城乡一体化进程中的农村基层政权:现实景观与空间拓展

摘要：作为具有鲜明国家导向的发展战略，“城乡一体化”离不开政府的积极推动和合理引导，尤其是对城乡一体化进程产生直接影响的农村基层政权的作用更加显见。然而，调研发现，钟摆式的举棋不定、失衡的权力结构、悬浮型的政社关系和失落的公信力客观上显现了城乡一体化进程中农村基层政权的焦灼状态。从深层次看，这种焦灼状态同农村基层政权所要承担的招商引资、征地拆迁和维稳等“中心工作”直接相关。在城乡一体化进程中，农村基层政权还面临着到底该成为经济发展的推动者抑或是公共服务者的焦虑。从基层政权应然状态看，拓展其发展空间尚需从调整优化其基本职能、切实提升公信力、建立基层分权的行政体制、创新基层民主管理制度等层面入手。

关键词：城乡一体化；农村基层政权；公信力

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008-7168（2013）05-0028-08

21世纪初，为巩固已经实现的“小康”目标，进一步打破二元分割的城乡发展格局，实现城乡均衡发展，“城乡一体化”成为人们的希冀和新的发展政策。作为具有鲜明的国家导向发展战略，“城乡一体化”自然离不开政府的积极推动和合理引导，尤其是对城乡一体化进程产生直接影响的农村基层政权的作用更加显见。在城乡一体化进程中，农村基层政权在推进城乡发展规划、资源要素配置、基础设施建设、产业布局、社会管理和公共服务等方面发挥着越来越重要的作用。

对于城乡一体化进程中的农村基层政权，当前研究者给予了积极关注。既有对基层政权角色的探讨，也有对基层政权的行为研究，还有对城乡一体化进程中农村基层政权何以独立地实现和行使其意志与决策展开了细致素描。总体上看，这些研究对于人们更好地认识农村基层政权提供了独特的思考视角，也具有相当的启发意义。但是，作为城乡一体化进程的直接推动者乃至受益者，农村基层政权在这一进程中的现实作为、运作状态、窘迫境地及其拓展空间，更应受到关注和重视。这些因素共同构成了透视城乡一体化进程中农村基层政权客观面貌和运作机制的重要议题。

基于中国区域发展不平衡的现状，东部沿海发达地区的城乡一体化进程具有标杆意义和风向标的价值，因此，以东部沿海发达地区为主要素材来检视城乡一体化进程中的农村基层政权具有“管中窥豹”的意义。基于此，本文运用笔者近两年来在江苏、浙江、上海三地的实证调查所获的基本素材，对城乡一体化进程中的农村基层政权进行解剖。从案例主题看，这些素材的呈现并不是对具体内容的研究，而是围绕城乡一体化进程中农村基层政权的现实景观这一主题而展开，藉此展现和分析其基本面貌。

一、焦灼中的农村基层政权：运作状态

随着城乡一体化进程的深入推进，各种资源和发展要素逐步被激活并开始实现在城乡空间范围的交流、传递与融合。作为推动城乡一体化改革重要一极的农村基层政权，应充分发挥介于城市与乡村之间的优势地位并以此为抓手积极作为，实现城市与农村的融合发展。通过调研发现，城乡一体化进程中的农村基层政权并没有预期中的规范、有序和有效，而是处于一种焦灼状态。

（一）钟摆式的举棋不定

“钟摆”本是一个物理学概念。在不受外力影响的情况下，钟摆会处于中间的静止状态，一旦受到外力的影响，它就会左右摆动不停。这种摆动始终围绕着一个中心在一定范围内做有规律的运动。农村基层政权处于国家行政系统的“末梢”，是连接国家与群众的桥梁与纽带，国家在农村的各种政策和管理职能都要借助于基层政权来贯彻落实。但是，“由于国家在农村基层政权的制度改革和现实发展轨迹中，农村基层政权原先拥有的各项权力以及其较大的自主空间被压缩，财权、人事权等关键性权力被上收，责任却相应地被留置。对于乡镇基层政权来说，其责任不但一直没有减少，甚至还可能由于目标责任制与一票否决制的实行而加重了”[1]。在这种情况下，既要完成上级下达的任务并满足民众的利益诉求，又不得不遭遇资源不足的困境和权力与责任不匹配的矛盾，因而农村基层政权只能在上级压力和民众要求的夹缝中左右摇摆。

作为一级政府机构，面对城乡一体化进程，农村基层政权虽然具有较强的主动性，但由于缺乏相应的资源配置能力而不得不依赖于上级政府，很多时候需要将大量的时间和精力投入到上级政府下达的考核任务之中。然而，农村基层政权根植于农村社区，直接面对的是广大的农民群众，乡镇工作人员本身更多地来源于农村社会，其工作性质更多的与“农”相关，因此，农村基层政权与农村、农民有着说不清、道不明的情结。这样一来，农村基层政权陷入了一种钟摆式的举棋不定之中：是义无反顾地落实上级政府的考核任务，还是直接回应农民的利益诉求？从理论上讲，完成落实上级政府下达的考核任务和回应农民的利益诉求，应该具有同一性，但实际情况远非如此简单。“我们现在做的很多工作，有时候就是左右不讨好，上下不得好。没按照上级的要求做，我们考核就过不了，按照上级考核做，农民又说我们瞎折腾，他们不支持我们的工作。所以，我们里外都不是，就像一个钟摆一样，左右摇摆，不知道到底哪些该干，哪些不该干。”这是江苏扬州市某位镇党委书记的无奈感概。调研发现，确实如此，那些回应农民利益诉求的政策能够很好地得到农民的理解与支持，如一些支农、惠农政策等；而有些政策的贯彻落实遭遇了很大的阻力或要付出更多的行政成本。而一旦遭遇双重挤压，最终受伤的就是农村基层政权。质言之，目前尚难以根除的压力型政府体制和日益增长的农民利益需求与权利意识，以及农村基层政府资源配置能力使得农村基层政府在上级政府与农民之间左右摇摆、举棋不定。

（二）失衡的权力结构

按照宪法和地方组织法的规定，在基层政权体系内主要存在人大、党委与政府三大行动主体，它们共同构成推动城乡一体化发展的积极力量和能动角色。调研发现，由于三者关系不顺而导致的权力结构失衡，使得农村基层政权在城乡一体化进程中的积极作用难以有效发挥。

比较突出的现实状况是，相当多的乡镇党委权力被过度“强化”却缺乏应有的问责机制，一些农村基层政权被“硬化”却有粗暴行为之嫌，很多乡镇人大被“软化”而几乎沦为摆设。作为执政党在基层的代表，乡镇党委无疑在基层政权体系中居于权力核心地位，肩负有“讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题”和“领导乡镇政权机关和群众组织、支持和保证这些机关和组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权”等职责。然而，也正是这种核心地位，使得一些乡镇党委具有“无限”的权力，却无需承担相应的责任，“个人拍板，集体担责”的滑稽决策机制在很多地方似乎常见。浙江省绍兴市某工业重镇就遭遇过这种局面。2012年6月，镇党委书记召开会议，在班子其他成员均不持赞同意见的情况下，毅然决定引进一重点项目作为新一轮城乡统筹发展的支柱产业，后来由于投资商资金链短缺，终导致乡镇饱受重大损失。但是最终对这一损失承担责任的是“镇党委”。农村基层政权在整个行政序列中处于基础性地位，它权力殷实、功能最多，但由于行政惯性的巨大作用，使得它几乎成了一个无所不能的“利维坦”，诸多粗暴行为因之而起。面对农村基层政权的粗暴行为，乡镇党委理应予以积极纠偏，但出于推动城乡统筹发展的共同目标追求，乡镇党委大多采取视而不见，甚至相互遮蔽的态度。作为一级权力机关，乡镇人大是应然状态的权力机构，但在实际运作过程中，它的权力往往被虚置，存在“软化”现象，在乡镇权力结构中处于边缘地位。很多理应从人大层面作出的有助于城乡发展的决策，往往因人大权力的虚设而变得捉摸不定。从调研情况看，几乎从未发现因乡镇人大推动而产生的城乡统筹发展举措。

总而言之，由于基层政权体系内党、政、人大职能不清，权责不明，使得各行为主体不能各司其职，从而造成政权非规范化、非制度化和非法律化的运作，并导致权力结构失衡的不合理的现象产生。

（三）悬浮型的政社关系

传统意义上的农村基层政权根植于农村社会，依靠汲取农村社会资源而存在，与农村、农民有着天然的联系。而且从理论上讲，城乡一体化进程将有助于实现基层政权与农民的双赢和互惠互利，但囿于农村基层政权在理解和“翻译”中央“城乡一体化发展战略”这一重要举措的过程中出现了偏差，将城乡一体化片面地理解为城镇化，而城镇化又被断章取义地认为是招商引资和修建高楼大厦等显性的物质景观，而很少去关注农民的感知和体认。

一旦农村基层政权将主要精力放置于招商引资和修建高楼大厦等工作上，它投入到建构与农民良性的互动关系上的时间和精力自然就会减少。由此带来的后果是农村基层政权与农民的联系日益松散，成为一个“悬浮”于农村社会之上的政府组织①。在调研中，一些基层干部形象地将城乡一体化进程中基层政权与农民的关系比喻为夫妻关系。之前，基层政权与农民经常打在一起，正如夫妻经常吵嘴闹些矛盾；然而，城乡一体化进程中基层政权与村民之间变得更加微妙了，就好比夫妻之间不再讲话。夫妻之间不讲话并不是关系更好了，而是二者之间变得彼此认识而不是“熟知”，基层政权与农民之间出现了一种可怕的悬浮关系。

农村基层政权与农民之间的疏远关系有着其内在的生成路径，这主要是由于在城乡一体化背景下，现行的行政管理体制和财税体制没有得到根本性改变，从而内在地决定了基层政权仍作为“牟利型政权”角色继续存在。所以，基层政权将大量的精力投向了于己有利的工作上，随之一种“选择性治理”开始显现。而面对农民利益诉求，基本上采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，只要农民不闹事，就不会花时间和精力去认真对待。基于这种“不出事逻辑”，基层政权对农村社会事务管理采取消极行政，由此也导致干群“鱼水关系”变成了“油水关系”。

（四）失落的政府公信力

悬浮型的政社关系不仅难以产生城乡一体化的发展合力，而且会直接带来政府公信力的下降。“农村基层政权公信力是基层政权获得社会公众普遍信任、支持和认同的一种能力，其本质上是公众对基层公共权力合法性的一种政治认同，是基层公共机构自身权威和影响力外在投射的结果。”[2]

据华中师范大学中国农村研究院“百村十年观察”项目组2009年～2010年对政府公信力连续调查显示，村民对中央政府、县级政府、乡级政府、村干部的信任比分别为70.6%、10.3%、6%、131%②。2011年，笔者在苏、沪、浙三省（市）做的问卷调查显示，面对基层政权极力推动的城乡一体化发展战略，农民给予的支持和信任度并不高，536%的受访者不相信基层政权所推动的这一举措会带来积极的效果，因而，也不愿意给其提供支持。“现在他们（镇政府）很难以让人相信了，美其名曰是推动城乡发展，但都是为了个人政绩，最终弄不好还要我们来买单，尝苦果。”这是2011年笔者在上海金山调研期间听得最多的一句解释。

那么，又是什么原因导致这种情况产生呢？可以通过基层政权的治理逻辑和行为动机来理解农村基层政权公信力的弱化与流失。如前所述，当前的行政体制是一种压力型体制，上级政府制定各项经济社会发展目标，并将这些目标具体量化并以任务的形式派发给下级政府，为确保政策的统一性和目标的有效实现，这些具体量化的指标往往就成为评价和考核下级政府及其官员职务升迁的主要依据。所以，迫于压力，基层政权不得不疲于应付。前不久，《人民日报》做了一次大型问卷调查，再次证实了压力型体制下的基层窘态：87%的基层干部认为当前基层工作中存在的最大问题是“考核名目众多，工作压力大，目标很难完成”，排在第二位和第三位的分别为“工作任务繁重，但是经常费力不讨好，得不到群众理解和支持”（84.33%）、“上级检查过多过滥，疲于应付”（77.67%）。当基层干部疲于奔命地应付上级考核任务时，就自然而然地难以推动工作创新。一旦工作缺乏创新，难免会影响群众对基层干部的正确判断，以至于一些群众丧失对基层政权的信任，认为基层干部多是“万金油”、“百事通”，乃至“出气筒”。

与此同时，由于城乡一体化战略的实施和国家惠农政策的落实，大量的资金、项目、扶持政策等纷纷向农村集聚。在自利性和扩张性的双重促动下，基层政权的自利行为会如何极大地膨胀。调研发现，为争取到更多的资金和扶持政策，向上跑钱、拉关系便成了乡镇领导的主要工作，而这又容易导致侵犯民众利益行为的发生。一旦基层政权的逐利行为过于彰显，而无心无力关注农民利益，自然会丧失农民对它的信任和支持。

二、实然中的农村基层政权：“中心工作”

钟摆式的举棋不定、失衡的权力结构、悬浮型的政社关系和失落的政府公信力客观上显现了城乡一体化进程中农村基层政权的焦灼状态。从深层次上看，之所以出现焦灼状态，同农村基层政权所承担的“中心工作”不无关联。

（一）招商引资

没有经济效率就没有城乡一体化。这是调研期间诸多基层干部的感慨之词。从基础性条件看，城乡一体化的有序推进确实同经济发展绩效直接相关。在很多地方，是否修建了宽阔的柏油马路、是否有鳞次栉比的高楼、是否有引进的工厂企业，均被看作是检验城乡一体化发展绩效的重要指标，也成为衡量基层干部政绩的主要参数。因而，能否富有成效地开展招商引资成为农村基层政权在推动城乡一体化发展过程中的出发点，招商引资工作随之成为农村基层政权的重要工作。

招商引资的工作之所以成为基层政权的中心工作之一，并不是简单地源于其利益冲动。从深层次看，在招商引资上，上级政府、地方政府和当地公众三者之间实现了利益聚合。“在对于上级政府来说，保持经济持续增长是国家战略、政治任务；对于地方政府来说，只有实现经济增长，才能在与其他地方竞争中保持领先优势；对于当地公众来说，保持经济增长与他们的就业和生活水平的改善有着直接关系。因此，经济增长成为了一种社会共识。”[3]而要保证经济增长，至关重要的就在于招商引资。

2011年2月，江苏省宿迁市某区政府，为保额完成年度招商引资任务，给全区三十多个直属单位和15个乡镇（街道）下发了年度“招商引资考核任务书”。这份任务书对招商引资的基本数量和工作要求及具体的奖励标准都作了详细说明。调研发现，连区档案馆这样的单位都分配了60万的招商引资任务，乡镇（街道）的任务自然更多。其实，像这种情况非常普遍，“项目为王”、“目标考核”既成为基层政权日常工作的逻辑起点，也构成其目标归宿。在有些地方，“一切为了客商，为了一切客商，为了客商的一切”甚至成为基层政权的工作口号。

招商引资对于城乡一体化进程的推动作用直观、凸显，并构成城乡统筹发展的物质基础，但是，正如个体的精力终究有限，当农村基层政权把大量的人力、物力、财力和精力投入到招商引资上，那么投入到诸如民生建设、基层社会管理等其他议题上的精力自然随之受影响。这也是很多农民对农村基层政权过于青睐客商而难以回应其诉求的不解之处。然而，只要“一票否决制”和城乡一体化的发展压力犹在，农村基层政权几乎难以摆脱招商引资的“诱惑”和“无奈”。

（二）征地拆迁

当招商引资被摆上农村基层政权工作案头的时候，其他附带性的问题就不得不考虑。比如，客商引进后如何给其提供土地、建设厂房，土地置换出来后又如何安置农民，就是其中最为关键的环节。由此就衍生出了城乡一体化进程中农村基层政权的另一个中心工作——征地拆迁。

“农村征地拆迁是伴随我国经济社会发展和城市化推进而来的重要社会现象，它涉及农用地的征收征用与土地增值收益再分配的博弈问题。”[4]也就是说，征地拆迁不是一个孤立的问题，它涉及与其相关联的资源选择和分配问题。征地拆迁的纷繁复杂远非人们的简单想象所能及。“征地拆迁并不是一件简单的事情。它涉及项目选址、规划和更让人头疼的拆迁安置。稍有不慎，将会满盘皆输。在项目选址环节，我们要跟农民做工作，告诉他们为什么要选择这块土地，而不选择其他地块。以前是农民不愿意自己的土地被选上，现在是争先恐后地要被选上。选不上他的地块，他会跟你闹的。地块选好后，如何建房子也是费脑筋的，你给的设计方案他不喜欢，他自己选择的方案又不符合上面的要求，弄得我们里外难做人。更麻烦的是，建房子需要一个过程，顺利的话，安置500户的房子也要两年多时间。如果碰上天气不好，时间更长，但是到期了，没交房，农民又会说我们不遵守信用。当然，话又说回来，他们的房子拆了以后，一家人挤在一个很小的棚户里，确实难受。但是我们也没办法啊，上面是这样要求的，先拆迁再建设再安置。”浙江省金华市一位副镇长的这个解释应该是对征地拆迁缘何成为农村基层政权的中心工作做出了比较直观的说明。

（三）维稳

招商引资和征地拆迁自然不是水到渠成、顺理成章的事情，期间夹杂着纷繁复杂的因素，比如，如何“摆平、搞定”相关的人和事。也正因为如此，农村基层政权自然无法回避“维稳”这一艰巨任务。然而，吊诡的是，本来可以成为官民互通之重要桥梁和纽带的，并没有发挥其应有的积极作用，一种乱象③开始在城乡一体化进程中显现。其中最为突出的是，“不合理上访大量增加。众多调查研究表明，在当前的治理实践中，不合理上访者数量比以前大大增加了。一些上访者利用政府的软肋，向政府部门提出种种过高的、不合理的要求”[5]。这种情况在东部沿海发达地区尤为突出。

然而，“是由法律法规予以保障的公民权利。特别是，在当前中央强调加强和创新社会管理的背景下，作为加强群众工作、协调利益、化解矛盾的制度，更成为重要一环。因此，中央领导才多次强调要切实把工作作为党的群众工作的重要组成部分，要带着对群众的深厚感情，更加积极地回应群众提出的合理诉求，更加主动地解决好群众的现实困难”[6]。因此，在调研过程中，许多干部无不抱怨工作很难开展。他们反映，一边是“一票否决制”的考核机制，一边是“完不成招商引资任务就回家”的工作压力。如果能将招商引资与回应农民利益诉求有机融合起来最好，可事实上并非如此。一些受访者坦言，为完成招商引资的任务，推动城镇发展，未能统筹考虑城镇建设与满足农民利益的合理均衡，从而环境污染、安置不当、补偿偏低都会成为农民上访的理由和依据，但是也出现了一些“上访专业户”，有的基层干部甚至估计，现在到北京上访的50%都要求过高、诉求不合理。甚至还有人认为80%到北京上访的均为无理要求。虽然这些粗略的数据包含个人情绪，但是暴露出来的基层维稳的压力不容否认。

在这种背景下，成为基层干部既备感困惑而又无以回避的一项中心工作。这份困惑源于“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的思维在基层日渐弥散，从而使得基层干部面临着一方面阔绰地“花钱买平安”，另一方面又于心纠结的双重焦灼心态。而之所以“无以回避”则既源于农民利益诉求的现实增长，也同基层政权尚未从经济建设型政府向公共服务型政府转变直接相关。

三、农村基层政权的焦虑与困境：经济建设抑或公共服务？

调研发现，在城乡一体化进程中，基层政权不仅仅是政治实体，要履行基本的政治性公共服务职能，而且还因外在压力和内在动力要履行经济实体的职能。农村基层政权一身兼具“政治实体”和“经济实体”的双重身份，使它在到底该成为经济发展的推动者抑或是公共服务者的无奈纠缠。

（一）双重身份使基层政权难以成为公共服务型政府

建设公共服务型政府一直是农村基层政权的理想目标。但是，双重身份的特质使得这个目标难以实现。如前所述，在城乡一体化过程中，“招商引资”成为基层政权的中心工作。如果基层政权的“招商引资”行为是真正运用市场手段使然，也无可厚非。然而，现实并不如此。基层政权多是依靠其“政治实体”的身份，制造人为的优惠政策，如土地征用优惠，税收优待等来吸引客商。这种运作机制的结果是既严重破坏了公平自由竞争的市场秩序，浪费公共资源，而且还会危害社会稳定，使农民能享受的公共服务渐行远去。如苏北某镇，2011年4月颇费周折地引来一位浙江客商，他的投资能为当地居民提供质优价廉的建筑材料。事实证明，该客商生产的水泥很受当地居民的欢迎。投资开工后的第3个月，该客商很友好地准备为其所在的村庄修建一所小学。然而，就在工程动工的第一天，本地其他的水泥厂老板共计十余人带着工人前来闹事。原来，他们并不只是气愤浙江客商抢走了生意，而且还认为，在税收征缴、土地使用等待遇上，镇政府对浙江老板过分关照，很不公平（在他们眼里，给浙江老板的优待完全是镇政府所为）。由于双方无法达成统一意见，导致浙商一走了之。从这个案例可以看到，双重身份使得基层政权根本无力也无心维护好公共秩序，公共服务的初衷因身份所限导致无果而终。

（二）双重身份使基层政权在推动城乡一体化进程中经常错位

城乡统筹发展的现实需求使得基层政权要承担发展经济的职责。但是，它对发展经济的理解有偏差，致使经常发生错位。农村基层政权发展经济的职责主要是优化环境，包括落实政策的环境，促进经济平稳、健康发展的环境；维护和完善农村现行体制，包括坚持和执行党在农村的经济政策；按照农村生产力的发展要求，不断创新工作思路，以推动农村生产要素的合理配置。然而，农村基层政权很少真正落实这些职责，也没有真正承担矫治市场失灵的责任。比如，为完成城乡统筹发展的任务，一些农村基层政权愿意充当“经济实体”，积极引进乃至兴办企业，甚至是不惜血本帮助企业举债发展。可违背市场规律的行为终究昙花一现，走向失败。失败的投资行为不仅给农村基层政权留下了“烂摊子”，而且还给农村社会稳定遗留无穷后患。还有不少地方，农村基层政权以“经济实体”的身份强势进入竞争性行业，阻碍本应源自市场驱动力的农村产业结构调整，同时又以“政治实体”的身份搞“地方保护”，制造“诸侯经济”，严重干扰市场秩序，致使农民利益受损。

（三）公共服务是农村基层政权的理想定位

双重身份的特质使得农村基层政权处于“左右摇摆、上下难调”的尴尬境地。事实上，从城乡一体化发展所需要的政治生态环境看，农村基层政权应该代表国家调控基层社会秩序，把工作重心放在提供公共服务上，维护、发展良好的社会秩序，从而为城乡一体化进程提供和谐的外部环境。

什么是公共服务型政府？用通俗的语言说，就是提供私人或者社会不愿意提供、没有能力提供的公共产品的组织。公民把自己的一部分权力让渡给政府，通过纳税将政府养起来，政府必须帮公民做一些他们做不了的事情。政府提供多少服务、怎么提供？要由公民通过投票的方式解决。规模大小，干得怎么样，也要通过民主的程序评定。建立一个公共服务型的政府必须具备哪些条件？人们普遍认为，政府必须透明、公平、公正、廉洁、高效。但是这些条件归根到底在于，公共服务型政府必须是一个无私的政府，是一个没有私人利益的政府。如果一个政府有私人利益，属于公器私用，就不是一个公共型政府。所以，如果没有一个有效的机制控制政府官员牟取私利，就不可能为公众服务。

公共服务型政府通过发挥“政治实体”身份的职责，完全可以为农村经济社会发展提供健康、有序的环境。也就是说，“政治实体”的身份不是农村基层政权单纯履行行政管理的功能，而是通过政治对经济的反作用，间接为农村发展提供支撑。

四、应然的农村基层政权：在城乡一体化进程中拓展空间

无论是因钟摆式的举棋不定、失衡的权力结构、悬浮型的政社关系和失落的政府公信力带来的焦灼，还是因招商引资、征地拆迁和维稳等“中心工作”造成对到底该承担经济建设抑或公共服务的现实困惑，无不昭示了农村基层政权在城乡一体化进程中应努力实现空间拓展。唯有努力拓展自身的发展空间，才可以应对自身发展的必然趋向，回应城乡一体化进程的现实需求。

（一）调整、优化其基本职能是基础

农村基层政权作为地方经济社会发展的组织者和管理者，承担着组织、协调辖区内经济社会发展的职能。然而，如前所述，面对城乡一体化的发展机遇和巨大空间，农村基层政权并没有顺势而为，相反仍然充当着经济建设主导型政府角色，其公共服务职能远没有随之跟进。从调研获取的素材看，农村基层政权所面临的角色模糊、职能不清等问题，不仅与建设公共服务型政府的时代潮流相背离，而且还直接地阻滞了城乡统筹发展。因而，基层政权对自身角色应进行准确地定位，将工作的重心转移到社会管理和公共服务职能上来，认真维护公共利益，强化公共管理，完善社会保障，净化公共环境，确保公共安全，从而最终实现农村社会的繁荣与稳定。基于此，有三个层面值得注意。

第一，从革新理念入手。思想是行动的先导，思维观念的落后将直接导致行动的滞后。面对城乡一体化的发展格局，农村基层政权在定位公共服务型政府之际，牢固树立服务理念，强化服务功能，规范乡镇行政行为，合理解决基层政权职能在社会管理上的越位、经济运行上的错位以及公共服务上的缺位问题。加大制度创新，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制，构建公共服务型政府。

第二，深化乡镇财政体制改革，增强乡镇财政向公共服务倾斜。从调研情况来看，为推动城乡一体化进程，基层政权的投入并不少，但问题是其投入结构不尽合理——大量的投入流向了行政开支等领域，而真正需要的公共服务却捉襟见肘。因此，应科学合理界定基层政权的事权和财权，按照财权与事权相一致的原则，进一步深化财政管理体制，完善财政转移支付制度，在一般预算收入分成比例、财政收入超收返还、规费和土地出让金留成等方面向农村倾斜，切实解决农村公共产品供给不足的问题。与此同时，还要健全和完善乡镇财政监督机制，提高财政资源的使用效率，对不在预算内的必须经乡镇人大通过才能支出，特别是对农村建设各种项目支出，必须进行严格监管，确保资金在阳光下运行，充分发挥财政支出效益。

第三，扩充公众参与，提升服务绩效。公众参与是提升基层政权服务绩效的重要保障，应将农民“满意原则”作为衡量基层政府提供社会公共服务绩效的重要标准。因此，应充分发动基层民众参与意识，将公众参与纳入到农村公共治理。增强政府信息的公开度和运行机制的透明度，政府绩效评估要确立公众的主体地位，建立和健全基层民众有序参与的途径和机制，畅通参与渠道，充分利用网络时代参与方式多元化的优势，积极回应民众利益诉求，接受民众监督，从而保证基层政府服务绩效的提高。

（二）切实提升基层政权公信力是灵魂

洛克、孟德斯鸠、霍布斯等西方思想家在论述政府权力来源时认为，人类社会最初处于一个杂乱无序的状态之中。用霍布斯的话说，就是“人对人的战争状态”。总而言之，是一种对人们生活很不方便的状态。于是，人们就想办法努力告别这种状态。经过仔细思考，人们便通过订立契约，将自己所拥有的部分权利委托给一个共同的权威，由这个权威替自己去维护秩序。这个权威就是政府，人们希望这个共同的权威来替自己维护秩序，做人民的“守护神”。政府权力产生来源的这种解释颇富深刻洞见，以至于当今世界上，任何一个国家的政府都努力宣称其权力源于人民。既然政府的权力源于人民的授权，那么就产生了一种“委托-”关系。人民是政府的委托人，政府是人。人自然要按照委托人的要求来行使手中的权力，如果不按照委托人的要求来行使，他就有权力收回这个委托，重新寻找委托人。所以，就有了政府公信力的议题。作为人，政府必须让作为委托人的人民，相信是按照其意志来行使权力，是为其谋利益，是其利益的“守护神”，而不是高高在上的“官老爷”。因此，如何重构政府与群众之间的互信，乃是提升城乡统筹发展绩效的重要问题。信任能增加人们在任何单独交易中进行欺骗的潜在成本，从而促进交往，促成合作。一个社会的信任度越高，越有利于社会成员之间的互惠或合作，从而强化人们的认同。

城乡一体化发展战略的提出和实施，在很大程度上是对以往城乡二元分割政策的修正和弥补，也是一种利益均衡协调机制。因而，从推动城乡统筹发展的现实需求出发，理应积极构建利益协调机制，打造利益共同体，以此提升基层政权的公信力。基层政权应充分发挥密切联系群众的区位优势，牢固树立“以人为本、执政为民”的理念，通过提供公共产品和公共服务，将分散的农村社会资源整合到政治、经济、社会、文化和生态环境建设中来。政府公信力的提升，最直观的途径是加强政府与群众之间的交流互动，因此，能否建立科学民主的决策机制和利益协调机制，让农民对一些重大事项特别是事关公众切身利益的问题，采取直接或间接参与的途径将会影响和制约基层政权公信力的基本状态。很多事实证明，哪些地方建立健全完善的官民互动机制，哪些地方的政府公信力就会高，反之就会降低。

乡镇政权与村委会是农村政治社会生活中的两大基本行动主体，他们的行动取向和策略及其关系形态直接影响城乡一体化的发展面貌。紧张的乡村关系不仅不能形成城乡统筹发展的合力，而且还会制造阻力，损伤基层政权形象。因此，从城乡发展的角度看，积极建构健康、和谐的乡村关系，进而提升基层政权公信力。健康的乡村关系首先源于合理界定“乡政”和“村治”的权力范围，所以，基层政权应避免干预村委会的民主选举、民主决策、民主管理与民主监督等各环节，防止行政权力过度干预村民自治组织，减少甚至消除村委会承担大量的行政性任务，增强村民自治功能。同时，加强基层民主制度建设和运行的规范化，合理解决村党支部行政管控与村委会自治要求的结构性矛盾，确保实现村民对村级事务的自我经营、自我管理、自我服务、自我监督。

（三）建立基层分权的行政体制是核心

行政集权以及由此导致自上而下的压力型体制是我国行政体制的典型特征。在这种集权体制下，上级政府掌握着较多的行政资源和分配权力，基层政府却担当着较大的行政责任。在东部沿海发达乡镇，传统的高度集中的基层行政管理体制越来越不适应城乡一体化发展的客观需要。因此，应建立基层分权的行政体制，处理好市县和乡镇之间的权力关系，确保农村基层政权在其行政自主空间内最大限度地满足辖区内居民的服务需求。

建立分权的基层行政体制，理顺条块结构是关键。根据城乡一体化的发展需求，县级政府按照政治、经济、社会功能分化的要求，按照“权责一致、能放则放”的原则，通过直接放权、委托执法、派驻办理等方式赋予农村基层政权在城乡统筹发展中的部分经济社会管理权限，充实完善基层政府社会管理功能，尤其是要进一步理顺县乡条块关系，按照权责对等原则，对乡镇“七站八所”进行优化重组并尽量交由农村基层政权管理，从而有效增强乡镇政权的完整性，提高乡镇政权的运行效率。

基层分权体制还离不开内部权力结构的优化，比如基层人大、党委与政府之间的权力划分和重组。理想的状态是：党委主要发挥决策和引领作用，政府主要承担执行之责，人大主要发挥监督作用。然而，被虚化的人大在城乡一体化进程中并没有发挥其应有作用。因此，当前最需要应对的是做实人大。做实人大，能够为涉及城乡一体化的发展规划和重要决策奠定更强的合法性基础，从而增强农村基层政权的公信力，形成城乡统筹发展的合力。基于此，要变过去“党委决策、政府执行”为“党委决策、人大决定、政府执行”，从领导制度上解决以党代政的问题。要理顺人大与同级党委的领导与被领导的关系，以及它与同级政府的监督与被监督的关系。乡镇人大在监督中要克服“怕”的思想，把支持寓于监督之中，努力做到决定不越权、监督不失职。而监督则需要注重监督效果。从乡镇人大工作的实践看，当前存在的一个突出问题就是监督的实效不明显。有的虽然开展了许多活动，但往往是走马观花，没有触及深层次的矛盾，难以达到监督的理想效果和预期目的。因此，要把提高监督实效作为实施监督的首要目标，监督的内容要“避虚就实”，务求成效。树立强烈的监督意识，精选监督题目，改进监督方式，善于发现问题，敢于监督，一抓到底，力求通过监督，能有所收获、见到实效，使监督真正成为解民忧、顺民意的监督。

（四）创新基层民主管理制度是保障

调研发现，基层民主管理制度及其绩效对城乡一体化发展进程产生着直接影响和规制作用。然而，同样不容忽视的是，近年来，随着城乡一体化的发展和社会结构的日趋多元化，农民的民主意识和利益诉求不断增强，现有的民主管理制度对农村民主建设的不适应性日益凸显，面临着诸多难以回避的结构性难题。其中，最为突出的问题是：囿于传统的制度理念尚未根本转变，农村民主管理制度设计的着眼点仍然是“管理”而非“民主”，重心仍然是服务于“决策论证”而不是群众自治，政府部门主导制度安排，直接介入民主管理的现象十分普遍。因此，一些本应征询农民意见的重大项目工程，往往是基层政权在“自我论证”下的“拍脑袋”决策，诸多矛盾和冲突也随之而起。

为此，要努力实现基层民主管理的制度化、规范化、程序化，进一步完善村务公开和民主议事制度，切实保障农民的知情权、参与权、表达权、监督权，重点是推进村民理财小组、村务公开监督小组等组织工作的规范化，切实落实农村村务公开、民主评议村干部、村委会定期报告工作、村干部离任审计等活动。进一步理顺农村民主管理机制，比如，村支部与村委会之间的协调机制，通过立法或其他制度化的方式明确界定基层党组织在农村民主管理中的地位和作用；乡镇政府与村委会之间的指导机制，逐步弱化村委会的行政职能，强化村委会的规范运作，发挥其乡村自治功能，减少农村基层政权对村委会自治范畴内的事务进行干涉，从程序上保障选举的公正、公平、公开，保障村委会预算和决算受到全体村民的有效监督和制约；村委会、村民小组、村民代表会议、村民大会之间的民主管理机制，主要是努力构建起政府主导、村委会执行、社会组织协同、村民积极参与的民主管理新格局；农村社会组织的发育机制，政府要给农村社会组织的发育、开展自治活动提供更大的空间，使之成为民主管理制度的积极参与者和理性监督者。

注释：

①周飞舟等人通过对税费改革过程中政府间财政关系的考察，发现过去一直依靠从农村收取税费维持运转的基层政府正在变为依靠上级转移支付。在这个转变过程中，基层政府的行为模式也在发生改变，总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下，基层政权从过去的汲取型变为与农民关系更为松散的“悬浮型”。在他看来，这种“悬浮型”政权的直接后果就是农民与政府之间的关系变得更加松散。

②参见 浙江师范大学农村研究中心.http：///newsview.asp？id=4143。

③田先红在其博士论文中对当前的乱象作了较为直接的描述和阐释。他总结道：一种牟利型上访开始显现，并逐渐绑架了基层政府，使得基层政府难以应对。为应对这种乱象，他的建议是增加基层政权的调控潜能，这种建议引起了学者的不同争论。

参考文献：

[1]杨善华，宋倩.税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造[J].社会，2008，（4）.

[2]陶振.农村基层政权公信力流失：风险与防范[J].求实，2012，（4）.

[3]杨雪冬.压力型体制：一个概念的简明史[J].社会科学，2012，（11）.

[4]杨华.城郊农民的预期征地拆迁：概况、表现与影响——以荆门市城郊农村为例[J].华中科技大学学报（社会科学版），2013，（2）.

[5]田先红.转型之痛——当前治理伦理困境的政治社会学诠解[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2012，（4）.

[6]庞自立.“通”社会才能少些“痛”[N].人民日报，20110926.