土地整合模式研究

中图分类号：F301.21 文献标识码：A

内容摘要：本文在分析土地整合的概念和土地整合的内容的基础上，重点分析了土地整合中各类整合类型所包含的整合模式，并从推进途径和实施措施两个方面提出了土地整合的对策建议，以期对推进土地整合进程和土地整合在全国的推广提供借鉴指导。

关键词：土地整合 模式 对策建议

对于土地整合，目前学术界尚无明确的定义。笔者在整合和节约集约用地内涵的基础上，提出了土地整合的概念。土地整合是指在一定地域范围内，为达到经济效益、社会效益和生态效益最大化的目标，基于现有的科学技术和管理手段，对土地利用结构在时间和空间尺度上进行多层次的设计和组合过程，通过改造、归并和再利用，使土地逐步集中、集约，提高土地利用强度，促进土地利用有序化、合理化、科学化，包括土地资源的聚集和再配置过程。

土地整合的主要内容包括：整合城镇建设用地，城镇建设向中心镇聚集，工业建设向园区聚集。城镇建设用地整合的对象主要包括城市用地、建制镇用地和散布在城市用地及建制镇用地之间的工业用地，不包括公共建筑用地、工矿仓储用地、商服用地和其他特殊用地等；整合农村居民点，民宅建设向中心区聚集。主要整合对象是农村居民点用地，减少优良耕地的占用率，通过整合增加耕地数量；整合零散耕地，耕地利用趋向规模化经营，零散度降低，耕地质量稳步提升。主要整合对象是零散及破碎度较高，耕地质量低污染程度大的耕地。土地整合模式根据土地整合的内容，可分为：城镇建设用地整合模式、农村居民点整合模式和零散耕地整合模式。

城镇建设用地整合模式

（一） 巴洛克整合模式

巴洛克整合模式，指将需要改造地区的建筑物全部拆除予以重新规划和建设。这种模式就是由政府组织对居民进行拆迁安置，然后将土地交由土地拍卖局进行拍卖，由开发商进行商业地产开发。通过拆旧房建高层公寓和商业区，建成后的一部分房地产安置回迁居民，另一部分则能增加城市财政收入。这种模式是与解决住房紧缺、清理贫民窟、增加基础设施建设等问题联系在一起的，通过以大拆、大改、大建的手段来治理旧城问题和加快城市建设。

（二） 软性开发模式

软性开发模式改造是一种精明的、弹性而又灵活的整合方式，它通过在各环节上的持续性改善，通过动态的规划和标准化活动的不断积累，从而实现量变到质变，促成整体上飞跃和成果持久化。软性开发模式作为城镇建设用地整合的一种新思路，其灵活性使其具有一种“人”的尺度，是一种“连续的、逐渐的、复杂的和静止的变化”，避免了大规模改造对城市环境的“洪水式”的冲击。

（三） 历史文物保护模式

第一，作为博物馆保存下来。文物建筑对于旧城区具有十分重要的价值，往往是整个旧城区的标志性建筑。在我国，重点文物建筑的保护长期以来主要采取占用单位逐步撤出，由文物管理部门设置管理机构，并向社会开放的方式。第二，建筑整体搬迁。建筑物的整体搬迁是指在保持房屋整体性和可用性不变的前提下，将其从原址移到新址。但是，在文物迁移重建时有着严格的要求，如：尽可能大块地原状迁移与编号；重建时按编号复原；重建的文物古迹不仅要求完全恢复单体原状，同时也要求重建的环境尽最大可能与原环境相似等等。第三，转换建筑物功能的保护性改造。这一方法不对原建筑进行整体结构方面的增减，只是对建筑质量良好或建筑文化价值较高的建筑进行必要的加固，修缮破损部位。第四，局部调整再利用。对遭到不同程度的破坏的历史建筑的外部形象进行修正或改造，将会提升建筑的吸引力，增加历史建筑的活力。

农村居民点整合模式

（一） 村庄内部改造控制型

所谓村庄内部改造控制型模式，指对村庄在原地基础上进行重新规划，并对空心村、危旧房、废弃地进行改造和整治，从而实现新村建设和土地盘活的模式。该模式主要适合于村庄内部废地、坡地、空闲地较多。该模式的实施过程为：首先，由市县乡镇级政府制定政策，督促各地搞好村庄规划，并严格宅基地审批制度；其次，要充分利用废地、坡地、空闲地建房，原则上先拆后建，不允许占用耕地建房。搞好村庄配套设施建设，吸引农户进村建房；最后，在实施同时，划定基本农田保护区、居民点建设用地区与旧宅复垦还耕区。

（二） 迁村并点型

所谓迁村并点型农村土地整治，即通过土地整治使一些散户居民或村庄向具有一定规模或经济基础的中心村进行迁移，从而实现居民点集中安置，并对原来的居民点进行复垦，即把分散于大村以外的自然村并入行政村中，以一定地域范围内区位条件优越、实力强的村庄为中心，合并迁建其邻近的村庄，以形成具有一定规模、功能齐全的新的聚落形式或以某种产业为主导的组团式布局。该模式是针对各农村居民点经营方式分散的现状提出的一种新型村镇建设模式。迁村并点模式主要适用于一些只有三、四家的自然村，这种村往往离行政村较远，难以管理。基层政府可以采取就近合并的办法，将分散零乱的自然村合并为相对集中的居民区。

（三） 农村城镇化型

所谓农村城镇化整合模式，即通过土地整治和城乡建设用地增减挂钩，实现城乡结合部原有农民生产生活方式转变，使土地整治前的农村变为城镇社区，居民能够就业并有社会保障。适合城镇化整合模式的居民点主要分布在城市郊区和城中村，并且经济水平较高，农民思想观念转变快，有较强的城镇化趋势。该模式实施过程为：首先，将农村集体土地转为国有，农村集体经济组织改为股份制公司、村委会改组为居委会，从管理形式上实现统一；其次，政府组织人员在城市规划、道路等专项规划的基础上对整理区进行详细规划，打破原有土地权属界限，对土地布局进行重新调整，增加公共基础设施和绿化面积；再次，进行调查评估，确定需搬迁改造农户补偿资金；制定相关配套政策；最后，安置村民，组织实施整理改造。

（四） 异地迁移型

所谓异地迁移整合模式，是指对一些地处不适合人类居住、生产生活条件较差的村庄通过土地整治实施整体搬迁，从而使原来的村民搬迁至便于生活和生产的地方，即由政府或集体组织进行异地迁移，整体搬迁到经济条件好、发展空间大的农村居民点或城镇，或选择合宜的地区建设独立新村，并对老宅基地进行复垦还耕的一种整合模式。

具体适应的地区：一是地处特殊地区，如地质灾害隐患点或水、电、路等基础配套设施条件较差的地区；二是老村破旧不堪，布局分散，且大多数年轻人已居住新居民点的地区。该模式一般可分为两种类型：一是扶贫开发式迁移，二是生态迁移。该模式必须以政府作为主体来运作，即市县级政府组织领导，乡镇级政府组织实施，行政村协助具体操作；乡镇政府根据当地的自然经济条件再制定乡镇级新农村建设规划，在规划中体现农村扶贫开发迁移和生态迁移，并与土地利用总体规划相衔接，报上级政府审批。

零散耕地整合模式

（一） “综合整治”模式

“综合整治”模式主要适用于经济发达地区的耕地整合，该模式把整合区域内的全部土地作为一个系统进行林、田、路、渠等的综合的规划，强调土地的生态设计与生态效益。经济发达的平原地区，其具体作业方式分为：实行三个集中，即农民住宅向中心村和小城镇集中，乡镇企业向工业园区集中，农田向规模经营集中；高标准农田建设，包括平坟填沟，统一平整后农田成方，道路、林网、渠系配套；村庄土地整合结合农民公寓建设进行。经济发达的丘陵山区，零散耕地整合应结合农业综合开发建设和农田基本建设进行，重在提高土地产出率和保护生态环境，因地制宜地进行多种生产要素配置，建设农作、林果、养殖、特产、加工等多种经营的生产环境，建设不同地域不同层次的立体农业模式，促进山、林、路、渠、田、村相得益彰的格局。

（二） “专项整治”模式

经济欠发达地区主要采用“专项整治”模式。即根据当地的社会经济发展水平和自然条件，本着先易后难、重点突破的原则，对田、水、路、林、村的某一项进行整合；然后再由单一项目向多种方式发展，向外延扩大；待发展到一定阶段后，逐步过渡到综合整治模式。经济欠发达的平原地区，其土地整合方式可以由单一项目向多项目、从外延扩大耕地向农地内部挖潜发展，具体可以采取：村庄改造专项整治，结合康居工程进行；中低产田改良；结合基本农田保护区规划开展园区建设。经济欠发达的丘陵山区，耕地整合模式应立足于迁村并屯，挖掘村内空闲地和治理空心村，将其转为耕地或其他用地类型，同时对田、水、路、林、村、渠、沟、埂进行全面规划，分步整理，逐渐推进。

（三） “实用整治”模式

一是“土地重组，规模经营”模式。土地重组包括两个方面：一方面是耕地连片承包，向种田能手集中；另一方面是荒山竟价承包，适度规模经营。即以生产小组（原生产队）为单位，全部收回承包到户的山场和耕地，然后选择地块规模较大、土质较好的耕地，集中连片承包到户，作为农民的口粮田。口粮田不再承担其他任何经济负担。除口粮田以外的所有山场、荒坡、次等地均按流域进行划分，竟价承包。

二是“内部挖潜，盘活存量”模式。山区农民居住分散，特别是一些传统的庭院占用了山间平原、河流沿岸的优质耕地，没有充分发挥其应有的效益，造成极大的浪费。不少贫困山区以内部挖潜、盘活存量为准则，采取了两种方式对庭院进行开发：第一，村庄搬迁。村庄搬迁主要是搬往山麓地带，将平原地区的宅院复垦为耕地；第二，发展庭院经济。

土地整合对策建议

（一） 整合前期推进途径

第一，在资金安排上，应结合新增建设用地有偿使用费征收标准调整的契机，争取中央和省级（含省、自治区、直辖市和计划单列市）新增建设用地有偿使用费资金支持，设立建设用地整合专项资金。

第二，在动力机制上，在整合项目中引入以土地增值收益为资金平衡机制的技术方法，设计符合我国国情的建设用地整合投入产出模式，推动城乡结合地区的建设用地整合开展，同时，结合我国城镇建设用地增加和农村居民点减少相挂钩的试点政策，探索以用地折抵指标为激励机制的农村建设用地整合形式。

第三，在整合对象上，以城乡结合部、农村居民点、城乡闲置土地和零散耕地为近期重点整合地区。

第四，在试点设立上，采用因地制宜的原则，在不同地区分别设立基于不同发展条件的农村居民点整合试点和城镇建设用地整合试点，探索不同的整理模式。

第五，在制度保障上，将城镇建设用地整合、农村居民点整合和零散耕地整合计划纳入土地利用总体规划和城市总体规划考虑的范畴，赋予整合计划法律地位，同时建立建设用地整合计划公示制度和相关法律诉讼制度，加强对土地所有权和使用权的保护力度，为地权人平等参与整合项目提供制度和法律保障。

（二） 整合过程中的措施

第一，加强权属管理，积极开展土地估价和土地登记工作。利用已经完成的分等定级工作成果，进行土地整合前后的土地质量考核；并加强地籍管理的介入，积极开展土地整合中的权属登记工作。

第二，加强对土地景观和生态的保护。土地整合要在实现耕地总量动态平衡和提高建设用地土地节约集约利用程度的基础上，加强对景观和生态的保护。

第三，建立多元化的土地整合融资渠道。充分发挥金融机构在土地整合中的金融支持作用；争取政策性信贷资金融资、财政信用融资和社会集资；市政公债、证券融资、群众及企业募捐筹资、受益者预支。

第四，加强土地整合中的公众参与。重视各参与者的意见，重大的决策要公开，给予各个参与者一个反映其意见的渠道和场所；将公众的切身经验和愿望纳入整合项目的决策中。

参考文献：

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