对城镇规划中土地利用的探讨

摘要:本文针对目前城镇发展中普遍存在的土地利用存在的主要问题,对其主要成因作了分析。

关键词:城镇;城市规划;土地

Abstract: This article aimed at the present town development exists in land use problems, the main causes were analyzed.

Key words: urbanization; city planning; land

中图分类号 : TU984文献标识码： A 文章编号：

1、城镇用地现状分析

城镇用地内部布局不合理，土地利用率低，近年来，小城镇建设进入迅速扩展期，县以下的城镇建设大部分是外延扩大，占用土地多为优质耕地。不少小城镇建筑布局混乱，道路建设不规范。小城镇的发展势在必行,却因人们的素质、观念问题、政策法规不完善、规划滞后等而造成了宏观上的土地资源不足与微观上的土地资源浪费同时并存、土地供需“失衡”等问题。

1. 1 城镇建设扩张占用耕地的问题

在威胁中国耕地可持续发展的各种因素中,目前最突出、最严重的问题就是城市发展对耕地的占用。小城镇为达规模效益,应该扩张,在竞争激烈的今天也不能不扩张。但扩张就意味着对非城镇建设用地的占用,这是无论以哪种方式扩张的小城镇都要面临的重大问题。而小城镇是从大中城市郊区、城乡结合部或区位条件、经济基础较好的乡村生长、发育起来的,因而决定了其建设、扩张所占土地尤以地形条件较好、土质优良的耕地为主。加之许多地方片面强调“以地生财”忽视耕地的保护,存在靠卖土地赚钱,任意占用耕地的现象。耕地占用过多,严重影响农业的可持续发展。

1. 2 规划编制不到位导致城镇土地利用效率不高

在小城镇的扩张中,规划起着十分重要的“龙头”作用,如果规划不到位,就会出现道路拥挤、交通混乱、公共绿地不足等问题,尤其是土地的有效利用问题。没有规划的乱建可造成5 %～10 %的土地浪费,甚至有的地方还出现了“有地无人,有人无地”的怪现象,这并非土地供需失衡,而是土地供求未能很好衔接。一些城镇的实践表明,同样面积的土地,城镇建设如能合理规划和布局,可能多出70 %以上的使用面积。规划的滞后和规划执行力度不够是许多地方存在的一个普遍同题。土地利用总体规划不到位,乡镇级土地利用总体规划薄弱,城镇规划与土地利用总体规划的协调工作不够,缺乏公众参与,土管部门、城市规划管理部门缺乏交流和沟通,这些都使规划效果大打折扣,城镇土地不能得到有效利用。

1. 3 土地开发市场不规范使土地资源损失严重

小城镇扩张不可避免地涉及地产开发问题,许多小城镇的地产开发市场不合理、不规范。如为了吸引投资,将土地价格定得过低,或在土地批租中片面优惠让利,使得土地收益外流,损害了国家利益;由于片面追求经济效益,小城镇的开发零散而不成片,局部地区建筑面积过大,缺乏应有绿地和活动空间;以及现在比较严重的遍地开花式开发等同题,使土地得不到事实上的“集约”,而隐性的土地浪费严重。

1. 4 旧城改造,土地资源配置布局不合理

小城镇扩张中旧城改造是一大难题,有限资金的使用难以兼顾旧城新区,因而有的地方采取回避态度,将资金用于新区开发,追求增量土地,造成新旧区反差强烈,未经改造的旧城区土地资源配置效率和利甩效率低下,闲置浪费严重;而有的小城镇片面追求“节约用地”,旧城改造中房屋建筑增多,绿地减少,环境质量不高,实际上土地资源配置仍不合理,其绿地、住宅、交通、商业用地等比重与现代化城镇要求还不相适应,没能充分发挥不同地段土地的经济、社会、环境的综合效益,非常有必要从整体上优化土地利用的资源配置。

1. 5 土地管理行为不规范导致土地资源流失严重

由于体制、政策不配套,出现多头批地,多部门多渠道供地,土地供应失控问题;有的开发区管委会未经土管部门就将征得的大片土地转手倒卖,从中牟利;有买下土地使用权,作为财产拥有,不投入生产领域,而等待土地增值,以获巨额利润的土地投机行为;或多征少用,乱占乱用造成的土地资源浪费;土地进入市场,却出现城镇国有土地和城乡结合部的非农业用地被部分单位和居民直接或间接非法转让、出租,给小城镇建设规划和管理带来很大难度,国有和集体土地资产大量流失,扰乱土地经济秩序,而且土地利用率低下,这一系列问题均是由于土地的管理还未健全,政策措施还未完善,管理力度也还有待加强,否则对小城镇的社会经济发展不利,对土地的合理利用更是大为不利。

2 “节地”的必要性与紧迫性

当前城镇土地资源粗放利用方式没有得到根本改变,具体表现在:一是国内城镇建设发展需要迅速扩展用地,大量占用郊区和农村土地。二是地方政府为了获取土地增值收益,“圈而不用”现象较为普遍。据调查,一些城镇征购或者征收后不供地的土地面积占全部新增建设用地的40 %～60 % , 土地闲置十分严重。三是违法授予园区土地供应审批权,园区用地未批先用、非法占用、违法交易的现象较为严重。到2003 年底,全国共有各级各类开发区3 887 家,其中经国务院批准的只有232 家, 占6 %; 省级批准的1019家,占26. 6 %;其他2 586 家都是省级以下开发区,占67. 4 %。据不完全统计,各类开发区规划面积达3. 6 万km2 ,超过了全国现有城镇建设用地总量。四是土地利用结构不合理,各类用地比例失调,产业用地比例过高,生活用地比例偏少。五是城市人均用地水平偏高,目前我国的城镇人均用地为133 m2 ,超出国家标准(100 m2 ) 33 %。

基于我国人多地少的国情和土地利用中存在的诸多问题,集约利用土地是我国城市化发展的必然选择。城市土地集约利用能促进我国土地粗放浪费利用方式的根本转变,从而优化城市土地利用结构,促进产业结构调整和粗放增长方式转变,推动我国城市

良性发展,是我国全面建设小康社会和节约型社会的客观需要。

3 “集约用地”的概念与内涵

土地集约利用的概念最早来自于李嘉图等古典经济学家在地租理论中对农业用地的研究,是指在一定面积土地上,集中投入较多的生产资料和劳动,使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。随后,土地集约利用的概念被引入城市土地研究中,形成城市土地集约利用的概念,但由于城市土地利用方式的多样性,城市土地集约利用的内涵远比农业土地集约利用复杂和丰富。

国内很多学者探讨了城市土地集约利用的概念,有的考虑城市土地的投入和产出,有的关注城市土地结构和合理布局,有的认为城市土地集约利用还包括生态环境的优越等,但尚未达成共识。值得注意的是,这些研究主要针对的是城市存量土地,而很少关注增量土地。然而,在我国现阶段,即使通过各种手段提高了城市存量土地的集约利用度,也无法阻止城市外延扩张的必然趋势。因此,城市土地集约利用不仅需要盘活城市存量土地,更需要合理规划和利用增量土地,如果城市增量土地规划不合理,与现有城市功能和土地结构衔接较差,即使投入再多的资金,容积率和使用强度再高,非但不能实现最佳利用效果,甚至会出现负效应。引入增量土地集约利用后,城市土地集约利用的内涵更加广义,它是指在布局合理、结构优化和可持续发展的前提下,通过增加存量土地投入、改善经营管理,合理规划增量土地、衔接存量土地等途径,不断提高土地产出效率,取得良好经济效益、社会效益和生态效益的动态过程。