对美国商务部加强“两反”执法14项建议的解读(二)

在《(一)》(《WTO经济导刊》2011年第2期)中，笔者简要介绍了美国商务部长骆家辉建议加强执行美国贸易救济法的14项措施中的第1-4硕，并分别作了简要评论。在过去几个月时间里，商务部陆续公布了一些政策修改，或者启动邀请公众评论的程序。概括起来，与《(一)》相关的措施进展如下：

以下进一步介绍骆家辉建议的其余各项措施’，并分别做出评论。

5　澄清商务部反补贴规则，将国有企业视为“特定”对象

根据WTO《反补贴协定》和美国反补贴法，采取反补贴措施的一个必要条件是相关国家政府或者公共组织提供补贴的对象具有特定性。根据美国法律，如果收到补贴的对象限于某一个企业或者一个产业，则可以认定其对象具有特定性。在过去的反补贴调查中，商务部实际上已经将国有企业视为“特定受补贴对象”。因此，严格来说，骆家辉提出该措施只是将其实践通过规则的形式确定下来。2010年11月8日，商务部题为《向国有企业提供补贴的特定性》的政策公告(第10.1号)，宣告在通常情况下，商务部将国有企业视为特定的对象。根据该公告，国有企业将在法律上被视为特定对象，在事实上，如果国有企业是主要的受补贴对象，或者国有企业很大程度上获得补贴的话，也可以认定它们具有特定性。

自从2006年启动对中国产品的反补贴调查程序以来，美国的反补贴调查主要(某些时期甚至是惟一)的对象是中国。其中，大量涉及钢铁产品的国有企业被征收高额反补贴税，其主要原因便是认定所谓国有企业获得的补贴。而且，商务部在认定国有企业补贴时，一方面不断扩大国有企业的范围并认定大量私有企业为国有企业，另一方面则将反补贴的矛头不仅指向国有企业本身，而且指向从国有企业采购的原材料。这是该政策的杀伤力所在。但是，商务部的所谓自由裁量权也不是没有边际的，它也需要受到法律和美国司法系统的限制。因此，相关企业应当根据个案情况，采取恰当的策略进行抗辩。

6　在针对非市场经济国家反倾销调查中，重新考虑出口税和增值税退税问题

在计算倾销幅度时，为了将出口价格与正常价值进行比较，通常都要扣除各种费用，包括运费、出口退税等。但是在美国对俄罗斯进口的纯镁和镁合金反倾销调查案中，商务部不同意扣除俄罗斯应诉企业的出口关税，因为这些公司支付的出口退税是非市场经济国家的内部费用。在重审裁决中，商务部指出，美国《反倾销法》第772节并不禁止商务部对出口关税的处理，而商务部决定不扣除俄罗斯企业缴纳的出口关税与其针对非市场经济国家的反倾销实践是一致的。在最近的针对中国进口的工程轮胎反倾销调查案中，商务部同样驳回了原告提出的扣除增值税的请求。

但是，根据商务部2011年1月27日的《关于涉及非市场经济国家反倾销程序扣除出口关税和增值税等成本寻求公众评论》的公告，商务部认为，当前中国和越南等非市场经济国家与10多年前的非市场经济国家已经大为不同，因此有必要重新考虑该方法。在该《公告》中，商务部表示，考虑在将来的调查中，要求非市场经济国家的应诉企业提交资料和相关官方文件，证明公司是否被征收或者免除了出口税、关税或者其它费用。商务部进一步指出，如果相关证据显示非市场经济政府对相关企业征收了出口税、关税或者其他费用，则可以将此类费用从出口价格里扣除(如果按百分比征收，则按相应的百分比扣除；如果是固定金额征收，则先计算该金额所占的百分比。再按同样的比例扣除)。。

显然，这是商务部在一方面不承认中国为市场经济国家并坚持采用非市场经济方法计算中国企业的倾销幅度，另一方面却对中国产品大力推行反补贴行动之后，进一步采取行动。这对中国企业的影响将因不同产业、不同产品和不同企业有所不同，但总体而言是一个不利的消息。尽管商务部目前还没有实施这项政策，但值得我们警惕，并积极考虑采取法律行动，包括必要时将商务部诉诸美国法院以及推动我国政府将美国政府诉诸WTO争端解决机制。

7　强化对贸易商和没有被复审企业的措施，使它们足额支付反倾销税

这是一个模糊的，可能包含很多内容的倡议。结合商务部近些年来的实践，它似乎是为了强化针对贸易商以及非复审企业的规则以及执法程序，使得进口商全额支付通过此类企业进口到美国的倾销或补贴产品。概括起来，商务部可能从以下几个方面强化执法(或者说弥补法律漏洞)：为贸易商和未被复审的企业确定合适的倾销或补贴幅度，当货物经过贸易商转卖进入美国时，确保其适用的税率等都能正确地反映相关公司被裁定的结果；当货物入关时，确保其进口商缴纳足额的反倾销或反补贴税或关税押金。

应该说，商务部的这项政策考虑是一定程度上回应其国内产业和劳工组织等利益集团的呼声。实际上，在最近的一些案件中，商务部已经逐渐调整其实践和方法，其中最典型的是，在农产品和部分化工产品案件中改百分比形式为依据进口数量确定和征收反倾销关税及关税押金。商务部如何进一步强化这方面的法律和实践目前还不得而知。这也许是商务部至今没有公布任何修改方案，以供公众评论的原因之一。

8　采取新的方法计算“非市场经济国家”工人工资水平，使之包含雇主向雇员支付的所有福利和税

通常情况下，商务部采用其所确定的某个主要替代国的数据确定相关投入的替代价格，并据此计算涉及“非市场经济国家”企业的正常价值。1996年，开始考虑根据世界上一些国家的人均国民收入和国际劳工组织报告的工人平均工资率为基础，采用“回归分析计算方法”每年确定一次非市场经济国家的工资率。商务部认为，所有国家(不管其经济发展水平)的人均国民收入和平均工资率的关系可以形成一条线性图。1998年，商务部正式推行该方法。据此，商务部每年更新一些所谓“非市场经济国家”制造业工人的平均工资水平。

在此后的一些反倾销调查、复审以及司法案件中，包括中国应诉企业在内的一些利害关系方不断挑战商务部的“回归分析计算方法”。但是，商务部一直没有改正。不过，在2009年瑞峰家具诉美国政府案中，由于联邦巡回上诉法院判定商务部计算非市场经济国家工资的相关规则违反美国法律，商务部不得不改变这一做法。在随后的一系列案件中，商务部放弃了“回归分析计算方法”，转而采用“三步分析法”：第一步确定与中国经济发展水平(人均国民收入，GNI)相近的数十个国家，第二步找出其中哪些是与被调查产品类似产品的“重要生产国”，最后再寻找这些国家的相关产业工人工资，并计算出满足以这几个条件的国家的工资的平均数，以此确定相关非市场经济国家的相关产业工人的工资。

表面上看，商务部采取的“三步分析法”似乎遵行了美国法律和法院的要求，但事实上，商务部在个案操作中采用的手法可为“机关重重”。例如，商务部根据人均GNI确定与中国经济发展水平具有可比性的国家范围十分广泛(最 低的印度为950美元，最高的哥伦比亚4，070美元)；偏离其通常的定义和判断标准，将“重要生产国”扩大到在过去3-5年出口过类似产品(以海关统计数据为准，不管数量多少，不管是否生产，不管是否是被调查产品)；等等。其目的，无非是操纵结果，达到提高非市场经济国家工人工资成本的目的。由此，商务部根据其所推出的新方法不仅没有降低中国工人替代工资，反而有节节攀升的趋势(见下表)。

瑞峰家具诉美国政府案使得美国法院撤销了商务部的“回归分析计算方法”，但由此认为商务部将立即纠正其计算所谓“非市场经济国家”工人工资水平的方法显然是一厢情愿的。至少，商务部不会轻易放弃其手中的“牌”，以尽可能地提高工资水平(而不是降低工资水平)。2011年2月18日，商务部再次公告，表示将考虑修改其针对非市场经济国家工人工资的计算方法，考虑将支付给工人的福利和因此指出的税收都考虑在内。如果得以实施，其后果只会提高工资水平，从而构成倾销或者提高倾销幅度。

工资是反倾销调查案件中不可缺少的一个重要问题，针对中国来说，被反倾销调查比较集中的往往是劳动密集型的产业和产品，因此其影响可能更大。商务部在工人工资问题上采取的立场是其“驱逐”中国产品的一个缩影。这表明，对于中国公司来说，要想获得公平的处理和合理的结果，需要不懈的努力和长期的斗争。

9　取消对反倾销和反补贴调查中获得零税率的企业可以免于复审的规定

根据商务部过去在一些案例的裁决和长期的实践，对于在反倾销或反补贴调查或者复审中连续多年获得零税率的企业可以免于复审；相应地，商务部将撤销对它们的反倾销或反补贴税令。但是，骆家辉部长提出的这项政策建议，似乎是要此前的实践，至少为美国国内企业开启了一扇门，使得他们有条件针对此类企业提出复审申请。

对于获得零税率的企业(这意味着，至少在相应的调查或复审期间内，相关企业既没有倾销，也没有获得补贴)是否可以获得反倾销税或反补贴税豁免，WTO《反倾销协定》没有明确，美国反倾销法律也没有此类条款或程序。因此，从法律上来看，我们无法得出商务部无权就此做出修改的结论。不过，笔者认为，一旦修改此项实践，则必须要建立确定的程序，并对提出复审申请一方施加额外的义务(例如要求提供要求复审的对象改变了定价、销售或生产实践因而可能构成了倾销或补贴的初步证据)。同时，为了避免因为抽样调查导致的不公和扭曲，应当规定商务部必须对此类企业进行个别审查(不管是基于它们强制应诉企业的地位，还是根据自愿应诉的情况)。

根据商务部的界定，此项修改涉及法律改变。不过，截止目前，商务部还没有其是否以及如何修改此项政策的公告，也没有正式寻求公众评论。