地方农牧区金融体制建立以及农牧区经济走向

一、农牧区金融体系建设和农牧区经济发展现状

1995年，经国务院批准，农业银行自治区分行正式成立，并对外营业。同时，将中国人民银行分行县及县以下分支机构整建制地全部改制为农业银行分支机构，将全区426个农牧区信用合作社改制为农业银行基层营业所，农业银行分行承担着“三农”金融服务的职能。邮政储蓄银行分行于2008年1月成立，通过委托农牧区邮政网点开展邮政储蓄业务。2010年4月首家小额贷款公司成立，面向农牧区开展的业务量小。工商银行分行、中国银行分行、建设银行分行没有在农牧区设立机构，无“三农”金融服务。无新型农村金融机构。目前，对“三农”提供金融服务的银行主要是农业银行分行，其机构遍及城乡。长期以来，农业银行分行不断改进和完善农牧金融服务，创新金融产品，加大农牧信贷投入，积极支持农牧区经济发展和促进农牧民增收。截至2010年12月末，全区涉农贷款余额达56.15亿元，比2005年末增加22.10亿元，增长了64.90%。

（一）推进完善小额信用贷款工作

为了满足农牧民群众的金融服务需求，2000年农业银行分行出台了《中国农业银行自治区分行农牧户小额信用贷款管理办法》，对部分农牧区试行了“金、银、铜”三卡小额信用贷款业务，对持金卡、银卡和铜卡的农牧户分别授信10000元、6000元和3000元。通过多年来的不断实践、总结、完善和推广，2005年末全区农牧户小额信用贷款余额达13.93亿元。为满足农牧民对种植业和养殖业开展多种经营等资金需求，配合产业结构调整，在总结经验的基础上，农业银行分行分别于2005年和2010年对“三卡”的信用额度做出适度调整，对金、银、铜卡授信额度分别由最初的10000元、6000元和3000元调整为目前的30000元、20000元和10000元。同时，对评定为信用乡（镇）、村的农牧户所取得的贷款证，按金、银、铜卡授信额度分别由最初的20000元、10000元和5000元调整为目前的40000元、30000元和20000元。为满足农牧户大额资金需求，2005年4月农业银行分行推出了《农牧户贷款证“钻石卡”》制度，根据农牧户的信用状况、致富能力，向符合条件的农牧户授予三星钻石卡、二星钻石卡和一星钻石卡，分别授信20万元、15万元和10万元。农牧户小额信用贷款以“金、银、铜、钻石”四卡为载体，采用“评级授信、动态调整、随用随贷、逐笔立据、余额控制、周转使用”的操作方法，无需提供第三方担保，自推出以来，深受广大群众的欢迎。小额信用贷款贷款政策的不断完善解决了农牧户“贷款难”、群众增收渠道单一等制约农牧区发展的主要瓶颈问题，有力地支持了农牧户生产发展、改善生活，成为农行分行服务“三农”的品牌金融产品。截至2010年12月末，小额信用贷款余额达40.30亿元，较2005年末增长1.89倍，共发放钻石、金、银、铜卡39.31万张，较2005年末增长20.41%。值得一提的是，农业银行分行推广和使用的农牧户小额信用贷款产品于2010年11月被中国银行业协会评为“2010年服务中小企业及三农双十佳金融产品”。

（二）扎实做好信用乡（镇）、村的评定工作

为配合贷款卡的管理、实施，不断地满足农牧民的信贷需求，2003年5月，农业银行分行出台了《中国农业银行自治区分行信用乡（镇）、村管理办法》，对评定为信用乡（镇）、村的农牧民持卡贷款，适当扩大授信额度。农业银行分行于2010年再次修订完善了《信贷信用乡（镇）、村评定管理办法》，积极营造农牧区诚实守信的信用环境，以推动农牧区道德建设为基础、以农牧户为道德评定对象，提升其信用水平。信用乡（镇）、村的评定按照“成熟一个，评定一个，一年一定，定期公布”的原则，各地都成立了由营业所、乡（村）干部和有威望的农牧民群众组成的资信评定组，资信评定组对参评乡（镇）、村的申请审核后向县支行评定组申报，信用村由县支行审查批准，信用乡（镇）由中心支行评定组批准。对信用乡（镇）、村实行动态管理，每年审查一次，对不符合条件的取消信用乡（镇）、村资格。截至2010年12月末，全区共评定出信用乡（镇）181个、信用村1592个，建立农牧户个人信用档案39.31万户。

（三）进一步做好信贷扶贫工作

长期以来中央赋予了更为宽松、更为优惠的扶贫贴息贷款政策，扶持范围面向全区农牧区。执行比全国其他省市更加优惠的扶贫贴息贷款政策。首先，贷款利率更优惠。根据中央赋予“十一·五”期间的特殊优惠货币政策，扶贫贴息贷款统一执行1.08%的年利率，比全国执行3%的年利率低约2个百分点。其次，贷款主体扩大至农牧民个体。自2002年以来将全国实行的以实施扶贫项目的经济实体为主要发放对象的贷款发放方式，扩至农牧民个体，并以到户贷款为主。第三，贷款发放范围进一步扩大。“十一五”期间，扶贫贴息贷款发放范围在“十五”期间的基础上，又将安居工程中的游牧民定居和地方病病区群众搬迁贷款、能够通过合同或协议带动一户以上贫困户脱贫致富的富裕户生产经营过程中合理资金需求、通过订单或合同收购农牧民的原材料或民族手工业产品并能直接增加农牧民收入的自产出口创汇的农产品加工企业，纳入扶贫贴息贷款范围，2010年又将农房改造贷款新纳入扶贫贴息贷款范围，进一步扩大了发放范围。第四，理顺扶贫贴息贷款管理体制，贷款行由农行一家放宽至所有的银行业金融机构；调整扶贫贴息贷款标准，2008年将扶贫贴息贷款标准由过去的人均纯收入1300元提高到1700元，政策受益面进一步扩大。在优惠政策支撑下，扶贫贴息贷款发放覆盖面持续扩大。截至2010年12月末，全区扶贫贴息贷款余额19.64亿元，比2005年末增加9.78亿元，增长99.22%。

（四）重点做好农牧民安居工程工作

2006年，经济工作会议提出了关于基本解决农牧民安居工程问题，决定在“十一·五”时期整合财政资金、民间资金、资金和信贷资金，加快实施以农房改造、游牧民定居和扶贫建设为重点的农牧民安居工程，力争用5年的时间使全区80%的农牧民住上安全适用住房。“十一·五”期间的特殊优惠货币政策已明确，将安居工程中的游牧民定居和地方病病区群众搬迁两项贷款纳入扶贫贴息贷款范围，切实减轻了参与安居工程建设农户的利息负担。农业银行分行采取积极有效的措施，将安居工程建设的各项政策落到实处，成立了信贷支持农牧民安居工程领导小组，负责安居工程贷款的管理；出台了《农牧民安居工程贷款管理办法》，对贷款发放程序、额度、期限和贷后管理等事项进行了明确。截至2010年6月末，农业银行分行发放的安居工程贷款余额9.46亿元，比2006年末增加3.31亿元，增长53.82%。

（五）支持农牧业产业化龙头企业的发展

自2003年推行农牧业产业化以来,农业银行分行不断改进和完善对农牧业产业化发展的金融服务，积极支持农牧业产业化的发展。通过“公司＋农户＋基地＋科技＋信贷”的方式，促进农牧业产业化经营龙头企业的发展,并以此带动农牧民增收。截至2010年6月末，农牧业产业化经营龙头企业贷款余额2.62亿元，农牧业信贷工作示范点建设推动了农牧区产业结构调整。近年来，农业银行分行重点扶持了示范县区域内的农牧业特色产业项目，如米林县的藏猪、藏鸡养殖；林周、达孜的种草养畜；贡嘎、乃东的优质油菜籽和藏鸡养殖；江孜的种草、养牛；当雄、那曲的城郊畜牧业等，促进了示范点区域内优势产业发展，推动了农牧业结构调整。几年来，通过采取切实有效的措施，促进了农牧区经济发展和农牧民增收。据统计，2006～2010年末，因执行优惠贷款利率政策，向农牧区、农牧民让利约6.70亿元，平均向每户农牧民让利约1455元，也就是说增加了每户农牧民收入1300元。第一产业增加值由2000年的36.39亿元提高到2009年的63.88亿元，增长75.54%；农牧民人均纯收入由2000年的1331元提高到2009年的3532元，增长1.65倍；农村居民恩格尔系数由2000年的79.3%下降到2009年的47.9%，下降了31.4个百分点。

二、农牧区金融服务体系建设面临的问题

近年来，农牧区金融体系建设取得了新进展，金融支持农牧区经济发展取得了明显成效，但也存在一些制约农牧区金融体系建设的因素，对金融支持农牧区经济发展带来了不利的影响。

（一）农牧区经济社会环境特殊

发展水平较低长期以来，农牧区金融业务发展滞后，农牧民的现代金融知识十分缺乏。农牧区网点覆盖率偏低。目前，农业银行分行共有378个农牧区基层营业所，平均每个基层营业所承担的金融服务面积达3174平方公里。与全国相比，商业化程度较低，农牧区商业化程度更低，还存在“自然经济”甚至“物物交换”的现象。农牧区金融业务成本较高。农牧区地域广阔，人口密度低，农牧民通常居住分散、生产季节性强、单笔存贷款规模小、额度低、次数频繁，金融业务开展成本相对较高。

（二）农牧区金融组织体系建设仍存在较大缺陷

由于农牧区经济发展的相对滞后以及特殊的小农经济模式，农牧区金融体制改革的步伐滞后于城市金融改革进程，导致了以市场为主导的城市金融和以政府为主导的农牧区金融并存的二元金融结构。由于小农经济对资金需求的细小化以及小农经济本身所蕴含的风险性与金融机构经营目标所追求的资金运营规模化和安全性之间存在着巨大落差，不可避免造成了农牧区金融网点的收缩和农牧区金融业务的萎缩。目前，在为“三农”提供金融服务的主要是农业银行，该行根据其总行的统一部署，成立了“三农”金融事业部，专门为“三农”提供金融服务，但受到人员素质低、结构老化、电子化水平低等因素的制约，还存在农牧区金融服务盲点。其他银行机构很少涉及农牧区金融服务，小额贷款公司仅有1家，涉及农牧区的业务量小，无新型农村金融机构，为“三农”提供金融服务功能有限。农牧业保险也仅由中国人民保险公司分公司在试点县开展，其他在藏保险机构未涉足。竞争性的农牧区金融市场体系尚未形成，影响了农牧区金融服务质量的进一步提升。

（三）农牧区金融供给相对不足

属于我国欠发达省区，目前提供“三农”金融服务的银行业金融机构主要是农业银行分行一家，由于缺乏必要的竞争，其内在改革创新动力不足。农业银行分行“三农”金融服务的作用仍然有限，其县支行及基层营业所虽然具有点多、面广的优势，但也存在管理半径长、管理难度大、经营成本高的劣势。此外，基层营业所普遍存在人员少，素质低，加之人员老化，学历层次低，难以满足现代金融业要求。目前，农牧区金融业务仍以传统存、贷、汇为主，服务水平较低，信贷产品多以农户小额信用贷款、抵押贷款为主，对较大型的农业再生产项目支持有限。农牧区金融供给不能满足金融需求多样化的要求。

（四）农牧区金融体系建设制度配套不到位

农牧区金融体系建设滞后于农牧区金融服务，主要表现在以下几方面：第一，农牧业保险发展滞后，风险分担作用有限。保险业是农牧区金融不可缺少的组成部分。虽然中国人民保险公司分公司于2007年开始开展农业保险业务，但农业保险的承保程度、保险强度都还处于低层次。农牧业保险业务由于受到手续烦琐、保费收入低、难以管理、农牧民参保积极性不高等因素的制约，影响了农牧业保险的规模化发展，保险的风险分担功能发挥不充分。第二，农牧区担保机制不完善，中介服务薄弱。长期以来，涉农金融机构仅能通过小额信贷、惠农卡综合授信等方式发放贷款，对于其他大额农牧业资金需求，由于农牧户缺乏有效的抵押品，加之农牧区担保、资产评估、法律咨询等中介服务发展滞后，农牧民的金融需求特别是有效信贷需求仍然得不到满足。第三，信贷风险补偿机制不完善。在农牧业生产受自然条件、市场价格双重约束的情况下，尚未建立起对农牧区信贷的风险补偿机制，这必然抑制农贷资金的持续增长。第四，农牧区金融基础设施建设薄弱。当前，由于农牧区金融科技投入不足，金融电子网络建设不完善，尤其是乡镇金融基础设施建设薄弱，难以与现代化支付系统相连接，单一的手工传递，导致结算在途时间较长，资金周转缓慢。

三、新形势下完善农牧区金融服务体系建设的政策建议

为构建多层次、广覆盖、可持续的农牧区金融体系，必须采取有效措施，进一步深化农牧区金融改革，提升服务功能，完善改革配套制度、加强政策扶持，形成以政策性金融为基础、商业性金融为主、新型农农村金融机构及民间金融为补充的分工协作、功能互补、竞争有序的多元化农牧区金融服务体系，充分发挥金融支持农牧区经济发展的作用，促进农牧区经济又好又快发展。

（一）加快推进农牧区金融改革，完善多层次农牧区金融组织体系建设

培育竞争适度、开放有序、多元化、多层次的农牧区金融市场体系，形成金融对农牧区服务供给的稳定增长机制，建立以农业银行县域基层分支机构为主体，其他商业银行和政策性银行机构、保险机构为辅助，新型农村金融机构相配合的多层次、广覆盖、可持续的农牧区金融组织体系。第一，强化农业银行金融支农的主力军作用。农业银行作为农牧区金融服务的主力军，其地位和作用无可替代，应继续深化金融改革，巩固和稳定县域分支机构建设，给予县级机构更大的经营自，扩大基层机构授信权限，增强服务功能。第二，探索邮储银行支持“三农”的生力军作用。作为一支新生力量，邮储银行要充分利用其资金、网络、信息和汇兑优势，探索支农新途径，有效实现资金回流。在资金运用过程中，应重视对“三农”的投入，加快符合“三农”需求特点的贷款零售业务体系建设，逐步成为服务“三农”的重要金融力量。第三，保险机构和其他银行机构要逐步开拓农牧区金融业务。保险机构应大力开展农牧业保险业务，增强农牧业抗风险能力。工、中、建等银行机构在做好城市业务的同时，要根据农牧区经济发展的实际，逐步拓展业务范围，为“三农”提供金融服务。第四，鼓励发展新型农村金融机构。在经济相对发达的县，开展村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融机构试点，为“三农”提供金融服务。

（二）继续贯彻落实好中央赋予的特殊优惠金融政策，积极支持社会主义新农村建设

中央第五次工作座谈会明确提出“鼓励增加信贷投放，在藏银行业金融机构吸收的存款主要用于服务经济社会发展。”为此，银行业金融机构要不断改进和完善“三农”金融服务，调整优化信贷结构，加大对农牧区的有效信贷投入，积极支持农牧区经济更好、更快、更大发展。拓宽“三农”信贷资金来源，县域金融机构存款主要用于农牧区，银行业金融机构要从系统内调剂资金加大农牧区的信贷投入。要继续做好以钻石、金、银、铜等“四卡”为载体的农牧民贷款发放和管理工作，帮助农牧民发展生产、脱贫致富。积极推行和完善农户联保贷款、公司+基地+农户贷款等贷款品种，稳步扩大小额贷款覆盖面，适当提高贷款额度。执行好中央赋予的特殊优惠扶贫贴息贷款政策，加大扶贫贴息贷款投放力度，对人均纯收入在1700元（含）以下的农牧户、游牧民定居、病区搬迁、农房改造、通过合同或协议带动贫困户脱贫致富的富裕户、通过订单或合同收购农牧民的原材料或民族手工业产品，并能直接增加农牧民收入的自产出口创汇农产品加工企业或市场流通企业的流动资金，以及农牧区小型基础设施建设和社会事业项目，积极发放扶贫贴息贷款，提高资金使用效益。切实做好农牧民安居工程贷款发放，帮助农牧民改善生产生活条件。开发适合农牧民消费水平的消费信贷产品,逐步发展农牧区汽车、教育、大宗耐用消费品等消费信贷。加大对农牧民经济合作组织、农牧业产业化经营龙头企业、现代农牧业和农村基础设施建设的信贷投放。

（三）提升农牧区金融服务功能，满足“三农”多样化的金融需求

银行业金融机构要结合新形势下“三农”金融工作实际，进一步改进和完善“三农”金融服务。建立县域金融机构服务“三农”的正向激励机制，加强对县域金融机构“三农”信贷考评办法，促进“三农”信贷投放的稳定增长，最大限度地满足“三农”信贷资金需求。进一步健全农牧区金融服务机构和网点，培育建立竞争适度、开放有序、多元化、多层次的金融市场体系；进一步加强信用乡（镇）、村评定和信用县建设工作，增加贷款证（卡）量，扩大覆盖范围。继续发扬“背包下乡、走村串户”的优良传统，深入农牧区、了解掌握农牧信贷需求，积极创新涉农信贷管理模式，进一步推广和完善农牧户小额信用贷款和农牧户联保贷款，扩大贷款覆盖范围；加快金融产品创新，研究开发农牧区城镇化改造、农牧业产业化、农牧民专业化培养、科技支持“三农”等适合农牧区发展的信贷新品种，创新“信贷+保险”的金融服务产品，实行农牧业贷款与农牧业保险配套发放；完善农牧区支付结算体系建设，扩大现代化支付结算体系在农牧区的覆盖面；加强对农田水利为重点的农村基础设施建设的金融支持力度；推进银行卡在农牧区的应用，加快推进“农民工”银行卡、金穗惠农卡业务，切实做好金融支农支牧工作，促进农牧民增产增收，大力支持农牧区经济发展。进一步充实“三农”力量。对农牧区金融机构实行非常规的人员进退机制，加大对年龄大、素质低的人员退出力度，招聘合同工充实到基层，逐步建立起一支素质较高、结构合理的“三农”金融服务队伍。

（四）完善农牧区金融配套机制，构建全方位农牧区金融服务保障体系

完善“三农”金融服务配套机制建设，主要应从以下几方面考虑：第一，加快农牧业保险体系建设。鼓励保险机构在农牧区设立分支机构和代办点，或者委托县域银行业金融机构办理农牧业保险业务，拓展涉农保险业务，增强农牧业抵御风险的能力。对参加保险的农牧户实行保费补贴和开办农牧业保险业务的机构进行补偿。探索建立地方财政扶持的农牧业再保险体系和巨灾保险体系，防范农牧业保险巨灾风险和行业系统性风险。把农牧业保险纳入农牧区经济发展的总体规划，逐步形成以政策性保险为主导、商业性保险为辅的农牧业保险体系。第二，建立“三农”信贷风险补偿机制。自治区相关部门应尽快建立“三农”信贷风险补偿基金，专项用于对银行业金融机构“三农”贷款的风险补偿，提高金融机构发放“三农”贷款的风险覆盖能力，充分调动商业银行“三农”信贷投放的积极性。第三，建立和完善农牧区信贷担保机制。农牧民和农牧区企业的“贷款难”，主要原因就是缺乏有效的抵押担保。要加快发展由政府和社会各类资本共同参与的农牧区担保体系建设，由政府牵头组建农牧区担保机构，适当降低农牧区担保机构设立门槛，通过税收、财政等扶持政策，引导民间资本进入担保领域，为“三农”贷款提供担保。建立农牧区贷款担保风险补偿机制，对担保机构由于“三农”贷款担保发生的风险进行补偿。第四，推进农牧区信用体系建设。良好的农牧区信用环境是农牧区金融服务体系建设不可或缺的重要内容。要加快农牧区征信体系建设步伐，将农牧户和企业抵押、质押等信贷信息及时录入征信系统，建立完整的农牧户数据库。建立和完善农牧区信用正向激励和逆向惩戒机制，让守信者得到便利和实惠，对失信者实行惩戒，强化农牧区信用社区建设。第五，建立财税政策扶持制度。要综合发挥财政、税收政策作用，通过财政补贴政策引导县域金融机构增加“三农”信贷投入；对支持“三农”发展、涉农贷款比例较高的县域金融机构给予税收减免等优惠。总之，通过加强农牧区金融体系建设，逐步形成竞争有序、功能完善、互为补充、相辅相成的农牧区金融市场主体，以优质高效的服务，提高农牧区金融资源的配置效率，推进农牧区经济跨越式发展和实现全面建设小康社会的目标。