中国香港和韩国住房保障制度简介及启示

【摘要】在我国城市经济建设发展进程中，低收入群体的住房问题不仅关系到经济的发展、社会的稳定，也是影响和谐社会建设的重要因素之一。本文分析了中国香港和韩国的住房保障制度，从中得出住房保障制度的规律性经验，对我国住房保障制度的构建和完善具有重大的指导意义。

【关键字】住房保障制度 廉租房 经济适用房 住房政策

住房保障制度是一种在住房领域内实行的社会保障制度，其实质是政府利用国家和社会的力量，通过行政手段为中低收入家庭提供适当的住房，解决他们的住房问题。因受各国和地区政治制度、经济发展水平和文化传统等因素制约，其在各国和地区各有不同。因此，在逐步完善我国的住房保障体系时，我们不仅要借鉴欧美等发达国家的经验，更要向与我国有相似文化传统和人口规模的东亚地区学习，而中国香港和韩国是东亚地区住房问题解决的比较好的代表，可为我国住房保障制度的构建和完善提供参考。

一、中国香港、韩国住房保障制度简介

1、中国香港的住房保障

中国香港土地资源稀缺，是世界上人口最稠密的地区之一，对住房的需求巨大。中国香港通过建立私人开发商和政府部门共同发展的双轨制的住房供应体系，成功地解决了不同阶层住房供应的难题，使中国香港成为世界上公认的住房问题解决得比较好的地区之一。截至2005年，在中国香港240.8万套住宅中，公共住房有109.6万套，私人房屋有131.2万套；在中国香港694万总人口中， 49.6%的居民居住在公营的租住公屋和资助出售的居屋中，50.4%的居民住在私人住房中。

2、韩国的住房保障

起初，韩国解决低收入家庭住房问题最基本的政策，是由政府出资或资助建设公租房，以低廉的价格出租给低收入家庭。近年来，随着住房短缺问题的缓解，韩国政府又逐步减少了新建公租房，转而通过租金补贴、低息贷款、减免税收等方式向低收入阶层提供支持，从而更有效、直接地解决了低收入者住房问题。

二、对我国内地住房保障建设的启示

通过上述比较可以发现，中国香港政府是以直接投资建造大量低租金公房出租给收入最低的最需要住房保障的那部分人来解决低收入者住房问题的。而韩国则是通过住房补贴、低息贷款和税收优惠来资助低收入家庭租赁或者购买住房。我们应该根据我国国情，合理借鉴它们在住房保障制度中的成功经验，分步骤、有重点地完善我国的住房保障制度。

1、制定完善的住房保障法律体系，从立法层面保证住房政策的有效实施

韩国住房政策法规体系以1972年制定的《住宅建设促进法》为核心，为配合《住宅建设促进法》的实施，韩国政府还制定了许多支援性法规，如《稳定劳动者居住和筹措购房资金支援法》、《地方税法》、《韩国住宅银行法》、《大韩住宅公社法》等。这些法律为住房保障体制的建立提供了依据，明确了住房保障体制的基本目标，并规定了住房保障的实现方式。因此，住房保障的立法工作应先行一步，较为完善的法律法规体系是稳步有序推进住房保障制度建设的根本保障。

而我国自2003年《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中提出要“加快建立适合我国国情的住房保障制度”以来，近年来仅出台了《廉租住房管理办法》和《经济适用住房管理办法》两部全国性的政策法规文件。至今尚无全国性的住房保障法律法规问世，从而使住房保障制度的建设缺乏有效的法律支持和保障。因此，应尽快制定出符合我国国情的住房保障法规，从法律上对我国住房保障的目标、框架、保障对象、标准、范围、资金来源和机构设置等作出明文规定。

2、因地制宜、科学合理地制定住房保障规划

香港地区根据当地经济发展情况和人们不同时期、不同收入水平的需求，制定了一系列的住房计划，建立了多层次的住房保障体系。

（1）徙置区计划。1953年圣诞，石硖尾木屋区一场大火令5万人无家可归，为紧急安置灾民香港当局的“徙置事务处”开始兴建“徙置屋”，由此香港政府开始发展公共房屋。

（2）廉租屋计划。1961年，由于香港放宽了移民限制，香港人口增加到300万，为此香港政府兴建廉租屋，为月收入400港元以下的家庭提供居所。

（3）临时居屋计划。1964年，港府又推出“临时房屋区计划”，以安置那些不符合入住公屋资格、没有能力租住私人楼宇的居民。

（4）十年建屋计划。1972年，当时的港督麦理浩爵士宣布实施一项“十年建屋计划”，从1973年到1983年，这十年解决了住在贫民窟和木屋的150万居民的住房问题。“十年建屋计划”包括市区人口扩散计划、居者有其屋计划和私人部门参建计划。

（5）长远房屋策略。20世纪80年代香港大多数居民的基本住房问题已得到解决，此时的居民渴望拥有一套较体面的自有住宅，为适应这种变化，港府在1987年宣布了“长远房屋策略”。“长远房屋策略”主要由“私营部门优先策略”、“自置居所贷款计划”和“夹心阶层居屋计划”等构成。

韩国住房规划体系包括综合规划和特定规划。综合规划又可分为长期的《国土综合开发规划》、中期的《经济社会发展五年规划》和短期的《年度住房建设综合规划》。特定规划有20世纪70年代的《住宅建设十年规划》、80年代的《住宅200万户建设规划》和90年代的《新经济五年规划》。住房法规为住房政策的实施奠定了法律基础，而住房规划则为住房政策的基本目标赋予了具体内容。

我国在构建住房保障制度的过程中，也应该根据各地区不同的经济发展状况，各时期人们不同的需求状况以及不同收入阶层的需要来制定不同的住房保障政策，并随着客观条件的变化及时做出调整。

3、设立专业化的管理机构

房屋署是香港地区具体负责住房政策的制定和实施的合法主体。房屋署的许多职员都接受过经营、社会、政治、法律、技术等方面的专门培训，他们以小组形式合作处理各类问题，逐步形成了一种灵敏、高效、专业的反馈系统。

韩国中低收入者的住房保障主要由韩国国家住宅公司（即大韩住宅公社）负责，公司每年为中低收入者生产并提供5万套经济适用住房。为了对其开发的住宅进行有效管理，韩国国家住宅公司专门建立了一家子公司――新住宅公司对住宅进行物业管理，其主要职责是为住宅的管理和维护制定指导性规划。新住宅公司总部下设12个分部，为住宅的管理和维护制定具有操作性的规划；分部下设258个管理处，具体负责住宅小区物业管理、房屋缺陷控制等工作。

目前内地的公共房屋管理机构已经不能满足社会对经济适用房和廉租房日益增长的需求，迫切需要一支专业化的队伍来专门负责处理经济适用房和廉租房的建设和管理中出现的各种问题，根据社会经济发展状况不断完善公共住房保障政策。

4、多种渠道筹集住房保障资金

充足稳定的资金是住房保障制度成功发展的必要条件。香港公共房屋建设的资金来源主要由政府通过直接注资、免费拨地、拨出资本和提供低息或无息贷款等方式资助公共房屋的建设。自2003年起，房委会停止各项出售自置居所计划，对其财务状况产生了严重的不利影响，为此房委会决定通过分拆出售辖下零售和停车场设施，成立领汇房地产投资信托基金，并计划把该基金在香港联交所上市。

韩国解决公营住宅筹资问题的主要措施是住宅金融。韩国的住宅金融主要包括以下三种类型。一是国民住宅基金，它是1981年为无房户筹措购房款而设置的，该项基金的来源主要有政府财政、住宅预约储蓄、国民住宅债券、国债管理基金预收金、利息等，基金由建设交通部委托韩国住宅银行来管理。二是民营住宅资金，由经管住宅金融的金融机关通过预收金等方式筹措。三是期付金融，期付金融公司向综合金融公司或资本市场筹措资金，替购房者向住宅开发商提供资金，购房者按一定条件偿还本金和利息。

三、小结

我国住房保障体系是以经济适用住房和廉租房为主的住房供应体系，1998年国务院颁发了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，提出了我国住房政策的总体目标，即不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；高收入家庭购买、租赁由市场供应的商品住房。

尽管政府一再强调大力发展经济适用住房和建立廉租住房供应保障体系，但经过近几年的实践，政府所确立的“以经济适用房为主的城市住房体系”的目标远未实现，而且廉租房和经济适用房也存在很多需要迫切解决的问题。因此，我们要借鉴中国香港、韩国住房保障建设的成功经验，从我国国情出发，不断完善我国内地的廉租房和经济适用房政策。首先，从立法角度提高住房保障供给的稳定性和长期性，政府要着眼于经济适用住房建设的长远规划、长远目标，科学制定5年、10年甚至更长期的发展规划，并根据经济、社会发展情况对住房规划进行适时地调整，立足以人为本建立和谐社会的科学发展观。其次，设立专门的负责机构对公共住房进行科学的规划、建设和管理，加大社会各界对公共住房分配的参与和监督力度，建立科学合理的准入退出制度来保证住房保障的公平性。最后，加大中央财政对保障型住房的支持力度，不断开拓住房保障的筹资渠道。资金问题是各国提供公共房屋普遍面临的一个难题。中国香港政府在公共财政上对公共房屋的大力支持是香港公共房屋成功必不可少的条件，韩国的住宅金融也对韩国公营房屋的建设产生了重大的影响。内地要发展廉租房、经济适用房，各地政府必须完善公共财政职能，在资金和土地上给予大力支持，这是落实廉租房政策和经济适用房政策的根本。

【参考文献】

[1] 孙光德等：社会保障概论[M].北京：中国人民大学出版社，2000．

[2] 香港房屋委员会年报[Z].

[3] 金忠范：韩国城市发展政策[M].上海：上海财经大学出版社,2002．

[4] 朱海忠：韩国住房保障制度的经验及启示[J]，理论学刊，2007（3）.