中国宏观审慎监管工具的分工与合作

2008年金融危机爆发后，加强宏观审慎监管已经迅速成为各国共识，美、英、欧盟等国先后提出了加强宏观审慎监管的金融体制改革方案，并描绘了本国（地区）宏观审慎监管框架的蓝图。国内人民银行和监管当局也在不断进行宏观审慎监管探索和实践，本文拟从宏观审慎监管框架的国际实践入手，结合中国金融监管实际，构建中国的宏观审慎监管框架，并在此基础上进一步探讨央行和监管当局在监管工具使用中的分工与合作。

一、宏观审慎监管框架构建的国际实践

从各国公布的金融监管改革方案看，审慎监管框架中央银行和各监管部门之间的关系主要可以归纳为以下三类：

（一）宏观审慎监管和微观审慎监管职能均由央行承担

以英国为代表。危机后，为弥补原有监管体制对宏观审慎监管的忽视和防范系统性风险，英国先后了《2009年银行法案》、《特纳报告》和《改革金融市场》白皮书，初步构建了宏观审慎管理框架。如《2009年银行法案》提出在英格兰银行下面成立新的金融稳定委员会（FSC），与英格兰银行原有的货币政策委员会（MPC）处于同一等级，共同接受英格兰银行的领导。该机构的职责主要是在收集各方信息的基础上对金融体系中可能出现的系统性风险进行监测和应对。从2011年英国金融监管改革方案的具体实施情况看，英格兰银行将重掌监管职能，1997年5月成立的综合性金融监管机构―金融服务管理局（FSA）将会解散。根据英国财政部日前披露金融监管改革的详细方案，将新设三个监管主体取代FSA，分别是英国央行下属机构独立金融政策委员会（FPC），主要职责就是维持金融系统的稳定性，掌握宏观政策工具；英国央行下属审慎监管局（PRA）以促进金融公司的稳定性为首要目标；金融市场行为监管局（FCA），将独立对市场运营行为监管。

（二）宏观审慎监管职能由中央银行和各监管当局共同承担

以美国为代表。2010年7月，奥巴马签署了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，明确提出建立一个有效的防范系统性风险的宏观审慎监管框架。根据该法案成立金融稳定监管委员会，负责监测和处理威胁国家金融稳定的系统性风险。该委员会由财政部长担任主席，包括10名有投票权的委员和5名没有投票权的委员。有投票权的委员分别是财政部长、美联储主席、货币监理署署长、消费者保护署署长、证交会主席、联邦存款保险公司主席、商品期货交易委员会主席、联邦住房金融局局长、国家信用联盟委员会主席及1名由总统任命的、具有保险专业知识的独立委员。该委员会的主要职能是从成员机构及其他金融监管机构收集信息，识别可能影响金融稳定的潜在威胁，促进成员机构之间信息共享，协调推进各机构在报告编制及法律执行等方面的标准统一；根据委员会意见向各成员提出优先监管事项及其原则等建议；向主要监管机构提出建议，针对可能引发在银行控股公司、非银行金融机构或金融市场蔓延的流动性风险、信用风险或其他风险的金融活动制定更加严格的标准或措施。运作机制是通过投票，以多数通过为原则对会议事项进行决策。由于美联储和各监管机构享有同样的投票权，在宏观审慎监管中的地位相当，因此该委员会实质是部门之间的联席会议平台。

（三）宏观审慎监管和微观审慎监管由央行和监管当局分别承担

以欧盟为代表。2009年6月19日，欧盟理事会通过了《欧盟金融监管体系改革》，根据这一文件，欧盟在宏观方面将建立“欧洲系统性风险委员会(ESRB)”，负责对整个金融体系进行宏观审慎监管，监控和评估在宏观经济发展以及整个金融体系发展过程中出现的威胁金融稳定的各种风险，识别并对这些风险进行排序，出现重大风险时发出预警并在必要时向政策制定者提供包括法律方面的各种建议和措施。其成员由欧洲中央银行行长、副行长和欧盟27个成员国中央银行行长组成。微观层面上，欧盟将建立负责微观审慎监管的欧洲金融监管体系（ES-FS），其结构由欧洲银行监管局、欧洲保险和职业养老金监管局、欧洲证券市场监管局组成，分别负责微观审慎监管，其活动直接受欧洲系统风险委员会内的指导委员会的指导。

二、中国宏观审慎框架构建

从宏观审慎框架构建的国际实践看，各国中央银行虽然对宏观审慎监管的参与程度不同，但无一例外均在宏观审慎监管中发挥着重要作用。当前国际流行的宏观审慎监管框架对我国虽有借鉴意义，但仍需要结合我国当前分业经营、一行三会监管的特殊国情构建适合中国的宏观审慎监管框架。

（一）人民银行实施宏观审慎监管的优劣势分析

“防范和化解金融风险，维护金融稳定”是法律赋予央行的重要职能，这一职能与宏观审慎监管目标基本一致。央行负责制定执行货币政策，同时监测研究货币政策、信贷政策对产业经济和区域经济的影响，以及产业经济、区域经济发展可能引发的金融风险。央行长期以来积累的监测数据、研究资料及经验，很好的契合了宏观审慎监管对金融机构内源性风险溢出和传导进行监测和研究的需求，同时也为制定逆周期政策的研究提供了极大的便利。央行掌控全社会的支付结算系统，征信体系，负责外汇管理与收支统计，监测掌控范围跨机构、跨行业，有利于从宏观角度监测、评估金融系统性风险，研究制定宏观审慎政策。

虽然央行在监测评估宏观系统性金融风险和研究制定宏观审慎监管政策具有先天的条件和优势，但其缺乏对金融机构直接的监管工具，现有的职权无法保证宏观审慎政策的执行，以及对宏观审慎监管目标的实现程度和执行效果进行有效的监督。

（二）监管当局实施宏观审慎监管的优劣势分析

虽然从微观审慎监管角度出发，保证个体金融机构安全，不一定能保证整个系统安全，但要想从宏观角度抑制系统性风险也必须要应用到相关的在微观审慎监管中使用的工具。宏观审慎监管侧重于逆周期制定相关措施，以防范系统财务周期性风险，但无论是从微观上顺周期抑制金融机构个体风险，还是宏观上逆周期防范系统风险，所应用到的监管工具不外乎资本比率与资本拨备、资本结构与质量、资产流动性等方面，从宏观角度调控这些指标也必然需从微观角度调控实现。掌握多数金融机构安全监管工具的监管当局，便更有利于开展宏观审慎监管政策的执行监管。由于中国现行分业监管，监管当局只能触及本行业的风险防范工作，达不到宏观审慎监管防化系统性金融风险的目标。面对国内新型大金融公司集团化、多元化，趋向混业经营的新形势，分业监管已然不能满足监管需求，当前亟待出台措施将金融业分业监管有机整合。

（三）中国宏观审慎监管框架蓝图设想

借鉴国外主要采用的宏观审慎监管框架，无论是由央行承担还是由监管当局或设立专门机构负责宏观审慎监管，搬到中国都可能水土不服，和其他政策的制定实施冲突，影响各自独立性和执行效果。构建中国的宏观审慎监管框架既要借鉴国外已实践的经验，又要结合中国国情，探究构想出中国特色的宏观审慎监管框架。

首先应成立宏观审慎政策委员会，负责制定宏观审慎政策，组织、协调全国宏观审慎监管工作。确立央行在宏观审慎监管上的主导地位，金融监管当局及相关部门在各自的职责范围内执行宏观审慎监管政策，相关部门在宏观审慎监管工作中相互配合。央行负责宏观审慎相关监测、数据收集与研究，并负责向宏观审慎政策委员会定期、临时提交宏观审慎政策报告和宏观审慎政策建议。金融监管当局及有关部门在各自职责范围内向央行提供宏观审慎监管工作的必要信息，央行与金融监管当局及其他相关部门在各自职责范围内执行宏观审慎政策委员会制定的宏观审慎政策和实施监督管理工作。

三、宏观审慎工具上的分工与合作

在我国的宏观审慎监管框架中，央行与监管当局在监管职能和监管工具使用中的分工与合作尤为重要。笔者认为，在监管工具的选择和使用上，应坚持既合理分工，又协调合作的原则，充分发挥宏微观审慎监管的合力，具体可考虑从以下几个方面开展分工与合作：

（一）央行与监管当局工具上的分工

央行作为金融业的最后贷款人，应积极研发和使用宏观审慎工具，维护金融业的稳健发展，各监管当局应继续完善并使用已有的监管工具，并在微观审慎监管的基础上注重宏观审慎目标的实现。

1.央行从宏观审慎角度应独立使用的工具：（1）研究并制定标准统一的金融业会计准则，建立全面、统一、敏锐、协调的金融业综合统计监测体系。

本轮危机暴露出公允价值为基础的会计规则扩大了金融体系的亲周期性，而且各金融机构的会计准则不一致，也给整个金融机构的统一监管带来了诸多不便。随着金融产品不断创新，金融机构跨行业经营持续加强，以及金融机构跨国交易日益增多，在标准不一的会计准则下，金融机构可能会通过改变交易结构和股权结构逃避监管，形成监管空白。创新型金融机构和结构型金融产品统计信息缺失、风险传染监测手段严重不足、信息共享基础薄弱，导致任何监管机构都无法以整体视角审视金融市场，无法从宏观角度及时发现和防范金融业面临的潜在风险。在宏观审慎监管框架下，应赋予央行更多的获取整个金融系统信息的手段，央行也应从宏观审慎监管的角度出发，考虑协调、推动和指导有关监管部门，研究并制定标准统一的金融机构会计准则，推动建立金融业综合统计，力争全面反映金融业经营全貌，最大限度发挥宏观审慎政策工具效果。

（2）建立并完善逆周期的货币信贷动态调控机制。央行货币政策与宏观审慎具有一致性，2011年货币政策的具体思路：“继续实施适度宽松的货币政策把握好政策实施的力度、节奏和重点，把握好货币信贷增长速度，引导金融机构均衡放款，避免过大波动”。把货币信贷和流动性管理的总量调节与构建宏观审慎框架结合起来，同时将资产价格纳入货币政策框架，实施差别准备金动态调整措施，丰富和补充政策工具，引导货币信贷适度增长，提升金融机构抗风险能力，维护金融体系稳定，提升金融支持经济增长的可持续性。

（3）推动建立并实施动态拨备制度。动态拨备制度，是将银行贷款损失计提与经济发展周期及银行经营状况有效结合的一种准备金计提方法。实施动态拨备可以使银行在经济上行、银行财务状况较好时多提拨备，而在经济下行、财务状况较差是相对少提拔备，从而提高银行应对周期性波动的能力。为保持我国银行业稳健健康发展，有必要并且应当加快建立和实施动态拨备制度。央行作为金融机构的最后贷款人，应进一步完善我国银行业贷款损失准备金体系，将贷款损失准备金与存款准备金一并纳入央行监管体系，央行既有存款准备金的监管基础，又有贷款损失准备的监管职责，应在借鉴国外银行也实施动态拨备经验基础上，充分考虑我国国情，尽快研究建立和实施具有中国特色的银行业动态拨备制度。

（4）加强对大型金融集团的统一监管。金融集团提供银行、保险、证券等各种金融组合服务，具有跨区域经营、相互依赖、包含受监管和非监管经济实体的特点。金融集团利用法律实体和组织结构获得协同效应、降低成本，享受在税收、监管和调控差异方面的好处。这些重叠和联系，模糊了分业监管界限，易形成监管空白，且大型金融集团一旦出现风险，会在整个金融市场迅速蔓延，对整个金融体系形成巨大冲击。例如美国对国际集团的救助和雷曼兄弟公司的消亡，以及荷兰对富通集团的救助和其他获得政府支持的金融集团。危机表明，由集团内非监管公司产生的风险可能会显著地影响到整个集团，特别是集团内受监管的实体。央行应制定政策确保大型金融集团（特别是提供跨境服务）的活动和风险受到全面、有效的监督和制约。

2.监管当局应从宏观审慎角度使用的工具。监管当局的监管重点仍然是保持单个金融机构的稳健经营，但在监管过程中应注意与央行提出的宏观审慎监管目标保持一致，并通过各种监管工具的合理使用，确保宏观审慎目标的最终实现。

（1）加强资本充足率中资本质量要求。监管当局应在原有的监管基础上，进一步加强对资本充足率中资本的构成和逆周期的资本缓冲监管。资本充足率的最低标准仍为8%，但其中普通股充足率最低要求从2%提高到4.5%，一级资本充足率最低要求由4%提高到6%，其中最吸收损失的是普通股，其他资本吸收损失的能力则不同程度上有所减弱，有的甚至很弱。在资本留存缓冲中，监管当局应监管银行保留2.5%的普通股资本留存缓冲，以更好地应对经济和金融冲击。

（2）运用杠杆率指标增强抵御危机能力。雷曼在倒闭的时候，资本充足率超过10%，但其杠杆比率极高，巨大的风险敞口是其破产的重要因素。杠杆率的分母为包含表外的总资产，相对于风险资产的计算，总资产的测算更为简单。而表外业务则是指不计入资产负债表内，不形成现实资产负债，但能改变损益的业务，包括担保、承诺、金融衍生交易三类业务。对于杠杆率的指标，大中型银行能达到4%的监管目标，小型银行约在3.5%左右。

（3）加强流动性指标监测。流动性覆盖率（LCR：优质流动性资产储备/未来30日的资金净流出量）应达到100%。LCR指标意在确保单个银行在监管当局设定的流动性严重压力情景下，能够将变现无障碍且优质的资产保持在一个合理的水平，这些资产可以通过变现来满足其30天期限的流动性需求。目前来看，银行业整体已达标，大型银行情况优于小型银行。

（4）加强对对冲基金和私募基金的监管。美国金融改革法案要求对冲基金和私募基金在SEC以投资顾问的名义进行注册，资产规模超过1.5亿美元的公司必须接受监管。欧盟委员会于2009年4月提出《另类投资基金管理人指令》，在欧盟层面建立全面、有效的对冲基金监管框架。日本金融厅将在金融商品交易法基础上进一步扩充要求注册的对冲基金，以及对冲基金在资产运用过程中有关风险管理状况的报告事项。2010年7月起，对冲基金必须在英国金融服务局注册并接受监管。因此中国证监会应在原有监管工作基础上加强对对冲基金和私募基金的监管，包括强制注册要求、持续监管、提供系统性风险信息以及监管者之间信息披露和交换。

（二）央行与监管当局合作使用工具

1.合作推进存款保险制度的建立和完善。鉴于目前社会信用的发展水平、央行和监管当局所享有的银行信息优势以及中国银行业转轨的巨大风险，推进存款保险制度，需要两部门的协调配合，实现信息的充分共享，减少信息不对称现象的发生。在存款保险制度的建立过程中，央行可以通过再贷款垫付筹措存款保险基金、通过存款准备金账户收缴存款保险基金等方式积极推动存款保险制度的建立，而监管当局则可以充分发挥其在个体金融机构监管中的优势，通过监管信息的共享帮助存款保险公司及时掌握金融机构风险变动状况，准确测算保险费率等手段，推动保险公司完善风险识别技术和风险识别手段。

2.协调配合，加强对系统重要性金融机构的审慎监管。本轮危机中，大型金融机构经营失败是美国次贷危机演化为全球经济危机的关键点，降低SIFIs道德风险及其经营失败的负外部效应是危机之后金融监管改革的重要内容之一。央行和监管当局应根据自身优势，充分发挥对系统重要性金融机构的监管合力。如央行应致力于改进包括支付体系、证券交易和结算体系和中央交易对手等在内的金融市场核心基础设施，弱化SIFIs之间的关联性以降低风险传染；对于属于大型金融集团的系统重要性金融机构，应给予央行充分的授权、独立性、资源以及早期干预的权力，提高监管的有效性。监管当局应根据系统重要性金融机构涉及的业务范围，通过提高SIFIs的资本要求、应急资本和自救债券等方式，以及提出更加严格的流动性要求、更加严格的大额风险暴露以及其他结构化限制性措施提高SIFIs损失吸收能力。

3.共同研究制定影子银行监控手段和方式。“影子银行”是指具有部分商业银行功能但却基本不受监管或仅受较少监管的非银行金融机构，比如对冲资金、私募股权基金等。虽然影子银行与传统商业银行业务盘根错节，又多通过跨境投资在全球范围配置资产，但影子银行目前仍游离在监管之外，成为引发系统性风险的高危因素。央行应牵头制定统一的监管标准，并敦促各监管当局实现有效的信息共享，评估各监管当局在各自监管范围内对影子银行监管的有效性。各监管当局则应根据影子银行的业务范围将其纳入监管范围，监管内容具体包括：要求影子银行体系执行更高的资产减记标准、对货币市场基金以及其他具有期限转换功能的投资基金/工具设立流动性要求、限制抵押融资/再抵押、对银行向非结构性融资投资基金/工具提供的隐形支持设置资本要求等。

组 长：王新军

成员：宋旭升 张斌 耿巧燕 王营 徐婧 徐甜莉

执笔人：徐甜莉