统筹城乡发展制度创新需研究的问题

按照党的十六大和十六届三中全会精神，为扭转经济发展中城乡差别和地区差别扩大的趋势，逐步改变城乡二元经济结构，各地积极贯彻以工促农、以城带乡、城乡互动、实现城乡一体化发展的方针，根据地区具体情况，探索统筹城乡发展的途径。“加强城乡统筹”也被我委列入2007年体制改革重点任务之一。

一、对我国城镇化加速阶段的特点和基本矛盾的认识

我国当今的经济发展，处于工业化、城镇化进程加速的时期。1995―2006年，我国农村居住人口从8.6亿减少到7.37亿，年均减少1100万人。同期城镇人口比例从29%增至43.8%，年均增加1.4个百分点，城镇化速度比1978―1985年高0.59个百分点，比1986―1995年高0.88个百分点。这说明，我国已处于城镇化加速发展的阶段。如按此趋势发展，2010―2012年，我国城镇人口的比例将达到50%以上，未来15年内城镇化水平可能达60%左右。这是中国经济社会发展历史性的转折，若措施得当，我国的现代化建设将跨上一个新台阶。

从长远看，在工业化城镇化进程中，加速农村富余劳动力向非农产业转移，让更多的农民成为市民，使农村人地比例趋于合理，是促进农民增收、实现城乡一体化这一现代化目标的根本途径。

在这一新形势下，我们需要正视若干带有根本性质的挑战。城镇化的快速发展对非农产业提出巨大就业需求，城乡社会结构发生大变动。统筹安排工业化、城镇化和农业、农村发展建设这两方面问题，通过正确的制度创新，促进顺利过渡，避免可能出现的矛盾或危机，是需要认真研究的。

（一）我国将长期面对非农就业压力，二元结构将长期存在

提供足够的非农就业岗位是促进城镇化进程、城乡一体化发展的基本前提。但庞大的农村人口转入城市，给城镇就业带来长久的压力。

我国经济多年持续高速增长，所提供的就业机会仍不能满足不断扩大的就业需求。尽管有人预测2009年后我国新增劳动力的增速将停滞，但劳动部门认为，中国将长期处于劳动力供大于求的状况。

我国的基本国情是人多地少，这给我们带来富裕农村劳动力转移和非农就业供需矛盾双重压力。现在是7亿农民，假定未来15年再转出2亿，再考虑到人口增长的因素，“地不够种”的问题仍然难以解决。另一方面，假定城镇居民再增加2亿达到9亿以上，我国未来经济增长是否能保持今天这样的态势，也是值得研究的。经济在增长，制造业的结构面临调整，装备水平在提高，城市吸收劳动力的能力受制于诸多因素。

即使在全国统一城乡户籍制度，农民向城镇流动的速度，也会受经济发展水平的制约。而且农民过快地涌入城市，也可能会带来一些新的问题。发达国家的城镇化水平为90%左右，我国在相当长的时期，不可能达到这一程度。

我国人均GDP仅2000美元，尚处于中低等收入国家之列。农村地域广大、农民人口多，城市带动乡村的能力，在不同地区差别很大。从整体看，我国城乡二元结构问题可以逐步削减，但不可能很快实现“城乡一体化”，这需要一个历史过程。城乡统筹必须多层次推进。在加速城镇化的同时，还要高度重视农村建设和农业发展，必须在WTO框架下对农业进行适度支持和保护。

（二）阻碍城乡一体化发展的，是维系二元结构的制度体系

20多年城镇化过程中，进城农民的“身份”迟迟没有转化。据统计局公布，2006年农村居住人口是7.37亿，公安部门统计农村户籍人口是9.5亿。这就是说，在5.7亿城市常住人口中，实际上包含了2.1亿进城农民，他们是边缘化的城里人，没有稳定的就业、住所，没有被纳入社保体系，难以融入城市社会。

在一些地方，城市扩张、城市周边耕地转为非农用途后，原耕地或是由村集体经营厂房、商住等物业，或是折股到农民个人，享受土地租金收益。但从全国角度看，只有让更多的进城农民转为市民，与原有土地关系脱钩，才能实现真正意义的城镇化。

在今天城乡之间、地区之间人口流动程度已经很高的情况下，进城农民转为市民的制度，主要是户籍的不同，以及“粘附”在户籍关系上的不同权益或待遇制度。与城市户籍管理相关的制度，包括街道管理、享受低保、再就业服务、子女教育机会等权益。而农民之所以是“农民”，是由于农民户籍含有承包集体土地的权益（尽管这一权益的本来意义正在模糊）。耕地是农民的基本生产资料，也是最低限度生活保障。这和城市街道有义务为本区贫困户籍居民提供低保，是对应的关系。所以，农民进城常住，要拿“暂住证”而不是城市户口。

尽管各地在“以城带乡”工作中，可以把本地周边农村居民纳入统一的户籍和社保范围，但似乎很难把非本地籍的常住进城农民纳入这一体系。

我国快速城市化，正是在长期保留进城农民的“农民”身份的情况下进行的。多年来我们绕开了与此相关的体制问题。但这一基本的经济关系如果不理顺，真正意义的城镇化就没有实现，而且矛盾将积累起来。

总之，进城农民身份转变的障碍，既与现有户籍、就业、社保制度有关，也与现有农村土地制度有关。制度创新应该把两者结合起来考虑。消解二元结构的制度创新，既要解决权利问题，也要从大的城乡经济关系背景着眼，考虑化解办法。

二、从宏观角度看制度创新需要研究的几个问题

（一）城市户籍和社保制度

目前各城市（地区）城乡统筹拟解决（或容易解决）的，是覆盖本地区城乡（郊）户籍人口的统一社保体系。但我国人口跨地区流动性很大，城市是否可以建立覆盖全部常住居民（包括非本地籍的进城农民）的社保体系？这既取决于地区和城市的财力，从长远看，又关系到全国性的户籍制度调整。常住城市的农民在获得城市户籍后，需要改动原户籍登记，理论上应该放弃原有承包土地的权益，这又关系到农村土地承包权的流转或再分配问题。

关于户籍制度本身是否需要改革或是否有必要存在的问题，则牵涉到更多的社会管理问题。曾有“取消户籍管理”的意见，是没有经过深入论证的。

从全国范围看，建立城市居民统一的低水平社会保障（最低生活保障、医疗基本保障），则是更宏大和困难的问题。当然，城市为进城农民提供廉租房、医疗保障、就业培训等基本服务也很重要。

（二）农村土地制度：亟须探索土地使用权合理流转或再分配途径

农村土地流转问题可以粗分两类：

第一类问题：城市化过程中周边农村的农业用地问题。解决这一问题必须满足以下条件：①保障工业和城市发展在适度成本下的用地需求；②保住18亿亩耕地底线，集约利用土地；③维护农民利益（让农民共享土地出让的增值，解决失地农民的后顾之忧）；④遏止恶性投机和寻租活动。

第二类问题：广大农村地区，在原居民越来越多进城居住发展、农村劳动力逐步减少的条件下，合理公正地进行耕地使用权的调整。在保障所有农户的权益的前提下，推进土地适度规模经营。随着城市化的加速，农村土地承包权的流转或再分配似已势在必行，但讨论还不够充分。

近年来，围绕农村土地制度讨论很多，大体有三种可能的方案：

1、“还产权于农民”，即主张土地私有化。主要是从农民维权、遏止寻租角度出发立论。

2、“城乡统一的土地产权制度”，即农用地国有化（国土所肖金成）。并提出农用地转用制度改革的思路：明确界定公益性用地、完善征地程序、提高补偿标准，建立农用地转用市场，形成土地集约利用的机制。

3、在现有的农村集体土地产权框架内，微调土地使用权。

关于土地私有化的意见，无论从哪方面看都是不可行的。当前我国大部分农村，农民承包农田的规模，还仅具有基本生活保障功能。而且我国非农就业长期面临巨大压力，农民进城务工长期具有临时性质，要面对基本生活的风险。如果不能使进城农民获得与城市居民一视同仁的社保待遇，与农村土地承包权的再分配这两项工作实行联动，农民失去耕地承包权是风险极大的。一旦恢复土地私有和自由买卖，土地的大规模兼并将不可避免，被游离出来的农民难以被非农产业很快吸收，对社会稳定也会带来负面影响。

关于农用地国有化的意见，出发点似重在确保工业化、城市化对土地的需求。至于如何解决第二类土地问题，作者建议“根据土地用途，确定土地使用权等不同土地权能。国家授权政府，将土地使用权直接授予承包土地的农户”。这一建议在我国现行政府架构中有多大可行性，没有深入讨论。

比较稳妥的思路，是在现有农村土地集体所有制框架内，进行制度微调。一方面要寻找农田转地谈判中维护村集体利益的有效办法；另一方面，要完善耕地承包权管理机制，有效进行耕地流转，体现使用和调整的公平性，在保证所有村民利益的情况下推进规模化耕种。这可能是适应我国国情的调整土地关系的积极稳妥的路子。在这一大思路框架下，探索农村集体资产的股份合作制改造，承包地、宅基地有序流转办法。

现行农村土地制度是和多年形成的农村社会政治制度相适应的，既有维护二元结构的功能，也是保护农民有序向城镇流动的缓冲器。要实现农村耕地有序调整的目标，必须同时和新农村建设问题，进行通盘筹划考虑。

（三）新农村建设：基层政权建设、经济合作和社会事业的发展

新农村建设需要发挥城市统筹各种资源的能力，让更多的资金、技术、人才流向农村，这样才能提高农业劳动生产率，缩小城乡发展差距。

加大城市支持新农村建设的力度。应该把支持农村基础设施建设、农村社会事业（教科文卫）、基层政权建设统筹考虑。

加强对农业产业化的支持，处理好农村工业和城市工业的关系；

建立农民经济合作组织，提高农民在市场的谈判地位；

逐步建立健全农村社会保障体系和公共服务体系，改变农民的生活方式。

加大对农村社会事业的支持和帮助。城乡居民生活质量差异较大，目前农村社会事业凋零，农业科技和农村文化生活几成空白，原有合作医疗制度崩溃后新型农村医疗亟待重建。

要把农村基层政权建设和基层民主建设结合起来，二者不可偏废。基层政权和社会治理缺失会对国家稳定带来长远的隐患。

在城镇化加速过程中，广大农村经济的发展、农民权益的保护、公平正义的伸张和社会安定，仍是长期需要给以高度关注的问题。不能把新农村建设狭隘地理解为大建基础设施的“撒钱运动”，也不能片面地把农村政治体制改革理解为仅仅是“精简政府”、“撤乡并镇”，或仅仅是一个基层民主问题。应该包含基层党和政权的建设，群众监督、群众参与等系列问题。农村的“社会公平正义”，必须将这些内容包括在内，全面认识。建议城乡统筹工作，应抽调较大干部力量支援农村，协助加强政权建设和社会文化事业的发展。

（四）在进行城乡统筹试点过程中，加强全国统筹的观念

在未来经济社会发展中，转变经济增长方式、推进工业化城镇化、农村经济社会关系调整和新农村建设等问题，是互相影响的。建议加强“总体观”和“相互影响”的研究，这样可以使我们在规划和推行地区和局部的制度创新时，更好地与整体的需要配合，达到相互促进的效果。这应该是党的十六届三中全会所提出的“五个统筹”的本来意义。

（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）