网络治理视角下公共服务供给模式研究

[摘 要]传统意义上，公共服务是政府通过垂直管理或者横向合作的方式来提供的。随着公民需求的日益多元化，面临的社会事务越来越复杂，仅仅依靠政府就不能提供有效的公共服务，这样，公共服务的网络治理应运而生。网络治理是一种全新的、通过公私部门之间的合作，政府、非营利组织、盈利公司等多元主体广泛参与提供公共服务的治理模式。本文通过研究合作性网络治理理论与公共服务供给中网络治理的应用，着重探析了我国现阶段公共服务供给模式，将网络治理发展为政府提供高效率公共服务的有效途径，这对于建立以公民和社会为本的公共服务型政府具有重要的理论和实践意义。

[关键词]公共服务； 网络治理； 机制创新

[中图分类号]D035-39 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）06 — 0021 — 04

网络治理理论是由斯蒂芬·戈德史密斯（Stephen·Goldsmith）和威廉·埃格斯（William D ·Eggers）在他们的联合著作《网络治理：公共部门的新形态》一书中系统性提出。作为一种新的有效治理形式，网络治理强调政府部门与其它部门之间的“平等合作”。这种基于“合作”基础上的网络工作，是指当某一个公共机构不能提供公共物品或者公共服务时、或者私营部门不能亦或不愿提供公众所期望的公共服务时，由政府机构、非营利组织以及盈利性组织共同来提供公共服务。随着公民对政府的要求越来越多，与之而来的社会问题也越来越多——Rittel和Webber（1973）把这些问题定义为“wicked problem”——这些问题仅仅靠市场是不能有效解决的。“wicked problem”，要求不同领域的专家通过合作的方式建立一种合理可行的方法应对这些复杂的问题。个体或某个组织是没有能力有效解决这些漠视组织纪律以及企业规则的问题的。这些愈来愈普遍的棘手问题，仅仅靠公共部门是不能有效解决的，因而公共部门与其它部门之间的合作性网络组织应运而生。作为一种对新公共管理的反思和替代，新公共服务理论、整体性治理理论和网络化治理理论被提出。①在这种模式下，政府角色发生了很大变化，从传统的管理人民、控制社会向协调资源转变，行政管理序列变得更为扁平，参与部门也更为广泛。

一、合作与网络治理

社会学家和人类学家研究社会网络已有很长的一段历史，但直到最近才开始对组织间网络合作进行系统探讨。在协调活动方面，在发展一种既非市场驱动也非等级结构的管理形式方面，以及在追求复杂的联合行动等方面，为学者们提出了一系列挑战。许多网络彼此之间缺乏协调，高度冲突，且深陷在合约争端的泥潭里。〔1〕为了应对这些挑战组织之间确立了合作，这种合作性网络治理随着其类型、环境和关系质量而呈现大幅度的变化。为了实现富有成效的跨组织的合作与协调，研究者还在继续努力。

奥立弗（Oliver）提出的网络形成的理性行动者模型表明，若干单个组织联合形成战略联盟目的是克服不对称问题。互惠主义是合作网络的基本价值观，这样的价值观能确保在协调中获得的利益流向每一个组织，同时共享资源，共同担负管理成本。比如，公司加入行业协会，通过设置市场准入的障碍，共享跨组织的信息、技术和技巧，从而提高了它们在政府、工会或其他利益集团中的地位。通过组织间的合作，既为增加了单个组织成员的好处，也提升了他们的合法性以及人们对该成员的印象。同时，通过采用这种集体联合行动的方法与政府谈判，使得每个组织的影响能够最大化，提高了效率，节省了费用。尽管出现了这些有利于网络存在的原则和因素，但人们发现只有为数不多的组织间网络取得了成功。从纯粹的战略角度看，公司加盟可以得到其他方法无法获得的资源，由此，可以取得最大化利益。在这种模式中，没有人推测过这种关系产生了多大的协同作用，即源自合作生产能力的收益，也没有人估测过这样的社会成本。制度主义者发现，对网络的形成和发展进行纯粹计算性是不充分的，因为它没有考虑经济行为内嵌于社会关系现行结构的特性，也没有考虑网络形成的优势。

实证研究已经确立了一系列有助于合作形成的条件。组织间通过一系列长期交易后，他们就能够估测出对方的公正性和可信性。美国学者奥斯特洛姆（Ostrom）发现，成功的合作安排倾向于数量有限的组织。这样，声望、交易等信息能较为便利地在网络内部分享。合作网络的成功，要求组织对长期的网络关系予以高度重视，把资源和注意力转移到合作网络形成方面，并放弃短期的个人利益，清楚地界定合作网络的边界与目标。运行良好的网络发展了解决冲突的机制，以处理那些不可避免的矛盾。〔2〕他还发现，成功的网络发展了等递进式的制裁制度，用来惩罚网络维护中的不恰当行为。假设虚拟政府是一个用因特网作为技术和信息基础的网络政府，决策者如果没有理解网络的特征及其发展过程，他们就不能对虚拟政府的发展施加控制。对于网络的发展和维持来说，最重要的是社会成本。

二、公共服务供给模式的网络治理与合作条件分析

近年来，学者们对政府与非营利组织的关系做出了理论阐释和模型构建。主要代表有：扬（Young）的增补、互补和抗衡解释模型，纳吉姆（Najam）的4C模型，科斯顿（Coston）的8种关系模型，布林克霍夫（Brinkerhoff）的解释模型等等。比如，在纳吉姆模型强调从动态关系的视角下理解政府与非营利组织的关系，是战略制度利益（strategic institutional interests），而不是政府动机或其它的背景因素决定了政府与非营利组织之间的关系。纳吉姆的4C模型如图：

目标

相似 不相似

相

似

偏

好

的

策

略 不

相

似

图一： 政府与非营利组织4C模型图

模型中有四种组合，一是两者用相似手段追求相似目标；二是两者用相似手段追求不相似的目标；三是两者用不相似的手段追求相似的目标；四是两者用不同的手段追求不相似的目标。这样就会产生如图中所示的四种结果：合作（Coopration），冲突（Confrontation），互补（Complementarity）， 协作（ Co-opration）。纳吉姆指出，政府与非营利组织关系应该重点从双方互动的结果来看，而不仅仅是关注一方对另一方的态度。此外，纳吉姆还指出，除了这四种关系，还有第五种情景就是双方无接触（nonengagement），也就是双方没有联系。

在社会发展日益多元化的今天，片面依靠政府传统的管理模式来解决复杂的现代社会事务的做法显然已不合时宜，政府必须与企业、非营利性社会组织等合作。只有通过政府与市场、政府与社会、以及不同政府部门之间的合作渠道，才能提出解决复杂问题的新思路、新方法。正如沃尔特所言：“作为治理的公共管理，遇到的主要挑战是处理网络状况即相互依存的环境，公共管理因而是种网络管理。”〔10〕采取合作性网络治理模式来供给公共服务，以实现各参与主体的公共价值。当下，我国的公共服务供给模式的探索也是鉴于这些现实需要。

（一）把握网络治理的改革方向

首先在政策上支持公民社会培育。公民社会是合作性网络治理等创新治理形式的土壤，通过政府主导性的推动，形成有利于政府治理改革的新环境。现阶段在我国公民社会培育中离不开政府的支持与投入，唤醒全社会对公民社会的重视，形成对政府治理改革的共同认识。其次，形成有利于公共参与的各类政策环境。努力推动全社会的广泛参与，构建政府与公民的良好互动关系，建立政府与

公众伙伴关系，这是现代政府治理改革的重要内容，也是实现合作性网络治理的必要条件。同时，这种公共参与机制，需要通过政府的制度化安排加以巩固与推动，从而真正的形成网络治理格局。再次，在政策上鼓励非营利组织发展。在治理变革的过程中，通过一系列政策工具，积极鼓励非营利组织健康发展，营造有利于非营利组织发展的政策环境，是今后改革的一个重要内容。这是因为在合作性网络治理的构成要素中，非营利组织作为推动网络机制运行的重要主体之一，一直被公认是最具生命力的要素。因此，非营利组织的充分与成熟发展，是现代政府治理的重要特征。

（二）实践路径的构建

由于我国的特殊国情，过去政府一直在公共服务的供给中居于主导地位。在合作性网络治理模式中，一方面，政府不断整合内部机构，积极推行大部制改革；另一方面，政府积极推进公共服务市场化改革，引进社会资本，推行政府与市场的合同制形式。在这样的前提下，使我国公共服务供给模式逐步走向合作性网络治理模式。合作性网络治理，而要取得预期的合作效果信任是关键因素。洛克、霍布斯、托克维尔认为，信任是政府与社会秋序的主要原则基础，是民主的前提条件；而滕尼斯、齐美尔、迪尔凯姆、韦伯等社会学家则视信任为社会组织之粘合剂、社会凝聚力的基础及社会系统动力。〔10〕信任是网络治理持续良性发展的前提，是公共组织体系中的粘合剂。没有网络治理主体之间的信任，就没有网络治理主体间的一致行动，治理目标也无法实现。而网络治理行动主体间的信任是个人与个人之间、个人与组织之间、组织与组织之间建立起来的全方位的相应信任体系。在信任的前提下加强各行为主体之间的合作，提供更多的服务供公民选择。同时，不断激励服务提供者，使之不断提供更好的公共服务。当然，加强各主体间的磋商与合作，需要政府在其中发挥组织和领导作用。

（三）合作性网络治理的风险防范

合作性网络治理理论在公共服务供给中具有明显的优势，但由于合作性网络治理的核心是多元化的主体参与，服务一般是在多方协助下展开，因此在任务目标、价值取向上不可避免的存在差异，这也就使得网络风险的防范尤为重要。首先，加强对政府的监督。由于合作性网络治理是依靠多元网络主体提供公共服务，这样，政府容易推卸责任，把过失推到网络成员身上，从而延迟对群众需求或者投诉的反应过程。因此，我们要通过党、舆论、人大、群众等对政府的监督，防止政府由传统的行政过度干预转向新的不作为行径。其次要控制网络组织成员的行为。商议协调是网络治理的重要手段，然而，作为自利的个体，网络组织成员往往受各自利益驱动，其行为动力往往来自于个体的利益，而忽视系统之外的人的利益得失。因此，政府应加强控制和协调，减少各成员单位的行为偏差。再次要积极培育和发展社会力量。社会改革中必然出现的一些新的社会不公平，特别是维护弱势群体的利益时，单靠政府的力量是难以完成的，需要依靠新模式来提供公共服务，促进社会公正。非政府组织具有低成本、高效率、灵活创新等优势，可以较好的弥补政府和市场的不足。最后要加强对网络组织成员的监督和审计。合作性网络治理中盈利组织成员虽然作为参与主体之一也会提供某些公共服务，但其主要目标是追求利润的最大化，而政府治理的目标是社会利益的最大化。协调这种潜在目标的差异需要政府加强对盈利组织的监督和审计，特别是加强对在一定领域内具有相对垄断地位的盈利组织的监管。政府可以考虑聘请社会独立中介机构加强对网络组织成员的监督和审计。

〔参 考 文 献〕

〔1〕Robert G.Eccles and Dwight B. Grane， Doing Deals： Investment Banks at Work （Harvard Business School Press， 1988），119.

〔2〕 Elinor Ostrom， Governing the Commons：The Evolu-tion of Institutions for Collective Action（Cambridge University Press，1990）.

〔3〕Najam A. The Four-C's of Third sector-Government Relations： Coopration， Confrontation， Complementarity， and Co-opration， Nonprofit Management &Leadership，2000，10（4）：375-396.

〔4〕Coston J M. A Model and Typology of Government-NGO Relationships， Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly， 1998，27（3）.

〔5〕 刘志昌，杜鹃.转型期构建社区公共服务模式探讨〔J〕理论界，2005，（12）：139-140.

〔6〕 张琳娜，刘广生.城巾社区公共服务供给问题思考〔J〕.山东师范大学学报：人文社会科学版，2007，（06）：155-158.

〔7〕 李美兴.解决我国城巾社区公共服务问题的对策研究〔J〕.管理观察，2009，（05）：20.

〔8〕 姜德琪.关于构建城市社区公共服务供给平台的思考〔J〕湖北社会科学，2009，（03）：51-54.

〔9〕Walter， Kickert， Erik-hansklijin. Managing Compl-ex network Strategies for the Public Sector〔M〕.London ： Sage Publications， 1997：3.

〔10〕 安妮·博格.质量管理模式：提高政府的责任、效率与信任度〔J〕.新华文摘，2000，（12）.