中国面对TPP的战略选择

TPP的前身是太平洋战略经济伙伴关系协议（亦被称为P4协议），最初由新加坡、智利、文莱和新西兰四国2005年6月发起成立。2009年11月美国正式宣布加入TPP，澳大利亚、秘鲁、越南紧随美国之后加入，2010年10月马来西亚加入。在2012年12月的TPP第15轮谈判会议上，加拿大和墨西哥首次参与协商。

2013年7月日本正式宣布加入TPP谈判，这使得TPP在全球经济金融中的影响力进一步增强。日本加入谈判后，TPP成员的GDP总和约为27万亿美元，占全球GDP总量近40%，货物贸易占全球总量三分之一左右。 谈判新变化

美国加入TPP后，主导了TPP谈判并在不少章节上提出了新的方案。2011年11月，美国总统奥巴马在APEC工商领导人峰会上表示，已经与相关国家就TPP谈判协议纲要文件达成一致；美国贸易代表办公室随后公布了TPP纲要文件的主要内容。

整个TPP纲要文件具有三个主要特征：一是设计理念上以树立全球贸易新标准为目的，打造“21世纪自由贸易协定范本”。协议纲要文本以美国版的自由贸易协定为模板，体现了美国借助TPP平台推广本国贸易规则的战略意图。

二是内容构成上以经济一体化为重点。主要体现在：涵盖所有的商品和服务领域，实现贸易、投资和服务一体化，采取共同的原产地规则、劳工标准等，推动要素一体化，涵盖公开透明的竞争性政策、共同的环境政策和投资保护政策等内容，推进政策一体化。

三是推进策略上对现有成员体现出一定灵活性。整个TPP协议是开放的，允许为解决将来新成员加入出现的新问题修改协议。同时存在过渡与渐进方案，如在政府采购、贸易补救措施等各类敏感性议题上，以及发展中成员待遇、分期履约等方面实施过渡安排。

谈判前景仍存在较大不确定性。

第一，TPP谈判将是一个长期、持续的艰苦过程，2013年底完成谈判难度极大。TPP距建成21世纪自由贸易协定新标准的目标仍有很长的路要走。

一是TPP谈判的议题很广，且很多是较难解决的问题，特别是随着新成员的增加，有关议题谈判胶着点的谈判难度上升，进展缓慢。

二是TPP成员间经济社会发展不平衡，对外开放水平差距很大。例如越南2007年才加入WTO，WTO框架下的很多承诺都未履行，TPP所要求的更多、更高标准的贸易和投资自由化承诺，对这些国家更是困难。

三是TPP发达成员内部存在分歧，日本加入TPP加剧了谈判的复杂性。美日意见同盟形成，对其他成员的要价能力上升；但美日之间在农产品、汽车以及金融服务领域分歧很大。

第二，协议纲要文本设想全部实现难度较大。一是谈判策略问题，各国要价与最终达成目标会有一定差距。二是会存在特殊例外问题，全部产品免税的目标难以实现。美国对新西兰的乳制品和牛羊肉、越南的渔业产品和纺织品的贸易关税减让方面困难重重，而日本在加入前就已准备提出农产品等领域的例外和敏感产品清单。三是竞争政策、电子商务、劳工和环境标准等政治敏感问题很难被发展中成员全面接受。

第三，亚太区域内大国之间博弈影响TPP发展的方向。中国和东盟为了应对TPP，很可能通过加快现有自由贸易协定的谈判与组建，或通过采取参与TPP来影响区域内合作机制缓冲TPP的影响等。不管是哪一种应对措施，都可能影响到TPP的方向与走势，因此中国的态度仍比较关键。此外，韩国以及中国台湾等经济体都表示了参加TPP谈判的浓厚兴趣，但是这些国家或地区内部意见尚未统一，这也将进一步加剧TPP谈判前景的不确定性。 主要的谈判胶着点

TPP谈判各方在很多议题上存在矛盾与分歧。

1.农产品开放问题。乳制品、牛肉、糖和大米等敏感产品的市场准入问题在TPP谈判中争议较大。美国希望在TPP中维持其以往签订的自贸协定中农产品开放进程。但其他国家希望重新就自贸协定有关条款进行谈判。例如，新西兰、澳大利亚希望减少乳制品贸易限制，尤其是希望美国、加拿大、墨西哥进一步开放市场，但美国拒绝上述要求。糖类产品的开放方面，澳大利亚等国主张进一步开放市场，美国则拒绝在TPP谈判中讨论糖的市场准入问题。在大米产品开放上，美国、澳大利亚等国主张开放市场，日本、马来西亚等国希望维持现有关税等限制措施。

2.纺织品、服装和鞋类产品市场准入问题。纺织品和服装原产地规则是最具争议的问题之一。为保护国内服装公司，美国建议实行“纱后原则”的严格规则，即规定符合“原产地”标准必须是从纱开始到布、剪裁、缝制等一系列程序都在TPP国家完成，否则服装出口不能享受零关税的优惠。越南提倡“剪裁与缝制”规则，允许采用从非TPP 国家进口纺织品来制衣并享受免税待遇，马来西亚也支持更为宽松的原产地规则。但墨西哥和秘鲁则希望实施严格的原产地规则。

3.知识产权保护问题。美国希望TPP标准高于TRIPS （《与贸易有关的知识产权协议》）的有关规定，但其他多数成员认为这将损害发展中成员发展，对知识产权的过度监管会遏制创新，推高药品价格，并置技术进口国于不利竞争地位，因此倾向于将TRIPS作为TPP知识产权条款的基础框架。

4.服务、投资开放领域及投资争端解决机制。在服务业开放方面，美国提议制定高于WTO服务贸易总协定（GATS）标准的市场准入规定，即GATS+，包括建立商业存在的权利、百分百所有权、在不建立商业存在的情况下提供跨境服务等。在投资开放方面，美国希望纳入投资者的国民待遇和最惠国待遇、政府征收条款、资本的自由转移、非业绩要求以及金融服务的特殊条款。美国要求在TPP协议中写入保证投资者争端有关国际仲裁和法律程序独立性的内容，以及希望减少和最终消除对外资控股比例限制的条款。美国的要求令很多发展中成员很难接受，日本在金融服务领域开放也持保留意见。澳大利亚和新西兰已公开表示反对美国提出的投资者与东道国争端解决机制。

5.国有企业的“竞争中立”。为给私营企业和外国公司创造公平竞争平台，美国和澳大利亚希望在投资和竞争政策中制定约束国企的条款，对TPP中所有成员的公共和私营企业实行“竞争中立”政策，以降低国企因享有竞争优势（如融资优惠）而导致的市场扭曲。但越南、马来西亚、新加坡、秘鲁和智利等国都表示反对。

6.劳工和环境标准问题。在TPP 谈判中，美国、日本、新加坡等主张更高劳工和环境标准。美国主张执行国际劳工组织1998年《劳动基本原则与权利宣言》规定的五项基本原则：自由结社、集体谈判权、禁止强制劳动、废除童工、禁止职业歧视。但将这些义务写成法律条文对很多发展中成员都是挑战。环境标准方面，美国坚持在TPP中纳入消耗臭氧层物质、濒危物种，船舶污染、湿地、捕鲸和南极海运等方面内容，这遭到发展中国家如越南、智利、文莱和秘鲁的反对。最有争议的是劳工和环境条款是否应受TPP争端解决机制约束这一问题，谈判目前已陷入僵局。 中国参与谈判压力与机会并存

我们对TPP成员和中国在不同议题上的态度进行赋值评分，“4”代表最难接受，“3”代表较难接受，“2”代表较易接受，“1”代表最容易接受。从对各国的打分可以看出：

第一，部分议题对中国构成较大挑战和压力。其中“最难接受”可能为农产品市场准入中的“大米”、知识产权领域的“互联网自由与执行”以及环境与劳动条款中的“劳工标准”（如要求允许自由结社、集体谈判权等）等三个议题。

第二，在部分议题上形成意见同盟的可能性较高。在以上三个议题方面有少数国家与中国存在近乎同等的困难，如日本在“大米”领域，越南、文莱、马来西亚等国在“互联网自由与执行”和“劳工标准”等议题的谈判上都存在很大困难。在知识产权、服务与投资开放等议题方面，均存在多个国家与中国难度相似或要比中国更难接受的国家。这意味着在不同条款和议题上形成意见同盟的可能性较高。而少数发达国家在农产品等领域可能出现的例外条款也可为中国创造相似机会。

第三，中国参与TPP谈判的机会和空间是存在的。TPP谈判最终会有大量“折中条款”，成员国在众多议题领域存在的显著分歧意味着在很多议题的谈判最终必将会产生众多妥协折中的方案。TPP谈判中的要价不等于成交价。成交价比WTO等现价肯定要高，但比美国提出的要价要低。由于TPP规定自身是一个开放性的自由贸易谈判，APEC成员都应可以加入，在达成协议前美方很难单方面提出中国加入的具体条件。从总体打分赋值来看，越南和马来西亚在整体难度方面要大于中国或与中国相近。

只要是现有各方明确接受的大原则，中国应都可以接受，因为现阶段大多数原则都未达成具体协议。 权衡中国加入TPP谈判的得失

潜在收益在于：

第一，避免国际经济环境恶化及对抗性的增强。当前，中国面临的国际政治经济环境非常复杂，美国战略重心东移，周边领土纷争不断，这对中国开放型经济的发展造成较大压力。中国加入TPP，不仅是对现有多边贸易机制的一种补充和拓展，更可有效避免中国面临的国际经济与政治环境恶化以及由此带来的对抗性增强的可能，为进一步巩固并实现和平发展进程奠定基础。

第二，当前中国企业与资金走出去面临诸多东道国贸易与投资保护主义，通过TPP平台，可以降低对中国的贸易和投资壁垒，改善中国企业和资金走出去的环境。

第三，了解国际规则发展趋势，促使国内相关领域更有针对性地改革开放并转型升级。通过更高标准的国际贸易规则，中国可根据新的比较优势进行大规模的结构调整，提高资源配置效率；通过高标准的投资与知识产权保护规则，进一步引进高质量外资，促进科技创新，有效地提高生产效率；通过引进竞争，可以加快国有企业改革。通过制定更好的劳工和环境标准，更好地服务于“以人为本”和“环境友好型”社会建设。

第四，有利于对中国社会主义市场经济体制更深层次的现代化改造。随着入世红利的逐渐消失，中国需要以更高标准构建更高水平的市场经济体系。通过参与TPP谈判，有助于中国以和平发展并融入全球经济。中国将不仅成为世界最大的经济体，还同时成为最开放、竞争程度最高的经济体之一。 中国与TPP 成员对核心议题的接收难度比较

注：阴影部分为核心议题谈判中在接受难度方面大于或等于中国的国家

中国加入TPP也面临诸多挑战：

第一，货物贸易进口关税大幅降低可能造成较大冲击，产业结构调整压力增大。TPP从一开始就决定要采用比WTO更高标准，对包括农产品和工业品在内的99%以上的货物实施零关税，如果全面实现将可能对中国的部分制造业和农业造成不同程度的冲击。

第二，服务贸易领域开放冲击大，特别是金融服务业开放将加剧国内金融业的竞争，挑战现有市场准入和资本账户管理体制。

第三，在投资领域，高标准的准入前国民待遇和负面清单以及投资争端解决机制，将限制中国对外资的控制和相机处置能力。

第四，知识产权保护方面，过高的保护标准和延长保护期限在短期内可能增加中国技术进口成本。

第五，竞争中性政策会对中国国有企业在获得补贴和融资支持等方面有一定约束，不利于部分国企生存发展。

但同时也应看到，TPP的议题对中国的冲击可能并非如想象中那样负面。

事实上，TPP倡导的多数原则与中国未来进一步改革开放，打造中国经济的升级版密切相关，对中国而言以上所列举的种种挑战也是机遇。

第一，很多行业大幅降低关税有助于中国产品竞争力的提高，并改善国民福利水平。以汽车产业为例，当前的高关税同时保护了合资企业内的中资和外资，也使中方合资伙伴失去自创品牌的进取心。大幅降低关税将对合资掩护下的外资品牌的超额利润形成挤压。同时民族品牌在市场销售、技术合作和兼并扩张方面可以获得更大的国际空间。

大幅降低关税有利于降低中国企业成本和居民生活成本，大大提高国民福利水平。同样重要的是，零关税环境下仍然可以发展民族品牌，华为等电信企业在无关税保护的环境中发展成世界一流企业的经验值得认真总结。

第二，日本、马来西亚、越南等多个国家在农产品开放方面都存在很大的阻力，中国可充分利用意见同盟等形式争取在谈判中找到利益平衡点。

第三，当前中国正在推行金融市场化改革，市场放开可能经历一个循序渐进的过程。未来几年中国很可能逐步实现资本项目可兑换，TPP谈判也需要时间，对中国的难度也不是太大。

第四，通过提高知识产权保护标准也可保护中国自身利益。目前中国创新能力不断增强，2011年专利申请数达43.6万件，仅低于日本和美国，正生效的专利数69.7万件，位居全球第三。2007年-2011年中国专利申请增速远高于美国和日本，正迅速成为专利申请大国。这说明未来中国在知识产权保护方面也将有更多的诉求。

第五，“国企竞争中性”条款对中国同样也存在机遇。“竞争中性”并不是排斥国营企业，但要求公平竞争。主要针对获得廉价资源如低息贷款的国企，但中国贷款利率已经基本实现市场化定价，未来国企将更多依赖债券融资，市场将根据其信用等级定价。而且防止国企垄断和过度占用社会资源也是中国未来国企改革的方向。 中国如何选择

目前的TPP成员以及可能扩大的TPP成员都直接或间接与中国有着重要的经济贸易往来，是否参与TPP谈判、如何参与谈判，中国面临选择。

不参与TPP谈判，中国将受到多方面的负面影响

第一，中国将被排除在规则制定过程之外。一个没有中国的TPP框架的形成，将降低中国在亚洲经济一体化进程中的影响力。TPP当前对于新成员加入采取的是全体成员一致同意的规则，一定程度上也赋予了初始成员对本地区经济和战略格局更大的影响力。我们在未来贸易投资中将处于被动的规则接受者地位。

第二，TPP成立后将发生贸易替代和转移效应。自由贸易区贸易规模越大、关税削减幅度越大，贸易创造效应越强，对非成员的贸易转移效应也越强。

Petri等（2011年）通过GTAP模型发现如果不参与TPP，2025年中国对外出口损失占当年GDP的1.2%。而从国家福利损失方面看，多项研究（如Petri，2011；Kim，2011；Li and Whalley，2012；万璐，2011等）表明不参与TPP将对中国带来的福利损失占GDP的比重在0.03%-0.3%左右。

第三，不利于中国在其他区域谈判中讨价还价。与那些同时参加多个区域贸易谈判的国家比，中国将处于相对不利的地位。日本加入TPP谈判后在中日韩自贸区谈判中具有左右逢源的优势，使日本在谈判中的要价能力提高。

第四，一旦TPP成员国制定出协议的最终框架，中国日后加入TPP就必须与每一个成员谈判，并使自身满足所有条件，这意味着中国将来参与TPP将面临更高成本。

为此，中国应主动要求参加谈判，并采取多管齐下的战略。

第一，尽快提出加入TPP谈判，争取最好结果，但不幻想会很快被所有成员接受。一些国家宣称今年底达成协议，并不断发出TPP对中国门槛很高的信号，中国不应因此知难而退，而是应不受其扰，越早宣布参加越主动。事实上中国即使不宣布参加谈判，也已成为各方考虑的利益相关方。中国宣布参加谈判意愿并与成员沟通，本身就可能会影响谈判进程。中国可主动向参谈国介绍自己的开放设想和对TPP各项议题的分析和看法，以影响各参谈国的判断，间接影响谈判进程和结果。中国加入谈判会增大利益相似者的谈判力量。鉴于迄今谈判并未就多数条款达成具体协议，中国接受现有大的原则不必有太多顾虑。如果一些国家以种种理由不同意中国加入，也将在道义和舆论上面对压力。

第二，加快以中国为主导的自贸区建设，厚植实力，增大自身筹码。

一是把现有的中国东盟自贸区和其他国家的自贸区升级为更高的标准，深化与东盟及其他国家地区的经济合作，在市场准入、服务贸易及TPP相关标准方面加大开放力度。二是对TPP成员展开对话，与其中以中国为最大贸易伙伴的国家优先进行双边自贸区谈判并尽快签署协议。三是应以更加积极的态度来推进中美双边投资协定（BIT）谈判进程，但不必以中美BIT谈判的完成作为开始TPP谈判的前提条件，二者应并行不悖。四是主动对最不发达国家实行单方面关税减免，成为更多国家最大的贸易伙伴。五是让TPP各方认识到与中国谈TPP是实现共赢的 “机会之窗”，打消其“奇货可居”的施舍想法。

第三，不管加入TPP与否，中国都要加快改革开放步伐。一是加快要素价格形成机制改革，加快汇率利率形成机制改革。逐步开放资本市场，提高金融业的内资和外资的准入水平。二是加快国企改革，增大市场竞争，削除垄断，对有条件的企业推进民营化进程。三是推动劳工标准、环境标准和知识产权保护标准逐步与国际接轨或靠拢。四是要分阶段降低中国制造业的关税水平。

中国应该主动加入TPP谈判，而非犹豫和徘徊于谈判大门之外，以致贻误历史机遇。应将参加TPP谈判作为提升自身实力的一个过程，使其服务于中国打造经济升级版的战略努力。

作者系中国人民银行金融研究所所长，本文由作者主持的课题组完成，课题组其他成员包括：莫万贵、袁佳、肖毅、卢孔标、丁攀、于明