农民迁移问题与城镇化

摘要：农民迁移问题总是伴随于城镇化左右，对城镇化进程有着深远影响。影响农民迁移意愿和决策行为的因素既有农民自身内在的价值因素，也有外部社会制度因素。文章对农民迁移决策行为影响因素和农民迁移者与政府之间的博弈关系进行了分析，提出了基于农民迁移意愿的城镇化政策建议。

关键词：城镇化 农民迁移 迁移意愿 政策 博弈

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1004—4914（2012）06—062—03

城镇化已成为当下发展经济学最为重要的和研究发展问题的学者们最为关注的研究领域之一。城镇化过程所涉及的各行为主体中农村居民的数量最多、规模最大、切身利益受到的影响最为深广。农民迁移问题一直伴随于城镇化过程左右，农民迁移意愿对城镇化进程一直有着深远的影响，因而也进入了经济学家们的视野。托达罗（1961）模型在对劳动力流动问题的研究中即已从另一层面反映出，城镇化进程中人口迁移与农村劳动力在城市取得就业的机会等方面的制度性安排有关。相关研究还发现（柯荣住2000），处于经济转型关键时期的我国现阶段，农民迁移意愿与城镇化过程中政府的制度性安排之间存在着更为深刻的发展经济学问题。和杨小凯（1997）所描述的相类似，从某种意义上看，城镇化过程中出现的这些经济学问题，已不仅仅是通常意义上的“二元”现象，而是具有许多主观因素扭曲了的制度性安排，如迁移农民意愿的体现、农民合理诉求表达的设计、户籍管理、公共福利、工资歧视等。我们认为这样的制度性安排人为地影响了迁移农民就业意愿的正常实现和收入增长的合理预期，扭曲了城乡要素的正常流动，是一种低效率的制度性安排。因此，城镇化被赋予了一些特殊的含义：一是西部等欠发达地区城镇化战略所需的资本无法由该地区仍较粗放的经济增长单独提供，大量的投入还在依赖国家转移支付或带有一定地方隐蔽性的土地出让金等来支撑；二是这些地方产业结构调整还未跟上来，就业创造率仍相当有限，对大城市和经济发达地区招纳更多农村剩余劳动力形成一定程度的滞障；三是用于保护城市集团利益专享的制度机制没有完全放开，阻止了农民进城分享，扭曲了农民就业的顺利实现；四是农业生产上所需的充裕劳动力被削弱，从而不能保证农业基础的稳固。从行为心里学和博弈理论看，农民迁移行为和迁移规模内生于政府控制制度，农民在城市取得就业的机会不仅与既定技术下的城市所能提供的就业机会有关，还受到政府制度性歧视的影响，而在城镇化的农村居民迁移过程中，由于各行为主体之间存在着信息不对称，即政府不知道迁移者私人的成本信息，而农民有可能不知道整个人口迁移的规模等信息，因此，由于追求利益的冲动，城镇化还体现为农民迁移者与政府之间的博弈过程，农民内在的迁移意愿及其决策行为与政府制度性安排之间形成了博弈的局面，并严重影响着城镇化进程。为此，加快城镇化步伐和研究城镇化问题，都必须关注迁移农民意愿及其与政府城镇化制度安排之间的相互作用和互动关系。

一、农民迁移决策行为分析

研究发现（卫龙宝等），影响农民迁移意愿和决策行为的因素既有个人特征、家庭特征、主观感受、传统习惯等农民自身内在的价值判断，也有制度安排等外在的社会因素。内在价值因素的影响主要表现为：一是由于城市就业竞争更为激烈，而低学历的农民更容易在城市找到相对苦、累的活，虽然在城市可能生活在较低层次上，但因为城市具有较好的教育条件和生活环境，为了子女的前途他们愿意作出搬迁决定，因此，从长期看，发展教育事业对推进城镇化进程是有益的；二是现在完全依赖农业生产的农户已越来越少，种田只是为了获取口粮，农业收入在家庭收入中并不占重要地位，农业收入水平对家庭迁移决策影响程度不是很大，其家庭人均耕地面积也未产生显著作用，因而对农民的决策不能产生很大的影响。这同时也表明，从事非农产业农民的日益增多，对加快城镇化的发展是有利的。民间本身就存在从农村到城镇的迁移动力，因此政府只要妥善加以引导就可以利用民间非农产业的发展力量推动城镇化进程。而对农民迁移拉动作用最有力的因素还是收入，在收入问题上，农民对自身发展有着长远打算，他们并不十分看重眼前的利益，反而把希望寄托在后代的身上，为后代的发展创造良好的环境。这反映出农民有通过世代的努力来改变目前较为贫困落后生活的心理准备，农民在做迁移决策时是理性的，他们的视野相当远，心态也颇为积极。故而如何增加农民的收入，更确切地说是增加农民对迁移后收入的预期应是政府工作的重点；三由于信息不对称而从主观感受和传统习惯上对迁移决策造成广泛影响，使迁移者觉得“在家乡人事环境比较熟，办事方便”，家乡更易求得生活的稳定。可见对农民思想观念的改变需要长期努力。

从社会制度看，尽管从表面上看现在户口限制不像以前那么严重，出门工作也更为方便了，但更深一层看，户籍作为一种身份的象征，已在农民身上打下了深深的烙印。农村户籍的农民在城市仍被歧视的现象还未完全根除，在享受城市医疗、失业保险方面仍与城市居民存在差距，而在农村，他们至少有宅基地、口粮田，有房可住，有粮可食。可见，并不是农民非要抓住土地不放。只是他们对城镇生活缺乏安全感，所以紧紧抓住土地作为生活保障的筹码。由于政府工作的透明度还不够高，形成了有的农村居民本想迁移却因为“没有门路”而不能迁移的局面。人口迁移本可完全通过正常的政务途径解决，但不少人却想到需要门路才可以解决，而不是按照正常的法律程序解决问题。如果政务进一步公开，宣传力度进一步加大，居民咨询或办理手续更方便，相信那些“没有门路”的居民会更积极地考虑迁移的问题。要素市场发育不够完全，迁移农民的经济活动大部分还是靠亲友关系而不是通过市场完成。如就迁移人员寻找工作的途径问题，有的人是靠亲友介绍，有的是自己投资办企业，甚至有的人是靠自己一家一家跑这种最原始的方法找到工作。真正通过劳动力市场和人才市场的很少。又如住房问题，迁移农民中租房者仍占较大比例，有能力购买适合自身生产生活实际所需商品房者占比仍相当低。因此，对政府而言，有针对性地建立专门的宿舍区等供迁移农民住宿，对于稳定人心和维持社会治安都有好处。

事实上，市场经济下的现代农民在其价值判断及选择决策上已较以往任何时候都表现出了更为浓厚的市场经济性质，为了追求收益最大化，原来被束缚在土地上的农民已越来越多地走出村落。预期通过迁移谋求更多利益和更大发展，在没有歧视性制度控制情况下，农村人口在城镇求得就业的机会应该和城市居民一样，但在有制度控制的情况下，其就业机会相对比原来减少了，这实际上相当于一个信息不完全下的Cournot博弈。于是对农民迁移者来说，如果存在城乡收入差距，这里的就业概率又因为信息不对称，迁移者决策时不可能了解整个迁移规模的信息，也无法知道自身的迁移对城市就业的影响，只可能拥有政府的相关制度控制程度的信息，那么，决策者在相当广泛的条件下，不管采取何种预期模式，也会因为信息不对称而对决策造成影响。从成本收益角度看，农民的迁移更多的是对迁移预期收益的考虑，即只有当预期收益扣除迁移成本后的净收益仍大于目前收益时，他们才会做出迁移决定，否则，他们就不会迁移。农民的迁移费用和当前收益是比较稳定的，而预期收益则难以确定，因为预期收益既受到农民个体内在因素的影响，更受到及其所处外部因素的影响，外界因素主要在于对城镇化动力机制和约束机制的影响，动力机制中各因素对农民迁移决策产生正向拉力，约束机制各因素则产生推力。尽管农民的内在因素是一系列独立于外部因素的价值体系，但它同时又依赖于外部因素来实现，它是一个常变的、随外部因素变化而变化的、需要外部因素接受、认可并确认的价值体系。农民在做决策时是综合考虑各项因素的，其迁移决策绝不因某个单独的或片面的因素而仓促决定，也就是说农民的迁移行为是理性的，因此，政府在政策制定上必须以此为基点，把农民看作是理性人。

二、城镇化政策建议

城镇化的实质是人口和生产要素的集中过程，城镇化改变了人口流动和分布的格局，截留了为数众多的农村流动劳动力而为大城市减少了人口压力。也创造了大量的就业机会，但政府和农民博弈双方的策略不会因此而改变，城镇化带来的大量农村劳动力仍会对城市就业产生巨大冲击，当城市较小时制度可能较为宽松，但当人口增加到一定程度后即城市规模变大后则制度控制程度就会趋严并收敛于一个绝对严格水平，这时城镇人口制度就会面临困境。因此，市场化的改革要求矫正要素流动的扭曲，增强城镇化中包括农民在内的各行为主体的动力，政府只能尊重要素所有者对更高收益（包括经济收益和社会收益）的追求，进行制度创新，放松对市场主体流动的限制，建立生产要素自由流动机制，增强城镇对农民的引力，增加农民的归属感。政府作用的发挥，应以不影响农民自和不损害市场机制为前提，增强他们对迁移收益的预期。

1.创造城镇就业机会，增加农民非农产业收入。收入水平是影响农民迁移行为的重要因素，增加农民收入通常采用的选择路径无非是：一是减少农民负担，直接增加可支配收入；二是创造农村非农就业机会，扩展农民经济收入渠道，增加农民非农产业收入；三是创造城镇就业机会，吸引农民进城务工，以获取务工收入；四要实行农业土地规模经营，调整农业生产结构，发展农业产业化，提高农业生产率，以增加农民的农业收入。在这些路子中，第一条路子属于分配调整的思路，在总收入一定的条件下，降低负担，只是增加农民的可支配收入而已，对推动城镇化发展不具有实质性作用。第四条路子的限制因素最多。第二条和第三条路子是突破农业范围，寻找非农产业就业机会，二者只是就业地点的不同，其结果都是增加农民的非农产业收入。因此，增加农民收入政策的重点应放在创造城镇就业机会，增加农民的非农产业收入上。

2.推进城镇化制度改革，建立人口正常流动机制。迁移者迁移或不迁移的决策是根据政府政策制度的控制程度作出的，而政府是根据自己的效用来确定最佳的迁移水平，政府制度体现的是政府追求均衡就业所要求的成本，于是政府制度控制水平和农民迁移意愿的达成就是这个博弈的均衡点。这个均衡控制的严格程度一般随控制的难度系数、人口密度、城乡收入差距的增加而增加，而随城市就业创造率、迁移成本、城市规模的增加而放松。均衡的人口迁移规模却随控制的难度系数、城乡收入差距、城市就业创造率的增加而增加，而随迁移成本、城市规模的增加而减少。随着我国户籍制度改革的不断推进，目前以限制农村人口转化为城镇居民为主要特征的户口政策制度改革有了较大进步，废除了子女户口随母制度，放松了户口的凭证落户条件，突破了农转非制度的指标控制。但也应看到，小城镇户籍改革从本质上来说只是一种适应性调整，一些触及本质的东西并没有展开。如迁移农民进城遭遇到较高的进入成本，各地制定的较为优惠的入户条件只针对中高级人才或有经济实力的外来人员等，为数众多的农民仍只能打零工，实现不了实质性的迁移。因此，要尽快推进户籍等制度改革，建立一种能使迁移农民在城乡间正常流动的制度。

3.科学制定城镇化发展规划，整合民间城镇化动力。为避免农村粗放式小工业遍地开花和小城镇发展无序，制定权威科学的总体规划是必要的。要重视各地区的经济发展与国土利用规划工作，各基层行政部门要有科学的“国土利用规划”，其规划制定规程要严密，既要集中各部门及全体居民的智慧，又要体现政府的权威性。尊重农民的意愿并不意味着丝毫没有约束，没有规矩不成方圆，政府制定一个正确的、权威的发展大纲，引导各方的行动，强制局部利益服从整体利益，这样城镇化才能高效合理地发展。

4.实行城镇化建设投资主体多元化政策。在传统经济体制下，我国城镇化发动主体只有政府一家。改革以来，我国工业化投资主体出现了多元化趋势，但城镇化投资主体的多元化进程还不快。历史经验表明：按照“谁投资谁受益”的原则，建立多元化投入机制，让银行、企业、农民和社区集体组织及外国投资者成为城镇建设的力量，是加快农村城镇化发展更为有效的途径。

5.完善政府在城镇化发展中的管理职能。农村乡（镇）政府的经济与行政管理职能与地方经济发展不相适应的事实表明，政府在城镇化管理中的职能亟待完善。就地方政府机构而言，其改革的首要任务是在确定政府事权划分的基础上，将必要的管理权限向小城镇政府下放。按照城镇化发展的实际需要进行小城镇政府的机构改革。小城镇的政府功能不同于一般乡（镇）政府，实际上已经超出一般乡（镇）政府仅仅是管理农业和农村的职能。城镇基础设施建设、环境治理、社会治安及交通管理、城市规划和卫生监督等等，都是小城镇政府应有的职能。因此，政府机构的功能应符合城镇发展的需要，明确各职能部门的分工，提高工作效率和服务水平。积极培育市场，鼓励生产要素自由流动，创造良好的投资创业环境，给人才以良好的发展预期，吸引人才自主流入。

6.进一步推进农村土地有偿流转制。农户的兼业化经营不利于农村工业化和城镇化发展。在城镇化过程中，必须通过市场机制，将迁移农民的承包地集中起来，实行土地规模经营，提高农业生产效率。引进股份合作制是解决农村土地问题和集体资产的产权问题的一种有效形式。如将社区集体所有的土地资产和非土地资产经过评估，计算出全部价值，然后按成员资格、承包土地的数量和对集体劳动贡献的大小等标准，将价值化的集体资产作为股权量化到每个社区成员。股份可以有偿转让、继承、赠送和抵押等方式在社区内成员间流转。在一定年限内保留迁移农民的土地承包权，但要鼓励农民转让土地承包经营权。

一项有效的制度，一般来说是人们在长期博弈中追求均衡和均衡的变动过程，哪怕是最简单的制度理论也要先把制度理解为一种各个行业为主体之间的不完全信息博弈的均衡结果，它是定义在知识和信息集里的映射，然后在此基础上分析信息结构的变化、获得信息的技术的变化通过影响人们的最优选择来影响博弈的结果；并且还要关注外在的不确定性对均衡结果的影响，城镇化过程中最重要、最主观也最积极的影响因素是迁移者的迁移意愿，必须重视它对城镇化进程和城乡就业壁垒的冲击作用，它不仅影响城镇化进程和人口流动，而且还会影响整个社会经济的发展。城镇化背后的制度和自然演进的二元经济背后的制度很不一样，迁移农民在某种程度上更倾向于按市场原则分配，尽管他们的平均文化程度和技术水平相对落后，和传统农业联系密切又有浓厚的乡土气息，但“制度落差”会导致价格扭曲、对要素流动形成障碍。周其仁（1997）就曾指出如果还继续奉行过分严格的控制制度，就会使劳动力价格因管制而上扬，从而使用工成本提高，导致新的“资本深化”运动，这在长期内将不利。城镇化中的人口迁移既有利于提高城乡收入，反过来又使政府的改革面对一个较为宽松的环境，形成良性互动。

（作者单位：毕节广播电视大学贵州毕节551700）

（责编：贾伟）