我国保障性住房选址问题及其对策研究

【摘要】我国主要大城市保障性住房大多建设在位置偏远的郊区，存在交通不便、基础设施不完善、大规模集中建设等问题，导致居民的福利受到严重损失，并可能引发城市居住空间分异和不同收入阶层之间的隔离等一系列社会问题。本文在分析上述问题形成原因的基础上，进一步阐述其可能产生的不利影响，并针对目前存在的问题，提出了保障性住房选址的相关建议。

【关键词】保障性住房 选址 空间失配 居住分异

一、引言

自从我国住宅商品化改革以来，住宅问题一直深受政府和民众的关注，为了解决城市低收入居民的住宅问题，我国从1995年开始了“安居工程”。经过近20年的发展，我国的保障性住房体系基本成型，近年来随着城市化进程的加快，大量外来人口涌入城市，住房问题成为了城市管理部门的一个难题，为了解决城市低收入居民以及“夹心层”的住房问题，“十二五”期间政府提出来要建成3600万套保障房，全国城镇保障性住房的覆盖面积达到20%左右。如此大规模的保障性住房建设涉及到多方面的问题，其中保障性住房的选址问题国内学者的广泛关注，保障性住房选址规划不仅直接涉及到保障对象的切身利益，选址不当甚至会引起空间失配、社会不同阶层居住分异等诸多社会问题。

二、我国主要大城市保障性住房建设现状

自从我国取消了福利性实物分配住房制度，改为市场化商品房制度，随之而来的是土地出让制度的改革，土地由以前通过行政审批和划拨无偿获得，改为通过招、拍、挂获得，由此土地出让金成为了当地政府财政收入的一个重要来源，成为城市发展的一个重要组成部分。根据城市土地区位理论，越靠近城市商业活动中心区域的土地能获得的地租越高，随着土地与城市商业中心距离的增加，土地所能获得的地租逐渐降低。为了获得高额的土地出让金，政府往往将位于城市中心区的土地出让给出价高的房地产商用于商业活动，区位、交通、环境良好的区域被高档住宅小区占据，而无法给当地政府带来经济效益的保障性住房被挤占到偏远的郊区。这类地区远离城市中心，土地价格低廉，政府建设成本低，能最大限度的降低当地政府的财政负担。

三、保障性住房建设选址不当影响分析

（一）居住与就业的空间失配导致居民福利损失

由于居住与就业地点距离的增加而导致的居住与就业空间不匹配，大大增加了居民的通勤成本，由此导致的居民福利损失。这部分成本又可以分为显性成本和隐形成本，显性成本就是由于通勤距离的延长而支付的交通费用增加，以及正常状况下花费的通勤时间，而隐性成本则是由于缺乏便利的公共交通工具和非正常交通状况（堵车等）带来的更长通勤时间和精神损耗，徐涛等人研究表明居住与就业的空间错位导致通勤给居民带来的经济上的压力很小， 长时间通勤带来的时间消耗及由此引起的精神消耗才是最主要的。

（二）公共配套设施不完善导致居民福利损失

城市偏远地区由于人流量较少，达不到建设基础服务设施以及商业设施的标准，因此缺乏相应的公共服务设施。政府出于土地财政的压力，把保障性住房项目建设在基础设施不完善的区域，一方面可以大大减少在城市中心区划拨土地带来的财政收入损失，另一方面通过大规模集中建设保障性住房聚集人气，推动当地经济的活跃，提升这类区域的土地品质，从而在未来的土地出让中获取较高的土地出让金。

但是从受保障对象的角度来看，公共基础设施与住区居民的日常生活密切相关。对于有孩子在上学的低收入家庭来说，住区附近是否有合适的就学学校是他们不得不考虑的一个重要因素。我国目前大多数保障性住房项目都只要求配套幼儿园，部分家庭很可能因为子女的就学问题而放弃这类地区的保障性住房。保障性住房大多建设在公共服务设施匮乏的区域，给居民的生活带来了极大的不便，导致居民福利受到严重损失。

（三）部分特殊群体的社会融合问题

受保障对象中有一部分是旧城拆迁改造的低收入居民，这类居民原来是居住在城市中心区，由于旧城拆迁或者改造而被迫迁移出去，这类居民原来一般都是居住于单位大院或者老旧社区，国有经济体制改革之后，这些居民很大一部分成为了失业下岗工人，由于缺乏一定的工作技能，他们大都从事基础服务业，或者没有固定的工作，依靠原有的社区环境谋生，如环卫工人、街边摊贩、小杂货店等等，尤其是年老的低收入者，依赖原来的社区环境生存，一旦旧城区拆迁改造，就破坏了他们原有的社会生存结构，尤其是把他们迁入到一个完全陌生的居住环境，一方面破坏了他们赖以生存的社区环境，另一方面他们很难融入到一个新的社会环境中，这也是很多城市在旧城区改造过程中一些原居民不愿意搬迁的一个重要原因。

（四）保障性住房大规模集中建设导致居住分异问题

大规模集中建设保障性住房带来的一个显著问题就是居住分异问题，低收入群体在居住空间上的大规模聚集会导致高低收入阶层的社会隔离。欧美等发达国家在公共住房建设方面的经验已经证实了居住分异的存在，并且西方学者的相关研究表明居住分异会严重损害低收入群体的利益，导致他们在公共资源和资本积累上处于劣势地位，这种影响甚至会在代际之间进行传递，从而进一步加剧社会资源的分配不公，不利于社会的和谐发展。

美国1973年以前的公共住房就是以大量集中建设为主，导致出现黑人和低收入人群在居住空间的大量聚集，这些公共社区呈现出高失业率、受教育程度低下、高犯罪率、社会治安差等特点，这些大型公共社区逐渐演变成贫民窟，随之而来的就是种族隔离、社会冲突等问题，对城市的发展极为不利。英国1980年代建立的公共住房就因为成为贫民窟而最终停止建设，法国由于公共住房的建设而形成穷人区和富人区，导致贫富阶层的分化和对立，给社会治安带来极大的不安定。西方国家对于居住分异问题至今仍未找到有效的解决办法，国内许多学者的研究表明我国北京、上海、广州等大城市已经出现了居住空间分异，如果不对这类问题加以重视，就会加剧居住分异的形成，最终会影响我国社会的发展。

四、保障性住房选址建议

保障性住房作为国家保障体系的一个重要组成部分，具有很强的社会属性，因此在考虑保障性住房选址的过程中我们需要从保障对象的角度来考察，结合建设的可行性，把保障对象和保障性住房项目结合起来，从而使保障性住房达到效益的最大化。

（一）在轨道交通沿线或者两端待开发区域建设保障性住房

杜静（2012）等人的调查研究表明低收入群体对公共交通系统的依赖程度非常高，李小广等人（2013）通过对重庆市公共租赁住房社区的调查研究表明公共交通对公共租赁住房居民通勤时间影响最为显著，因此在保障性住房选址过程中，应充分结合现有和规划中的公共交通系统。我国主要大城市都在大力发展以轨道交通为主的城市交通体系，在轨道交通沿线或两端待开发区域建设保障性住房，从受保障对象的角度来看，可以提高出行的便利程度，减少通勤时间和成本，通过轨道交通将保障对象的居住与就业地点连接起来，可以有效解决居住与就业的空间失配问题。从政府的角度来看，在轨道交通沿线或两端待开发区域建设保障性住房，一方面土地价格和建设成本较低，可以减轻当地政府的财政负担，另一方面通过建设保障性住房，可以迅速聚集人气，促进周边区域的快速发展和公共配套设施的完善，有利于城市的发展。

（二）加大保障性住房与商品房的配套建设比例

发达国家的建设经验表明，保障性住房与商品房的配建可以促进不同收入阶层的融合，有效地解决居住分异问题。目前在我国很多城市也已经出现商品房与保障性住房配建的做法，这种做法一方面可以减少政府的财政负担，另一方面不同收入阶层的居民混合居住还可以产生互补效应，高收入家庭可以为低收入者提供一些服务型工作岗位，如钟点工、保姆等。不同收入阶层之间的交流和联系，有助于低收入阶层居民较易于获得更多的社会资本，缓解低收入阶层的自我隔离等问题。虽然我国大多数城市规定了商品房建设中要配建一定比例的保障性住房，但是与国外发达国家相比仍存在相当大的差距，美国公共住宅与商品房的配建比例为20%～60%，英国为15%～50%，德国为20%，法国为15%～20% 等，而我国平均只有10%的配建比例。因此需要加大保障性住房与商品房的配建比例，促进不同收入阶层居民的融合。

（三）结合旧城区改造建设保障性住房

于一凡等学者的研究表明，社区归属感是低收入阶层非常依赖的社会支持，一旦中低收入群体大规模外迁造成既有的社会网络解体，新的社会网络难以形成，对于原本社会网络缺乏的低收入群体而言，重建社区的凝聚力和和谐难度很大。在旧城区改造过程中部分低收入人群年龄较大，他们在原来的社区居住时间长，依赖原有的社区环境生存，并且对新的社会环境缺乏一定的适应能力，这类人群在原有的社区被拆迁或者改造之后，一旦被迁移出去很容易导致他们与社会的隔离。因此在旧城区改造中要强化社区规划，在原有的社区中建设保障性住房，优先将这类居民作为保障对象，这样就可以有效的保持他们原有的社会网络以及他们的生存环境，一方面可以促进城市整体的升级更新，另一方面可以促进社区居民的有效融合，提升他们的社会归属感。

五、结语

保障性住房作为社会保障体系的重要组成部分，应该充分体现人们的公平居住权利，而不仅仅是把它当作低收入阶层的容身之地。从西方发达国家的建设经验和教训来看，保障性住房的选址对城市居住空间格局和社会空间格局起着至关重要的作用，我们应该更多的从社会效益和受保障群体的角度来考虑保障性住房建设带来的社会效应。因此我们需要采取科学、审慎的态度来考察保障性住房的选址问题，对已经出现的城市空间失配和社会分异现象加以遏制，促进城市的健康发展和社会和谐进步。

参考文献：

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