完善国有企业内部控制的探讨

摘要：2008年6月28日，财政部、证监会、审计署、银监会、保监会联合了《企业内部控制基本规范》（以下简称基本规范）。基本规范自2009年7月1日起先在上市公司范围内施行，鼓励非上市的其他大中型企业执行。我国国有企业很多都是上市公司，必然将起到实施基本规范的带头作用，另外，要实现国有企业全面风险管理的目标，就必须要加强其内部控制建设。关键词：国有企业；内部控制；建议中图分类号：F276.1

文献标志码：A

文章编号：1673－291X（2009）14－0022－03内部控制是现代企业管理的一项重要手段，是企业防范风险、实现经营目标的重要举措，在企业发展中具有十分重要的作用。近些年来，国内的中航油、三九集团等事件的发生，暴露出我国国有企业内部控制仍存在一些重大缺陷，从而引起了政府部门的高度重视。2006年6月6日，国务院国有资产监督管理委员会颁布了《中央企业全面风险管理指引》，明确提出要在国有企业内部开展全面风险管理工作，而内部控制正是全面风险管理的重要组成部分，是全面风险管理的主要工具和手段。一、加强国有企业内部控制的必要性内部控制作为一种有效的现代管理技术在企业中得到了迅速发展和广泛应用，通过基本规范的定义可以看到，建立适当有效的内部控制不仅是企业科学管理的要求，也是法律的要求，更是企业为应付所面临的风险而权衡成本与效益最小化控制成本的选择结果。（一）维护国有企业资产安全的重要保证随着我国市场经济地位的确定，国家针对国有企业的整体状况，出台了一系列举措：拍卖中小型国有企业重点扶持大中型国有企业的发展，在国有企业中引入外国资本和民营资本的入股，规范国有企业的管理体制，支持企业上市。在这一过程中，由于一些国有企业没有完善的内部控制制度，出现了一些问题，给企业和国家造成了重大的损失。所以说，在当前国企改革的关键时刻，完善国企的内部控制制度可以有效维护国有资产的安全，杜绝国有资产的流失。（二）是完善企业治理结构的迫切要求在建立、完善社会主义市场经济体制的过程中，由于出现了大量经济犯罪案件，其中不少案例与单位内部会计的监督不力，控制和管理弱化紧密相关。中航油新加坡公司尽管制定了较为完善的风险内部控制制度，但由于管理层的肆意违反，导致内部控制行同虚设。这些案件的发生与企业内部控制及会计基础工作薄弱有一定关系。加强和完善国有企业的内部控制制度，促进完善国有企业治理结构，推动经营管理制度化、规范化、提高重大经济决策的科学性和透明度，在完善社会主义市场经济体制过程中，更具有重要性。（三）对建立惩治和预防腐败体系有重要意义中央纪委五次全会和中共中央印发的《建立健全教育、制度、监督并重点惩治和预防腐败体系实施纲要》指出，要加强对权力行使的制约和监督，强化内部制约机制，对重大项目安排和资金的使用，须由领导班子集体作出决策，要健全国有资本投资决策和项目法人约束机制，实行重大投资项目论证制和重大投资决策失误追究制。对出现重大决策失误，未履行集体审批程序和不按规定执行业务的部门及人员，追究相应责任。“重点监管”企业的权力部门，对销售人员要加强监管。进一步加强和完善国有企业的内部控制制度，可以从源头上防治腐败。二、国有企业内部控制的现状基本规范中将内部控制分为内部环境、风险评估、控制措施、信息与沟通、监督五大部分，笔者将从这五部分分别阐述国有企业内部控制的现状。（一）内部控制环境不够健康1.法人治理结构不完善，内部控制组织虚位经过努力我国正在完成国有企业的股份制改造，从形式上也逐步建立了股份制企业的治理结构。但是结果法人股的最终股东基本上仍是国家股，使原厂长负责制的领导班子现在既是管理层，又进入董事会，治理层与管理层没有相对独立，致使国有单位产权主体严重缺位、权责不清，管理层不能受到治理层有效的监督，加强内部控制的受益主体模糊。2.内控机制不健全，执行乏力为了确保其指令被贯彻执行，管理层要制定各种措施和程序，一般包括授权和批准、职责划分、设计和运用恰当的凭证、恰当的安全措施、业绩评价和监督等。为了保证控制目标的实现，企业必须制定控制政策及程序，并予以执行，管理层必须确保其辨认并用以处理风险的行动已经有效落实。我国企业内部控制活动中最大的一个薄弱环节就是业绩评价考核机制不够健全、有效。由于没有人去考核，而只是搞形式，走过场，其执行效果往往很差。无论制度多么先进、多么完备，在没有有效考核的情况下，都很难发挥出它应有的作用。而且，整个内部控制的过程必须施以恰当的监督，并通过监督活动在必要时对其加以修正。目前，我国国有企业内部控制的监督很薄弱，管理控制的方法不够先进，内部审计机构没有起到应有的作用。有些企业的内审部门隶属于财务部门，与财务部同属一人领导，内部审计在形式上就缺乏应有的独立性。（二）风险意识差由于社会经济环境的变化，企业间竞争越来越激烈，企业经营风险不断提高，来自于企业外部和内部的风险因素也越来越多，越来越复杂，如果对风险一味地采取接受的态度，不进行事前控制，终会有无法承受的风险，将经营推向失败。从我国国有企业的现状来看，大部分企业的风险意识并没有提到应有的高度，更缺乏有效的风险管理和风险应对机制。（三）控制活动不够全面，控制力度不够一些国有企业的各个业务流程环节之间脱节，没有总体的规划，在重大问题的决策上没有按照内部控制的要求进行集体决策，在没有做严密的可行性分析的情况下进行决策。而且为了完成上级考核的任务，虚增收入；所以制定的内部控制制度也只是流于形式，没有做到严格科学的管理，并且监督人员也未能真正独立。（四）信息流通不畅，缺乏各层级之间的沟通信息和沟通也是企业成功运行内部控制的关键所在。一个良好的信息和沟通系统，也能促进企业建立良好的企业文化。有效的管理信息系统包括内部信息系统和外部信息系统，通过建立内部的管理信息系统，可以使企业及时掌握营运状况和组织中发生的各种情况，及时为企业员工提供履行职责所需的各种信息，并且通过畅通无阻的管理信息系统，使得企业员工与员工之间，员工与领导之间能够随时沟通和交流，让企业领导更多地从员工那里获取基层的信息，更好地了解自己的员工，也使员工更好地了解领导的决策；通过建立外部的管理信息系统，能及时掌握企业所处的环境的变化，能有效地防范因外界的变化给企业带来的风险。我国很多国有企业领导与员工之间的沟通渠道不畅通，领导负责制变成了领导说了算。出了问题以后常常是互相推卸责任，互相指责，最终不了了之，无法追究责任。（五）监督机制不完善，监督乏力企业的长远发展，需要由独立于企业经营管理的监督机构来检察督促，以保证企业内部控制制度得以执行。主要表现为没有一套科学的内部控制评价标准，没有专门的专业评价机构。政府监督方面，大型国有企业主要靠国资委来监督，而国资委的力量十分有限。社会监督方面，会计师事务所虽然也对大型国有企业内部控制进行评估，但由于缺乏专业性和科学的标准，不能形成有效的监督。我国的企业内部控制研究与实践落后于世界发达国家，我们应采取积极措施，从根本上转变观念，把握机遇、迎接挑战，才能使我国的科学化企业管理事业稳步向前发展。可以通过以下几方面来完善我国国有企业内部控制，提高国有企业的经济效益。

三、改进和完善我国国企内部控制的若干措施

（一）制定专门针对国有企业的内部控制标准体系鉴于国有企业自身在所有权和经营目标上的特殊性，以及多年来特殊管理体制下形成的内控难点问题，如果能够制定专门的国有企业内部控制标准，将对国有企业统一认识、规范管理，有的放矢地建设、完善和执行内控制度起到十分积极的推动作用。这一标准体系应突破企业财务会计的范畴，涵盖企业管理的各方面内容，形成一个风险防范的框架，并与《中央企业全面风险管理指引》的内容相衔接，进而从整体上加强企业的内部管控和监督。同时，这一标准也要与我国的国情与国有企业的特点相结合，强调实用性和可操作性。考虑到当前国有企业发展程度不一，计划经济的管理观念残留较多，内部控制建设的水平整体偏低的情况，如果制定严格的标准，会由于缺乏实施的条件而被搁置。因此，应当确定一个合适的内部控制标准，合理保证内部控制目标实现的一些基本原则和要求，以及相应的考核指标和办法，并要求企业严格按标准执行，以保证标准实施的效率和效果。

（二）规范和完善法人治理结构在国有企业内部完善法人治理结构必须做到职责清晰、相互制衡，要明确董事会、监事会和管理层的职责，使决策系统、管理系统和监督系统各司其职，有效制衡。首先，要做到董事会成员与管理人员分开，董事长不得兼任总经理。同时，聘任具有专业知识和管理经验的人员担任独立董事，以加强对企业管理层的监督。其次，要强化监事会的独立性，在设置上保证监事会与董事会平行的地位，在人员构成上也要避免受制于董事会的状况。另外，要注意处理好企业党组和法人治理结构间的关系。党组的职能主要是决策企业的方向性问题，尤其是关系到企业的政治责任和公共责任方面的问题；履行人力资源控制职能，体现党管干部原则，从政治素质和道德品质的角度对企业管理人员进行选聘和考核；同时，履行对企业经营管理的部分监察职能。企业应制定规范的党组决策范围和决策程序，使党组与董事会、监事会、管理层权责清晰、协调运作。

（三）理顺集团与下属企业公司间的关系目前，许多国有企业下属企业非常多，企业组织结构比较复杂，因此，首先需要国有企业理顺产权结构，健全母子公司管理体制，合理设置管理层次。集团公司应通过外派高管、内控审计、业绩考核等一系列切实可行的方式加强对下属企业的管理。在内部控制系统建设中，应强调标准化和集中化管理，加强集团公司的主导作用，由集团公司自上而下建立公司的内控政策与程序，形成集团统一的内控标准和手册，并要求整个集团内的分、子公司都要照章执行。同时，要明确集团公司及下属单位在内部控制中的职责定位，建立起上下衔接的内部控制体系。

（四）提高企业管理水平改变原有的管理习惯，采用科学的管理体系，提高决策的速度和应对市场变化的能力。尤其在人力资源管理方面，要改变原来的行政任命的方式，提高人员录取的透明度，广泛采用向社会公开招聘等方式，选拔优秀人才来承担企业的管理工作。同时，要建立起良好的奖惩机制，一方面通过设定一系列的奖励机制，可以使员工利益与企业利益相联、与个人努力挂钩，提高激励的有效性，另一方面也要加强考核，并将考核结果与奖惩挂钩，做到压力与动力相结合，这样不但能提高员工的工作积极性，同时也能够从根源上消除各种舞弊行为，并最终达到内部控制的目的。