农民利益保护视角下的新型城镇化评价指标体系研究

[提要] 新型城镇化是拉动经济、缩小城乡差距的重大举措。本文从归纳传统城镇化指标体系入手，分析新型城镇化的理念和农民利益保护的现实需求，指出新型城镇化是重内涵、重生态，以人为本的城镇化，农民利益有望得到切实保障。在此基础上，提出新型城镇化的评价指标体系应包括反映传统城镇化水平的部分指标，更应大比例、大权重地包括反映生态改善和农民利益保护方面的指标。

关键词：农民利益；新型城镇化；指标体系

基金项目：本文系北京市属高等学校高层次人才引进与培养计划项目（项目编号：IDHT201304079）；北京联合大学2013年思想政治理论综合实践暨大学生暑期社会实践项目的部分研究成果；2013年北京联合大学应用文理学院赴昌平区北七家镇城镇化调研实践团成员（排名不分先后）：张静雨、刘鑫玥、刘文泽、刘翰文、王立民、李旻昊、乔娜、王晓燕、邢燮阳、路顺、张博、刘珅、赵蕾、谢红霞，指导教师：张远索

中图分类号：F291 文献标识码：A

收录日期：2013年8月8日

党的十报告指出“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，并要求“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。中央高层释放的这种政策信号，势必直接影响各地方政府后续的城镇化发展思路，将很大程度上修正以往城镇化过度追求速度和建设规模的传统做法。多次提出要推动“新型城镇化”，认为这是我国未来社会经济发展的主要引擎和潜力所在，同时强调新型城镇化是注重内涵的城镇化，是以“人”为本的城镇化。从既有文献看，关于新型城镇化问题的研究，主要集中在新型城镇化的概念解读、必要性、融资途径等内容上。如，苏北（2013）认为新型城镇化的“新”体现在均等化待遇、提升质量、因地制宜、城乡统筹、以人为本、产业支撑、土地征收等方面；周民良（2013）借用美国地理学家诺瑟姆的划分标准，认为30%～70%的城镇化水平为城镇化的加速阶段，而我国当前城镇化水平为52.6%，正好在此区间，处在城镇化的加速阶段，距离现代化的要求还有比较大的差距，非常有必要进一步推动城镇化建设；阳晓霞（2013）认为新型城镇化融资不能走以前的老路，需要创新多元化的金融工具，以满足金融需求。但就如何解决新型城镇化进程中的利益协调问题，尤其是农民利益保护问题，以及如果评价一个地方新型城镇化水平高低的指标体系也尚未建立。在此背景下，本文从农民利益保护的视角，探讨新型城镇化评价指标体系的问题，以期为政府部门制定和出台相关政策提供参考。

一、传统城镇化评价指标分析

在提出新型城镇化之前，有少数文献中也曾出现“新型城镇化”的说法，但其内涵与近来中央定位的新型城镇化还是有一定差距。2012年9月25日，在北京出席全国资源型城市与独立工矿区可持续发展及棚户区改造工作座谈会时指出要“破解城市二元结构难题，走新型城镇化道路”，之后多次就新型城镇化做进一步深入阐述。因此，可以将2012年9月份之前的城镇化定义为传统城镇化。在传统城镇化阶段，各地方也曾经根据自身社会经济发展阶段和水平，制定了相应的城镇化评价指标。如，北京市在2005年召开《北京市农村城镇化评价指标体系及测评方法研究》课题研讨会，根据城市化的定义和内涵，该指标体系从5个方面选取了16项指标。5个方面是经济、社会、人口素质、人民生活、基础设施及环境；16项指标分别是：二三产业增加值占比重、城乡收入比例、小城镇人口密度、城镇人口占比重、非农产业从业人员占比重、每千人拥有医生数、养老保险覆盖率、合作医疗覆盖率、农民劳均受教育年限、农民人均可支配收入、恩格尔系数、家用电脑普及率、人均年电力消耗量、使用清洁能源普及率、卫生厕所覆盖率、农村道路密度。

也有的学者设计出四级指标的体系，其中二级指标包括城市体系、土地集约利用、经济发展指数、城市舒适指数、城乡协调发展等五大方面，依次分别包括的三级指标有：城市数量、城市规模等级、城市职能；粮食安全、城市用地规模、城市空间效率；发展水平、发展效率；生活质量、社会服务、环境质量；城乡经济协调、城乡生活协调、城乡社会协调。四级指标则是更为详细的说明和规定。苏南地区的城镇化指标曾经包括以下内容：小城镇人口比重、农村非农劳动力比重、国内生产总值中三产比重、农村人均乡镇、企业工资收入、县城人均社会商品销售额、农村户均现代化设施价值、县城邮电强度、县城交通运输强度、农村每百人每天拥有报纸、农村千人拥有医生数、农村劳动力受教育年限、农村人口出生率等。

较近的研究纳入了更多的评价指标。有的地方将诸多指标进行分类，如“水平提高”类指标包括：城镇化水平、城镇化增长速度、城镇固定资产投资完成额、城镇固定资产投资完成额增长速度、转移农村人口数；“经济发展”类指标包括：GDP增长速度、人均GDP、人均地方财政收入、地方财政收入增长速度、新增就业岗位、人均可支配收入、第二产业增加值占GDP的比重、第三产业增加值占GDP的比重；“生活方便”类指标包括：人均道路面积、万人拥有公交车辆、用水普及率、燃气普及率、人均住房使用面积、千人拥有的医护人员、人均商业网点拥有面积、恩格尔系数；“环境优美”类指标包括：人均公共绿地、建成区绿地率、污水处理率、生活垃圾无害化处理率、空气质量达标率；“社会安定”类指标包括：社会保障覆盖率、高中教育毛入学率、高等教育毛入学率、万人刑事案件立案数、登记失业率。

二、新型城镇化与农民利益保护

“新型城镇化”是贯穿于2013年两会的热词之一，被媒体视为“”体制的战略抓手。以往的城镇化在推动大规模建设、整体上改善民众居住条件的同时，也暴露出很多问题，比如强拆强征、逼迫农民上楼等，给和谐社会的建设带来负面影响。新一届中央政府领导人敏锐地发现了问题症结之所在，一方面指出城镇化的必要性，城镇化是内需最大的潜力所在，是经济结构调整的重要依托；另一方面又强调新型城镇化要换思路，有别于以往城镇化模式，杜绝大兴土木、圈地造城、逼农民进城上楼、推高房价等现象发生。两会后，在回答中外记者提问时指出“新型城镇化，是以人为核心的城镇化。……城镇化也不能靠摊大饼，还是要大、中、小城市协调发展，东、中、西部地区因地制宜地推进。还要注意防止城市病，不能一边是高楼林立，一边是棚户连片。……尤为重要的是，新型城镇化必须和农业现代化相辅相成，要保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益”。

一方面传统城镇化是以土地为核心的粗放型扩张模式，以物质资本大量消耗为驱动力，导致空间过度集中，环境严重污染，一些城市已经患上比较严重的“城市病”；另一方面不少地方政府过度依赖土地财政，为了以地生财，有强烈的圈地建设冲动。甚至个别地方政府与开发商勾结，强迫农民上楼，补偿标准过低或“口惠而实不至”，尤其集体土地在城镇化进程中的巨大增值利益部分，农民分得的比例过低。另外，很多农民没有一技之长，失去耕地和原有生计外，绝大多数人是靠补偿款度日，在通货膨胀加剧的情况下，加之部分农民无忧患意识，突击享受消费，很多人的生活质量是不可持续的。有地方实行了农民原有耕地入股等方式，进行分红，这是相对科学合理的一个措施，但现实中较少，而且分红较少且不稳定，这都给农民的后续生计带来潜在威胁。

三、新型城镇化评价指标体系构建

新型城镇化要求重视质量、重视生态，尤其要重视农民利益的保护。反映这些内容的具体指标这必将成为新型城镇化水平评价指标体系的重要组分。

在此思路下，新型城镇化评价指标可以参考以下内容：城镇化水平、人均GDP、城镇工矿建设用地产出率、人均可支配收入、城市道路网密度、用水普及率、燃气普及率、城市每万人拥有公交车辆、互联网普及率、人均住房建筑面积、人均公园绿地面积、城市建成区绿地率、城市空气质量优良率、城市污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率、万元GDP能耗、万元GDP用水量、城镇新建建筑节能标准实施率、社会保障覆盖率、基尼系数。上述绝大部分指标在湖南省城乡规划委员会出台的标准里面有提到，并且做了进一步说明。但其出台时间为2006年，很多方面需要做一定调整，以满足评价新型城镇化之需求。

该套指标包含了传统城镇化指标，也包含了人均公园绿地面积、城市建成区绿地率、城市空气质量优良率、城市污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率、万元GDP能耗、万元GDP用水量、城镇新建建筑节能标准实施率等反映生态质量的指标，同时包含社会保障覆盖率、基尼系数等反映社会公平程度的指标，间接表达了农民在转为市民过程中的利益的保障问题。但根据新型城镇化的内涵要求，该套指标还需要做以下两方面的调整：一是增加反映社会公平程度、农民转为市民进程中利益保障程度的指标；二是在计算最终指标综合得分时，提高那些体现保护农民利益、改善生态环境的指标所占的比重。

四、结语

新型城镇化是新一届中央政府致力于拉动国民经济、缩小城乡差距、改善农民生活条件的重大举措，其发展理念摒弃传统城镇化大拆大建、过度发展大城市、摊大饼似的重“建筑”的老路子，改为重视内涵、重视生态、重视农民利益保护，注重中小城市发展，注重城市与周边区域以及城市与城市之间的联动发展。在此进程中，评价各地方新型城镇化水平或业绩的指标体系有必要出台，而这种体系的建设，必须与新型城镇化发展思路相吻合，突出那些体现保护和改善生态、保障农民利益的指标数量和权重。

主要参考文献：

[1]苏北.新型城镇化新在哪里[J].资源与人居环境，2013.6.

[2]周民良.切实推进中国新型城镇化进程：理论与实践应关注的若干方面[J].学习与实践，2013.5.

[3]阳晓霞.新型城镇化：钱从哪里来——两会代表委员们畅谈探索多元化融资机制[J].中国金融家，2013.4.

[4]欣欣.北京推出农村城镇化评价指标体系及测评方法[J].城市规划通讯，2005.23.

[5]王慧英.经济学视角下健康城镇化评价指标体系的构建[J].未来与发展，2008.6.

[6]吴祖麒，王成福.苏南农村城镇化评价指标体系亟待修正[J].江南论坛，2003.9.

[7]郭晓燕.冀中南地区城镇化评价指标体系应用[J].合作经济与科技，2012.7.

[8]湖南省城乡规划委员会.关于印发《湖南省城镇化指标评价体系》的通知[EB/OL].http：///difang/article1.asp？id=346&classid=.