社会审计行业政府监管模式创新

［提要］ 目前，我国社会审计行业政府监管存在着目标错位、迎合政府的监管需求、多头监管的体制混乱、行业协会角色冲突等诸多矛盾。本文从建立健全行业监管的法律机制和行业监管的协调机制方面去创新，提出适合我国国情的审计鉴证交易所模式，以便使审计人员和被审计单位保持真正独立。

关键词：社会审计；政府监管模式；审计鉴证交易所

本文为河南省政府决策研究招标课题《河南省会计类鉴证服务业发展对策研究》（项目编号：2011B073）的阶段性研究成果

中图分类号：F239 文献标识码：A

原标题：社会审计行业政府监管模式创新研究

收录日期：2012年3月20日

我国的经济已经发展到了一个新的阶段，市场经济体制也已基本建立。经济越发展，社会审计行业就越重要。目前我国的社会审计行业普遍的特点是：规模小、人员素质低、经验不丰富、市场规模狭小、独立性差、市场分割严重、鉴证报告质量低劣、内部治理混乱、执业标准和法律规章不健全。因此，需要在管理体制、管理方法和发展模式上有所突破，来加快社会审计行业的发展。

一、社会审计行业政府监管现状分析

（一）政府监管的目标错位。《注册会计师法》规定国务院财政部门和省、自治区、直辖市人民政府的财政部门依法对注册会计师协会进行监督和指导，实际上财政部却成了注册会计师协会的主管部门，注册会计师协会成了财政部的一个下属事业单位。在转轨经济中，政府一方面是企业的所有者；另一方面是社会的管理者，这就会存在深刻的角色冲突，政府就可能利用它作为社会管理者的垄断性权力来谋取它作为所有者的利益。

（二）政府监管下行业服务的恶性循环。由于社会审计行业大多数服务都是在政府监管的推动下产生的，市场有效需求不足，那么注册会计师或会计师事务所就会千方百计地去迎合政府的监管需求，而不是真正的提高社会审计行业的执业质量来满足广大投资者的信息要求。注册会计师或会计师事务所只要符合了政府监管的需求或取得了政府部门颁发的各种执业资格，获得政府部门的认可，就能分的相应的市场份额，而且搞单一的政府比对付成千上万的投资者要容易得多，这样必然导致社会审计行业执业质量的低下，造假之风盛行，各种执业质量的注册会计师和会计师事务所参差不齐，鱼目混珠。这又进一步加剧了政府部门加强社会审计行业监管的决心，引起社会审计行业监管的恶性循环。

（三）政府多头监管的体制混乱。财政部、证监会、中国注册会计师协会等部门都有对社会审计行业的监管权，但社会审计行业的执业质量仍没有很好地解决。虽然政府在我国社会审计行业的迅速发展过程中发挥了重要作用，而政府监管模式的效率缺陷愈来愈明显：首先是注重对会计师事务所的处罚，轻视对注册会计师的处罚，结果是会计师事务所被撤销，注册会计师易所执业，老问题照样出现。其次是重视行政处罚，轻视刑事处罚。许多注册会计师和会计师事务所并没有意识到违反《注册会计师法》的严重后果以及法律处罚的严肃性。再次是重视行政处罚措施，轻视制度建设防范措施，即对注册会计师违法执业事后一罚了之，轻视事前的主动防范。第四是注重本部门信息来源，轻视其他部门信息来源。尽管目前对社会审计行业监管的机构很多，但是各部门之间很少进行信息的沟通和交流，导致每个监管机构的信息来源极为有限，结果是很多应该查处的问题没有被查出来。最后是部门之间协调成本高，各监管机构的监管权限不一样，在监管过程中，往往需要多个部门进行沟通，导致部门之间协调成本高昂。

（四）政府监管下行业协会的角色冲突。《注册会计师法》确立了我国社会审计行业政府监督下的注册会计师协会受托代管的监管模式，注册会计师协会受托进行社会审计行业的行政管理工作。然而，这一受托代管的监管方式摆脱不了注册会计师协会集行政管理和行业自律于一身的角色冲突。一方面注册会计师协会是由全体注册会计师组成的社会团体，注册会计师协会应该代表行业整体的利益，为广大注册会计师服务，遵循行业的整体意志；另一方面注册会计师协会受财政部门的委托进行行业的行政管理工作，又要遵循政府部门的意志，为维护国家利益服务。

注册会计师协会的角色错位，影响了协会的独立性和在行业自律中的地位。由于协会隶属于财政部门，就使其丧失了与政府部门平等对话的独立身份，也不利于与有关方面沟通和协调行业发展中出现的重大问题。

二、社会审计行业政府监管创新模式研究

（一）从建立健全行业监管的法律机制方面去创新。要建立完善的社会审计行业监管模式，必须有法律的支持，否则任何监管措施将流于形式，不能真正起到监督管理的职能。

首先，应当及时总结我国社会审计行业监管的经验教训，大胆吸收借鉴国外社会审计行业监管的实践，并参照国际规范，重点明确政府各部门的监督权限及协调机制，注册会计师协会的性质、职能、自我监管范围，市场准入条件及限制、市场竞争，注册会计师及会计师事务所的赔偿责任等。并赋予注册会计师协会对会员管理方面的高度权力，如规定会员的注册条件、不予注册的情形、暂停注册会计师执行部分或全部业务、吊销注册会计师证书（撤销注册）的情形等均必须授予注册会计师协会，法律只需做出原则性规定即可；再如应将注册复议管辖权赋予注册会计师协会理事会。从目前对注册会计师和会计师事务所的行政处罚种类来说，财政部门只需保留对会计事务所给予吊销有关执业许可证和撤销事务所两项即可。

其次，当前必须建立健全民事赔偿机制，使受侵害的中小投资者可向违法的会计师事务所及其相关责任人员提出损害赔偿的诉讼，使造假的注册会计师为其行为付出高昂的经济代价，使受欺诈的投资者得到财产上的补偿。由于目前我国缺乏民事赔偿制度，现在很多注册会计师对于警告、暂停执业甚至吊销资格之类的处罚都持一种无所谓的态度，但就怕民事赔偿和罚款。在警告无效的情况下，罚是一种最有效的办法。而罚款也是行政处罚中最有效、最直接的手段。但是这种手段在全国各地都应用得很少，这也是目前社会审计行业较乱的原因之一。

（二）从建立健全行业监管的协调机制方面去创新。注册会计师作为人接受投资者的委托，应当切实保护投资者，使其利益免遭上市公司“圈钱”的侵蚀。所以，行业监管机构应该挑起这个重担，将保护社会公众的利益放在首位。社会审计行业作为受所有者委托鉴证、审核经营者――上市公司的业绩，整个行业的监管目标应该是：切实保护委托人即社会公众的利益。

政府在对社会审计行业进行监管的问题上，可以说不具有信息优势、专业优势和灵活应对的能力，加上政府的运作效率一般都低于民间机构，对社会审计行业的监管仅是靠经常性的“清理整改搞运动”的方式来直接干预，置行业自律于不顾，监管效果必将是事倍功半，根本达不到监管的目的。在市场经济环境中，政府部门是裁判员不是运动员，主要任务是建立游戏规则，而不应再扮演运动员的角色来充当行业监管的主体。因此，在对社会审计行业的监管中，为了提高监管效率，防止政府监管失灵和不当监管行为的发生，必须对政府监管权力加以有效制衡，明确政府部门的执法权限，清楚划分政府部门可为与不可为的行为界限。这是建立社会审计行业公正市场秩序的根本。

三、我国审计委托路径重构

通过分析我国审计行业的监管现状，综合发挥其优势，回避其劣势，我们推导出适合我国国情的审计鉴证交易所模式：由审计鉴证交易所介入公司的会计报表审计业务，从公司收取审计费用，然后委托注册会计师对公司的会计报表进行审计，是一种通过改变现行的审计委托模式，使审计人员和被审计单位保持真正独立的新思路。这种新的审计委托模式解决了审计委托人和被审计人是同一个主体的矛盾，解决了由于审计费用支付方式的不合理而影响注册会计师审计独立性的问题。

（一）审计鉴证交易所模式构建的目标。社会审计应建立科学的审计鉴证交易所模式，其目标是通过设立专门的政府委托机构――审计鉴证交易所对公司的审计进行委托、监督和统一管理。所谓审计鉴证交易所制度，就是由政府出面成立一个专门的审计委托机构――审计鉴证交易所，所有社会审计需求必须通过该交易所用招投标的方式选择会计师事务所来进行，从而用政府的强制力量从根本上切断公司与会计师事务所的直接联系，防止公司与会计师事务所的合谋作弊，保证审计报告的公允性。

在这种全新的审计委托模式下，审计委托人不再是被审计单位本身，注册会计师和被审计单位之间没有直接的经济利益关系，注册会计师被上市公司管理层收买的机会变小了，但是不能完全排除这种可能性，在经济利益的驱动下可能会有人铤而走险，做出违法的行为。在这种新的审计委托模式下，审计鉴证交易所通过公开的招投标聘请会计师事务所，建立一种公开的、公平的、自由竞争的市场机制，会计师事务所不会冒这么大的风险和被审计单位勾结。因为，一旦出现问题，在以后的招投标中，审计鉴证交易所可以将它排除在外，他将失去在市场上竞争的机会。这种机会成本太大，会计师事务所一般不会冒这么大的风险和被审计单位勾结舞弊。

（二）审计鉴证交易所的组成与职能设计。审计鉴证交易所具有以下两个特点：一是非营利性。公共产品具有非排他性和非竞争性的特点，为公共产品服务的机构必须不以营利为目的，所以应是非营利性组织；二是政府干预性。适当的政府干预有利于增强其权威性，可形成高效的制衡关系网。

这一制度的两个关键点是委托方式与收费方式的问题。对于委托方式问题，目前最佳的就是招投标制度。招投标制为实现审计市场的公平竞争提供了平台，推动了注册会计师行业的优胜劣汰，可以为审计委托人以较低的价格选择信誉较好、质量较高的会计师事务所提供便利。对于收费问题，应由审计鉴证交易所按一定规则确定上市公司审计服务所需费用，向上市公司收取，再视会计师事务所完成审计业务的情况进行支付。委托机构的审计经费可以采用个量融资的方法，利用政府的强制力直接向上市公司筹集资金，然后由委托机构选择注册会计师并支付报酬，从而保证注册会计师的自身利益与委托人利益相一致。实际上，这并没有增加上市公司的额外成本，只是将上市公司的付费方式由上市公司直接支付改为由独立的审计交易鉴证所进行支付，从而彻底摆脱上市公司对注册会计师的经济控制，保持注册会计师的经济独立性，避免恶性竞争和购买审计报告。

主要参考文献：

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