中国官员“向下调整”四大路径

《规定》施行一年多来，各地陆续有官员被向“下”调整，有的地方“能下”官员更是逾百人之多，这一看似寻常的党内法规正显现巨大威力和深远影响。

一年前的2015年6月26日，中共中央政治局审议通过《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》（下称《规定》），首次以党内法规形式对干部“能上能下”作出制度规范，其中关于用人导向的表述是，“推动形成能者上、庸者下、劣者汰的用人导向”。其中最为引人关注的是明确了“能下”的渠道。

《规定》施行一年多来，各地陆续有官员被“向下”调整，有的地方“能下”官员更是逾百人之多，这一看似寻常的党内法规正显现巨大威力和深远影响。那么，中国官员“向下调整”都有一些什么路径呢？

重点解决“能下”问题

在中国官场，“能上不能下”是个“老大难”问题。长期以来，干部中存在的“上荣下辱”“下必有错”的陈旧观念，以及社会上对干部“上”“下”问题的认识偏差，使得干部不愿下、不能下。在传统“奖功不罚过”的心理暗示下，“下”成为绝大多数官员难以被触碰的底线。

去年出台的《规定》文件，就旨在解决这个突出问题。中组部负责人透露，此次提出建立干部“能上能下”机制的，是。该负责人透露，2014年8月，中央政治局召开会议审议《深化党的建设制度改革实施方案》。当时在会上指出，从严治党、从严管理干部，要下功夫把干部的问责、惩处制度抓好，建立领导干部“能上能下”的制度机制。

更早之前，2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：打破干部部门化，拓宽选人视野和渠道，加强干部跨条块跨领域交流。破除“官本位”观念，推进干部能上能下、能进能出。完善和落实领导干部问责制，完善从严管理干部队伍制度体系。

前述负责人表示，出台《规定》，明确“下”的标准，规范“下”的方式，疏通“下”的渠道，有利于促进“能者上、庸者下、劣者汰”，形成完善的工作机制和良好的用人导向。例如，《规定》第二条就明确提出，“本规定所称推进领导干部能上能下，重点是解决干部‘能下’问题”；“着力解决为官不正、为官不为、为官乱为等问题，促使领导干部自觉践行‘三严三实’要求，推动形成‘能者上、庸者下、劣者汰’的用人导向和从政环境”。

该负责人称，《规定》起草过程中，广泛听取了各方面意见，文件稿形成后，先后提请中组部部务会、党的建设制度改革专项小组、中央全面深化改革领导小组、中央政治局常委会议、中央政治局会议进行了审议。

国家行政学院教授李拓表示，“《规定》的出台将建立起一套可操作的干部‘能下’机制和制度，也为解决干部‘能下’问题提供了有效遵循。如果没有形成一个很好的‘能下’的氛围，就会形成一种官僚文化，这与党的执政理念是相悖的。而‘能下’就是要向既得利益者自身开刀，难度可想而知。”

不过，对于《规定》实施也有担忧的声音。有观点认为，仅从《规定》内容看，中共为解决干部队伍问题开出的“药方”，并未摆脱在一定程度上促成当前吏治弊端的思维，或可能因执行层面的问题而适得其反。《规定》中的一些重要条款，仍旧强调了党内“民主集中制”的“集中”成分，而相对淡化了“民主”成分。从权力运行的角度看，或使原本已经比较集中的权力再次大幅集中。

四种方式“向下调整”

中办印发的《规定》文件，明确了官员“下”的六种渠道，一类属于不可抗力，另一类属于业内专家所说的“治庸计划”。其中，第一类操作的规范性比较强，分别是：到龄免职、任期届满离任、健康原因调整和违法违纪免职。但外界最为关注的还是第二类，即“治庸计划”如何兑现，这包括“问责处理”和“调整不适宜担任现职干部”两种情况。

事实上，对中共官员的“问责”并不是什么新鲜事，“问责”也并不是第一次出现在党内文件中。早在2009年，中共就公布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，该条例详细规定了中共官员在何种情况下会被追责，以及受到惩罚的程度。但暂行规定实施7年来，由于“问责”制度流于形式，“高高拎起，轻轻放下”，沉寂三五个月旋即恢复同等级别工作，甚至“明降实升”，对中共官员的惩戒力度不足，难以起到震慑作用。甚至有观点认为，从某种程度上看，“问责”已经成为异地升迁的代名词。

但尽管如此，通过“问责”，对有关干部进行停职、免职等组织处理，仍是推动干部“能下”的必要途径，中组部前述负责人强调。去年出台的《规定》，在此基础上追加了五类会被“问责”的情形，明确本地区本部门本单位或者分管领域“在较短时间内连续出现违纪违法问题”、“形式主义、、享乐主义和奢靡之风比较突出”，将被“问责”；选拔干部任人唯亲、营私舞弊，或者对配偶、子女及其配偶和身边工作人员约束不力，也会被“问责”。

但《规定》的最大亮点和重点，还是十种“不适宜担任现职”的情形。根据文件规定，官员一旦触犯其中一种，经组织提醒、教育或者函询、诫勉没有改正，就将被认定为不适宜担任现职，“必须及时予以调整”。前述中组部人士表示，“调整不适宜担任现职干部，这是干部‘下’的重要渠道”。

这十大情形具体包括：“在重大原则问题上立场不坚定，关键时刻经不住考验”、“在领导班子中闹无原则纠纷的”、“不执行重要情况请示报告制度，或者个人有关事项不如实填报甚至隐瞒不报的”、“为官不为、庸懒散拖”、“裸官”等。值得注意的是，“品行不端，违背社会公德”也是其中一项内容。

在具体认定哪些官员“不适宜担任现职”时，《规定》明确了相关程序，主要包括：“考察核实、提出调整建议、组织决定、谈话、履行任免程序”等五个步骤。对于“不适宜担任现职”的官员，《规定》明确可分别采取“调离岗位”、“改任非领导职务”、“免职”、“降职”四种方式“向下调整”。

截至目前，至少有北京、山西、湖北、甘肃、浙江、江苏、青海、宁夏、安徽、河北、四川、天津、新疆、湖南、云南、青海、广西、吉林、福建、内蒙古、山东等20余省区市已经完成并出台了实施细则。不过，全文公布本地实施细则的不多，只有甘肃、浙江、青海、宁夏、安徽、河北、北京等省区市，四川、湖北、山东仅有新闻报道，湖南已召开相关的视频培训会，却未公布细则内容，而山西、云南、广西、新疆等，则是通过下级机关的学习贯彻显示实施细则已经完成并出台。