新闻立法钟摆

在北京南二环附近，王强华老人家的书房狭窄而拥挤，他写好了一篇关于新闻法的文章，很想发出来，却又犹豫再三。

这篇文章涉及上世纪80年代许多人和事。

当时政治气氛时左时右，很难捉摸得透风将吹向哪里。新闻立法同样受此影响，左右摇摆、颠簸流离，最后还是夭折了。

在“”中吃过苦头的一代人誓言要建立一套法律制度，让“”不再发生，保障公民的新闻、出版自由是改革方向之一，但到底放开到什么程度，多数人心中没有底。

新闻局原局长钟沛璋对《财经》记者回忆，1985年，在哈尔滨召开的全国各省市总编辑座谈会上，一位时任副部长发表讲话称，报纸登什么不登什么应由总编辑负责。这个消息播发以后，一些省市宣传部门提出反对意见：“总编辑自己负责，还要我们党委宣传部干什么呢？”

20多年过去了，那些当年在不同职位为新闻立法而努力的人渐渐老去，争论声却犹在。

记录了当时纷争的稿纸，早已泛黄，未达成共识即中止的新闻立法，终成为一代人的心头隐痛与遗憾。

新闻法律人相遇

20多年未见王强华的高锴，如今已步履蹒跚，他犹记得王强华当时对他说：“我是学法律的，却搞了新闻；你是学新闻的，却搞了法律。”

1987年，王强华出任恢复设立的第一届新闻出版署（2001年更名为新闻出版总署）副署长，随后负责新闻法起草工作。他邀请时任全国人大法工委研究室主任高锴担任起草小组的顾问。

王强华曾就读于华东政法学院，毕业后在光明日报社工作了34年。1978年，他参与编辑、修改的《实践是检验真理的唯一标准》在思想界引起轰动。担任新闻出版署副署长时，王强华放行了许多报刊，后来有人指责他“放得太开”，他解释这是在领导下所为。

参与新闻法起草，对他来说是巧合。1986年新闻出版署筹建时，已确定担任署长的杜导正从光明日报社等单位调人。他找王强华谈了两次，王强华因为“不想当官”不愿意去。有一天，光明日报社领导叫他开会，上车后他并不知道要去哪里，车子直接开到了中南海，胡启立、胡乔木等人在座，当场宣布了他的调令。

与之相比，高锴进入立法工作则是自己的选择。燕京大学新闻系毕业后，高锴只做了四个月记者。时值大鸣大放，他报道了章乃器的言论，章乃器被打成，他也受到牵连，在煤矿里度过漫长的20年。回京后，高锴认为“法律对中国太重要了”，因此选择去了全国人大法工委。

由于王强华是学法律出身，杜导正让他负责新闻法的起草。但新闻法起草早在1984年就已经开始，并形成了第一部新闻法草案。

“”之后，民间对于新闻立法呼声强烈。

1983年，中央书记处要求召开会议研究新闻立法工作，后确定由胡绩伟牵头负责。胡绩伟曾担任《人民日报》总编辑、社长等职，当时调任全国人大教科文卫委员会副主任。由胡牵头的决定得到了当时主管宣传的胡乔木等中央领导的同意，新闻立法工作随即展开。

当时，懂新闻法的人才奇缺，时任中国社科院新闻研究所副所长孙旭培因在研究生时期专门研究相关问题，胡绩伟两次派人找他谈话，希望他能到人大法工委工作。

但孙旭培与王强华一样，也是一个不想当官的人。于是，全国人大教科文卫委员会与社科院新闻所一起成立了一个新闻法研究室，孙旭培仍留在社科院，但工作重心转到研究起草新闻法。

新闻法研究室作为一个非官方的学术机构，给了新闻法最初的起草工作较大的空间，也为后来的立法波折埋下了伏笔。

据孙旭培回忆，第一年，研究室以胡绩伟的名义招收了两个研究生廖晓英和朱晓明，并从全国人大拨来2万多元经费，创办内部刊物《新闻法通讯》。这个刊物前后共出了20多期，杂志还专门开设了“新闻法知识讲座”专栏。

此外，新闻法研究室赶赴上海、广州、成都、重庆等地，邀请了100多位新闻界老报人和新闻工作者召开座谈会，听取大家意见。1985年初，新闻法研究室在深圳邀请了香港新闻界工作者召开座谈会，就新闻法立法征求香港新闻界意见。

返回北京后，孙旭培和两个研究生动手起草新闻法草案。三个月后，即1985年夏天，新闻法草案第一稿完成。

在这一稿中，第一条写入了新闻自由：“根据中华人民共和国宪法第二十二条、第三十五条和其他有关条款，为保障新闻自由，为发展社会主义新闻事业，制定本法。”草案中最引人注目的条文是：“报纸、期刊的创办也可由自然人进行。”

孙旭培回忆，胡绩伟看了第一稿后说，“这条恐怕提不出去。”他回答：“取法乎上得其中，提了再说。”这样，胡绩伟没有要求把这一条删除。

新闻、出版立法分合

此前，出版局组建了一个出版法的起草班子。孙旭培回忆，新闻法第一稿完成后，新闻法研究室接到电话指示：“关于出版报刊、杂志、批准登记、内容审查、必要时吊销证件，新闻法不要规定，由出版法规定。”

据孙旭培称，1986年初，胡乔木提出，社科院不用搞新闻法研究室了。不过，时任部长朱厚泽的意见有所不同，新闻法研究室和新闻理论研究室后来合并为新闻理论研究室。合并后没有经费、也没有新的项目，新闻法研究室“名不存实也不存了”。

此番变动后，虽然新闻法草案仍由胡绩伟带头继续进行修改。不过，胡绩伟关于新闻立法的回忆文章称，随着1987年初新闻出版署成立，胡乔木试图把新闻法的起草权转移到新闻出版署。

新闻出版署首任署长杜导正对《财经》记者称，新闻出版署成立主要是为了加强统一管理，最初并没有承担法律起草的任务。

在出版法起草方面，胡乔木建议，在原草案中增加一些内容后改名为新闻出版法。出版法第四稿中根据胡乔木的提议，把报纸列入出版物，增加“报纸刊登新闻时事，造成情节后果的纠正办法”，并适时改名为新闻出版法。

1987年，胡乔木曾表示，“出版法仍以称新闻出版法为好。” 新闻法起草暂时搁浅。

1987年10月，中共十三大召开，政治风向又发生变化。十三大报告提及，“必须抓紧制定新闻出版等法律，使宪法规定的公民权利和自由得到保障。”

此时胡乔木调任中顾委委员，胡启立开始主管新闻宣传工作。胡启立在十二届五中全会上被增选为中央政治局委员，十三大后出任中共中央政治局常委。

王强华称，“考虑到新闻工作的大部分内容不可能概括进新闻出版法草案”，十三大前夕，新闻出版署在报告中对新闻、出版合并立法的做法“建议国务院再酌”。胡启立发现这一问题后，要求全国人大常委会研究。

国务院法制局将新闻出版署的新闻出版法送审稿交由国务院50多个部门广泛征求意见后，决定分别制定新闻法、出版法。

1988年初，一度中断的新闻立法重新续接，进入新闻和出版明确分立时代。新闻出版署的新闻法起草小组也在此时正式成立。

争议办报主体

上世纪80年代，新闻立法一度成为全社会关注的热门话题，新闻立法、保障言论自由被认为是政治体制改革的重要一环。

在新闻出版署的新闻法起草小组成立后，王强华作为新闻法起草小组组长，邀请孙旭培参加会议。孙旭培在会上讲了一个多小时，介绍了新闻法研究室起草的新闻法“分哪几章、有哪些特点”，等等。

当时，王强华让孙旭培提供草案，孙旭培以“草案还不完善”为由未提供。在1988年4月的《新闻法通讯》刊登公开草案第三稿前，孙旭培还是把草案提供给了新闻出版署。

上世纪80年代，新闻出版署起草小组与社科院新闻法研究室两个机构分别代表了不同的立法倾向。除社科院和新闻出版署两家机构外，1986年，在胡启立的建议下，上海社科院新闻研究所还起草了一个地方性的新闻法规，提交上海的相关立法部门后，对方答复配套法规还不健全，未能出台。

1987年，王强华到上海调研，建议在上海也起草一个新闻法草稿，提交北京参考。汕头大学长江新闻与传播学院教授魏永征当时是上海新闻法起草小组的核心成员，据其介绍，在上海社科院新闻研究所起草了地方性的新闻法规之后，上海还成立了一个由市委宣传部领衔的起草小组。

1988年下半年，新闻法同时存在三个版本的草案：分别来自新闻法起草小组、上海小组以及中国社科院新闻研究所。

这三稿都肯定了新闻自由和新闻独立，但在“办报主体”问题上存在分歧：胡绩伟小组的草案提到“报纸、期刊的创办也可由自然人进行”。另两个草案没有触及这一论点。整体上，前两稿基本相似。

王强华当时的观点是：“我建议既不要写禁止，也不要写不禁止，在具体执行时可以掌控。”他认为在新闻法的草案中有“社长（总编辑、主编、台长）有权决定新闻的发表与不发表”的规定就够了。

这些争议后来转到了出版法的讨论中。

王强华回忆，1988年底到1989年初，中央宣传思想工作领导小组召集了五六次会议，专门讨论新闻法和出版法。最后一次会议时，胡启立表示，新闻法草案以后不用政治局常委再讨论，可以让国务院法制局提交给全国人大。言下之意，高层已经对新闻法草案基本达成一致意见。但是，出版法草案讨论并没有通过。据高锴回忆，讨论会的焦点仍是涉及“办报主体”条款。

当时，出版法草案第十条的内容是：国家机关、政党、社会团体、国营企业事业组织可以申请创办出版单位。在一次讨论会上，有人提出社会团体也是由公民创办，如果允许社会团体办报，是否等同于“反右运动”中批判的“同仁办报”？争议双方各不相让，最后没有结论。

事至如今，这些老人对此仍持不同观点。王强华坚持：“新闻和出版分开立法我赞成，但私人办报我反对。”钟沛璋则认为：“世界各国，报纸多是民间办，包括政党报，民间应该有办报的权利。”

历史并没有留给这场争论更多的时间，在各方达成共识之前，随着1989年到来，新闻立法终成遗憾。

新闻立法中止

1989年之后，随着胡启立和胡绩伟职务变动，新闻立法出现转折。

据这些老人回忆，1989年6月之后新闻立法工作并没有立即停止，但新闻法起草小组的人员出现了变化，新增了一些人，“孙旭培已经不参加”。立法思想也立足于新闻管理。

王强华回忆，当时有人提出应在草案中写入“中华人民共和国的新闻事业是中国共产党领导下的新闻事业”。后来全国人大法工委经上报指示后，改为：“中华人民共和国新闻事业是中国共产党领导下的社会主义事业的一部分”。

不过，这次立法尝试最后也不了了之。

此后20年，新闻和出版立法虽泛起过几阵涟漪，但屡归平静。1994年，新闻出版署起草的出版法草案曾送到国务院，经国务院常务会议和中央政治局讨论后，法律框架基本确定。当年10月提交第八届全国人大常委会第十次会议讨论时又发生分歧，一些法学家认为，应明确这部法律是保护出版自由还是监管出版。

此后，国务院根据立法权限制定了《出版管理条例》。

1999年2月，九届全国人大常委会第八次会议闭幕后举办了第七次法制讲座。时任全国人大常委会委员长主持会议并发表讲话称，要形成有中国特色社会主义法律体系的目标，其中有一些重要的法律，新闻法、出版法等不可缺少。

十多年后，2011年3月，第十一届全国人大四次会议上，吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。同年10月，国务院新闻办发表《中国特色社会主义法律体系》白皮书，其中并未提及新闻法。

回首往事，在当时的氛围下，新闻法和出版法的出台曾经近在咫尺，老人们如今心有自责：“如果当初不是那么求全责备，抓紧时间，也许这个法律就出来了。”

北京外国语大学教授展江一直在试图推动新闻立法。他对《财经》记者说，希望新闻法明年列入立法规划。中国政法大学终身教授、法学家江平也认为，本着依法治国的精神，“新闻法还是不立不行”。