中国打造新型城乡关系

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

虽然过去10余年中央在加强农业基础地位、改善城乡关系上做了大量工作，但城乡差距依然较大，农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等，城乡二元结构矛盾远未破解。

著名“三农问题”专家、中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军认为，从大的方向来看，“城乡二元结构”这个概念从2002年中共中央十六大开始提出并写进十六大报告，在当时是一个突破。现在重提城乡二元结构对中国城乡发展的制约，相关政策内容有了一些和十一年前相对不同的政策内容与表述。

2002年中共十六大提出这项宏大任务时，明确小康社会要“惠及十几亿人口”，并提出统筹城乡发展的路径。中国此后并定下公共服务发展目标——城乡区域间基本公共服务差距要明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。如今，行程过半，剩下时间不足十年，但城乡公共服务的鸿沟仍然巨大。据财新网报道，国务院参事马力曾依据2012年数据测算，中国农村和城市福利待遇人均相差33万元。这种差距是全面的，体现在公共设施、教育、卫生、社保等各方面。

一个共识是，破除城乡二元体制是实现城乡一体化发展、提高农民收入的关键。在《决定》中，“城乡二元结构”又一次被界定为“制约城乡发展一体化的主要障碍”。国务院发展研究中心副主任韩俊认为，新阶段从根本上破解“三农”发展难题，必须由农村内部利益关系的调整，转向工农、城乡，以及国民经济部门之间利益格局的调整，加快破除城乡二元结构，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。本次全会则从打破既有利益格局方面进行了有益的尝试。

城乡二元结构的一个典型代表是中国的土地制度。中国的城市土地属于国家，农村土地属于农民集体。当中国的城市化层层推进时，农村土地却只有被征为国有，才能投入城市建设。对这套政府征地、垄断一级市场独家出让土地的制度，多年来褒贬不一。更多的人认为，弊端越来越大，到了必须改革的时候。应还权于农民，让市场在资源配置中发挥更重要的作用。《决定》所谓“建立城乡统一的建设用地市场”的题中应有之义，即体现在《决定》的放开集体经营性建设用地入市，令其在规划和用途管制下，和城市建设用地享有同等权利。这部分土地包括乡镇企业用地等经营性用地、农民自建住房的宅基地和农村公益事业、公共设施用地等。

在土地制度之外，二元结构的另一个典型代表是户籍制度。原本只用于人口信息管理的户籍登记制度在中国逐渐与福利捆绑，阻碍了人口的自由流动。同样，中国十几年前就开始比较系统地规划户籍改革，并逐步确定以小城镇和中小城市为重点的阶梯式放开思路。今年6月，国家发改委主任徐绍史在向全国人大常委会汇报时，提出一个涵盖所有类别城市的阶梯式户改路径，并首次明确“全面放开小城镇和小城市落户限制”，有意引导不在户籍地工作和生活的所谓流动人口改变流向。

《决定》也指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。其中提出，要全面放开建制镇和小城市落户限制。广东省人民政府参事、中共广东省委党校教授陈鸿宇表示，在讨论新型城镇化时会涉及市民化的概念。大量居住在城市的农民工并没有享受到城市的公共服务，他们转为市民需要一定的社会成本，这项成本要由当地政府承担。在县、乡镇一级，目前的医疗、卫生、教育等已达到一定的水平，交通便利，有的地方已经出现了回乡返流的现象，相较于大城市，这些地方市民化的成本较低。

与此同时，包括国家发改委城市和小城镇中心主任李铁在内的许多学者都建议，将已经长期在大城市稳定就业的农民工的落户问题纳入考量。必须考虑目前农民工“流动人口”相当大一部分聚集在大城市和特大城市的现状。可以说，填平城乡鸿沟既需要切实加大对农村公共资源的投入，也需要财政制度、社保、居住证等相关制度的配套设计。