地方国资改革的上海实践

“上海已经到了没有改革创新就不能前进的阶段。”“20条”开篇所言，介绍了本轮上海国资改革的背景，也道出了其不同以往之处。

国企重镇上海是十八届三中全会后首个提出地方国资改革方案的城市。2013年12月17日，上海市政府正式出台《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（简称“上海国资改革20条”），改革方案涉及国企分类监管、国资流动平台搭建、股权激励扩容等20条细则。这标志着，体量上仅次于央企国资系统的上海国资，在经过五年前的改革后开始启动深层改革。

“没有改革创新就不能前进”

“当前，上海面临改革开放的新机遇和转型发展的新挑战，已经到了没有改革创新就不能前进的阶段。”“20条”开篇所言，介绍了本轮上海国资改革的背景，也道出了其不同以往之处。

上海历来是国资重镇，国资总额近10万亿元。从数据上看，上海国资的资产总额、营业收入和利润，分别占全国国资委管理企业的1/9、1/8、1/5。

这不是上海国资第一次高喊改革口号，但却是最受关注的一次。十八届三中全会结束没多久，国务院国资委主任张毅专门带领一批政府官员到上海交流国有企业改革经验。

韩正表示，国资国企是上海发展的最大存量资源，潜能亟待进一步释放。上海国资国企存在许多明显的、亟待解决的问题和瓶颈，比如，动力活力不够足、作用贡献不够大、能级能量不够高。

国企国资的动力不足，引发韩正去年2月在改革动员会上，发出了一句“上海已经到了没有改革创新就不能前进的阶段”的感叹。

为此，2013年上海市委将“深化本市国资国企改革”作为常委会6个重点调研课题之一。2013年3月，调研工作正式启动。上海市副市长周波和上海市政府副秘书长徐逸波率队课题调研领导小组和工作小组。

此前，上海国企经历过两轮改革。最早一次是在1993年，上海都市型经济体成型，到了必须整体转制之时，当时的改革是直接把某主管局改为某控股公司。第二轮改革始于2008年，上海开始了国资大整合。这次改革，最主要的变化是在开放性和市场化重组方面取得突破。按照上海“十二五”规划，国资证券化水平要达到40%以上，目前这一数字比例约为37%。经历两轮改革的上海国企，一直以来有着引领国企改革的意义。

以国资改革带动国企改革成为本轮国资改革的核心。从之前的“国资国企改革”到如今的“国资改革”，一词之差背后体现的是政府职能的转变：政府将只对国资增值保值负责，不再过多干涉国企的具体事务。

在动员会上，韩正强调，要为国企松绑，减少审批事项，切实落实企业自主经营权，“多管、管少、不管”。具体来说就是，凡是和出资人有关的事情，都要严格地管起来；少管企业人事，特别是竞争类的企业；不管企业内部事务，把过去越位、错位的归位，让企业更好更主动地面向市场。

国资流动平台

在此次上海国资改革方案中，国资流动平台被重点提及。所谓国资流动平台，分为两类，一是国有产权交易平台，二是国有资产投资公司或者运营公司。根据计划，上海将逐步形成2到3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司，对于具备条件的上市公司股权和部分非上市公司股权进行运营管理，上海国资将以此为抓手实现从管企业向管资本的转变。

而在《意见》公布前，“国资流转平台”曾一度被外界解读为新加坡“淡马锡”管理模式的舶来品。韩正否认了这样的说法，他指出，改革不是简单地把企业一卖了之，更不是简单地照搬其他模式，上海需要从实际出发。

据了解，上海将建立统一的国资流转平台，并在2014年内首选1到2家国有资本运作平台公司启动实质性运转。

现已经确定的一家是上海国有资本管理有限公司。该公司于2010年3月31日正式挂牌成立。该公司由国盛集团与上海国际集团这两家平台共同组成了上海国资管理的产业、金融“双平台”模式，主要任务是盘活国有存量、促进国有股权流动和确保国资保值增值。早在2011年，上海国有资本管理公司运作了上海家化的股权交易。在此番政策落地之后，该公司将作为上市公司的股权管理平台，对上市公司的股权进行统筹管理和市场化运作。然而，公司至今尚未有任何明确的动向。

上海欲搭建国资流动平台，是对三中全会全面深化改革的响应。三中全会决定明确发展混合所有制经济，对国资管理提出新要求：组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

然而，由于目前国有上市公司都在集团公司名下，这样的架构下要实现国资便利、有效地进出，运作成本会比较高，因此通过统一的平台加以统筹会更加合适。随着经济的平稳发展，也可以利用国有股的减持，补充资金进入社会保障等领域。

目前笔者了解到的情况是，建成的国资流动平台将只对国有股权实际控制产生影响，而国资委与企业的监管路径以及对干部、资产和日常事务的管理权限不变。国资流动平台也不会参与企业的内部管理。

作为最大亮点的分类监管

总体上来说，上海国资改革有进有退。据了解，上海目前将国有企业分为三类：竞争类国企，这一类国资以退出为主，不与民争利；功能类国企，其中包括战略性产业或资产平台，这一部分国资将不断进入；第三类是民生服务型国企，这一块的策略是“保”。

由于“20条”推出来时间还不长，相关细则和配套文件尚未出台，每一个集团公司都要考虑自己是三类企业中哪一类，在此基础上设计改革思路与架构。

为更好提高国有企业活力和竞争力，此次改革在国资布局方面做出重大改革以求突破。而选择这一改革途径正是“有进有退，有所为有所不为”。

韩正表示，要凸显国有企业在先导型、基础性、新兴产业中的集中度。“20条”要求：“将国资委系统80%以上的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域和优势产业。”

战略性新兴产业是一个要培育的产业，需要有一个财政投资的铺垫期。这个铺垫期投资的成本通常情况下需要政府引领，由国有资本来承受。正是为了集中资本力量，发挥引领作用，既有的国有资本配置在竞争性领域可以调整退出，转而投向新兴产业领域。

竞争类企业将以市场为导向，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业；功能类和公共服务类企业将按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。对涉及上述分类业务的企业，因企制宜、分类分层管理。

在具体企业划分上，上汽、电气等多数集团将划入竞争类企业，国盛、临港等属于功能类，城投、久事等属于公共服务类。目前在市国资委系统市管企业中，竞争类企业户数占67%，营业收入和利润总额分别占91.5%和84.9%。

分类监管意味着对于管理班子也要有相对应的考量。对于竞争类企业，上海将仅管党委书记、董事长、总裁三个岗位，有的企业总裁也将尝试放手市场化，经理层副职以及相应党群干部不再“市管”，管理层以市场化配置为主。这意味着在业绩考核和薪酬激励上也会发生相应变化，包括股权激励在内的市场化手段将成为激活国企活力的突破口。

“20条”称，将全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核，保持合理的稳定性和必要的流动性。竞争类企业，按有关规定落实董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权。合理提高市场化选聘比例，在市场化程度较高的企业，积极推行职业经理人制度，更好发挥企业家作用。

此次改革明确了竞争类企业要强化董事会专门委员会功能，符合市场经济的精神。但是，这对于一直以来习惯于服从组织安排的任免方式的国资体系而言，要完成这种转变并非一朝一夕。