国有企业内部控制问题及对策探讨

一、引言

国有企业掌控着国家的经济命脉，是我国经济发展的支柱，国有企业的繁荣昌盛对于我国经济的持续发展影响巨大。从上个世纪80年代，我国开始对国有企业进行改革，实现逐渐放权，推行承包制、股份经营制等措施，到了90年代，国有企业改革进一步深入，主要针对国企改革的转换机制、政府企业的职能分工、企业制度创新等方面。通过多年的改革和发展，国有企业的产权结构以及公司治理结构已经取得了很大发展，国有企业的竞争力也逐渐增强。现阶段，如何进一步深化国有企业改革，增强国有企业的创新力和竞争力是当前国有企业改革的主要任务。要建立竞争力强，管理先进的现代型企业，必须重视国有企业的内部控制。

内部控制是经济发展到一定阶段的产物，关系到企业的长期经营和发展，对于企业的长盛不衰意义重大。然而，受历史和现有条件的限制，我国国有企业的内部控制发展相对比较落后，内部控制的环境不完善，公司治理结构尚需进一步改善，企业管理的控制也需要进一步加强，内部控制手段也需要进一步改进。特别是我国加入WTO以后，企业的建设也需要跟随世界的潮流，建立起符合国际化要求和规范的管理体系，相应的也需要建立起科学、规范的现代化的内部控制体系。与西方发达国家的企业相比，我国企业内部控制的发展水平相对较低，与之还有相当大的一段差距，要深入推动我国的国有企业改革，建设一批与世界接轨、国际知名的现代化企业，必须要采用现代企业的管理方法，与时俱进，推动国有企业内部控制管理的改革和完善，建立一整套科学、完善、规范的内部控制体系。

二、国有企业内部控制发展成效

经过十几年的改革和发展，大多数国有企业的产权结构，公司治理制度以及经营管理政策已经得到很大改进，企业内部也建立起了一些监督制度和内部控制体系，主要表现在：

（一）产权关系得到梳理，建立起了比较合理的产权结构 近几年，国有企业的公司治理结构逐步完善，管理水平普遍提升。部分国有企业通过对以往乱投资、层级多和个人持股缺乏完备的法律手续等历史遗留问题的清理，逐步明晰和理顺了企业的产权关系，并充分利用法律法规，建立起了较为清晰与合理的产权链条。如招商局集团，突破企业和实际企业级次的限制，按照管理需要设立集团公司、管理公司和实体公司三个层次，负责监督集团公司的决策执行情况、经营发展战略预案的起草和经营预算方案的制定；实体公司负责执行集团公司的经营决策；所有的实质性投资均必须由管理公司报请集团投资审核委员会审核，履行集团总经理办公会审批程序；所有新公司（包括BVI类公司）的设立和股权转让均需由管理公司报请集团总公司审批并办理内部登记手续。

（二）投资决策与管理逐步规范化 许多国有公司逐步将企业的重大投资项目决策权集中到总部统一管理，或者根据过往业绩采取授权管理制度；部分大型跨国公司基本建立了境外企业投资专项管理制度，明确了投资项目决策与管理的调查研究、立项、可行性分析、报批、实施决策、后评估等一系列流程环节。

（三）财务、资金管理电子化、集中化 在企业人员管理方面，部分公司建立起了关键岗位的委派制度、定期述职、工作汇报制度和考核制度等。如五矿集团公司，研究探索了一套行之有效的人员选派、轮换、薪酬和安置管理等制度，充分体现了人本管理的理念。

（四）完善科学的人员管理方法 计算机技术已经日趋成熟，为了对企业会计核算体系进行集中管理，企业应当运用先进而精确的电子技术，运用具有操作性和有效性的财务管理系统软件，来弥补传统模式下人为操作的随意性和刻意操作等问题，同时集团总部也可根据计算机联网数据，及时了解财务管理情况，进而进行决策制定及修改。

（五）审计监督进一步强化 对于企业的审计监督方面，主要是通过成立审计委员会，发挥专业内审人员的作用，对企业进行有序、科学、规范的审计，例如定期审计、离任审计等。并且，现在的审计方法逐步迈向以风险管理为主的管理控制审计，而不单单是传统上的财务审计。通过加强企业的内部审计，可以有效降低企业的经营风险，及时发现企业运营过程中存在的问题和隐患。

三、国有企业内部控制存在的问题

对于我国国有企业来说，企业的所有者是国家，由政府代替国家对国有企业进行投资并行使各种权利，而政府也是我国经济管理中的监管者，所以，政府在国有企业的管理中具有双重身份，政府既是国有企业的经营管理者，也是监控者。从上个世纪90年代，我国国有企业逐步重视企业的内部控制，经过这些年的发展，也初步取得了一些成绩，但是由于起步较晚，加上我国国情的影响，与西方发达国家相比，国有企业内部控制水平仍然相对较低，存在产权界定模糊，产权结构不合理等问题。对于国有企业的内部控制，还没有形成统一规范的制度保障和体系，并且很多国有企业由于公司治理结构不合理，管理水平较低，对于企业的内部控制重视不够，很难建立起标准、规范的内部控制体系，很多内部措施和流程还是流于形式，没有发挥应有的效果，还存在主要依靠人来进行企业内部控制的现象。具体来说，我国国有企业内部控制发展中主要存在以下问题：

（一）国有企业内部控制体系的建立受制于产权结构 对于国有企业来说，它不像民营企业和外资企业可以建立以董事会为核心的公司治理结构，国家是国有企业的所有者，而国有企业的权利主要集中于经营者，是否建立有效的内部控制体系主要取决于国有企业的经营者。要建立严格的内部控制体系，必然会对经营者的行为进行约束和规范，而且企业经营者的收入与国有企业的经营业绩关联不大，严格的内部控制体系的建立必然会减少经营者的可能，因此，国有企业经营者对于建立严格的内部控制体系的意愿不强烈。另外，国有企业的员工被解雇的可能性比较小，因而对于严格的内部控制体系的接受度不高，内部控制措施很难执行和贯彻。

（二）内部控制环境不完善，缺乏科学、统一的内部控制标准 企业作为经济系统中的一个单元，它的发展受制于经济、社会、政治、法律等周围环境的影响，企业要建立内部控制体系，必然也会受到外部环境的影响。我国现阶段的环境对于国有企业建立完善的内部控制体系还存在一些不利的因素，由于我国曾经长期处于计划经济体制的模式下，很多国有企业的管理仍然受计划经济思想的影响，对于企业的行政干预较多，企业经济管理水平较低，对于内部控制的建立重视不够。

从法律法规上来说，我国现阶段还缺乏一套权威的内部控制的标准体系，企业内部控制的建立和实施缺乏指导依据。对于国有企业的监督，内部控制建立涉及国家多个部门，主要有国家发改委、财政部、中国人民银行、商务部、银监会、税务总局等多个部门，对于企业监管的措施，每个部门制定的标准和方法都不同，因而存在政出多门，职责交叉的现象。我国国有企业的内部控制缺乏科学、统一的内部控制标准和规范。

（三）内部人控制严重，治理结构不规范 建立有效的内部控制体系，必须依赖于企业治理结构，而我国多数国有企业的公司治理结构都不完善，很多国有企业虽然也进行了股份制的改革，但是国家在企业中的股份还是一支独大，国家对于企业拥有绝对的控制权。企业的股东大会形成虚设，董事会的决策主要受制于少数人，而且很多董事会的成员也是企业的经营管理者，董事会和经营者之间的制衡机制失调，再加上很多企业的监事会流于形式，没有发挥原本的监督作用。因而，致使公司的决策权、管理权和监督权集中于少数人的手中，形成严重的内部人控制。在这种情况下，企业很难建立起严格内部控制体系，内部控制措施不能得到有效执行，这就使得企业的运营目标可能变为内部人谋利的工具。

（四）企业的管理控制不完善，实施效果差 虽然，国有企业的改制对于提高企业的运作效率，提高企业竞争力意义重大，但是改制后提升管理水平，加强企业管理是确保企业科学、高效运营的关键，所以加强企业的管理控制势在必行。为了确保企业的规章制度和各项措施得到有效贯彻和执行，必须对企业的管理过程进行有效、规范的控制，并且对其进行严格的监督和规范。但是很多国有企业的管理控制存在诸多问题，究其原因主要是因为：一是企业管理者和员工的素质普遍不高。企业的内部控制措施要得到有效地执行，必须有赖于企业管理者和员工具备过硬的工作能力和良好的职业操守，企业员工的素质对于内部控制的实施影响很大。二是企业内部控制制度不完善，缺乏有效监督。很多国有企业的内部控制制度流于形式，缺乏执行力，而且对其监控不力。三是企业的组织结构设置不合理。由于受计划经济的影响，很多企业仍然存在管理层级繁多，机构臃肿、人浮于事的现象，导致企业管理效率低下。

四、国有企业促进内部控制发展的有效措施

国有企业内部控制不力主要受到国有企业产权不清晰，产权结构不合理以及公司治理结构不完善的影响，要改善国有企业内部控制的现状，笔者认为可以采取以下几个措施：

（一）逐步改变国有企业的产权结构 我国国有企业现行的产权结构从根本上阻碍了企业内部控制体系的建设和执行，要提高国有企业内部控制的水平，必须改变国有企业的产权结构。当然也不能一概而论，对于牵涉国家经济命脉的国有大型企业，还是坚持国家对企业的绝对控制权，而对于其他的国有企业，则可以根据具体情况，对其产权结构作出改变和调整。通过改变国有企业的产权结构，可以改善国有企业所有者缺位的现象，加强对企业经营者的监督和管理，企业经营者的收入水平与企业的经营业绩直接挂钩，国有企业的员工也要具备优惠意识，提高企业管理者和员工对于内部控制的接受度，自觉遵守和维护企业内部控制制度和规范。

（二）完善国有企业治理结构，优化内部控制建设环境 对于国有企业公司治理结构的完善，必须首先加强公司董事会制度的建设，确立董事会在企业中的核心地位，董事会对于企业具有控制权和决策权，同时对企业的经营活动进行必要的监督和管理。其次，要加强监事会的建设，发挥监事会在公司控制和监督中的作用。完善监事会的组织结构，增强监事会的自主性和独立性，使得监事会在企业中依法规范地行使监督职责。通过完善国有企业的治理结构，推动企业内部控制的建设。另外，对于国有企业的管理必须摆脱传统计划经济思想的影响，国家相关部门密切合作，逐步建立统一的内部控制标准和规范，使企业的内部控制建设有章可循，逐步完善。

（三）改进国有企业管理的控制反馈机制，充分发挥决策者纠偏的积极性 首先，进一步创新和强化内部审计在企业经营业务中的作用，特别是需要从评价内部控制有效性的角度来设计反馈机制，以及时提供内部控制中发现的运行错误。具体而言，便是要设计反馈及时，反应准确的“反弹装置”，由其负责对监督控制对象进行信息的实时编辑、比较、分析和做出规则性评价，最后按照预定的渠道送到决策机关，由决策者进行纠偏活动。在此便引申出另一个问题，即强化对决策者及时纠偏的激励。由于国有企业的控制权和所有权的分离，相对于民营企业而言，决策者进行纠偏的动力是不如民营企业的决策者强大的。所以，还需要设计对决策者的激励机制，通过对其薪酬体系、晋升体系的改革来最大限度地发挥其纠偏动力。例如：对决策者由于过失或者不当判定而未对反馈信息进行及时纠偏或者纠偏不适当，无论是否造成严重后果，均在晋升上实行一票否决。

参考文献：

[1]王颖：《换汤、换药与换瓶——国有企业改制问题透视》，《产权导刊》2005年第10期。

[2]张宜霞：《内部控制-基于企业本质的研究》，中国财政经济出版社2004年版。

[3]周勤业、王啸：《美国内部控制信息披露的发展及其借鉴》，《会计研究》2005 年第2期。

[4]潘琰、辛清泉：《解读企业信息需求——基于机构投资者的信息需求探索》，《会计研究》2004年第12期。