公路国有资产管理之我见

我国的公路建设取得了举世瞩目的成就，总里程增长之快，技术水平提高之快，路网调整之快，在世界公路发展史上都是少见的。

那么，要如何搞好我国的公路管理工作，就必须在管理指导思想上、管理思路上、管理体制上、法规要求上有所创新，为此就必须认清公路管理的核心问题，并在核心问题上统一认识，在公路管理工作中紧紧围绕核心问题制定相关的制度和措施。根据我国公路事业的发展现状、投资主体和经营管理主体多元化的现实以及交通主管部门对公路实行行业管理的发展方向，当前和今后公路管理的核心问题是公路的资产和收费公路的收费权。

一、现有公路国有资产管理体制及弊端及所存在的问题

第一，公路资产产权不清。中央和地方政府对国有公路资产的产权关系，是事关国有公路资产管理体制的基本问题。我国现在的财政体制事实上已是分级财政体制，每级政府都有自己的预算，中央财政的转移支付也在逐步规范化，中央政府统一享有国有资产的产权已不符合实情。中央财政安排建设形成的公路资产与地方各级政府用“自己”的财力投资形成的公路资产交集在一起，资产关系的复杂化也使地方政府产生了产权方面的要求，造成了目前公路资产产权不清的现状，出现了个别地方政府在公路收费权转让过程中将中央政府、省级政府本应该享有的所有者的权益转归地方政府，侵占了出资人的合法权益。

第二，委托及受托的关系不明晰。国务院交通主管部门（交通部）负责主管全国公路工作，县级以上地方人民政府交通主管部门对国道、省道的管理。目前的公路建设资金基本上是按照“三个一点”即“国家补助一点，地方政府自筹一点，金融机构贷款一点”的原则进行筹集，中央补助部分主要是纳入财政管理的车购税（费），地方政府投入的也是纳入地方财政管理的公路建设基金，这两部分构成国家投入公路项目的资本金，就国有资产来说，代表国家出资人的是中央和地方政府。目前暂由中央和地方交通主管部门代行出资的格局在资产授权管理问题上是缺乏法律依据的，委托及受托的关系不明晰。

第三，中央和地方各级政府对经营性公路资产的管理体制尚未理顺，管理上分工不明、责任不清。公路作为国民经济发展的重要基础设施，公路资产是国有资产的组成部分。但公路资产的性质未有明确的界定，管理的权限不明、职能分工不清，主要表现在收费经营公路方面，公路资产的管理体制有隶属各级交通主管部门的公司型和完全脱离交通主管部门，管理由地方政府直接授权管理的公司型两种管理体制。

根据以上分析，目前我国的公路，不管属于哪种管理形态，也不管投资主体是谁、经营管理主体是谁，公路资产的所有权是归属国家所有的。

二、公路国有资产管理体制改革的必要性

第一，建立健全高速公路管理法规体系。由于公安和交通部门都对高速公路有管理的权限，应建立健全的法律来完善其分工，使它们互相协调。而《公路法》、《收费公路管理条例》等法律法规的颁布，可以很好的保证高速公路管理工作的顺利进行。

第二，实现高速公路企业化经营的迅速发展，应加强政府的宏观调控。

一是要建立制衡的法人治理结构，使其有效并且权限明确。制衡的法人治理结构是企业正常行使企业法人财产权的有效保障，是为了达到资源的合理配置。根据国家公司法规定，对于高速集团公司，一定要有各负责、有效制衡、协调运转的法人治理结构，能够形成民主科学、权责明确、灵活高效的决策、经营、监督机制。按照相关的法律对其目前的主管人员权限及程序进行明确的规定，合理产生公司董事会、监事会人员。

二是要对高速公路集团公司进行清产核资和资产评估。资产评估的机构要由交通厅和财政厅组成，以高速公路集团公司经营的高速公路资产为基础，根据负债跟着资产转移的方式，把集团经营的高速公路由交通厅统一贷款时形成的债务完全转移，交由交通厅，使交通厅成为债务人，和高速公路集团公司签订转移贷款协议，来使其债务落实。高速公路集团公司对高速公路的建设经营有一定的责任和权力义务，促进其发展，就一定要不断加强其企业管理和独立核算，并能够更好的自我约束和自我发展。

第三，实行政企分开，企业化经营。实行政企分开，就是负责高速公路管理事务的政府部门与企业各司其职，各尽其能。政府宏观调控、总体协调，对其所属生产、经营性单位，进行行业管理、政策引导、合理配置养护经费；企业则负责高速公路的具体管理活动，使高速公路各企业化管理单位转变观念、参与竞争、自我发展，以维持高速公路良好的服务水平等。在高速公路管理中，应坚持政企分开，企业实行自主经营。在交通部设置高速公路管理专职部门。企业必须按照交通主管部门审批的经营范围、经营期限、收费标准和服务质量要求从事高速公路经营活动、接受专门管理机构的行政管理监督。从我国经济发达省份的管理实践来看，集团化管理、企业化运作的模式较好地发挥了市场机制的作用，既实现了高速公路公共物品的特性，又充分利用了其商品性的特点，效果非常显著。

三、解决公路国有资产管理问题的针对性措施

第一，大力发展国有企业全面建立现代企业制度，规范国有企业改制重组。《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：“建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是公有制与市场经济相结合的有效途径，是国有企业改革的方向。”我国的现代企业制度是指，在社会主义经济条件下，以完善的企业法人制度为基础，以公司企业为主要形态，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为特征的企业制度。

第二，建立适合国情的公路基础设施国有资产管理体制。各国管理体制的演变和形成都有其自身的历史背景，应该说都是基本适合各自的具体国情的，都有其存在的合理性。这些包括各国的政治经济管理体制、社会经济发展水平、公路交通适应程度以及政府对公路基础设施的认识等，这些都是管理体制演变和形成的影响因素。我国有关管理体制的构筑也应从我国的具体国情出发。我国的基本国情是：国土面积辽阔、人口总量众多、资源相对短缺，社会经济发展总体水平低下、地区之间社会经济发展水平不平衡、公路基础设施结构矛盾较突出。我国必须从这些基本国情出发构筑适合我国基本国情的公路基础设施国有资产管理体制。

第三，强化国有资产监督管理，建立健全监督机制，实施企业外派监事会制度。逐步完善企业领导人员的聘任制度，治理企业腐败现象，以预防国有资产流失；制定选人用人标准，建立公众评价体系，逐步实现多种形式的市场化人才配置。在此基础上，还要积极引入社会劳动力价位，不断深化劳动用工、人事和分配制度地改革和完善。同时，更要积极的推进国有的经济布局和结构调整，努力培育和发展一批有较强国际竞争力的大公司、大企业。目前我国国有经济布局和结构不合理的问题并没有从根本上得到解决。国有资本在中小企业中大量存在，并分散于一般竞争性领域，这种情况使我国国有经济受到制约，无法提高自身效益，很难发挥国有经济对整个国民经济的支撑、引导和带动作用。

（第一作者单位：湖北省十堰市双环公路建设有限公司；第二作者单位：湖北省十堰市公路管理局）