我国财政分权体制下农民工公共服务权利的缺失

［内容摘要］农民工权利的保证包括诸多方面，其中很重要的一个方面就是其社会保障和公共服务权利的 获得。社会保障和公共服务的提供主要依靠政府，但目前我国财政分权体制的现状导致中央 和地方政府的权责存在一定程度的不一致性，地方政府在为农民工提供社会保障和公共服务 上缺乏主动性、积极性。本文对此进行了分析并提出相应的政策建议。

［关键词］农民工权利；公共服务；财政分权体制

一、农民工公共服务权利现状分析

农民工的问题是个战略问题，将伴随我国现代化的全过程。［１］在农民 工面临的诸多问题中，农民工所应被赋予的各项权利是研究的重点问题。农民工享有与其他 群体对等的权利，作为社会公民，他们首先具有人之为人的自然权利，其人格、自由、财产 都应当得到社会的承认和尊重；其次，具有作为社会合作者的契约权利，他们有权共享社会 发展的利益，并且在利益分配的制度设计中处于一定的优先地位；最后，具有作为社会弱势 群体的福利权利，社会应该为他们提供人道主义关怀。在具体表现形式上，农民工的权利主 要包括劳动就业权、政治经济权、文化教育权、社会保障和公共服务权利等。其中，社会保 障和公共服务权利依赖于政府这一社会服务的提供者来予以保证。

就人类社会的一般规律而言，政府在社会的变革和维持中扮演着核心的角色。尤其是对 于我国这样一个刚刚从计划经济中走出的大国而言，在公共服务领域，政府是社会的主要调 节主体，对各个社会群体提供公共管理、公共 资源以及公共服务。政府的管理与服务既是公民权利不可或缺的重要部分，也是确定公民权 利、保障维护公民权利的主要方面。

目前农民工在享受输入地政府公共服务方面的境遇非常尴尬。即便抛开农民工所提供 的劳动力对当地经济增长的拉动作用不谈，农民工给流入地所作的贡献也远远大于其所得到 的服务。从个人贡献来说，农民工的税收是在流入地缴纳的，这既包括在流入地的个人所得 税，也包括农民工消费本地生产烟酒等商品所缴纳的消费税。但同时，与之不对等 的是，公共服务的分配往往与户籍联系，作为外来人员的农民工实际能够得到的服务很少。 就这意义上而言，地方政府并没有一视同仁地给自己的交税个体提供对等的公共服务，对农 民工的公共管理和服务严重缺位。在城市基础设施、社会保障、劳动就业、教育卫生、住宅 建设等方面，都没有考虑到农民工的需要，在公共财政预算方面也没有相应安排。城市对外 来流动人口的管理重点是维护社会治安和稳定，管制多于服务，防范多于保护。一些地方追 求经济增长速度，偏重于经济增长的干部考核，只强调亲商、爱商、富商，而忽视亲民、爱 民、富民，在处理劳资关系时往往偏向投资者和企业主一边，缺乏对农民工合法权益的有效 保护。

此外，输出地政府也存在对农民工权利的忽视。表现比较突出的就是“留守儿童”和“ 留守老人”问题，财政支出很少考虑到农民工群体在这个问题上的诉求，而是寄希望于农民 工利用打工所得自己解决问题，这显然是将公共应该负责的问题转嫁给个人负责。

二、财政分权体制对农民工公共服务权利获得的影响

这种对农民工公共服务的选择性漠视与我国的财政分权体制有关。任何一个国家的政府 体系都分为若干级别，政府通过权力的分配达到区域经济的协调发展。财政分权通过给予地 方政府一定的税收权力和支出责任范围，允许其自主决定预算支出规模与结构，使其自由选 择所需要的政策类型，并积极参与社会管理，以便地方政府能够为社会提供更多更好的服务 。

Tiebout、［2］Musgrave［3］以及Oates［4］等人发展的第一代财政 联邦主义 理论已经证明，政府间的适度分权有助于资源配置效率的改进。第二代财政联邦主义理论进 一步指出，财政分权有助于改进不同层级政府的激励，从而提高资源配置效率。这些理论都 认为，不同的财政分权体制会带来相应的资源配置。 第一，由于各地方居民的偏好不同，给定信息不对称的情况下，如果通过中央统一供给公共 品，就无法有效满足居民的异质偏好，而财政分权能够赋予地方政府供给公共品的自， 允许地方根据当地的实际情况提供公共品。第二，财政分权形成了地方的多中心利益格局，地方为追求自身利益的最大化，必然会展开竞 争，而竞争导致要素流动，这种用脚投票的机制形成了对地方政府的外在压力，从而会硬化 地方政府的预算约束，减少地方政府的寻租行为。第三，地方之间的竞争会促进各地方的分 工和专业化，激励地方进行制度和技术创新。第四，地方之间的竞争还有利于改善当地的公共治理水平。所有这些方面都有助于促进经济增 长和社会发展。

但另一方面，财政分权也会带来一定的不利后果。第一，财政分权会导致地方利益分割 ，不利于地区之间的协调，导致一些具有地区外部性的公共品供给不足，比如教育和医疗等 等；而且，一些地方的免费搭便车行为更会加剧这种低效率。第二，地区之间的竞争会加剧 区际不平等，并且竞赛到底的博弈格局会导致税率下降，从而降低公共品的投入，特别是财 政分权所引致的税收竞争会导致针对流动和不流动要素的税收歧视，从而产生收入再分配效 应，加剧不平等状况。第三，地方政府拥有相应的自由处置权后，在信息不对称的情况下， 可能会加剧地方的裙带关系，从而导致地方政府的腐败。

就我国的实际情况而言，情况又有所不同。与财政联邦主义的分析背景不同，我国的财 政分权是局部的、不完全的。首先，这种分权局限在中央和地方层级政府之间的责权利划分 上，地方虽然可以通过法定的预算内收支权力以及预算外和制度外收支来获得相应的自 ，但毕竟没有独立的税权，所以称不上严格的分权体制，只能算事实上的分权。其次，这种 分权仅限于政府，不涉及居民。也就 意味着事实上的分权让地方政府获得了事实上的自，但居民没有相应的权利，这就意味 着地方所受的制约只能来自上级政府，而不是来自当地居民。这种非公共财政体制下的分权 可以有效促进增长，但也会给经济带来诸多负面影响。

龚锋等［5］发现了我国的财政分权使得地方政府没有很好地提供公共产品。首 先，地方政府没有提供可以满足居民偏好的教育支出。根据其估计结果显示，财政分权程度 变量 的系数为正，而在全部解释变量均值处计算的边际效应也为正，且财政分权程度每增加1个 单位，教育服务供给不足的可能性就增加0.55个百分点。这表明财政分权程度越高，政府 供 给的教育服务水平低于居民偏好水平的可能性就越大；同时，虽然财政分权程度变量与过度 供给指数的负相关关系没有通过显著性检验，但在均值处计算的边际效应却在10％的水平上 显著，在这一点上，财政分权程度每提高1个单位，政府提供的教育服务过度供给的可能性 降低0.464％。其次，对于抚恤与社会福利救济费偏好匹配情况是财政分权程度与供给不足 指数正相关，这表明财政分权程度越高的地区政府提供的抚恤与福利救济服务越有可能低于 居民偏好的需求水平。再次，行政管理费偏好匹配指数情况是财政分权程度与过度供给指数 正相关，边际效应也为正，这表明财政分权程度越高，地方政府越具有扩张政府成本的冲动 。最后，基建支出偏好匹配指数显示，在目前财政分权与行政集权的“二元体制”下，官员 的晋升由上级政府决定，而考评的主要指标是地方经济发展水平的高低，因此地方政府存在 现实冲动去扩张基本建设投资，以刺激地方经济发展，而无视辖区居民的真实需求偏好。

在这种情况下，地方政府的有限投入必然将优先供给于本地户籍居民，农民工作为城市 中相对的“二等公民”，将更加难以获得地方政府的相应投入，在社会保障和公共服务等方 面得不到应有的保证。

三、政策建议

1.以社会公平正义为追求目标，强化服务型政府建设。面对上面论述的这种情况， 我国政府需要及时转变政府职能，转变的目标是建立服务型政府。它是在公民本位、社会本 位 理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色。服务型政府是 一个为全社会提供公共产品和服务的政府，其核心是在公共财政和预算以及财政转移支付的 导向上，真正关注普通老百姓的利益、需要和愿望，使政府投入真正惠及千百万老百姓的日 常生活，使人民安居乐业、心情舒畅、生活幸福，尤其要关心社会的弱势群体。因此，政府 应更多关注义务教育、公共医疗、社会福利和社会保障、劳动力失业和培训、环境保护、公 共基础设施、社会安全和秩序等方面。

2.完善财政分权体制，实现地方政府财权和事权统一。建设服务型政府需要发挥地 方政府的积极性。目前的财政分权体制由于其财权与事权的不配套，为地方政府提供了不合 适的激励。因此下一步，需要从体制上完善财政分权体系，将财权与事权匹配。蔡 ［6］认为1994年分税制改革后形成的中央与地方之间财权与事权的不对称 关系,使得发展型地 方政府虽然有更大的激励改善对农民工的公共服务,但是,在实质上推进户籍改革时,现行财 税制度却会使它们陷入财政捉襟见肘的境地。因此，通过财税制度改革,提高地方政府财政 比重,使其财权与事权更加对称,可以推进地方政府向公共服务提供者的角色回归。

为了实现财权与事权的统一，具体可以从财权和事权两个角度进行尝试。从财权角度， 目前地方政府缺乏主体税种，没有与当地经济发展联系非常密切的地方税种。随着各地方经 济发展，居民财富大量积累，以地方居民财富为税基的税种需要提上议程。例如，可以考虑 让地方政府开征物业税、遗产与赠与税，将地方的财富积累与地方的税收增长相结合，从而 为地方的财政支出提供基础，促进地方政府财权的提高。同时，这在一定程度上又可以调节 居民的财富分配不平等状况。从事权的角度，目前政府间财政支出责任的划分还缺乏明确的 法律界定，导致可能出现上级随意调整各级事权，从而地方政府负担过重的现象，因此，未 来需要建立更为成熟、稳定的政府支出责任划定依据。

3.积极地、有步骤地推进户籍制度改革。近年来，对户籍制度改革的讨论多见诸报端 ，已有多个省宣布改变城乡二元户籍制度，进而统一城乡户籍。但在实际推行过程中，即便 统一户籍后，也并没有一个省份或者城市能够做到让外来常住人口与本地常住人口的福利待 遇真正实现均等化。正如韩俊［7］所指出的，农民工变市民，不是简单地改写户口 本。农民工市民化的过程，实质是公共服务均等化的过程。进行户籍制度改革、实现城乡一 体化，地方政府需要解决公共服务的钱从哪儿来。目前 这个问题的解决方案大多指向“土地换户口”。这就一定程度上导致部分省份的户籍制度改 革在效果上变成盯住了农民的土地，土地换户口成为了地方政府获取土地进而实现“土地财 政”的筹资来源，而这恰恰又是新的不公平。韩俊［8］谈到，按照现在的法律，宅 基地 是农民的一项财产权利，而户口背后有很多公共服务，如教育、医疗、社保等等，让农民拿 着土地的财产权利去换户口和公共服务，这是对农民新的歧视。

因此，户籍改革的核心是向市民提供公共服务，而不是为“户口”提供公共服务。将户 籍与公共服务权利脱钩，使得包括农民工在内的全体市民都能享受到公共服务的权利，应该 是户籍制度改革的目标。

主要参考文献：

［1］韩长赋．中国农民工发展趋势与展望［Ｊ］．经济研究，2006（12）．

［2］Tiebout ,Charles M. ,1956 , “A pure theory of local expenditures”.

Journal of Political Economy , 64.

［3］Musgrave ,R. A. ,1959, The theory of public finance, New York :McGra w Hill.

［4］Oates ,W. E. ,1972, Fiscal federalism, New York :Harcourt Brace Jovanovich .

［5］龚 锋，卢洪友．公共支出结构、偏好匹配与财政分权［Ｊ］．管理世界，2009（1） ．

［6］蔡 ．刘易斯转折点与公共政策方向的转变――关于中国 社会保障的若干特征性事实［Ｊ］．中国社会科学，2010（6）．

［7］韩 俊．城乡一体化进程中要保护农民土地权益，中国经济新闻网，2010年12 月21日，