地方政府职能配置的路径及问题分析

【摘要】当下我国地方政府职能中存在着角色错位、职能异位等问题，对于经济发展与政府转型产生着消极的影响。从我国地方政府职能配置的角度探析这一问题尤为重要，地方政府职能的配置路径引发了地方政府职能不确定性、选择性问题。须规范央地职能配置，完善官员晋升指标，形塑与规约地方核心行动者，以优化地方政府职能配置。

【关键词】地方政府职能 配置 路径

当前，在市场经济发展过程中，我国政府的主要职能定位为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，中央政府与地方政府各自发挥着重要的作用。实践中，地方政府职能的实然与应然层面存在着巨大的差距，地方政府既当裁判员又当运动员，角色错位、职能异位等问题依然存在，这对于我国实现经济增长方式的转变，公平竞争的市场秩序，服务型政府的转型，以及地方的全面协调可持续发展产生着消极的影响。从地方政府职能配置问题入手探析地方政府职能中存在的问题能够为我们提供一定的思路。

我国地方政府职能配置的路径

在现代国家中，一般地方政府是由中央政府依据宪法或法律设置的，其权力与职能相应的具有“被”设计性或配置的一面，地方政府职能的获取大多源于行政授权或法律授权。我国的地方政府职能配置是由我国的政治体制、制度决定的，并体现着地方的政治生态与利益格局。我国地方政府的职能配置既要体现上级政府的意志，又要回应区域经济社会发展的需要，还要体现地方决策者的偏好，地方政府职能的实际配置呈现三条路径：层级性配置、回应性配置、自主性配置。①

路径一：自上而下的层级性配置。作为单一制国家，我国的地方政府是中央政府的分支机构，并接受中央政府的领导，我国宪法明确了中央统一领导的原则，由国务院确定中央、省、自治区、直辖市的行政机关职权，这标志着地方政府职能主要源于中央或上级政府的配置与权力机关的授权。

路径二：自下而上的回应性配置。地方的经济社会发展要求及居民的服务需求是地方政府职能配置的内在动力源泉与根本目的。整体范围内的政府职能是对社会的统一管理与服务，而不同的地方，由于其经济与社会发展水平不同，民众的需求取向也有所差异，地方政府的职能配置就要考虑这种特性，根据地方居民的发展需要对政府职能作相应的调整。

路径三：地方核心行动者（即主要领导者）的自主性配置。伴随着行政与经济管理权力下放，地方获得了一定的自主性，为地方政府的行为及其职能边界提供了一个弹性的可选择空间。其中，地方核心行动者作为地方公共事务的主要决策者，“他们一般是地方党委政府的主要领导者”，②地方辖区内的主政官员，在地方权力结构中具有核心的作用，对于地方政府职能的配置具有重要的自主选择性。

我国地方政府职能配置的问题分析

我国地方政府职能的实际配置路径对于地方政府职能将产生一定的影响，主要体现在以下两个方面：

地方政府职能的不确定性。层级性配置缺乏明确的可操作性制度规范，央地及各级地方政府职能权限划分不确定。由于职责权限划分不明晰，央地权力关系在集权与分权之间摇摆不定，大多体现为单向调整。在行政主导型府际关系下，国家的宪法和法律不对中央政府和地方政府的职权范围作出具体划分，地方政府的事权和财权范围主要受制于中央政府的行政指令。③地方政府的职权主要取决于中央政府的行政授权及信任。在我国，中央与地方的权力缺乏明确的制度化划分，《宪法》与《地方组织法》只规定了原则，各级政府间职责主要依靠部门规章、政策性文件等予以划分，因此政府间的职责多呈现出随意性、不确定性。由于各级地方权力单向配置，事权没有清晰的划分，往往存在由于财政压力导致事权下移的现象，本来是中央或上一级政府的职责，转移到地方政府，给地方政府造成了重大的负担，职责划分不合理。下级地方政府中可能存在着为取悦于上级，更多地关注上级的意图，而不是市场的取向，脱离了地方社会及民众的发展，形成了地方政府改革的“悬浮式”。当前，在行政分权与转型期改革的背景下，地方获得了较多的自，地方政府职能的配置也充分体现了中央与地方的利益博弈。

地方政府职能的选择性。地方政府的功能发挥主要依赖于地方政府官员，尤其是地方核心行动者，作为地方政府组织中的领导者，地方核心行动者在地方权力结构中居于核心地位，其可影响组织成员的行为，达成组织目标，可根据自身的偏好及利益趋向选择性配置、履行职能。地方核心行动者作为权力结构中的人，代表着三重利益：其一，作为地方辖区的利益代表，谋取地方发展，满足地方民众的需要；其二，作为中央权力组织结构的人，接受中央或上级的领导，执行其政策与命令；其三，作为部门或自身利益的代表。这三种利益的平衡、博弈影响着地方核心行动者对于地方政府职能的配置与履行。地方核心行动者会自主性地配置与执行非刚性的地方政府职能，这种自主性在个人偏好与效应目标最大化的驱使下扩张，使政府职能的配置与履行出现偏好替代个人绩效的短期目标。其中，政治锦标赛对地方核心行动者的职能观具有重要的影响。改革开放以来，我国实行了以经济增长为基础的政治锦标赛，主要以GDP为衡量标准。为了争取到晋升的机会，各地方核心行动者及地方政府官员积极投入地区经济发展、城市建设中，提高地区居民的物质生活水平及改善生活环境。在政府职能呈现多维度和多任务特征时，政治锦标赛促使地方官员只关心可测度的经济绩效，而忽略了许多长期的影响；政治锦标赛使得地方官员是地区间晋升博弈的运动员，同时政府职能要求他们又必须是辖区内市场经济的裁判员，这两者存在内在的角色冲突，地方政府经常放松监管的职责以交换更多的企业产值以及一直不愿意退出经济发展的大舞台，政府职能转换之艰难便源于此。④

优化我国地方政府职能配置的进一步思考

央地职能配置的规范化。当前我国地方政府间职能划分不清的根源是上级主导的职能划分体制。在我国单一制结构中，地方政府受双重管理体制的领导，这种双重领导体制没有赋予地方政府明确的法律地位，从而造成了上级政府往往拥有更多的自由裁量空间，出于利益驱动，上级政府更愿意保持政府纵向职能的模糊性，以实现自我利益最大化。长期以来，我国府际关系的调整基本不涉及政府间事权的调整，大多围绕财力的分配与创造而展开，各级政府间职责不清的问题一直没有解决。对此需通过宪法和法律明确规定中央政府与地方政府的权力与责任，“要有专门的法律规范中国国家结构性质、中央和地方的权利与义务、职责与权力、财权与事权等关系。”⑤借鉴发达市场国家的经验，对中央和地方各级政府的功能定位，对其具体的职责权限进行分配，并使之规范化、法律化、制度化。在国家独立、完整，中央政令畅通统一的基础上，积极下放经济社会管理权给地方，充分发挥地方的主动性和积极性。从我国的实际出发，按照受益范围、事务繁简等对政府权责进行划分，明确中央与地方的专有权与共享权，明确四大领域内各级政府的权责划分。

改变单一的晋升标准，完善政府官员晋升的指标体系，强化公众监督，发挥人大、政协的横向监督作用。政治锦标赛的内容将逐步以公共需求与公共利益为依归，加以明晰化，且政治锦标赛的评分主体将逐步由上级政府的垄断格局演化成为融合市场与社会的多元主体格局。改变传统的政治锦标赛中经济增长的主要指标，晋升标准多元化发展，考核指标合理化，关注更多不易测度与衡量的指标；改变考核主体党委组织部门的单一性，发挥人大、政协的监督作用；评价对象主体多元化，强化公众监督，在考核评价指标中把人民的“满意度”作为重要的绩效指标。完善可问责性的操作机制，改善政绩考核的动力机制，由自上而下的外部型向内部型转化，最终以改善内部绩效，纠正工作不足为目的。

地方核心行动者的形塑与规约。中国政府部门的行政精英由于教育经历、知识结构、实践经历的差异，“对职能转变与公共服务型政府”的改革意愿形成了分化的价值偏好，往往导致各区域政府职能转变的非均衡格局。地方核心行动者自主性配置地方政府职能，可以改变政府职能转变的速度与程度。一般情况下，地方核心行动者的行为选择及职能转变的意愿会受到其自身的认知、观念、能力等因素的影响，通过地方核心领导者的形象塑造，增强其领导才能及美德，引导其树立正确的权力观、政绩观成为重要的方面。同时，加强地方权力结构中的制衡与监督，规约地方核心行动者的权力及行动空间，避免权力集化、行为异化，偏离公众的利益需求。

【作者为苏州大学政治与公共管理学院政治学博士研究生、西安体育学院讲师；本文系江苏省研究生创新项目“地方政府职能优化的工具研究”阶段成果，项目编号：CXZZ12_0780】

【注释】

①马斌：“中国地方政府的职能配置的三种路径”，《学习时报》，2009年6月1日。

②沈荣华，王扩建：“制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化”，《南京师大学报》，2011年第1期。

③谢庆奎，杨宏山：《府际关系的理论与实践》，天津教育出版社，2007年，第35页。

④周黎安：《转型中的地方政府官员激励与治理》，上海：格致出版社，2008年，第313页。

⑤施雪华：“央地财事权矛盾催生政令不畅 法国地方分权改革经验借鉴”，《人民论坛》，2012年第14期。

责编/张蕾