土地发展权的实践与启示

[摘 要] 土地发展权是土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。土地发展权是一项重要的物权，对此国外已有较成熟的实践。考虑到我国土地征收制度存在的诸多问题，我国应在土地权利体系中创设独立的可转让的土地发展权，通过将土地发展权制度引入征地实践来保障农民的土地产权和保证国家耕地保护目标的实现，并整合整个制度环境，提升土地征收制度的绩效。

[关键词] 土地发展权；归属；启示

【中图分类号】 D912.3 【文献标识码】 A 【文章编号】 1007-4244（2014）02-058-1

土地发展权（Land Development Right，LDR），是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。我国《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地。据此，有的学者将土地发展权分为以下三类：农业用地转变为建设用地（商业用地）的权利（即农地发展权）、提高建设用地利用度（建筑容积）的权利（即市地发展权），以及对未利用地进行开发的权利（即未利用地发展权）。受人类中心主义的支配，我国关于土地的分类是以土地的经济利用价值为标准的。

土地发展权在我国土地权利体系中的地位土地是传统物权法研究的核心内容，因而土地权利当然成为物权的核心所在。我国《物权法》大体遵循大陆法系的传统，但又具有中国特色，我国土地权利体系中并没有土地发展权，那么如果创设土地发展权，则其将处于何种位置呢？这一问题涉及土地发展权与土地所有权、土地使用权以及其他有关权利的关系。土地发展权与土地所有权的关系问题实际上是土地发展权是否独立或附属于土地所有权的问题。对土地所有权而言，立法的重点转向如何调整土地的使用，促进产权流转，使土地发挥更大的社会效益。由此，土地使用权便逐渐从所有权中分离出来，成为一种独立的物权。顺应这种趋势，土地发展权也得以创设，从土地所有权中分离出来成为一种独立的可转让的物权。

不同的权利分配方式对当事人有着不同的行为刺激。如果我国创设土地发展权制度，那么该权利应如何配置？在我国，集体土地发展权归属于土地所有权人――集体经济组织如何呢？依据《土地管理法》第10条和《物权法》第60条之规定，集体土地所有权可归乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村内集体经济组织所有，但目前不仅集体所有权主体没有人格化的代表，而且这三级集体组织之间的界限也不清楚，从而导致集体土地所有权在事实上被虚置。所有权主体的非明晰化造成了权利真空，产生的最严重问题就是对土地的侵蚀和公共资源的浪费。产权不清晰，集体土地就缺乏合理的流转机制。并且，如果将集体土地发展权归属于集体经济组织，则由于主体虚位，事实上将使土地发展权集体所有演变成村委会主任或乡（镇）长所有，从而使产权更加复杂，权力寻租将不可避免。另外，由于农民不享有土地发展权，则其如需提高土地集约度或改变土地用途，必须向村委会或乡政府交纳一定的土地发展费，这会使目前我国农村土地利用集约度低、相当一部分土地粗放经营的现状雪上加霜，同时农民也享受不到土地增值收益，这只能鼓励农民行为的短期化和机会主义倾向。如此，集体土地发展权只能归属于集体土地使用权主体――农民。其实，集体土地使用权是一种独立的物权，由于土地的承包期长达30年或者更久，使得该权利也具有准所有权的属性，农民得以对土地为直接支配和排他性利用。农民是集体土地的真正使用者、土地发展行为的真正责任和后果的真正承担者，集体土地发展权归属于农民在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，有利于配合《农村土地承包法》的实施而长期稳定农地承包关系，鼓励农民向土地投资。国家通过购买土地发展权和实行土地用途管制制度，不但有利于保护耕地，而且有利于增加农民收入，使经济增长的成果惠及广大农民。这是在我国特殊国情背景下特有的制度创新安排。

如果实行土地发展权国有化就意味着农民集体或农民失去土地发展权，难以消除现行土地征收制度的缺陷，也根治不了农用地未经审批擅自改变为建设用地隐形市场交易。土地发展权归原土地所有权人所有的制度设计，在使广大农民得到土地发展权对价的同时，也激励广大农民更加珍惜土地，特别是保护耕地的积极性。土地一级市场的隐形市场将自动消失。国家亦不必投入巨大的行政管理成本来整顿土地一级市场的隐形市场，土地违法案件也会大大减少，其效率是极高的。由于国家主要是作为政治组织而存在的，而主要不是作为市场主体设立的。土地发展权作为一项财产权，不应由国家所有。计划经济之所以走向失败，原因就在于国家不可能掌握与经济有关的全部信息。全部信息的假定使计划经济最终被淘汰。早在2002年，我国市场经济发展程度已达69%，按照国际公认的标准测定，我国是发展中的市场经济国家。如果实行土地发展权国有化，其结果必然是土地发展权制度运行无法产生效率。从表面上看，实行土地发展权国有化，有利于国家通过掌控土地发展权，达到控制农民集体或农民擅自变更土地使用性质的行为，起到保护耕地的作用；其实不然，实行土地发展权国有化，不仅意味着由国家独享土地发展权的巨大经济价值，形成的结果是政府与民争利；而且也不符合土地发展权的制度功能，土地发展权的制度功能在于，规范土地使用性质改变而产生的发展性利益的分配和权利归属。实行土地发展权国有化与土地用途管制制度功能重叠，其结果仍然不能解决土地使用性质变更而产生的发展性利益分配和权利归属问题。

长期以来，我国土地权利制度过分强调了国家与集体土地所有权的绝对性，忽略了其促进财产动态利用、资源优化配置的功能。随着经济社会的不断发展，土地上发生的关系越来越复杂。这些越来越复杂的关系又必须借助科学配置土地权利，健全土地权利体系来理顺和规范。土地发展权本身还是一个“年轻的”制度，正处在发展变化之中，制度设计的路径亦因国别背景的不同而有所差别。

作者简介：王景占（1982-），男，河南南阳人，天津商业大学民商法学院硕士研究生研究方向：民商法。