中国行政体制改革的回顾与反思

摘要：改革开放三十多年来，以体制推进和机构改革为主导的行政体制改革使中央政府机构及其权力结构发生了很大的调整。经过改革，基本实现了政府机构的精简和政府职能的转变，但仍存在着同经济社会发展不相适应的地方。本文试图通过对以往的改革进行梳理、总结和反思，为中国行政体制改革的下一步走向提供有益借鉴。

关键词：行政体制改革；历史沿革；机构改革；职能转变

一、历次行政体制改革的回顾①

2013年3月14日，十二届全国人大一次会议审议并通过了《国务院机构改革与职能转变方案》，这标志着改革开放以来的第七次行政体制改革拉开序幕。改革开放30多年以来，我国经历了1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年共七次行政体制改革，历次改革基本都是围绕机构整合与政府职能转变为主线展开的，下面对历次行政体制改革进行简要回顾：

（一）1982年的行政体制改革

到1982年，经过几年的探索，改革开放已经取得了显著的成果，而此时的行政体制已经无法适应经济的发展和经济体制的变革，尤其是机构臃肿、人浮于事、效率低下、干部队伍老龄化、领导职务终身制等问题亟待解决。1982年1月11日至13日，中共中央政治局召开会议讨论中央机构精简问题，邓小平在会上作了《精简机构是一场革命》的重要讲话。他指出：如果不搞这场革命，让党和国家的组织继续目前机构臃肿重叠、职责不清，许多人员不称职、不负责，工作缺乏精力、知识和效率的状况，是不可能得到人民赞同的。1982年3月8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了国务院关于机构改革问题的决议，其主旨是倡导经济改革、推动管理体系变革、选拔年轻化与知识化的干部。主要内容为：第一，行政机构的精简。国务院工作机构总数由原来的100个减少到61个，国务院部委由52个裁并为43个，直属机构由43个裁并为15个，办公机构由5个裁并为2个。第二，取消领导干部终身制，改革国务院领导体制。设置国务院常务会议，由国务院总理、副总理、国务委员、国务院秘书长组成国务院常务会议，将国务院副总理的人数由13人减为2人。第三，人员精简。国务院各部门人员编制从原来的5.1万人减为3万人。

（二）1988年的行政体制改革

在1982年机构改革后的五年内，中央以及地方政府增设了大量的非常设机构和事业单位。面对这样的现实，中央启动了新的一轮机构改革，改革的目标定位在建立具有中国特色的功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政体制。由于当时政府职能与经济发展的矛盾日益凸显，所以此次改革着重推进政府职能转变，首次提出了以转变政府职能为关键，按政企分开的原则，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主，改革的重点放在了与经济体制改革关系密切的经济管理部门，强化宏观调控职能，淡化微观管理职能。主要内容为：第一，以“三定”原则指导改革。首次实行定职能、定机构、定编制的改革方案，使机构改革朝着理性化、法治化的方向发展。第二，行政机构的精简。国务院部委由原有的45个减为41个，直属机构由22个减为19个，非常设机构由75个减为44个。第三，人员精简。增减相抵后，国务院人员编制比改革前减少了近1万人。

（三）1993年的行政体制改革

1992年10月召开的党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，同时决定用3年时间进行行政体制和机构改革。1993 年 3月召开的八届全国人大一次会议审议通过了《国务院机构改革方案》，提出了机构改革的目标：按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。这次改革的核心任务是在推进经济体制改革、建立社会主义市场经济体制的同时，建立有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。主要内容为：第一，调整职能配置。通过“三定”方案，弱化了计划经济体制下形成的包括大量审批事宜在内的具体职能，同时强化了宏观管理、执法监督和社会管理等职能。第二，行政机构的精简。国务院部委由原有的41个减为40个，直属机构由19个减为13个，办事机构由7个调整为5个。此外，国务院设置了国务院台湾事务办公室和国务院新闻办公室，不再设置部委管理的国家局。第三，人员精简。国务院人员编制再次减少20%。

（四）1998年的行政体制改革

到1998年，中国的改革开放已经走过20年的历程，旧的政府管理模式与新的市场经济、新的社会生活之间的矛盾已经浮现并日趋尖锐化，政府职能的转变已成为大势所趋。改革由之前的“行政管理体制和机构改革”真正转移到内涵更丰富的“行政体制改革”。这说明，经过前几次机构改革的实践检验，改革的思路已经从机构的撤并和增减，拓展到行政体制、政府职能、管理机构、人员编制、运行机制相结合的综合配套改革。本次改革除了继续坚持转变政府职能的目标以外，侧重点是要优化政府组织结构，建立一个配置科学、办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政体制。主要内容为：第一，首次提出政府的公共服务职能。体现了政府在执政理念上的巨大进步，进一步引导政府从微观管理向宏观调控、社会管理和公共服务职能转变。第二，部际关系调整。撤销了国务院十个工业专业经济部门，专门设立了由国务院宏观调控部门托管的国家局，在客观上打破了计划经济体制框架下“以计划委员会为主导的部际关系结构”，开始形成“以宏观调控部门为主导的部际关系格局”。第三，行政机构和人员的精简。本次改革可以说是改革开放后的一场力度最大的政府机构改革，国务院部委由原有的40个减为29个，人员编制比改革前减少了50%。

（五）2003年的行政体制改革

本次改革的关键在于政府职能的转变，通过职能的转变达到提高行政效能的目的。本次改革的主要内容为：第一，为了更好地贯彻落实政企分开，深化国有资产管理体制改革，成立国有资产监督管理委员会，作为国务院的直属特设机构，行使出资人职责。第二，为了进一步完善宏观调控体系，使政府经济职能从计划经济体制下的“全能型”向市场经济体制下的“调控型”转化，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。第三，新设立银监会，主要分担了对银行业的监管职能，形成与中国人民银行各司其职的良好局面，进一步健全金融监管体制。第四，新组建商务部，不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部，旨在推进物流管理体制改革，在WTO框架内促进国内外贸易业务的相互融合。第五，加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局的基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。2003年的政府改革没有在机构数量和人员规模上下功夫，而是通过政府职能的转变，为此后的大部制改革奠定了基础。

（六）2008年的行政体制改革②

2008年，国务院在政府机构改革中启动了第一轮大部制改革。这次改革的主要任务是围绕转变政府职能和理顺部际关系，积极探索建立职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构职能，完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以保障和改善民生为重点加强社会管理和公共服务。按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，着力优化组织结构，规范机构设置，完善运行机制，为全面建设小康社会提供组织保障。

本次改革的主要内容包括：第一，建立健全国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门在宏观调控领域的协调机制，完善宏观调控体系。进一步转变国家发展和改革委员会的职能，减少微观事务管理和具体事项审批，集中精力抓好宏观调控。改革完善财政部的预算和税政管理，健全公共财政体系。加强中国人民银行与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。第二，加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会，组建国家能源局，由国家能源局承担国家能源委员会办公室的工作。第三，整合工业行业管理机构。组建工业和信息化部，将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。第四，初步形成大交通体制格局。组建交通运输部，将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。保留铁道部，继续推进改革。第五，完善就业和社会保障体系。组建人力资源和社会保障部，将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。第六，进一步提升环境保护在国民经济发展中的重要地位。组建环境保护部，不再保留国家环境保护总局。第七，加强城乡建设的统筹管理，深入推进住房制度改革。组建住房和城乡建设部，不再保留建设部。第八，理顺食品、药品监督体制。国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。经过本次机构整合，国务院部委由原有的28个减为27个，直属机构由19个减为16个，正部级机构减少4个。

（七）2013年的行政体制改革③

2013年的新一轮的国务院机构改革是对我大部制改革的继续深化。本次行政改革是按照建立中国特色社会主义行政体制目标的总要求，以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，加快完善社会主义市场经济体制，为全面建设小康社会提供制度保障。本次机构改革的重点是，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

本次改革的具体内容包括：第一，实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系。将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，由交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，不再保留铁道部。第二，将卫生部的职责和人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会，提高出生人口素质和人民健康水平。第三，组建国家食品药品监督管理总局，提高食品药品安全质量水平。第四，将新闻出版总署和广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局，促进新闻出版广播影视业繁荣发展。第五，将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，推进海上统一执法，维护国家海洋权益。第六，将国家能源局和电监会的职责整合，重新组建国家能源局，进一步完善能源监督管理体制。经过本次机构整合，国务院部委由原有的27个减为25个，直属机构由16个减为15个，正部级机构减少4个。

二、 中国行政体制改革的反思

将我国行政体制改革不断推向深入的内在动力是市场经济的持续发展。如果说经济发展显示了行政体制改革的需求来自社会，是自下而上的，那么，政府推进则显示出改革路径的自上而下。在进行大规模的政治体制改革还为时过早的前提下，政府选择了以行政体制改革为先导，通过渐进式的行政体制改革，从而推进政治体制改革。有学者将改革开放以来的行政体制改革发展趋势总结为④：从以精简机构人员为重点转向以科学配置政府职能为核心；从主导经济发展转向注重社会管理；从管制转向服务；从结构调整转向机制建构。改革的总体发展趋势与中国的经济社会发展现实相契合，使中国由计划经济的政府转向了市场经济的政府。

历次行政体制改革的突出成绩是顺应了经济转型的需要，初步推进了政企分开、政资分开、政事分开和政社分开，加强了政府宏观调控职能，实现了一定程度上的权力下放，但政府权力结构存在的问题仍较重，主要表现在管理分散和权力集中的矛盾。一方面是管理分散，行政机构设置过细，职能交叉重叠、权责不清，缺乏资源整合。导致政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共事务等方面的职能和分工模糊不清，事权与财权配置失衡，行政成本居高不下等后果。另一方面是权力集中，在很多政府部门内部，决策权、执行权和监督权融为一体，导致部门利益凌驾于公共利益之上，进而形成权力部门化和部门利益化。权力集中还表现为决策、执行部门的强势，而监督部门比较弱势的现状。此外，政府的职能转变开始走向法制化轨道，但目前政府权力结构的规范化程度还不够高，相关立法较少，在政府职能转变领域还没有对改革的决策、执行、监督作出明确的规定，没有实现改革的程序化、法制化。造成上述问题有时代的局限，也有改革自身的不足。每个阶段的改革都有自身的时代背景，任何改革都难以超越所处的社会环境，在社会转型尚未到位的情况下，政府权力结构改革不到位也在情理之中。

我国行政体制改革的经验教训警示我们必须继续深入推进以政府职能转变为核心的大部制改革。进一步改善经济调节：加快推进政企分开、政资分开、政事分开，把不该由政府管理的事项转移出去，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用；深化行政审批制度改革，继续减少行政审批项目和规范行政审批行为；改进宏观调控方式，更多地利用税收、利率、汇率、价格等经济杠杆和法律手段调节经济活动。进一步严格市场监管：在大部制改革整合机构的同时加强市场监管部门的建设，厘清监管部门与其他行政机构的关系，确保监管机构的独立性；加大综合执法力度，健全市场监管法律体系。进一步加强社会管理：逐步转变政府全能主义和政府本位观念，树立有限政府和社会本位的理念，积极培育非政府组织和非营利组织，逐渐将社会自治的权力向社会转移。进一步完善公共服务：建立教育、医疗、养老、社保、就业协调发展的基本公共服务体系；加快建立公共财政体制，为基本公共服务体系建设提供财政支持；建全政府、市场、社会三维构架下的多主体提供公共服务的新模式。（作者单位：中国政法大学法律硕士学院）

参考文献

[1]石佑启、杨治坤、黄新波. 论行政体制改革与行政法治 [M]. 北京：人民出版社，2013.

[2]成思危等. 改革是中国最大的红利 [M]. 北京：北京大学出版社，2009.

[3]薛刚凌、张国平. 依法行政与行政体制改革 [J]. 国家行政学院学报，2004，（1）.

[4]薛刚凌. 政府权力结构改革的回顾与前瞻 [J]. 河北学刊，2008，（4）.

[5]汪玉凯. 中国行政体制改革30年思考与展望 [J]. 中共天津市委党校学报，2009，（2）.

[6]马翠军. 对中国行政体制改革的回顾与反思 [J]. 商丘师范学院学报，2008，（4）.

[7]杨平. 中国行政机构改革的回顾与前瞻 [J]. 行政论坛，2008，（5）.

[8]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编 [Z]. 北京：人民出版社，2012.

注解

①薛刚凌：《行政体制改革研究》，北京大学出版社2006年版，第74—83页。

②石佑启、黄新波：《我国大部制改革中的行政法问题研究》，知识产权出版社2012年版，第108—110页。

③《国务院机构改革和职能转变方案》 ，人民出版社2013年版，第18-25页。

④潘小娟、吕芳：《改革开放以来中国行政体制改革发展趋势研究》载《国家行政学院学报》2011年第5期。