事业单位改革半步

半个月后的7月1日，《事业单位人事管理条例》（下称《条例》）将正式实施。2011年《条例》的“征求意见稿”后，经过两年多的打磨真正落地。

目前，中国有事业单位111万个，拥有事业编制的在职人员3153万人，另有离退休职工约900万人。

2002年，中国启动事业单位聘用制改革以来，人社部等部门共出台过公开招聘、岗位设置管理、纪律处分三个暂行规定，但上位法的缺席“长期影响了人事管理的一般环节，如事业单位的考核、奖励怎么做？人事争议如何处理”？中国人事科学院事业单位人事管理研究室主任李建忠说。

2006年颁布实施了《公务员法》，2008年和2013年又分别颁布实施了《劳动合同法》及其修正案，夹在公务员和企业职工之间的事业单位人员一直缺乏适用法律法规。

“《条例》的颁布填补了这个空白。”中国人事科学院前院长吴江指出，“它伴随着2011年以来的事业单位分类改革这个最大的难点，逐渐明确了事业单位人事管理的对象――公益服务类事业单位人员，既不同于公务员也不同于企业职工的管理。”

5月19日，也就是《条例》公布之后的第四天，人社部社会保险事业管理中心党委书记皮德海就表示：“今年要拿出方案，继续进行机关事业单位养老金改革。”外界据此猜测，《条例》的实施将推动养老金并轨方案的出台。

“事业单位改革推动难题之一在社保，养老保险的问题最多。人社部现在正在为事业单位养老金改革征求意见，为出台方案奠定基础。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥说。

需要看到的是，《条例》虽然奠定了事业单位人员的管理规则，但包括养老在内的事业单位改革还需更具体的制度设计。 为事业单位建章

《条例》“总则”首先就明确立法目的，即“规范事业单位的人事管理，保障事业单位工作人员的合法权益，建设高素质的事业单位工作人员队伍，促进公共服务发展”。在既往的国务院行政法规中很少出现“公共服务”的表述，人社部曾多次建议用“公共服务”替代“公益服务”，《条例》的终稿最终采纳了这个建议，它明确了事业单位的根本属性。

此外，《条例》将岗位设置、公开招聘、竞聘上岗、聘用合同、考核培训、奖励处分、工资福利、社会保险、人事争议处理，以及法律责任作为基本内容，确立了事业单位人事管理的基本制度体系。

值得一提的是，根据事业单位聘用合同的特点和实际情况，《条例》规定了聘用合同的期限一般不低于3年，初次就业人员的试用期为12个月，同时，明确了订立聘用至退休合同的条件，以及合同解除的情形。《条例》未作规定的，则依照《劳动合同法》及其实施条例执行。

李建忠表示，事业单位原来在聘用程序、解聘、辞聘条件等方面与《劳动合同法》规定存在一定差别。《条例》中的规定意味着聘用合同制度被确立为事业单位的基本用人制度，“其管理有了重大创新”。

此外，《条例》还规定，事业单位工作人员连续旷工超过15个工作日，或者一年内累计旷工超过30个工作日的，事业单位可以解除聘用合同。“这对解决‘吃空饷’等历史遗留问题提供了依据。”李建忠说。

事业单位及其工作人员“提前30日书面通知可以解除聘用合同”的规定，也是人社部提出的紧急修改建议。李建忠介绍，公务员和企业职工都是提前30天告知可解除合同，领导职务公务员是90天。但事业单位人员在解除合同时却要和单位协商一致，单位不同意的6个月后才能再提出辞职。《条例》的新规定，使得事业单位人员享有同公务员和企业职工同等的权利。

一直以来，事业单位发生的人事争议，面临仲裁、申诉渠道不畅困境。此前，曾发生高校教师因违反计划生育政策被学校开除案例，当事人向法院提起民事诉讼，法院认为这属于行政处分，他应该提起行政诉讼；当他提起行政诉讼，法院又答复行政诉讼的对象是行政机关，事业单位不属此列；无奈他只能去申请仲裁，仲裁机关又告知这属于单位内部管理行为，不属于仲裁范围。

此次，《条例》对事业单位人员可依法申请仲裁和申诉的新规定，保障了从业者的救济渠道。

此外，《条例》还规定了“对事业单位人事管理工作中的违法违纪行为，任何单位或者个人可以向事业单位人事综合管理部门、主管部门或者监察机关投诉、举报，有关部门和机关应当及时调查处理”。

“这对人事管理行为的监管和保障其公正性意义很大。”李建忠说，“加强人事监督，同样需要配套制度的建设。”过去事业单位的违法行为很难认定，违纪行为调查处理程序不规范，有的缺乏公正性。“事业单位履行公共服务的责任，就要同时接受媒体和公众的监督。” 绕不开的养老改革

虽然《条例》填补了事业单位基本管理制度空白，但对一直以来呼声甚高的养老双轨制改革却未过多着墨，只原则规定“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。

在各项社保中，事业单位已经纳入了失业保险和住房公积金体系，未来工伤、生育保险所涉金额也都较小，而医疗保险因为在制度施行之初即与企业职工并轨，也不是太大的问题。“只有北京机关事业单位没执行，维持了医保的双轨制，因为没有经办机构能接纳这么多的公共部门。”杨燕绥说：“而养老金目前普遍实行的是多轨制。”

对于养老金改革方向，只能从地方试点经验中去寻找脉络。

2008年初，国务院在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市试点《事业单位养老保险制度改革方案》，曾明确分两步走：先对事业单位进行分类，行政类并入机关单位，经营类直接转企，最终的改革对象是占现有3000余万事业单位从业人员绝大多数的公益服务类事业单位人员；然后再对这部分人员实行与目前的企业职工基本养老保险制度模式一致的养老保险制度，按 “老人老办法，新人新办法”；对于方案实施前即进入事业单位工作的“中人”，则由财政一次性补足工龄计算的保费，再参照企业模式计发养老金。

但是在试点中，对于“老人”的界定存在争议，杨燕绥提出，是方案出台时已经退休的算“老人”，还是出台后五年内退休的算“老人”？如何考虑政策过渡期和“老人”养老金预算等问题？

“最大的难题还是‘中人’的工龄。”杨燕绥说：“已有的几十年工龄被视同缴费后，谁来买单？”1998年国企改革减员增效时，国务院也曾发文规定此前工龄视同缴费，但因此形成了巨额的养老金空账，不得不挪用职工个人账户资金维持当期支付。杨燕绥认为，当年国企改革欠职工的养老金，今天应当由国企偿还，“而事业单位改革不能再重蹈国企之覆辙”。

另一个问题是，“中人”与“新人”参加社会保险后，方案规定单位缴纳保费和职业年金的费率约为工资的28%。“那么，财政补贴占多少，单位自筹占多少，事业单位不能乱收费，这笔钱怎样列支，应对此有法律和规制。”杨燕绥说。

据杨燕绥介绍，此前的五省市试点中，只有广州、深圳等少数地方实现了单位缴费，其他大多地方只有个人缴费，且费率仅为工资的2%-5%，其中部分资金存入财政专户，部分委托社会保障基金理事会投资运营；支付养老金还是主要靠财政资金。她将这种做法形容为“进口小改、出口不改”。

地方亦有苦衷，广东省人社厅官员曾向媒体透露，财政要为纳入社保的事业单位人员补缴其工龄测算的工资额28%的养老保险费，“就算每个职工平均补缴十年，那至少也要几十亿元，如果再算上按工资额的16%缴纳职业年金，更是不得了”。在2009年时，广东省财政对社保养老基金补助已达到3.3亿元，已是压力巨大。 财政减负误区

2008年，国务院推出事业单位养老保险制度改革，概因这一3000余万的庞大人群，已占到全国财政供养人数的近80%。而近年来工资的上调推高了事业单位养老金的基数，使得财政负担日益沉重。有数据显示，1990年时，全国机关事业单位退休金总额仅为59.5亿元，到2010年已增至1400多亿元，资金来源一半为财政拨款，另一半是单位自筹。

据李建忠介绍，从1980年中共中央、国务院《关于节约非生产性开支、反对浪费的通知》，到上世纪90年代的工资制度改革，以及2002年启动事业单位聘用制的改革，皆指向一个重要目标――减轻财政负担。

然而，减负并没有那么容易。

2001年国家经贸委所属的原10个国家局管理的242个科研机构、中央所属的178家工程勘察设计单位以及建设部等11个部门（单位）所属的134个科研单位转企后参加企业职工养老保险。方案就“中人”作出规定：“对在转制后五年内退休的人员，按企业职工基本养老金计发办法计发的基本养老金，如低于按原事业单位职工退休金计发办法计发的基本养老金，采取加发补贴的办法解决；转制五年后退休的不再发给该项补贴。”

方案中“没有正常事业费的转制单位”的离退休人员增加离退休费的经费渠道需视原单位的经济情况而定，也引起许多离退休人员的不满。“这个方案引发的问题，值得今后的改革借鉴。”李建忠说。

“事业单位改革的目标本来就不应该， 也不可能是减轻国家财政的负担。”中国社科院社会政策研究中心秘书长唐钧指出。他认为在讨论“事业单位”该不该“吃皇粮”的时候，应该先搞清楚“事业单位”究竟指的是谁。

2011年，中央确定进行“事业单位分类改革”，涉及到126万多个机构，4000余万事业编制人员（其中包括900万左右的离退休人员）；计划到2015年完成事业单位分类：承担行政职能的，回归行政机构序列；从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

按照这一标准，分类改革完成后，只有不足20%会回归行政序列和转为企业。其余80%以上的事业单位将会留下来继续提供公共服务，它们分布于医疗、教育、卫生、科技、体育等各个领域。这一部分事业单位还将加以细分，其中不能或不宜由市场配置资源的，将划为公益一类，由财政全额拨款；可部分由市场配置资源的，则划入公益二类，由财政差额拨款。

唐钧查阅相关的统计公报后发现，全国各类学校的教职员工为1705万人，另有卫生技术人员668万人。如此计算，仅这两大群体人数已达2373万人，占到事业单位总在职人数的76.55%。

然而，相较之下，目前财政对教育和卫生的投入比重不足。2012年，政府财政的教育支出是2.12万亿元，占GDP的4.1%；医疗卫生支出是7245亿元，占GDP的1.4%。

中国社科院人口和劳动经济研究所所长蔡曾对“中国实际公共教育投入”进行国际比较后，得出结论，在教育领域中国的公共资源投入严重不足。2005年发达国家公共财政支出占全社会教育支出的比重为86%。据世界银行研究，发展中国家的平均水平在75%左右，全世界平均水平在80%左右，而中国仅为46%。

此外，按照国际经验，政府向教育领域和卫生领域的投入，主要应该用在人（专业人员）身上。“但中国教育卫生事业的公共财政大多被用来建设学校和医院的硬件，而对专业人士的人力资源投资是十分吝啬的，甚至被认为是不应该的。”唐钧表示。他指出，如果未来对于教育和医疗的投入依然不足，学校和医院就可能把“利润最大化”作为追求的目标。“可想而知，教育费用和医疗费用一定会上涨，最后遭殃的一定是公众”。

杨燕绥也警告说，“事业单位一年的退休金总额约有3000亿元，如果加入视同缴费工龄补款，需要上万亿元；还要交纳社保缴费，如果没有明确的财政安排和资金渠道，转嫁到事业单位身上，只能逼着医院和学校乱收费，事业单位还谈何公共服务？” 两步并作一步走

杨燕绥认为，事业单位参加了社会保险之后，并不能改善目前企业职工养老保险收支不平衡的发展趋势。

首先，至2013年，1963年出生高峰的婴儿潮中的女职工年满50岁，进入退休高峰。根据测算，去年全国有19个省的企业职工养老保险面临收不抵支，今年这个范围可能继续扩大。其次，个人账户资金长期被挪用，统账结合的社会养老保险实际上就是现收现付。“事业单位缴费没着落，如果单位不缴20%，只有职工缴费8%，就会形成空转现象，养老保险制度会面临更糟糕的局面。”杨燕绥说。她认为：“并轨是必须的，但简单让事业单位参加企业职工养老保险不是出路。”

中国已接近深度老龄化社会，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文曾表示，如果在基本养老保险制度没有设置巨大的缓冲空间，那这个制度终将不可持续。

“到了调整养老金结构的时点，事业单位养老保险改革应引领这个结构调整，两步并作一步走。”杨燕绥说。

去年曾引起广泛讨论的“清华方案”，提出建立“国民基础养老金”和“个人储蓄养老金”二元结构养老金制度，建议机关事业单位退休金逐年下调，直至退出，最终接近国民基础养老金；同时，人人建立养老储蓄账户，包括个人储蓄和职业养老金，多工作，多储蓄，投资保值，用于改善老年生活。

同时，杨燕绥建议，改革现有养老金运行机制，基础养老金应由财政部负责预算和筹资，社会保障经办机构计发，银行支付；个人账户涉及到养老金受托人，应当由国务院负责，建立人社部、发改委、银监会、证监会、保监会参与的决策机制，参照和改进企业年金的模式，建立具有信托文化的市场运行机制、信息披露制度。

杨燕绥的主张和郑秉文强调的养老保险三大支柱异曲同工。“养老保障在世界各国几乎都是由不同层次的网络共同编织的。第一层面为基本养老保险，是国家推行的基本制度；第二支柱为企业年金，是企业单位推行的补充性制度；第三支柱为商业保险，是个人和家庭的一个制度安排。”郑秉文说。

国务院总理今年3月5日在政府工作报告中表示，今年要统筹做好保障和改善民生工作。建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。“政府工作报告为2014年养老保障改革指明了方向。”郑秉文认为：“仅仅提高养老保险统筹层次是个偷懒的办法，治本的办法，就是把统账结合制度进行结构性改革。”

“机关公务员也应一道并入改革的方案，而不是像2008年启动的只有事业单位的五省市试点那么小范围的改。”郑秉文认为“2008后改革”之所以无疾而终，就是因为公务员没有加入进来。

杨燕绥透露，去年时，养老金改革和顶层设计缺乏人口数据的支持，最终未能成形。为了弥补这一缺陷，中国正在建立采集居民信息的数据中心。