我国城镇住房保障制度研究

内容提要住房保障的本质含义是救助，是保障“人人有房住”而不是“人人有住房”，主要形式应是廉租房。城镇住房保障体系应打破“二元”体制下对城镇范围内住房和居民群体的分割，而以整个城镇范围为基础，需要考虑迁移人口包括农民工的住房问题以及城中村住房在城镇住房供给体系中的重要作用，初步估算，城镇住房保障对象范围大约占城镇常住家庭总数的5％、并且每年增加40万户左右。我国城镇化和住房市场提供的小面积住房比例相对支付能力不足的低收入阶层的人口比例是足够的，现阶段甚至未来一段时期，城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅。近年住房保障建设缓慢的深层次原因是中央政府和地方政府在住房保障方面的事权和财政支出责任不明，未来中央政府应承担更多住房保障资金责任。

关键词　住房保障含义　住房保障标准　住房保障对象　住房保障方式

一、研究视角

本研究打破“二元”体制下对城镇范围内住房和居民群体的分割，以全部城镇范围为研究视角。

改革开放30年，我国经历了快速城镇化过程，城镇化水平从1978年的17.9％提高到2006年末的43.9％，城区范围迅速向郊区蔓延，全国地级城市建成区面积由2000年的22439平方公里增加至2006年的33660平方公里。在城市建成区的飞速扩展中，农地被迅速征用进行建设，而拆迁安置相对麻烦的村落则被保留下来，形成了城镇建成区范围内大大小小的城中村。也就是说，城镇范围内的全部住房分为两种性质：一是建在国有土地上的城镇住房，二是建在集体土地上的城中村住房。这两种性质的住房都是城镇常住人口的住房供给源。

利用2005年全国1％人口调查数据进行分析，可以得出城中村住房是城市常住人口重要的住房供给源：全国城市范围内，城中村住房面积占全部城市住房面积的33％，城中村住房间数占全部城市住房间数的30.6％；城中村住房解决了29.5％的城市常住人口的住房问题(图1)。

除城中村外，还有部分“农转非”住房在城镇化过程中进入城镇。“农转非”住房同城中村住房相比，已经完全转变为城镇住房，改为国有土地上的房屋产权，进入城镇住房统计系统。城中村住房和“农转非”住房是我国城镇范围内住房增量的重要贡献者。根据2000年人口普查数据和2005年1％人口调查数据估计，2000--2005年，我国城镇范围内的住房存量由91.4亿平方米增加到156亿平方米，住房增量为64.5亿平方米。其中，城镇住房建设竣工量为30亿平方米，城镇住房拆迁量约为5.5亿平方米，进入城镇范围的城中村住房约为28亿平方米，“农转非”住房约为12亿平方米。这一时期，城镇住宅建设对城镇范围内住房增量的贡献为38％，城中村住宅对城镇范围内住房增量的贡献为43.4％，“农转非”住宅对城镇范围内住房增量的贡献为18.6％(图2)。

在城镇范围内居住的是城镇常住人口。按照户籍划分，我国城镇常住人口可分为四类(图3)：本地农村户籍人口27％、本地非农户籍人口49.3％、外地农村户籍人口13.3％、外地非农户籍人口10.4％。

占近30％比例的本地农村户籍人口，由于拥有自己的宅基地，显然不应该再在城镇住房保障体系内考虑。而占城镇总人口70％份额的本地非农户籍人口、迁移人口中究竟多大比例能够成为城镇住房保障对象，本研究将根据住房的具体情况和实际的住房支付能力分析确定。

二、住房保障相关概念

(一)住房保障含义

本研究认为，保障的本质含义是救助。住房保障是政府对社会成员中无力参与市场竞争者以及竞争中的失败者进行的居所救助，是社会保障体系的一个组成部分。

可从下面三个方面来理解住房保障含义：

第一，住房保障是社会保障的一部分，保障程度与整个社会保障理念有关，以基本保障为基础的社会保障体系决定了我国的住房保障也只能是低水平的基本保障。保障的本质含义是救助，是保障“人人有房住”，而不是保障“人人有住房”。

第二，住房保障应面向城镇常住人口而不仅仅是户籍人口。为城市经济增长作出贡献的是城镇常住人口而不仅仅是户籍人口，从人力资本积累与城市经济持续发展的角度来看，住房保障是实现人力资本提升的必要条件。这种人力资本的提升可以为快速城市化进程中产业的发展提供必要的、低成本的劳动力，有利于城市产业结构的升级和城市经济社会的可持续发展。

第三，不能将“住房保障”泛化为包括中等收入群体的“住房普遍福利”，保障住房的主要形式是廉租房，经济适用房政策和双限商品房政策是在特定阶段实行的住房政策，随着经济和社会背景的改变，这两种住房政策应该逐步淡出，不应该作为住房保障的内容而长期存在。本研究在此只讨论廉租房。廉租房的要素包括住房面积和住房质量，在对城市公共服务和就业机会具有基本可达性的地方为低收入者提供居住机会，提高其健康水平、技能水平和融入社会经济生活的能力，帮助其最终摆脱贫困。

根据住房保障含义、我国社会保障制度的基本原则和经济社会发展的条件，本研究认为住房保障制度的设计原则主要有四点：宽范围、低标准、多形式、分阶段。

宽范围是指城镇住房保障制度应该面向全部城镇常住人口，与当前仅考虑户籍人口的住房保障政策体系相比，保障范围有所扩大。

低标准是指我国住房保障制度的完善一定要从国情出发，首先保证人们基本生活的需要，所以保障水平一定要“低标准”，低标准保障也可以产生一定的激励劳动力自我发展的效应。

多形式是指近几十年来，我国的住房制度经历了由大规模公房建设向房地产市场发展的转变，城镇范围内存在多种住房供给主体和需求主体，住房状况极其复杂注定了我国城镇住房保障制度一定需要多种形式并存。

分阶段是指我国住房保障体系的建立一定要积极稳妥，经历―个多阶段的发展过程，注意新老体制的衔接和过渡，避免出现大的波动。

(二)住房保障标准界定

1、公共住房建设标准应采用最低设计标准

各个国家和地区在公共住房的建设标准方面都有明确的规定，按照家庭人口规模设定建设标准。现阶段我国的住房保障只能是低水平的基本保障，公共住房即廉租房的建设标准应采用最低设计标准，经济实力强的地区可根据自己的实际情况进行适当调整。

廉租房的设计应该是各项基本使用功能齐全，根据1999年6月1日起施行的中华人民共和国国家标准《住宅设计规范》(GB50096--1999)，可以计算出住房最低面积设计标准。

2、可采用家庭可支配收入的30％作为住房可支付性判断标准

国际上对“住房可支付性”的界定如下：住房可支付性体现住房支出与家庭收入之间的关系。如果一个家庭在支付持续的住房支出后，其收入仍然可以维持

其基本生活水平，包括满足衣、食、行、医疗和教育需要，就可以认为该住房为可支付性住房或该家庭具有住房可支付性。通常，家庭总收入的30％为许多国家和地区关于可支付性住房的判断标准，住房支出(含设施和服务消费)没有超过家庭总收入的30％即被认为该家庭具有住房支付能力。对于住房支出超过其家庭总收入30％的住户，政府会给予相应住房补贴。

在凯恩斯消费函数理论的基础上，本研究利用扩展线性支出系统模型(ELES模型)验算了我国城镇居民的基本消费需求支出和最大住房支出。结果表明，我国低收入家庭可支配收入中扣除基本消费需求支出后的最大住房支出比例为30％，与多数国家和地区的标准相同；扣除住房相关费用后，低收入家庭最大租房或买房的月支出标准为家庭可支配收入的25％。

3、以平均市场房租和平均市场房价作为住房补贴参考标准

美国、加拿大等国家都采用住房平均房租作为住房补贴的标准。平均房租和平均房价代表了住房消费的平均水平，帮助低收入群体能租住到平均水平的住房，有利于提高整个社会的住房质量。但要注意的是，采取住房补贴时，住房的保障面积要与公共住房的建设标准一致。国务院24号文也指出：“对符合条件的城市低保家庭，可按当地的廉租住房保障面积标准和市场平均租金给予补贴。”

三、我国城镇住房保障对象范围界定

从各地区住房保障的实际情况来看，目前的城镇住房保障对象只面对户籍人口，廉租房对象的保障面太小，经济适用房作为主要保障形式，提供住房产权且其保障对象集中在收入相对较高的中等收入及中低收入家庭。过度保障和保障不足并存，住房保障的对象和范围至今仍没有明确。确定住房保障对象范围，一方面要考虑近年改革和制度变迁的影响，另一方面要根据实际数据定量分析城镇住户的住房支付能力，还需要综合城镇化因素。

(一)近年改革和制度变迁对城镇原户籍人口住房的影响

20世纪90年代后期，在我国社会结构转型和经济体制转轨的过程中，城镇居民家庭贫富差距逐步扩大。受改革和制度变迁的影响，城镇原有户籍人口中与住房困难相联系的人群主要有：

第一，城镇原户籍人口中在各种体制改革和产业结构调整中逐步被淘汰下岗的职工家庭。这些家庭分为两类，一类虽然享受了公房分配的待遇，但享有的公房房龄较长、面积较小、设施较差，目前由于收入很低无力改善住房条件，其中聚集居住的区域逐渐演变成住房条件恶劣的棚户区。另一类家庭则一直没有享受到福利分房的待遇，下岗之后更无力改善住房条件。

第二，城镇原户籍人口中1998年以后参加工作的没有享受到公房分配的人员。按照国务院颁布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)的规定，这部分人员应该享受住房补贴，但不同企业住房补贴发放的情况有很大区别。

此外，公务员作为特殊群体，房改以来其住房问题一直被列入住房保障的范围，成为“保障泛化”的重要体现。

(二)本研究对我国城镇住房保障对象范围的界定

本研究采用定量分析确定城镇住房保障范围，利用租金收入比分析租房支付能力，利用住房可支付性指数分析购房支付能力，按住房月支出超过家庭月收入25％的标准，判定家庭住房支付能力不足。采用的数据为：国家统计局2000年人口普查数据、国家统计局2005年1％人口调查数据、国家统计局城市司2004年“中国价格及城市居民家庭收支调查统计”数据、国家统计局城市司2005年住户调查数据。

通过对城镇不同低收入群体的住房支付能力分析，本研究认为我国城镇家庭中存在住房支付困难、需要界定为住房保障对象的住户主要有五种类型：

第一，城镇户籍人口中最低收入户(其收入在平均收入20％以下)拥有自有房产的家庭，即使“卖旧换新”，仍然没有足够的住房改善能力。这部分群体面临的主要住房问题是住房质量的提升，他们的生活聚集地“棚户区”改造必须有政府的资助；根据政府财力，可以从最低住房面积的住户开始逐步开展住房资助。按最先为人均10平方米以下的住户和“棚户区”住户提供保障计算，这部分群体大约占城镇家庭总数的1.5％。 第二，城镇户籍人口中最低收入户、低收入户、中等偏下收入户(其收入在平均收入50％以下)没有房产的家庭或新增家庭，不具备租赁市场价住房的支付能力。这部分群体大约占城镇家庭总数的1％，大约每年增加20万户。

第三，占城镇家庭11％比重的农民工家庭平均住房条件最差，半数无力租赁正式市场价住房，2／3的农民工在进城务工5年内因为各种原因离开城镇。本研究认为5年后仍在城镇租房住的农民工如果符合城镇住房保障对象条件，可以考虑进入城镇住房保障范围。初步估计，2005年这部分可以进入城镇住房保障范围的农民工数量大约占城镇人口总数的1.5％左右。

第四，在未来城镇化过程中，每年都会有一定数量的农民工进入城镇。按5年后1／3的农民工留在城镇估算，每年需要进入城镇住房保障体系的农民工家庭数量约为15万户。 　第五，“城漂”人口的住房支力相对较高，但其低收入家庭租赁市场价住房的支付能力不足。2005年“城漂”需要纳入城镇住房保障体系的人员约占城镇人口的1％。每年进入城镇住房保障范围的新增“城漂”数量大约为5万户。

四、我国城镇住房保障方式选择

(一)“人头补贴”和“砖头补贴” 　综合来看，世界各国的住房保障方式只有两种：“砖头补贴”和“人头补贴”。“砖头补贴”也称供给补贴，是政府直接提供公共住房建设或为建设者提供资助；“人头补贴”即需求补贴，是政府向住房需求者提供补贴以提高中低收入群体的住房支付能力。当前，世界多数国家的住房保障方式都已经经历了从“砖头补贴”为主向“人头补贴”为主的转变，方式转变的背景和条件如下： 　第一，住房短缺不再成为主要矛盾。 　第二，“砖头补贴”的建设资金负担太重，难以完成建设，运营中人力资源耗费巨大，管理效率不高。

第三，“人头补贴”的效率优于“砖头补贴”。直接的公共住房建设或对建设者的补贴将降低整个住房市场的运行效率，考虑政府的支出成本和承受能力以及对住房存量市场的吸纳作用，消费者补贴是更有效的住房保障模式。

(二)城镇范围内现有住房存量状况分析

截止到2005年末，城镇住房存量中户型面积在50平方米以下的住房占比为30％，60平方米以下住房占比为40％，其中1居室和2居室住房的比例超过90％。城镇住房存量中50平方米以下厨厕完全的住房占比为15％，60平方米以下厨厕完全的住房占比为25％。分区域地看，北京、上海、广州、深圳、重庆户建筑面积在60平方米以下厨厕完全的城镇住宅比例均在25％以上。

近年城镇住房增量中的小户型住房比例也保持较

高水平。首先，随城镇化进入城镇范围的城中村和农转非住房中的小户型住房有相对较高的比例，户建筑面积在50平方米以下的住房占34，6％，其中厨厕完全的住房占15％；户建筑面积在60平方米以下的住房占42％，其中厨厕完全的住房占20％。其次，近年城镇住房建设中竣工的住房户型面积逐步增加，体现了住房的升级换代，其中小户型住房比例虽然下降但总体仍保持较高水平。1980--2005年，城镇竣工住房中套面积在50平方米以下的住房比例由32.2％降为24.7％，套面积在60平方米以下的住房比例由48.2％降为28％。-可见，小户型住宅仍保持了一定的比例，市场配置体现了住房需求的层次性。

(三)城中村住房成为城市外来人口的廉租房

在城市外来人口大潮中，有大量收入低下的劳动力，租住不起城市居民的出租房屋，又没有政府的廉租房可住，很多人员选择了价格低廉、手续方便、管理松散的城中村出租屋居住，与城市住房平均租金相比，城中村住房平均租金只有其一半的水平，部分城市例如上海、重庆等城市城中村住房平均租金只有城市住房平均租金的1／3左右。城中村住房是不折不扣的廉租房!

另一方面，从城中村的原有村民角度来讲，出租房屋既不需要很高文化、又不需要付出艰辛的劳动，更没有经营风险需要承担，还可以获得稳定长期较高的租房收入，修建出租屋、增加出租面积是其必然选择。城中村居住的人口中全国平均来看有25.4％为外来人口，但在一些大城市城中村中外来人口甚至超过本地村民，例如城中村中外来人口的比例北京为56.4％、上海为66，7％，均超过50％(表2)。

从根本上讲，城市的住房供应政策没有为外来人口提供临时性住房，城市政府到目前为止仍然只关注本地居民的住房需求，但城市建设和发展又离不开这些大量的外来人口，城中村出租屋的存在满足了大量外来人口的住房需求，同时也解决了城中村村民的就业和生活。因此，从市场供求两方面来看，城中村出租屋有其存在的合理性。

(四)城镇住房保障方式选择

1、我国现阶段甚至未来一段时期，城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅

2005年，城镇范围内扣除城中村住房后，50平方米以内厨房和厕所设施齐备的住房占全部城镇住房的比例为10.3％。显然，对应本研究作出的5％的城镇住房保障范围，10.3％的小户型住房是足够的。

考虑城镇化进程和人口自然增长因素下，城镇廉租房用户每年增加40万户，按50平方米／户计算，每年需要住房增量2000万平方米，不到每年城镇竣工住宅6亿平方米的5％。根据2000--2005年城镇住宅竣工数据，城镇住宅每年建设增量中50平方米以下的住房比例为25％。可见，从增量角度看，近年城镇住宅建设面积结构仍可以满足廉租房增量的要求。

总之，从户型结构看，50平方米以下小户型住房无论从存量还是从增量看，相对廉租房的需求都是足够的(图4)。

到目前为止，我国城镇化和住房市场提供的小面积住房比例相对支付能力不足的低收入阶层的人口比例是足够的，我国住房保障的核心问题不是小户型住房存量的不足，而是低收入阶层住房支付能力不足的问题。因此，我国现阶段甚至未来一段时期，城镇住房保障方式应以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅，在住房存量不足的地区可以适当进行保障房建设。但如果违背市场运行规律，建设大量小面积住房并不会提高整个社会的住房质量，只能造成社会资源的浪费。

2、加速住房存量流转，充分利用住房过滤发挥存量住房的保障作用

上世纪70年代以来，住房过滤理论得到快速发展。住房过滤是指最初为较高收入家庭建造的住房，随着时间推移，住房发生老化，新建住房供应增加，导致房价降低，较高收入家庭为追求更好的居住条件，放弃现有住房，较低收人家庭继续使用该住房的过程。

根据住房过滤理论，在低等质量住房市场上，如果提高低收入家庭的住房支付能力，可使部分家庭提前消费过滤下来的中低等质量住房，使低等质量住房市场的住房整体水平提高；并加速过滤中等质量住房和高等质量住房，刺激开发商兴建各个等级住房，提高整体住房质量水平，保证了住房供应链条的连续性，拉动经济增长。并且，通过加速过滤充分利用旧房，节约了社会资源，与公共住房建设相比，降低了政府的支出成本。

住房过滤理论证明，在住房存量资源丰富的条件下，对低收入阶层实行“人头补贴”要比“砖头补贴”更有效率，更能节约社会成本。当前，我国城镇住宅存量中90平方米以下的小户型住房占比达到70％，一方面说明，现有小户型住房数量可以满足城镇住房保障体系的需要，另一方面也说明，我国城镇居民家庭住房改善性需求很大程度上还没有得到满足。因此，推进二手房市场发展，对低收入家庭提供适当住房补贴，加快存量住房的过滤，是完善我国现有城镇住房保障制度、促进住房市场发展、满足不同层次住房需求的良好选择。

3、不同人群住房保障方式构想

我国现行的城镇住房保障政策体系中，廉租房政策、经济适用房政策、“双限商品房”政策、经济租用房政策是需要区别不同保障对象的，目前这几种政策基本都是采用“砖头补贴”方式。而且，如此多的保障模式过于繁琐和复杂，目前我国城镇居民收入源不透明，在享受不同住房保障政策的城镇居民家庭收入划分上难以完全准确和实现公平，如果保障方式划分过细，则具有无限可分的“夹心层”家庭存在，这使得相关管理在审核城镇居民家庭享受不同保障水平的资格准入上的实际操作难度很大，住房保障方式政策设计愈细愈不利于实际管理和操作。

本研究认为，按照住房保障的内涵，我国城镇住房保障体系应以廉租房为主，将经济租用房与廉租房合并，立足国情，满足基本住房需要，保障方式要以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅；现阶段可以建设适量经济适用房作为过渡，长期看，经济适用房和“双限商品房”应逐步退出住房保障体系。

有关不同类型家庭住房保障方式选择的建议如下：

(1)没有房产或新增家庭的城镇低收入户籍住房保障对象、符合保障条件的“城漂”家庭以“人头补贴”为主租住廉租房。

(2)拥有房产的拆迁户等住房保障对象以“人头补贴”为主，可以选择租赁廉租房或购买经济适用房。

(3)在城镇租住工作生活超过5年的符合条件的农民工以“人头补贴”为主租住廉租房或退出宅基地后购买经济适用房。

(4)规范城中村住房租赁市场，满足外来务工人员的住房需求。

(5)鼓励开发企业提供长期稳定的租赁住宅，满足新就业年轻人的过渡房需求。

五、我国城镇住房保障资金支出责任分析

1998年至2006年，相对我国住房市场化发展来讲，住房保障建设明显滞后。住房保障建设缓慢的主要

原因是各级政府投入不足，在各级政府投入不足背后的深层次原因则是中央政府和地方政府在住房保障方面的事权和财政支出责任不明。

(一)理论上住房保障职责应由中央政府和地方政府共担

首先，根据公共财政理论，劳动力的流动性特征要求社会福利政策的成本应主要由中央政府承担。这是因为，如果地方政府来实施福利政策，被征税的群体(一般是高技能劳动力)将会为了减少支出负担而离开本地区，而享受福利的群体(一般是低技能劳动力)将会因为补贴的吸引而大量来到本地区。高技能劳动力的流失和低技能劳动力的大量涌入，会导致地方政府财政收入的减少和财政负担的增加，甚至对地方经济发展带来巨大的损失。因此，公共财政理论显示，涉及收入再分配的福利政策一般都应该由中央政府来实施，才能够得到有效的执行。从这个角度看，住房保障的支出应主要由中央政府来承担。

其次，住房保障的公共品特征所带来的社会效益，有些会被地方民众所享受(如公共服务和基础设施等社会环境的改善)，有些会随着劳动力的流动外溢到城市之外(如低收入劳动力的素质提升)，因此中央政府和地方政府应当共同分担这些保障政策的财政支出。

从世界各国的情况看，无论是联邦制国家(如美国、德国)，还是中央集权制国家(如英国、日本)，住房保障均以中央政府财政支持为主。其中，公共住房金融政策主要在国家层面执行，大部分的住房补贴计划和低收入住房建设计划都是交由地方政府执行，补贴资金则主要来源于上级政府。

(二)2007年，我国城镇住房保障职责明确由中央、省、市各级政府联合负责，但仍缺乏与廉租房责任相对应的量化的财政支出责任安排

2007年以前，我国住房保障财政支出主要由地方政府承担。

2007年8月，国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，要求切实加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度，省级人民政府对解决本地区城市低收入家庭住房困难负总责，自此城镇住房保障职责明确由中央、省、市各级政府联合负责。2007年和2008年初中央财政分别向中西部地区拨款51亿元和68亿元建设廉租房。但该文件在财政支出责任上只给出了定性规定，并没有量的要求，缺乏与政府廉租房责任相对应的量化的财政支出责任安排，即我国缺乏各级政府住房保障责任的对接机制或相关制度安排。

(三)现阶段中央政府应增加对住房保障的专项转移支付，尤其应加大对中西部地区的转移支付力度

住房保障是分税制改革后的政府新增责任，基于现行分税制存在的问题，中央政府应在住房保障中承担更多的资金保障责任。

从我国目前情况看，覆盖全国全体居民的社会保障制度尚未正式建立，目前已有的各类社会保障(如基本养老、基本医疗、失业保险)统筹层次仍然停留在地方和城市政府统筹层次，在此情况下，将住房保障的部分支出责任提高到由中央政府承担需要经历―个过程。中央政府可以逐步增加对城镇居民住房保障方面的支持，主要采取增加对地方政府的转移支付来实施。

为提高地方政府增加住房保障支出的积极性，中央财政对地方财政的住房保障转移支付可主要采取激励性的专项转移支付方式来实施，即中央财政对地方财政的专项转移支付资金规模与地方财政用于住房保障方面的支出直接挂钩，地方财政的支出规模越大，能够获得中央财政的专项转移支付资金规模就越多。在此基础上，还要进一步加大中央政府对收入较低地区的转移支付力度，以使中央政府推行的统一住房保障政策在不发达地区也能得以落实。

六、完善我国城镇住房保障制度的总体构想及政策建议

(一)完善我国城镇住房保障制度的总体构想

我们认为，我国现有城镇住房保障制度存在问题的主要根源包括对住房保障含义的理解不准确、对存量住房的基本状况不了解、忽视了住房高自有化率和城镇化进程的现实背景、中央政府和地方政府在住房保障方面的事权和财权支出责任不明等。通过深入分析，本研究提出完善我国城镇住房保障制度总体构想如下：

第一，我国城镇住房保障体系由廉租房和少量的经济适用房组成。其中，廉租房是住房保障制度的主要形式，涵盖目前的廉租房和经济租用房两种形式；经济适用房作为政策过渡保持少量建设，主要面向拆迁户和退出宅基地的农民，保持现有的管理政策。

第二，城镇住房保障对象面向全部常住人口，保障范围大约占城镇家庭总数的5％，并且每年增加40万户左右。

第三，保障方式应以“人头补贴”为主、“砖头补贴”为辅。将城中村住房作为廉租房的适宜补充。

第四，城镇住房保障职责由中央、省、市各级政府联合负责，未来中央政府应承担更多住房保障资金责任。

(二)近期推进措施

1、从解决城镇户籍低收入家庭的住房保障人手，逐步改善低收入迁移人口的住房条件；

2、建议将公务员住房问题从住房保障体系中剔除，可做单独考虑；

3、完善房地产统计和信息披露制度，鼓励有条件的地区推行住房“人头补贴”发放；

4、加强城中村出租住房的管理；

5、降低交易税费，发展二手住房市场；

6、尽快建立各级政府住房保障责任的对接机制或相关制度安排。

(三)长期建议

1、研究廉租房退出机制；

2、制定措施鼓励开发企业提供长期稳定的租赁住宅；

3、进行住房普查，建立统一的房屋权属信息系统；

4、加快住房保障领域法律法规建设，稳步推进住房保障的法制化进程。