地方立法监督方式科学化的现状与路径分析

[摘 要] 由于种种原因，目前地方立法监督方式规范建设缺乏科学的体系性，没有具体的落实程序和机制，导致地方立法监督方式的独立价值没有获得表达。本文对具体的监督方式体系化和运行程序设计、多元监督主体的培育以及监督主体责任机制建设等问题进行分析，为地方立法监督方式走向科学化提供理论依据。

[关键词] 地方立法；监督方式；科学化

[中图分类号] D920 [文献标识码] A [文章编号] 1671-0037（2017）3-50-4

The Present Status and Path Analysis of Scientification of Local Legislation Supervision Ways

Fan Xiaolei

（Henan University of Economics and Law， Zhengzhou Henan 450003）

Abstract： Due to various reasons， the standardized construction of local legislative supervision ways lacks scientific system， without specific implementation procedures and mechanism， leading to the failure of expressing the independent value of local legislation supervision ways. This paper analyzed the concrete systematic supervision way， running program designing， multivariate supervision main body cultivation and supervision responsibility mechanism construction， providing theoretical basis for local legislation supervision way to be scientific.

Key words： local legislation； supervision way； scientification

伴随国家治理现代化进程的深入发展，地方立法权扩容的客观需求获得了立法法规范层面的确认和支持，地方立法主体总数量以及单个地方立法主体创新发展的主动性，以及由此带来的立法权权能扩展均出现了快速的增长，地方立法已成为地方寻求发展的机会，进行更加灵活、深刻社会改革的重要驱动力量。地方立法必然以其强大的创新能力和变革能力为地方社会发展和公民权利福利的增长提供良好的法治环境和立法引导，但不能否认的是，创新自然意味着试错，变革当然包含着利益格局的重整，构建完善的监督体系以确保地方立法良性运行成为核心问题。

“立法监督是中国特色立法制度的一个重要组成部分。立法监督目前在我国已经是一项具有法律效力的特定国家机关的法律行为，属于国家权力对现行立法秩序进行规制的一种重要法律手段，具有‘手段’与‘目的’的一致性”[1]。立法监督是指特定主体对立法权运作过程及其结果的审查和控制，即不仅监督立法的动态部分（立法过程），而且监督立法的静态部分（立法结果）[2]。目前，以全国人大常委会和国务院为主要监督主体的地方立法监督制度已基本形成，立法监督应当培育人大、政府和社会相配合的多元化监督主体，形成事前事中事后立体化的监督体系，监督对象既要关涉立法程序，也要考虑立法内容等等，已成为理论界的共识，地方立法监督理论研究已初步具有了良好的基础，但是地方立法监督方式问题却鲜有论及。事实上，监督方式是监督体制、监督内容落到实处的关键，是监督制度实现的真正端口，同时，监督方式合理化的设计在一定意义上也将促使监督体制机制的理性设计，地方立法监督方式的科学化同样是地方立法问题的重中之重。

1 我国地方立法监督方式现状

1.1 制度化的监督方式

1.1.1 批准。批准是地方性立法机关将已经通过的地方性法规报请法定的上级权力机关，该机关依照法定程序审核批准后，地方性法规才可以公告并生效的地方立法监督方式。因此，这种监督方式是一种事前监督。我国当前《立法法》当中，根据立法主体不同，存在两种情形：其一是设区的市制定的地方性法规。第七十二条第二款规定：“设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。” 其二是民族自治地方制定的地方性法规。第七十五条第一款规定：“自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效”。

1.1.2 备案。备案，按照《立法法》的规范表述应是“备案审查”，这种地方立法监督方式是指地方性法规、规章制定后，可以先行获得法律效力，予以公布施行，但必须在特定时间内上报法定机关“备案审查”，这种监督方式实际是一种事后监督。根据《立法法》第九十八条“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案”，此种监督方式涵盖了全部的地方性法规规章，是我国地方立法监督最主要的方式。

1.1.3 查。根据《立法法》第九十九条，审查也分为两种情形：一个是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会几种特定国家机关向全国人大常委会提出审查的要求，一个是上述之外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民向全国人大常委会提出审查的建议。这种性质的审查同样是事后的立法监督。

1.2 技术性的监督方式

1.2.1 立法听证。立法听证概念是对立法“听取意见”监督方式理论的一种上概括，其实际包含了多种形式，诸如座谈会、论证会、听证会等，意见来源可以是“有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面”。《立法法》第三十六条[2]，罗列了立法听证的三种情形：列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见；法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见；法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。

1.2.2 立法后评估。立法后评估是地方性法规规章制定公布并且获得一定时期的实践运行后，人大专门机构所进行的对法律实现状况的实证效果评估。立法后评估不仅仅是一种事后的地方立法监督方式，一定意义上，“立法后评估乃是保证中央立法的主导性和权威性，并同时调动地方积极性的关键环节之一”[3]。根据《立法法》第六十三条之相关规定“全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。”

1.2.3 法律清理。法律清理是指有权国家机关对一系列规范性文件进行审查、整理，发现冲突、确认效力，解决和消除现行法律体系之中规范见矛盾、抵触和不协调现象，使法律体系内在地实现和谐一致的立法技术性活动。法律清理在我国目前立法规范设计层面，并不是一个正式的地方立法监督制度或方式，但是，基于法律清理活动内在的行为特征和基本活动内容，其客观上实现了地方立法监督的功能，从而成为一个编外、但却是经常化的地方立法监督方式。

1.3 附带性审查

“所谓附带性审查，在我国应该是指人民法院在审查具体案件的诉讼过程中，因提出对该案件所适用的规范性文件是否与上位法相抵触的问题，而对该规范性文件所进行的审查。相对于国家权力机关所进行的那种不以争诉发生为前提的抽象性审查而言，附带性审查又可称为具体性审查或个案审查”[4]。基于我国司法实践反对司法对法律法规的抽象审查权，附带性审查这种监督方式以一种极其现实和特定的方式存在和发挥作用。即人民法院或者法官裁判案件中涉及地方性法律法规时，在事实上，通过运用上位法和下位法关系、一般法和特别法关系等司法适用的法律原则审查了其内容的合法性、甚至合理性，随后，又通过案件裁判中对其的选择性适用确认了这种审查的结果。

2 我国地方立法监督方式存在的问题

2.1 零碎化，缺乏体系性

首先，当前地方立法监督方式的设计以事后监督为基本的、制度化的监督方式，事前、事中监督都相对缺乏见到方式设计的制度化，监督体系没有形成全过程的一体化无缝衔接机制。

其次，地方立法监督方式的设定也缺乏对立法权力配置的有机考量，导致了监督权力的双重错位配置。其一是立法权和立法监督权的混合，即无论备案还是审查，全国人大常委会权力的履行均产生了对立法事项的重新立法或者是对自身原有立法在地方具体化、细则化状态的评价。其二是行政权对立法权的相对超越。国务院对地方性法规的审查以及裁决实际上隐含着中央行政权力和地方立法权力之间的对立和协调。

再次，立法监督缺乏和法律运行实践的相互结合，在执法和司法等法律适用环节，立法原意是否获得了实现，法律依据的选择适用是否科学和合理，同样没有体系化的设计。“从最高人民检察院到县级人民检察院、从最高人民法院到县级人民法院在依法行使检察权、审判权时如何适用法律依据，对于这种适用法律的行为是否正确，谁来监督，怎样监督，至今在立法上仍旧是空白”[5]。

2.2 形式化，缺乏现实操作性

地方立法监督方式还存在形式化的典型特点，缺乏在运行层面的实际可操作性。首先，立法规范并没有对“批准、备案”等的法律性质进行明确的界定，其到底是立法程序或是立法监督方式至今在理论上仍存有不同看法。其次，不管是制度性的监督方式还是技术性的监督方式，或者是特殊的司法附带性审查，地方监督方式规定都是笼统的，设定了监督的开始，但监督的过程控制以及监督的结果，并没有形成有机的规范要素体系[6]。

2.3 缺乏反馈救济机制

上述地方立法监督方式还存在的一个重大缺陷就是，监督后的反馈救济机制匮乏。立法法明确规定了，社会组织和普通公民对地方性法规规章具有审查建议权。作为一种权利，这是对权利来自人民的深刻认可，但是，同样作为一种权利，其实现也必须要有权利藉以发展实现的权能或者其他程序性权利。但地方立法监督方式的设计，在此成了病态的呐喊者。在立法规范确定的行为规则中，审查建议到底向具体哪个负责部门提出，提出之后多长时间可以查询建议结果，没有结果时的追责机制等等，均处于立法空白。

2.4 利益相关者参与度极低

在重管理、轻服务、以政府为中心、以权力为中心的立法观念指引下，我国地方立法长期以来，都表现出政府领导的行政立法为主的立法行为特征，人大立法相对弱化，政府权力行使和扩张的立法力量相对强大，社会公众民主参与程度比较低。“命令和服从，从时间和空间两个维度限定了行政相对人的行为方向与活动空间，限制了社会、企业和公民自由选择的权利与机会”[6]。在部分领域，甚至还出现了垄断行业或权力机构的利益寻租立法。无论是立法提案、立法起草、立法听证、立法审议批准等事前事中过程监督，还是备案、评估等事后监督，普通大众都很难获得进入程序和表达自己利益的机会；立法最直接影响的对象，这些立法利益直接相关者相对失声。即便少数批判立法寻租的精英存在，但由于力量的弱小更多的r候也表现为一种立法民主化意见表达的象征，符号意义远大于实际价值。

3 我国地方立法监督方式运行不良之原因分析

3.1 中央地方权力利益配置格局所决定

地方立法监督方式设计和运行上之所以存在上述种种问题，乃是中国近现代社会以来中央与地方权力利益配置格局不断变迁的客观必然。建国初期乃至建国前的民国时期，由于救亡图存和社会发展自我壮大的需要，以统一调配各种社会资源为特点的中央集权模式始终居于核心位置，中央领导、党政主导的立法实践导致地方立法体制、地方立法程序均处于失衡状态，地方立法监督方式的非科学化自是不可避免。事实上，在中华崛起和改革开放构建市场经济这种历史背景下，“由于我国的中央立法体制与地方立法体制具有‘同构性’和‘一体化’的特点，又由于受到中央立法的垂直影响，中央立法中存在的诸如‘人大立法权虚置’‘立法权行政化’，以及立法‘部门利益化’等问题，在地方立法中都可以直接找到现成的翻版”[7]。而立法监督显然与上述立法的突出特征直接对立，并对其形成制约，因此，地方立法的各种监督问题包括监督方式自然地在立法规范中不会受到重视甚至还被客观上有意限制和虚化、形式化。

而当前伴随市场和体制改革的深入，一方面地方需要获得更多的自主创新能力，另一方面公民社会的权利意识和权力危机感逐渐增强，而中央也同时期待在国家治理层面寻求更好的布局。所以，地方立法权扩容和创新发展的内在要求必然引致地方立法监督方式科学化的命题。

3.2 立法民主化程度不足

《立法法》第五条明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”立法民主化，让民众参与立法、参与立法监督是立法科学化的基本要求。但是，既有的制度性地方立法监督方式尽管主要设置了人大系统的监督，然而作为权力机关的人大基于国家机器的本性，一定程度上相对游离于民众的客观需求，这种间接民主所形成的立法监督，其有效性和监督价值被大打折扣。而即便如此，人大的备案和审查，很多时候也仍处于睡眠状态，而没有相应的责任驱动；社会组织和公民的审查建议则更为无足轻重了。

3.3 立法技术独立价值没有发挥

技术本身是工具和方法层面的事物，因此，技术的价值表面看来似乎缺乏独立性。但事实上，技术和方法具有其独立性，地方立法监督目标的实现需要各种监督要素的融入，监督主体介入监督的时间、途径等均由监督方式的设计所决定，而这又直接影响着监督结果的有效性。现有地方立法监督方式的规范设计一方面在制度上没有形成完整的有机体系、没有实现监督方式的具体化和细化，另一方面诸多见到方式诸如技术性监督方式更没有获得制度的正式认可和确认。从而，这种监督方式内在可能具化和强化地方立法监督效果的作用就被大大降低了。

4 我国地方立法监督方式科学化的路径

4.1 构建地方立法监督方式体系

地方立法监督方式科学化，首要的就应是监督方式的体系化和有机化，必须坚持立法民主主导下的科学立法。其一，创新人大代表的立法工作机制，要在立法提案、规划、起草、调研、论证和审议全过程科学设置听取意见和立法听证的监督方式；其二，强化完善批准、备案、审查等制度性监督方式的运行程序设计，将监督方式的启动、推进、负责主体、处理结果、反馈机制科学合理的系统建设；其三，以立法的方式将技术性的监督方式和客观形成的特殊性司法附带审查机制提升到规范层面，使之发挥立法技术和立法监督技术的科学力量，促进立法程序和内容的科学化、合理化。

4.2 健全地方立法监督方式的运行程序

监督方式落地和作用有效发挥，必须依靠其运行程序的最优设计。譬如将批准程序与立法听证等社会公众的立法民主参与渠道打通，特别是引入利益相关者参与批准前的审议和意见表达；譬如备案审查引入工作程序的主动驱动机制，审查不再保持被动和较多的静态，实现审查的日常化、常态化，同时也保持特别情形引导的集中审查；譬如构建社会组织和公民建议权的具体受理机构甚至负责个人制度、反馈制度，推进地方立法监督复议和诉讼监督程序的建设；譬如建立地方性法规章的定期清理制度，将日常清理和集中清理相结合，充分降低甚至避免冲突和不协调。总之，地方立法监督方式的高效运行必须在高质量的程序中进行。

4.3 培育多元地方立法监督主体

“科学的立法建立在广泛的民主基础之上。如果没有公众的普遍参与，没有民意的充分表达，没有利益的较量组合，就不能发现真正的问题，也难以产生高质量的问题解决方案”[8]。立法过程和立法之后的立法监督中，要将多元立法监督主体的培育提升到立法民意采纳机制构建的高度，提升到立法权力来源于人民的高度。客观上，中国国家和社会治理也进入了新的历史时期，公民社会逐步觉醒，法律的运行包括立法运行必然面临公民社会多种主体诸如非政府社会组织、公民个体意志利益表达的冲击。首先，必须在规范和制度层面确认各种立法监督方式背后参与主体的监督权。目前，表达意见的权利、审查建议权、司法附带性审查权等权利或权力都处于标贴式的存在，缺乏权利或权力实现的权利义务、权力职责配置体系。其次，立法公开是社会公众参与立法的前提。公开是一切权力获得良性运行的最佳保障，立法权力的公开同样如此。立法公开一方面打开了多元立法主体参与立法及其监督的机会和通道，另一方面也为公众提供了立法信息、知识对等的资源共享平台；从而，使多元立法监督主体行使权利的外部环境更健康。再次，要设置和完善公众参与立法及其监督的具体渠道，特别是创新公众主动参与立法和立法监督的途径。过去，社会组织和公民的审查建议权启动之后，后续的发展环节，社会组织和公民无法控制，是纯粹被动等待甚至就脱离了监督的参与。而接受建议的机关同样也仅是被动地接受，缺乏接受之后的工作动力。通过赋予社会组织和公民更加主动地建议审查履行监督权乃至特定情况下的复议和诉讼立法监督权将是未来提高上述两个主动性的关键。

4.4 严格地方立法监督者的法律责任

监督方式本质上仍然是手段，手段代替不了目的，工具不能替代人。无论何种监督方式，最关键的还在于监督方式的运用者。因此，严格地方立法监督者的法律责任，是实现地方立法监督方式科学化运行的根本。当前，无论何种监督方式，在具体落实过程中，都存在监督主体和被监督主体责任机制的缺失问题。具体说来，审查主体必须将审查的职责设定到具体部门甚至个体；听取意见的主体必须将意见的采纳和采纳结果的状况具化为个案的处理，意见不能在集体性质的会议上成为单纯的意见表达；受理要求和建议的主体也必须将反馈效果落实到具体部门和个体；甚至对于立法形成的效率低层面运行和立法资源浪费，在未来都应建立责任制度体系。

参考文献：

[1] 莫纪宏.“对我国立法监督制度缺陷的探讨”[J].江苏行政学院学报，2010（4）.

[2] 肖萍.论我国内地地方立法监督的完善[J].南昌大学学报（人社版），1999（12）.

[3] 任尔昕.地方立法质量跟踪评估制度研究[M].北京：北京大学出版社，2011.

[4] 苗连营，沈开举.论我国立法监督制度中的附带性审查[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2002（1）.

[5] 莫纪宏.对我国立法监督制度缺陷的探讨[J].江苏行政学院学报，2010（4）.

[6] 朱力宇.地方立法的民主化与科学化问题研究[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[7] 封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究[M].北京：北京大学出版社，2008.

[8] 朱力宇.地方立法的民主化与科学化问题研究[M]. 北京：中国人民大学出版社，2011.