对中国农村金融制度变迁的思考

摘要：建立和完善农村金融制度是社会主义新农村建设和实现未来中国经济发展战略目标的必破之题。在对中国农村金融制度变迁简要回顾的基础上，分析了中国农村金融制度变迁的特征，并对中国金融制度提出了创新思路，以期推动适应农村经济发展需要的新的农村金融制度的建立。

关键词：农村；金融；制度变迁

中图分类号：F830文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）04-0039-02

建立和完善农村金融制度是社会主义新农村建设和实现未来中国经济发展战略目标的必须解决的问题。农村金融状况在一定程度上制约着新农村建设乃至整个经济的进一步发展。建设社会主义新农村首先要有资金投入，制度建设是吸引农村经济发展所需资金的关键，尤其是要建立适合中国农村经济发展的金融制度。如何根据当前其他金融制度的变迁及农村经济增长动态，推进农村金融制度变迁，对发挥制度功能，增进制度绩效，提高金融对农业和农村经济的支持与促进作用，有着极其重要和紧迫的现实意义。

一、中国农村金融体制的历史变迁

建国以来，中国农村金融制度虽然几经变迁，但至今并没有形成一条清晰的主线。纵观中国农村金融制度，其变迁大致经历了四个阶段：

第一阶段（1949―1958年）：中国农村开始实行农民土地所有制改革，在此期间，信用合作被看做是群众性的资金互助组织。人民银行开始统一领导农村金融，而且直接经营国家农村金融业务，由中国人民银行县及县以下分支机构为主体的国家农村金融和农村信用社共同构成的农村金融组织体系基本框架开始初步形成。

第二阶段（1958―1979年）：在此期间，农村金融管理体制反复不断，发展停滞。农村普遍实行化，农村开始建立起“三级所有，队为基础”的经济体制。与此同时，信用社随着人民银行在农村的基层机构（营业所）一并下放给和生产大队管理，后来又交给贫下中农管理，农村信用社成为基层社队的金融工具。

第三阶段（1979―1992年）：十一届三中全会及之后的文件决定，农村全面推行家庭联产承包责任制。在这一经济背景下，为大力支持农村商品经济，提高资金使用效益，首先恢复了农业银行，业务范围由农业扩大到整个农村经济，调整农村信用社体制，逐步放开对民间信用的管制，允许民间自由借贷，允许成立民间合作金融组织和一些财务公司，允许多种信用手段的融资方式并存。

第四阶段（1992年至今）：随着市场经济的建立，中国农村基本经营制度的法律地位和农地使用制度为宪法所确认，而农村经济组织制度创新突破了单一的集体所有制结构，逐渐出现了各种个体、私营、合资联营等多种经济成分，农业和农村开始了现代化途径的探索。1994年，农业发展银行从农业银行剥离出来专门从事农村政策性金融业务。1996年，农信社也开始改由中国人民银行监管，与农业银行正式“脱钩”，恢复具有独立法人地位的合作金融组织性质，农业银行也开始收缩、撤并了许多设在农村的分支机构，逐步向商业银行转轨。以合作金融（农村信用社）为基础、商业性金融（农业银行）、政策性金融（农业发展银行）分工协作的农村金融组织体系开始形成。

二、中国农村金融体制历史变迁的特征

纵观中国农村金融制度的历史变迁具有以下明显特征:

1.农村金融体制和制度的每次变迁都是自上而下的政府强制，而非自下而上的诱发性政府行为，更不是农村经济主体自主。政府成为农村金融制度的单一供给者，社会力量在金融制度改革及运行中不具有重要话语权，金融制度改革与运行无法实现多元参与机制。作为制度的强制性供给主体，国家的选择始终影响着微观金融主体的成本和收益，从而影响到制度变迁的过程与形态。每次变迁都仅仅从满足制度供给者和制度生产者本身的需求出发，不能适应制度需求者的金融需求，从而使得农村金融服务的供给严重滞后于需求。再加上受经济发展程度的制约，以及农户经营能力和道德认识水平的影响，特别是金融机构追求资金效益的企业化行为，使中国农村金融制度长期运行效率低下。

2.农村金融体制和制度的每次变迁都是法人地位和权利的易位，而非组织结构形式的变动以及金融产权主体的让渡。也就是说，都是形式上的变化，而并没有对经营管理模式以及金融效率提高等进行实质上的变革。本来已经作为中国农村金融体系中主体地位的农村信用社，在几次大的改革中，却从来没有占有独立的主体地位，其主体地位先后被、农业银行、人民银行所取代。其次，农村经济制度的两次变革，都使农村经济主体的产权关系进一步明晰，而农村金融制度的变迁则使农村金融组织的产权关系更加模糊不清。

3.中国农村金融保险机制不健全。完善的风险补偿机制是农村金融机构经营良性循环的有效保证，它能够在损失实际发生后及时给予补偿，减少风险的积聚。从中国当前具体实践来看，中国农业金融风险分散机制、转移机制等农村保险机制都没有得以有效建立。在农业保险抵押中，从法律规定层面来看，农户和农村中小型企业再融资中有效的抵押资产较少、较为单一，抵押资产一般只限土地和房产及部分设备，贷款担保难以落实。实际上基于农业的特殊性质，农村中土地、农用机械设备作为广大农村的财产都可以成为重要的承包抵押资产。另外，虽然各地都建立了旨在推动农业发展的大型保险公司，但是这些保险公司在组织机构及体制安排中往往都存在很多缺陷，同时又缺乏必要的外部监督，导致保险运行本身存在一定的风险性。金融保险体制及运行机制薄弱致使在推动农业金融制度发展中没有稳定的后备保障，很容易导致金融制度改革运行绩效不高，这也是导致农村金融制度改革循环怪圈的重要原因。

4.中国农村金融制度变迁滞后于农村经济制度变迁并与之相背离。农村规范的外生金融与非规范的内生金融的冲突贯穿于整个农村金融制度变迁的全过程导致农村金融市场的紊乱。1979年以来，中国农村经济制度的两次具有历史意义的变革。都采取了自下而上的诱发性变迁方式。第一次变革是家庭农村联产承包责任制的实行和推广，第二次变革是乡镇企业和农村个体私营企业的兴起，这两次变革都极大地促进了中国农村经济的发展。但这却与由政府主导的自上而下的农村金融制度变迁形成了强烈反差。中国农村金融制度变迁与农村经济制度变迁不仅在路径上严重相悖，而且直接导致了中国民间借贷以及农村地下金融的无序产生与畸形发展。

三、中国农村金融制度创新的路径选择

中国自经济体制改革以来，农村经济环境已经发生较大变化，农村经济货币化程度也越来越提高。一方面强化了制度创新需求，另一方面也为制度的创新提供了条件。制度变迁成为中国改革三十年经济增长最重要的原因之一，并仍将是中国经济增长的源泉，为此，中国应大力推动农村金融的制度创新。具体可通过以下措施来进行：

1.注重农村金融组织的产权制度和治理结构的创新。有效率的产权应该是竞争性的，目前农村基层金融组织单一合作制产权形式及模糊不清的产权关系，既不能满足农村产权结构与产业结构变化的需要，也会因缺乏竞争而效率低下。因此政府应因势利导地逐步建立起适应农村经济发展内在需要的多元化产权结构的农村金融组织形式。在坚持合作制为农村金融组织基本产权形式的原则下。对现有农信社产权重新界定，在经济、金融基础较好，民营经济发达的地区组建农村民营商业银行。可在国有商业银行股份制改造的基础上，将部分农业银行的农村分支机构变为独立法人后出售给私人，建立多层次与多级法人治理结构的农村合作金融体系。

2.农村金融制度创新要有渐进性和历史继承性。制度的变迁进程具有渐进性和历史继承性。违背这一规律，就会激化矛盾，引起混乱。因此在推动农村金融制度创新过程中，应正视制度变迁过程中的各种矛盾，充分照顾各方面的利益。根据当前农村金融的实际情况，必须处理好如下三个关系：一是处理好信用社与农业银行的关系；二是处理好政府与农村合作金融机构的关系；三是处理好低层次联合与高层次合作的关系。

3.积极引导农村非正规金融的适度发展，构建符合国情的农村金融体系。中国地区间经济、社会发展极不平衡，应根据各地实际情况，对非正规金融进行规范和发展，增大制度创新供给，放宽对民营金融机构市场准入的限制，增加农村金融市场竞争主体和创新主体。建立激励机制，从制度方面保证经济主体进行金融创新应该得到的最低限度报偿或好处，使经济主体对制度创新的预期收益大于预期成本。正视和承认非正规金融在农村经济生活中的作用，并认真研究其特有的规律。制定相关法律为非正规金融提供一个合法的活动平台，减少其躲避管制所发生的成本，规范其行为。明确监管主体和责任，加强对非正规金融监控，把其负面效应减至最低。

总之，加快发展中国农村金融制度，难度很大，风险也很高，不仅需要农村金融机构自身业务的开拓和资产质量的提高，而且还有赖于监管当局监管能力的提高和整个国家金融安全网络的建立以及法律体系的进一步完善。在这一过程中，尤其要注意各项制度的合理搭配和协调一致，在酝酿和设计制度安排时，就应当充分考虑各项相关制度之间的合理搭配问题，尽可能地减少直至消除制度之间的摩擦或阻力，使最终的制度安排能够消除某些子制度可能带来的负效应，同时，制度之间必须充分协调配合，避免出现调节真空的问题。

参考文献：

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