我国地方政府绩效审计执行情况研究

摘要：本文在公共受托经济责任理论、新公共管理理论、公共产品供需均衡理论的指导下，通过分析地方审计机关绩效审计执行情况的相关数据，对绩效审计项目执行情况的总体分布特征、地域分布特征进行了比较分析。研究发现。目前我国地方政府绩效审计存在总体供给不足、绩效审计信息披露不充分、绩效审计地区发展不均衡等问题。针对上述问题，本文分别提出了相关的对策建议。

关键词：地方审计机关；绩效审计；绩效审计执行

中图分类号：D630.9　文献标识码：A　文章编号：1672－3309(2010)11－48－03

一、地方政府绩效审计执行的理论分析

公共受托责任理论。该理论认为，政府是社会提供公共物品的最主要的主体，依法拥有行政权并履行公共管理职能。在履行职能过程中。政府从人民那里获得了经济资源，因而不仅需要对资源使用的真实合法负责，同时必须对其经济性、效率性和效果性负责。绩效审计与公共受托责任之间存在密切联系，理由有二：第一，绩效审计的开展可以促进公共受托责任的有效履行。通过完善的绩效审计制度，可以将受托人履行责任的信息公开。将审计结果公告社会，让委托人可以直接监督受托人。第二，公共受托责任的发展推动绩效审计不断发展。在政府职能的实现过程中，作为受托人的政府与委托人(国家立法机构或全体公民、选民等)目标的部分不一致性和信息不对称，容易导致道德风险和逆向选择。为了促使受托人高质高效履行其所承担的公共受托责任，有必要形成一种机制，使政府行为受制于国家和人民的利益，使公共选择达到“帕累托最优”。绩效审计被认为是实现这一目标的有效手段。

新公共管理理论。该理论以现代经济学和企业管理理论与方法作为理论基础。首先。它从现代经济学中获得诸多理论依据，如从“理性人”假说中获得绩效评价的依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务质量的依据：从成本一效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测评的依据；等等。其次，新公共管理理论认为企业的许多管理方法都可以为公共部门所借用，如企业灵活的组织形式、对产出和结果的高度重视等理念。总之，新公共管理理论认为，那些已经和正在为企业所成功运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等。并非为企业所独有，它们完全可以运用到公共管理中。新公共管理理论作为公共管理一种新的管理模式，其对绩效和责任高度关注的核心特征，为绩效审计的发展创造了良好的政治环境和管理环境，解决了绩效审计的必要性和可能性问题，进而促进了绩效审计的快速发展，

公共产品供需均衡理论。林达尔认为，公共产品价格处于均衡状态时。每个人需要的公共产品量相同，并与应该提供的公共产品量保持一致。但萨缪尔森指出，每个人都有将其真正边际支付愿望予以支付的共同契机，所以林达尔均衡产生的公共产品供给均衡水平将会远低于最优水平。为弥补市场缺陷，作为公共组织的政府，履行着直接提供某些公共产品的职能，以实现“帕累托最优”。这部分由政府提供的公共产品的总供给应等于总需求，因为政府提供公共产品所需资金，归根结底来自于居民缴纳的税金。政府绩效审计作为一种国家审计机关所提供的审计服务，具有准公共产品特征，是一种准公共产品，如果出现供给不足或需求不足，均会影响资源配置机制的效率，从而造成社会效率损失。供给与需求之间固有一种均衡关系。这种均衡关系促使绩效审计不断变换其范围、内容与重心。要实现政府绩效审计供需均衡，不能只强调供给，也不能仅注重需求，应将二者结合起来，共同促使绩效审计良性发展。

二、地方政府绩效审计执行情况的经验分析

1、绩效审计项目的总体分布特征

(1)绩效审计项目总体分布。我国地方政府绩效审计于2002年在深圳单独试点，2003年共开展了9个，2004年全国地方政府绩效审计项目累计达35个，绩效审计在相应的审计项目中占比为2.21％，比2003年增长3倍多，净增1.6个百分点。2005年，随着审计项目倍增，绩效审计项目相应增加，范围扩展到8个省市的25个城市。2006年。审计项目数突飞猛进。与2005年相比增加了近9000个，增长了3.5倍，绩效审计项目绝对数增加了1446个。增长近30倍。绩效审计项目数在与之对应的审计项目中占到13.19％，比2005年上升10.72个百分点，增长4倍多。

(2)绩效审计结果公告总体分布。若我们以绩效审计项目公开数除以执行的审计机关数来计算绩效审计结果的公开度，省级绩效审计公开度为3.0、地市级平均公开度为12.6，远高于省级；审计项目公开度，地市级审计机关为11.4、各省审计级机关平均值为4.9，地市级审计机关的公开力度仍高于省级。这可能与省审计机关执行审计结果公开产生的风险要高于地市级审计机关有关，因此省审计机关在公开审计结果方面更加审慎。

(3)绩效审计信息具体分析。目前，绩效审计普遍停留在初级阶段，多是对效益(经济效益、社会效益、生态效益等)及效果的评价，很少涉及效率及经济性评价。以省级审计机关为例，在项目选择方面，对第一份绩效审计公告，省级审计机关普遍选择时间跨度长、涉及面多、涉及金额巨大的社会热点关注项目。其次，审计结果公告要件不全且格式各异。如河南省和海南省审计厅公开的审计结果公告格式不一，且均未对评价依据和具体评价内容做出明确规定，评价主要根据常规判断及个人经验做出。

2、绩效审计项目的区域分布特征

表1反映的是我国各省地方政府绩效审计的实施比率(又称覆盖率，是实施的绩效审计项目数除以该省相关审计机关所实施的所有审计项目数而得)。可知，福建、山东的实施比率超过40％，高于其他地方省市。有8个省份的绩效审计覆盖率在5％以下，占25％。2006年，全国有20个省的70多个城市开展了绩效审计。全年实施审计项目11440个，绩效审计项目达1509个，全国平均实施率达13.19％，其中有5个省市的市级审计机关实施率超过了平均水平，还有15个省市在平均水平之下。

由表2可见，除安徽省外，其他省份的绩效审计相对数、绩效审计项目绝对数、审计项目与GDP基本保持相同的变化趋势，山东、广东、江苏等省几个指标值都处于前列。

为了更好地观察各指标相互间的变化趋势，我们以绩效审计相对数为基数。对绩效审计绝对数、审计项目数、GDP数值进行缩小处理(全部统一缩放到100以内)，后对其之间的关系进行统计分析得出，绩效审计相对数与GDP相关性不大。绩效审计绝对数与GDP存在较好的相关性，绩效审计项目数与审计项目数、审计项目与GDP的拟合度则非常高。表现出很强的相关性，但并非完全正相关。我们选取绩效审计项目数与GDP相关性进行分析，对中绩效审计项目数超过100的5个省进行比较，发现这5个省的

GDP排名全在前5名以内，且绩效审计项目实施数的排名与GDP排名误差只有1位。河南省绩效审计项目实施数与GDP排名完全吻合。可以判断。政府审计的实施力度受审计资源多少影响，与各地经济发展程度相关，绩效审计亦是如此。经济越发达的地方，审计机关获得更多财政资金的可能性越高，实施的审计项目越多，随着外部条件成熟，绩效审计项目也会随之增多。

3、绩效审计执行中存在的问题

第一，绩效审计总体供给不足。2002年以来绩效审计逐步在全国开展，各地方审计机关尽管累计开展绩效审计项目数(截至2006年)达到1600多个，绩效审计项目所占比重也由2003年的0.61％扩大到2006年的13.19％，但与《审计署2008－2012年审计工作规划》的要求相比，绩效审计开展数远远不够；绩效审计项目开展数与合法合规审计项目开展数差异显著，各地方审计机关仍以合法合规审计为主。

第二。绩效审计信息披露不够。公开的绩效审计结果数常少，包括省级和地市级审计机关在内，可统计到在门户网站公开绩效审计结果的地方审计机关仅有8个，累计已开展绩效审计项目数474个中结果数仅有72个。公开的绩效审计结果质量较低。几个地市级审计机关对绩效审计的评价都比较宽泛，对所存在问题未及时进行体制、政策层面的分析。

第三，绩效审计地区发展不均衡。首先，不同层级之间的审计机关绩效审计开展情况有较大差异。以深圳为例，从相关资料及公开的审计结果判断，深圳市审计局的执行力度明显高于下辖区县审计局。其次，同一层级不同地区的绩效审计实施情况差异也很明显。同时，不少地方审计机关对绩效审计的实践还处于摸索阶段，还有一些地方未进行绩效审计项目的实践。

三、地方政府绩效审计执行改进的对策建议

第一，改善绩效审计供给不足的局面。目前地方审计机关同时接受上级审计机关和本级政府的双重领导体制，存在难以克服的内在矛盾：一方面，当地行政首长可能与被审计单位存在利益相关性：另一方面，本级行政首长为防范风险，维护其当政期间形象。即使与被审计单位不存在利益往来，也不会支持绩效审计项目的开展。为此，应遵循以现行审计体制和法律法规为基础，以审计事业发展要求为依据，地方审计体制改革应允许一定的自由度、合理设定改革目标的期望值，改革地方审计双重领导的局面。

第二，改善绩效审计信息披露不够的局面。一是完善相关法律法规建设。完善绩效审计法律，修改现有法律法规中与审计有关的相互矛盾或不衔接、不配套的地方，做到有法必依、执法必严、违法必究。完善审计结果公告制度。建立专门的国家审计公告专门委员会，确定审计公告的对象和范围，完善审计整改报告制度。建立和完善审计项目质量责任追究制度。防范审计风险。二是增强审计机关内部风险防范能力。在绩效审计的计划阶段就注重对审计项目的选取，尽量选取那些社会比较关注、审计部门较易开展工作并对我们积累绩效审计经验有益的审计项目进行审计。建立经常性的针对审计工作质量的有效监督控制制度，使审计差错消失在萌芽状态。强化审计职业谨慎观念。严格执行审计法规和规范，不断创新绩效审计技术和方法。同时，加强对现有审计人员的后续培训，形成多元化的审计主体结构。

第三，改善绩效审计地区发展不均衡的局面。绩效审计地区发展不均衡主要受各地绩效审计环境不同和审计资源不均衡等因素的制约。各地方审计机关可以开展充分的经验交流，绩效审计还处于起步阶段的地方审计机关，可以借鉴优秀绩效审计单位的成功经验，少走弯路，结合本地特点，构造一条适合本地绩效审计发展的路径。加大绩效审计宣传力度，加快民主政治建设进程，营造良好的社会环境和政治环境。