上海城管:问题引导立法

自1997年市人大常委会通过《上海市街道办事处条例》，本市开始在市容市貌管理领域实施相对集中行政处罚权的探索，此后市人大常委会又通过《关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》以及相关决定，从制度层面逐步将城管执法工作确立下来。2004年1月，市政府根据国务院授权实施《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》，进一步推动了城管执法工作的法治化进程。经过十多年的改革和探索，各方积累了许多有益的经验和做法，但也存在不少亟待解决的问题。

4月19日，市十三届人大常委会第三十三次会议表决通过了《上海市城市管理行政执法条例》。条例从立项到酝酿、再到审议修改的过程，是一个以发现问题、解决问题为导向的过程，旨在对城管执法领域取得的经验加以固化，也期望能够对十多年来沉淀的各种问题和矛盾予以回应与化解。

明确了城管执法体制

条例在总结近年来市政府在调整、理顺城管执法体制方面经验的基础上，明确了市和区县城管执法部门的职责定位，规定“市城管执法部门是本市城市管理行政执法工作的行政主管部门，负责本条例的组织实施。”“区、县城管执法部门负责本辖区内城市管理行政执法工作，并接受市城管执法部门的业务指导和监督。”“区、县城管执法部门应当在镇（乡）、街道派驻城管执法机构，以区、县城管执法部门的名义，具体负责本区域内的城市管理行政执法工作。”在此基础上，条例从本市实际情况出发，明确了镇（乡）人民政府、街道办事处对城管执法机构的组织协调职责。

确定了城管执法的权限范围

条例延续了自1997年以来，本市相关法规、规章和规范性文件在城管执法权限范围方面的基本精神，并根据近年来本市城管执法工作实际，对本市城管执法部门承担的行政处罚权范围进行了列举，为了确保相关规定的实效性，条例还明确了市政府可依法调整这一权限范围。条例实施后，城管执法部门的执法权限范围将相对固定，这也有助于政府相关部门在城管执法人员、装备的配置和使用以及提升执法效率方面，进行更具长远性的规划和考虑。

规范了城管执法的资格和行为

在社会各方普遍关注的城管执法人员执法资格管理问题上，条例严格按照有关法律的规定，要求城管执法人员的招募采取统一考试、择优录取的方式，并实施严格执法资格培训、考试和资格证管理制度，旨在从源头上确保城管执法人员依法执法、规范执法。考虑到城管执法活动所针对的行为以违反市容市貌管理秩序为主，这些违法行为造成的危害后果相对较小，且一旦停止违法行为，其危害后果易于及时消除，城市管理领域的行政执法活动不宜以处罚为目的，可优先适用教育、引导等执法方式，以及时停止违法行为、消除违法后果为最佳执法目标。为此，条例规定城管执法部门可以根据违法行为的性质和危害后果，采取不同的行政执法方式。对情节较轻或者危害后果能够及时消除的，除法律、法规、规章规定直接给予行政处罚外，城管执法部门应当先对当事人进行教育、告诫、引导，并责令其改正；对拒不改正的，依法给予行政处罚。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。

规定了城管执法的协作配合

城管执法工作是“借法执法”，需要各有关部门的密切配合与支持。为此，条例设专章对城管执法工作所亟需的各类协作配合机制进行了明确。条例要求“有关行政管理部门应当履行管理职责，与城管执法部门加强协作，采取疏导措施，从源头上预防和减少违法行为的发生”，进一步强化了治理与疏导相结合的执法理念；条例要求城管执法部门与有关行政管理部门之间建立案件移送制度、信息交流与资源共享制度、重大活动联合执法制度，务必使各部门的行政权力在查处违法行为时实现紧密配合与无缝衔接。为了重点突出城管执法人员遭遇抗拒执法行为时的保障问题，条例对公安机关与城管执法部门的协调配合机制作了专门规定，要求“公安机关与城管执法部门应当建立协调配合机制”。“公安机关应当依法保障城管执法部门的行政执法活动，对阻碍城管执法人员依法执行职务的行为，应当及时制止；对违反《中华人民共和国治安管理处罚法》的行为，依法予以处罚；使用暴力、威胁等方法构成犯罪的，依法追究刑事责任。”