中国松绑海外投资

建立国家层面的法律，以规范和鼓励中国企业对外投资，正是业界多年的期盼。

“在80、90年代，我们对海外投资相当谨慎，害怕出错，整个思路是直接调控，事无巨细，什么都要过问。但在今天，再继续这样的制度与做法已经不行了。”国家发改委投资研究所战略室副主任王元京对记者如是说道。

而即将出台的《海外投资条例》，将改变这样的局面。 在苏丹喀土穆建筑工地工作的中国工人。

部门承担国家意志

目前，国家发改委利用外资和境外投资司司长孔令龙表示，发改委和商务部正在共同起草一部《海外投资条例》，该草案已经几易其稿。

“新制定的《海外投资条例》，其目的即是鼓励扩大对外投资，与全球经济进一步接轨。”王元京对记者如此表示。在他看来，此一条例的出台将对政企、政市、政资分开起到积极的影响。

王元京的期待有其道理。

今年是“十二五”的开局之年，在“十二五”规划中已明确提出，要“鼓励企业对外投资，加快实施‘走出去’战略”。

从行政审批层面来看，《海外投资条例》出台之后，将成为海外投资政策执行中统领全局的法律。清理既有的各种规章也将成为题中之义。

目前，内地对海外投资的监管大多是由部门订立规章。

1983年之前，内地并无相关海外投资规章，当时的海外企业投资需直接由国务院审批。1984年之后，有关部委开始制定涉及海外投资的规章，但因担心投资失败而审查极为苛刻。

2004年，国务院了《国务院关于投资体制改革的决定》，地方政府对企业对外投资的管理权限得到扩大。依托此规定，涉及投资的相关部门协商提出了《政府核准的投资项目目录》，进一步框定了对外投资的行政审核范围。其中规定：中方投资3000万美元及以上资源开发类境外投资项目由国家发展和改革委员会核准。中方投资用汇额1000万美元及以上的非资源类境外投资项目由国家发展和改革委员会核准。在此之后，商务部、发改委等部委陆续出台了海外投资审核的部门规定。

除此之外，从内地改革开放至加入WTO的二十年，财政部、国资委、外管局等部委从自身职能与行业出发，亦先后制定了各部门对海外投资监管的规定。

多头立法之间缺乏协调，有的甚至造成了一些抵牾。比如，2004年发改委制定的《境外投资项目核准暂行管理办法》与商务部同年制定的《关于境外投资开办企业核准事项的规定》即在海外投资审批职能方面有冲突之处。发改委对投资范围的认定为：“本办法所称境外投资项目指投资主体通过投入货币、有价证券、实物、知识产权或技术、股权、债权等资产和权益或提供担保，获得境外所有权、经营管理权及其他相关权益的活动。”而商务部则规定：“境外投资开办企业，是指我国企业通过新设（独资、合资、合作等）、收购、兼并、参股、注资、股权置换等方式在境外设立企业或取得既有企业所有权或管理权等权益的行为。”两者在审批申请方面，各自为被申请主体，其间除重复外，亦会产生认定上的冲突。而一旦产生冲突，却没有一个上位法能够予以调解。

海关、商检、商贸等各部门除了内争，在与对应国外相关部门的沟通机制建设上，据悉也极为滞后，导致国际纠纷几率增加。新监管格局

目前，一个企业想要“走出去”，除了要分别到商务部、发改委、国资委与外管局等部门“拜码头”外，还要分别到海关、税收、银行、工商等部门办理相关手续。

相比之下，美国、日本、韩国在内的大多数国家都是实行对外投资“一个窗口、分工处理”的模式。各部门的协调管理均在后台，避免了重复报批审查的现象。

对大陆当前这种繁杂的审批流程，美国威嘉国际律师事务所律师李文峰认为：“需要有一个更加统一的部门或更高的法律，来保证审批程序的时效性，或者应该下放到省一级、或者更低的层级去。”

从操作上，下放比权力统一容易。今年3月14日，也就是“两会”闭幕之日，发改委在其网站上公布了对外投资新的核准标准：从本月起（3月）起，发改委对资源类境外投资重大项目需要审批的金额起点从3000万美元提升到3亿美元，非资源类境外投资重大项目需要审批的金额起点从1000万美元提升到1亿美元。而央企限额以下均适用备案制，不需要经过审批，这使得地方发改委的权限陡然增大，各地区对本地企业“走出去'’有了更灵活快速的操作方式。

除了下放审批权，也传出了设立新部门的消息。

由于中国资本走出去的主体是国企，所有权归全民，经营权掌控在少数人手中，其境外的保值增值难度显然高于私企。据内地媒体报道，国务院有意再增设一个与国资委平行的海外投资监管部门，专司海外国有资产的保值增值工作，以协调各监管部门的利益。

此机构的设立或许会给目前多头管理的局面带来变数。然而，从目前的局面看，该机构与国资委在职能上有重叠之处，作为与国资委和其他部委平行的机构，如何调解与分配各方利益，此结尚待开解。

此外，在部门设计上，偏重于服务国有资产，忽略民间资本，也未跳出之前对海外投资监管方面的狭窄范围。

海外投资的使命

在全球经济受金融危机影响复苏缓慢的背景下，根据商务部最新的数据，大陆2010年非金融对外直接投资590亿美元，同比增长36.3%。这样的数据被商务部称为“对外贸易仍取得了明显成效”。

王元京认为，“目前，我们正逐渐从全球制造业工厂转变为向全球其他地区输出产业、输出金融。”

按照英国投资学家约翰・哈里・邓宁的投资发展周期理论，目前内地正处于从第主阶段向第四阶段迈进。据此理论，处于第主阶段的国家，人均GDP处在2000-4750美元之间，对外直接投资不断增加，而外资输入的规模同时加大，对外直接投资净额依然表现为负值，但绝对值有缩小的趋势。处于第四阶段的国家，人均GDP超过4750美元，对外直接投资力度明显加强，对外直接投资净额明显表现为正值，并呈逐步扩大趋势。

2010年内地人均GDP约在4400美元，临近4750美元的关卡。实际使用外资1057美元，多于非金融类对外直接投资金额。但对外直接投资的同比增长为36.3%，却多于实际使用外资的同比增长17.4%。内地的对外直投净额虽仍表现为负值，但绝对值有缩小趋势，即将面临进入海外投资第四阶段的挑战。

而决策层现实角度，目前国内过剩资金泛滥以及中国资本在战略上长期严重错配，中国如能加快打开对外投资的大门，既能减小国内通胀压力，还能缓解人民币升值的压力，并能改变中国外汇储备资本主要投资于美元资产的错配格局。

但中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主任江涌确认这样的道路还需小心谨慎，他对记者表示：“‘走出去’要非常小心，我们做了很多调研，‘走出去’要花很大的代价、风险。这包括很多，比如外交、金融，还比如有些地方要有军事的支持才行。”

李文峰亦赞同这样的看法，他认为：“企业‘走出去’是跟政府整个外交、经济和政治息息相关的。”

今年在利比亚动荡中，项目总金额逾411亿元人民币的大陆国资企业蒙受巨额损失。目前内地尚无有效的海外投资保险条例，致使企业遭受损失之后，政府难以有效介入，行使相应补偿权。

如何建立一个全方位的风险管控机制，正成为鼓励企业“走出去”的显性前提。