地方融资平台监管初探

摘要:地方融资平台在今年成为一个热点问题,主要原因在于其发展过快,而信贷资金有很大一部分通过地方融资平台流入地方政府之手,从而累积了大量的风险,从目前的情况来看,地方融资平台的监管尚限于一些基本的微观监管,即从数量和金额上进行限制,但我们如果愿意更加深入思考,可以从六个方面进一步思考,以期提出和解决问题

关键词:地方融资平台;监管;担保;责任主体

中图分类号:F20 文献标识码:A 文章编号:1005-5312(2010)20-0190-01

地方融资平台在今年成为一个热点问题,主要原因在于其发展过快,而信贷资金有很大一部分通过地方融资平台流入地方政府之手,从而累积了大量的风险,地方政府的债务从有无法律约束上一般可以分为四种,即:直接显性债务,或有显性债务,直接隐性债务,或有隐性债务。作为隐性债务的“主力军”的地方融资平台,是其中风险最高,最难以监管的部分,从目前的情况来看,地方融资平台的监管尚限于一些基本的微观监管,即从数量和金额上进行限制。

一、国家采取的政策

(一)财政部叫停了财政违规的担保,08年以来,出于缓解国内经济压力的考量,相关决策部门对于地方政府如何获取4万亿刺激计划配套资金的问题一直采取较为模糊的态度,对地方融资平台的滥用政府信用,违规担保的问题,虽然明知有规避《预算法》《担保法》的嫌疑,仍然采取容忍的态度,但是自去年11月份起,财政部对向社会公众集资的行为态度变得严厉起来,下令停止财政违规担保向公众集资的行为,对于正在发生或已经发生的要及时终止。

(二)发改委试图通过评级来控制规模,要求城投必须达到主体评级AA-债务评级AA或2B以上级别,但很多城投通过评级公司调高评级来规避要求,对此,发改委及时了新的指导意见,即2009年11月份后上报的城投债材料要按省级市发2只,地级市发1只,县级市原则上不发来要求。

(三)银监会下大力气整束地方融资平台,实际上,银监会在去年下半年就开始对地方融资平台信贷风险加以警示。

但是,如果只是从这四个方面进行监管,未免智者千虑,必有一失。

二、更加深入的思考

(一)责任主体是谁,监管的对象是否清晰明了,在实践中,地方融资平台的治理结构怎样,有的比较正规,实行董事会领导下的总经理负责制,而有的地方董事会、监事会全无,国有资产管理委员会承担了董事会的职权,而其办公室则行使了监事会的权力,还有的地方融资平台,董事长兼任总经理。这就产生了监管上的问题,前一种比较规范,监管较易,后者则主体模糊不好划分责权。

(二)在对地方融资平台的监督中监督中,多头监管存在的漏洞如何解决,比如说地方融资平台主要依靠的地方财政的支持,财政收入成为偿债的关键因素,但是财政紧张状况众所周知,那么,是由谁对此进行监管,财政部还是国资委,双方的监管是否能达到统一,将是一个疑问。

(三)合规性风险如何监管,地方融资平台的一大支持是地方政府以国有资产向金融机构担保或变相担保、承诺等方式,但是这种方式目前仍不受法律保护,06年五部委曾联合下文,明确规定各级地方政府和政府部门对《担保法》之外的任何担保均属严重违规的行为,其担保责任无效。但事实上,地方政府从未中断过如是行为,如果不能对其进行一定的监管,那对地方融资平台的监管无异于痴人说梦,更进一步来说,地方政府为集中推进项目,法定资本往往不足,如何对其进行监管,也将是一个很大的问题。

(四)地方融资平台实际并非一个完善的公司,其大多以资金运作为主,几乎没有实体运作,其主要责任人和业务人往往本身就是政府的一部分,资本来源于政府,盈利模式则依赖于土地使用权的出让或地方财政的补贴。由此可见,其独立性非常薄弱,自主性不强,因此面临的监管问题是借款人体制一旦发生变化,将如何应对的问题,而且面对地方融资平台财务不透明以及可信度不高,如何对贷款主体风险进行监管也是个大问题。

(五)地方融资平台的资金往往是用于非经营性或准经营性的项目,这些项目有很大一部分属于公益性项目,其经济效益较低已是不真的事实,以至于不能偿还利息。为解决这个问题,地方融资平台往往赋于债权人或合作方对贷款项目的收费权,这种收费权如何进行监督,特别是当这种收费权无论从法律和监管上都在法律上空白的情况下。

(六)地方融资平台存在的情况是借款人与贷款使用人相分离的情况,有责的无权,有权的无利,有利的又不会受到监管。地方融资平台负责融资,项目法人负责具体项目的建设和经营,借款人实质上成为转贷的中介,借款人和项目法人之间缺乏监督与制约,易造成监督不利和还款相互推诿的情况产生。而且由于地方融资平台的借入资金一大部分被政府财政统一调配使用,借款人实际并不使用和管理资金,地方财政部门或监管单位同时运作的项目多、融资面广、账户资金进出频繁为项目资金的交叉使用提供了便利的同时,也让银行的监管难度加大。