养老金替代率探析事业单位养老保险制度

【摘要】事业单位养老保险制度改革政策顶层设计业已明确，当前处于政策落实阶段，从事业单位养老保险改革实践上看，在政策实施过程中，职工最为关心是改革后养老金待遇水平问题。养老金替代率是衡量养老金待遇保障水平的重要指标，也是实现事业单位养老保险制度改革顺利推进的关键因素，研究改革前后的事业单位养老金替代率水平很有必要。

【关键词】事业单位；养老保险改革；养老金替代率

长期以来，事业单位养老保险制度一直执行国家机关事业单位上世纪70年代制定的离退休制度。2008年事业单位养老保险制度试点改革，在试点地区事业单位系统反应强烈，曾一度导致人心惶惶，出现大量提前申请退休现象。受此影响，在非试点地区，事业单位职工对此也深感忧虑，以致单位正常工作受到不利的影响。不可否认，事业单位消极应对甚至反对进行养老保险制度改革的原因很多，如：对新改革认识不到位、对旧体制下养老特权眷念、对固有身份管理的强烈归属感等。但笔者认为，更重要原因是由于对改革后退休待遇保障水平缺少确定性预期，担心个人利益会受损。改革前后养老金水平变化情况，本文将从养老保险替代率的角度进行对比分析并给出相应的对策建议。

一、关于养老金替代率

养老金替代率是指“退休者领取的养老金占其退休前工资收入的百分比”。它是反映劳动者退出工作岗位后，养老金在保证原有生活水平方面的重要标准。1952年国际劳工组织制定的《社会保障最低标准公约》指出，养老保险的最低替代率是55%。世界各国经验表明，养老金替代率高于70%的可以保持退休后的生活水平不至于下降，但一旦替代率不足于50%时，退休后的生活水平就得不到保障。一个合理的替代率对事业单位养老制度改革来说非常重要。养老金替代率作为影响事业单位养老保险制度体系改革的重要因素，不仅关系到退休人员的切身利益，且同养老保险制度的运行密切相关。在“双轨”并轨的过程中，如果不能妥善解决相关问题，那么势必触发新的问题，酝酿新的矛盾。“无论是何种改革方案，能否顺利推进的关键以及各方争论的主要焦点就是退休者的利益是否受损”。事业单位养老保险制度改革除了要能实现对职工正当权益的保障，还应与原有双轨制养老保险制度结构协调，从而推动养老保险制度从“碎片化”到“大一统”目标的实现。

二、改革前后事业单位退休人员养老金构成及替代率水平

（一）改革前事业单位退休人员养老金构成及替代率水平

改革前事业单位养老保险制度依据是上世纪80年代初制定的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》，虽然后来有过几次调整和修改，但总体差异不大。事业单位职工在职时不用缴纳任何费用，退休经费由财政承担，列入财政预算，退休时根据本人退休前的工龄、学龄、职称、职务等因素来按一定比例确定养老金。养老金主要由基本工资、退休补贴以及改革性补贴三部分构成。基本工资是根据工作年限的长短，按照本人退休前的岗位工资以及薪级工资之和的一定比例发放养老金。退休时工作年限35年以上，按基本工资90%核发；工作年限30-35年，按85%核发；工作年限20-30年，按80%核发；工作年限10-20年，按70%核发。一般而言，事业单位职工退休时工作年限大多超过30年，因此，退休时基本工资替代率水平也大多在85%以上。事业单位职工退休补贴是养老金的主体部分，占退休工资总额可达到70％左右，计发依据是与职工退休时的职务和工作年限挂钩，并按工作年限长短划分不同的补贴标准。改革性补贴占退休工资比例较小，约占退休工资总额8%左右，按统一标准，同一比例计发。改革前的养老金核发办法过于强调职工专业技术、管理等职务和从事工作的资历，总的来看，这是一种比较简单机械的退休制度设计，它忽略了养老保险制度中的责权利关系，有悖于养老保险基本原则。在此退休制度下“机关事业单位的养老金替代率多在80%以上”，退休人员享受较高水平的退休待遇。

（二）改革后事业单位退休人员养老金构成及替代率水平

2015年1月，国务院颁布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》），明确了机关事业单位将实行统账结合的基本养老保险制度，缴费由单位和个人共担，并改革养老金计发办法，建立职业年金制度，《决定》实现了机关事业单位与城镇企业在养老金制度上的并轨。改革后事业单位“中人”（《决定》实施前参加工作、实施后退休人员）养老金由基本养老金、过渡性养老金（过渡期为《决定》实施后的10年内）和职业年金组成；“新人”（《决定》实施后参加工作人员）养老金由基本养老金和职业年金组成。基本养老金待遇包括社会统筹养老金和个人账户养老金，基础养老金计发办法是以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数，缴费每满一年发给1%。个人账户养老金以个人账户余额除以计发月数计算，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄和利息等因素确定。一般来说，退休年龄越早，计发月数越多，收入水平越低；退休年龄越长，计发月数越少，收入水平越高。过渡性养老金根据社会平均工资、工作年限、视同缴费年限等因素确定，过渡性养老金可以有效保障“中人”在此次改革中待遇水平。职业年金是基本养老金的重要补充，是通过个人在职时单位和个人缴纳形成，按事业单位现行管理办法规定，工作人员在达到国家规定的退休条件并依法办理退休手续后，本人可以一次性用于购买商业养老保险产品，也可选择按照本人退休时对应的计发月数计发职业年金月待遇标准，发完为止。按现行事业单位养老保险制度设计，据测算：21-28岁“中人”退休后养老金替代率在70%以上，29-39岁职工养老金替代率在60%以上，40-51岁职工养老金替代率在50%以上，52-59岁职工替代率在40%以上；25岁之前进入事业单位工作的“新人”退休后养老金替代率在70%以上，25-30岁进入事业单位养老金替代率在60%以上，31-35岁进入事业单位养老金替代率在50%以上。

三、对策建议

由于改革前后养老金计发办法的调整，导致改革后养老金替代率可能会低于改革前水平，按中央在进一步推动事业单位改革时明确提出“不降低待遇”的要求，提出如下对策建议。

（一）适当延长职工退休年龄

延长退休年龄是一个敏感的话题，但我们必须正视这个问题。退休年龄是个人账户退休金水平的一个重要影响因素。按现行的退休政策，退休年龄的界定按性别有所区分，在事业单位里男职工60周岁退休，女性干部55周岁退休，女性工人50周岁退休。从国际上看是偏低的,美国、加拿大、墨西哥、瑞典等国的退休标准是男女均为65岁;丹麦男67岁,女为62岁;挪威男女均为67岁。事业单位是知识分子聚集之地，过低的退休年龄一方面造成人才资源的浪费，另一方面也在客观上降低职工退休后的养老保险待遇水平。按渐进方式适当延长退休年龄，不仅可以减轻养老负担和减少激增的养老金，还是增加养老金账户的积累，提高养老保险替代率水平的有效选择。随着退休年龄的提高，基础养老金随着缴费年限延长而增加，个人账户累积额以及职业年金累积额增加的同时计发月数减少，从而个人账户养老金及职业年金养老金增加。

（二）明确改革后养老金调整机制

在现有养老保险体制下，退休者的待遇增速总是低于劳动者。如果工资持续高速增长，退休者的收益相对是下降的，此时就需要政府注意代际之间的调节与转移，保证退休人员共享发展成果。《社会保险法》中规定：“国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平”，职业年金办法的第四条也规定：“根据经济社会发展状况，国家适时调整单位和个人职业年金缴费的比例”。但是并没有相应政策明确规定调整机制，养老金的调整仍然是不确定的。为了使退休人员的实际生活水平，不因物价上涨而下降并能够共享经济发展成果，养老金是应该逐渐合理上涨的。为此，应该按照中央要求，建立正常的养老金调整机制，根据经济发展状况、社保基金的承受能力、在岗职工工资水平的增长幅度、物价的变动等因素综合研究确定养老金水平调整幅度。

（三）合理确定的养老保险缴费基数和比例

养老金缴费来自单位缴费和个人缴费两个主要渠道，其中单位缴费进入社会统筹账户，个人缴费全部进入个人账户。目前基本养老保险单位缴费标准是职工工资的20%，个人账户缴费标准是其缴费工资的8%。除基本养老金外，还建立了职业年金，单位按本单位工资总额的8%缴费，个人按本人缴费工资的4%缴费。按照基本养老保险制度设计，无论是基础养老金、个人账户养老金还是职业年金都与个人缴费工资水平和缴费比例密切相关。鉴于当前养老保险缴费比例偏高的实际，社保政策制定部门要综合考虑当地经济水平合理确定缴费基数和缴费比例，建议适当提高基本养老金最低缴费基数水平（当前是按所在地社会平均工资60％确定）、降低养老金缴费比例，提高职业年金缴纳比例。这不仅可以减轻财政支出压力，还可以降低事业单位负担。当降低了基本养老金所承担的养老责任时，逐步调整职业年金缴费率，提高职业年金承担的养老责任，优化事业单位养老保险制度结构。

（四）建立市场化的职业年金

在基金积累制的条件下，基金的收益率对退休金水平起重要的作用。按制度的设计，职业年金为积累制度，“只有当账户资金的收益率达到工资增长率时，才能满足政策预期的保障水平”。一般来说，职业年金从缴存到支取，时间跨度可能长达几十年，对于事业单位职业年金制度来说，长期积累起来的资金数量无疑是数额较大的。国家已明确提出职业年金要实行市场化投资运营，在保证职业年金的安全性、收益性和流动性基础上，要将职业年金进行市场化运作，通过多元化投资来实现基金的保值增值。职业年金是对基本养老金的重要补充，是事业单位退休职工的第二份收入，职业年金将成为事业单位退休人员退休后重要的收入来源，保障职工退休后的生活水平不致降低。从某个角度讲，此次事业单位养老金水平能否达到理想的设计水平、事业单位养老保险改革能否顺利推进，职业年金将发挥关键性的作用。

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作者:潘江友 单位:江苏信息职业技术学院人事处