组织实施中小学校内部控制制度的措施

【摘 要】立足于2014年1月1日开始实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，分析中小学校实施内部控制制度的必要性，针对目前中小学校实施内部控制制度存在的问题，提出组织实施中小学校内部控制制度的具体措施。

【关键词】中小学校 内部控制制度 组织实施

【中图分类号】G 【文献标识码】 A

【文章编号】 0450-9889（2014）09B-0054-03

内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。实施内部控制制度有利于保证经济活动的合法合规，保护资产的安全完整。近年来，很多企业特别是大中型企业都投入很大的人力物力来制定、实施内部控制制度来防范风险，提升管理水平。和企业相比，由于中小学校属于公益性单位，其资金来源主要是财政拨款这一特点，因此中小学校风险控制意识不强，内部控制制度建设相对滞后。为适应发展，保护国有资产的安全完整，财政部于2012年11月正式了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2014年1月1日起开始施行。然而，目前很多中小学校还处于探索阶段，没有正式施行该规定。本文提出组织实施中小学校内部控制制度的对策，以供中小学校参考。

一、中小学校实施内部控制的必要性

（一）对经济活动进行管控的需要。中小学校属于公益性单位，虽然不以盈利为目的，不需要进行效益核算，但其对资金使用方面有较大的自主性，如学校食堂采购、食堂收支、小卖部采购及收支、学校的物资采购、基础设施维修等，需要实施有效的内部控制对这些经济活动加以管控，才能合理保证学校经济活动合法合规。

（二）保护资产安全有效的需要。中小学校的资金来源主要是财政拨款，不以盈利为目的，从而造成国有资产管理意识不强，资产使用效率不高，固定资产台账和固定资产卡片制度没有建立或不完善、资产领用及调拨手续不完善、资产盘点和处置制度没有得到有效落实、盘盈盘亏的资产没有及时查明原因并追究责任，造成资产的流失，因而需要实施有效的内部控制来规范各项资产管理流程，从而起到保护资产的安全和有效使用。

（三）防范舞弊和预防腐败的需要。近年来，中小学校事件时有发生，要扭转这一局面，必须实施有效的内部控制制度，通过实行不相容岗位、授权审批、集体决策等一系列内部控制措施，来保证处理经济业务时相互制约，从而避免营私舞弊，达到预防腐败的目的。

（四）保证财务信息真实完整可靠的需要。通过实施有效的内部控制，合理保证中小学校财务报告的合理合法性，减少产生虚假财务信息的可能，从而为学校以及主管部门决策提供真实有效的信息。

（五）提高管理运行效率的需要。随着中小学教育的不断发展，很多中小学校从财政拨款的办学模式中走出来，形成多元化的筹资办学模式，除财政拨款外，民间也有部分资本投入，这就要求中小学校在管理运行效率、控制财务风险以及其他风险提出了更高的要求，而实现这些要求，中小学校必须实施内部控制制度。

（六）中小学校发展的需要。中小学校规模较小，经济业务量少、业务较为单一，人员配备有限，由于这些特点，中小学校对内部控制度的认识和执行度远远落后于企业，导致当前中小学校的内部控制度建设参差不齐。为保证学校的健康良好发展，实施中小学校内部控制制度显得十分重要和迫切。

二、中小学校实施内部控制存在的问题

（一）实施内部控制的动力不足。对企业而言，实施内部控制有利于规避经营风险和财务风险、提高盈利能力和企业竞争力，因此，企业实施内部控制的动力与生俱来，并且积极主动。而中小学校主要从事公共服务，其投入、产出效益难以量化，同时，事业编制的中小学校，其资金来源为财政拨款，从而缺乏实际的驱动力。

（二）内部控制意识淡薄。良好的内部控制意识是内部控制制度得以健全和实施的重要保证。然而，由于“升学率”直接影响学校的排名，中小学校的学校领导普遍认为“升学率”才是学校工作的重中之重，对内部管理普遍存在“重教学质量、轻内部管理”的现象，思想上不重视，内部控制意识淡薄，从而缺乏实施内部控制的主动性。

（三）组织管理不到位。在人们的习惯认知中，中小学校的主要任务是教书育人，学校的重点工作在教学方面，而财务等部门只是辅后勤工作，因此没有设立独立或兼职的内部控制职能部门、专职或兼职的内部控制管理人员，也没有独立的财务部门、内部审计部门或人员等，从上到下缺乏统一的部署和组织。

（四）内部控制制度实施体系不健全。财政部于2012年11月的《行政事业单位内部控制规范（试行）》为中小学校内部控制建设提供了法律基础和理论基础，但目前从整体上看，大多数中小学校仍未建立起适合自身发展的内部控制制度，或者建立起来因学校领导觉得手续烦琐，影响办事效率而没有落实到位，没有发挥其有效作用。或者只建立部分业务流程控制，没有覆盖所有的部门和人员，没有渗透到学校各个业务领域和各个操作环节，缺乏科学性和系统性。

（五）培训工作不到位。表现在以下方面：

1.培训范围有待扩大。一是人员培训范围有等扩大。目前就学校财务系统而言，只对财务人员进行了培训，但是对学校领导、其他业务流程的人员没有进行过专门的培训。二是跨业务流程的培训尚空白。一个完整的业务流程，需要跨到其他业务流程。比如，收支业务流程中所涉及的租金收入与合同控制流程、收支业务中的政府采购业务付款与政府采购业务控制流程等关系密切，这就需要财务人员不仅对收支业务了解，还需对合同、政府采购等业务流程的了解，才能更好地执行内控。

2.培训内容有待进一步细化。对具体业务流程的控制措施、具体做法方面的培训尚欠缺，学员只是从宏观上了解内部控制制度，而不是从业务操作中感知内控制度。

3.各个基层单位之间的沟通交流不够。目前中小学校财务人员在上级主管部门的牵头下，通常会组成腾讯QQ工作群、微信群等业务交流的群，但针对内部控制建立的讨论群却没有，也没有针对内部控制的实施开设研讨会，各个基层单位之间缺乏足够的沟通交流，不利于开展内部控制。

（六）缺少有效的考评监督机制。表现在以下方面：

1.考评体系不完善。无论一项制度是多么先进和完善，在没有考核的情况下，都很难发挥出其应有的效果，而且实施内部控制的过程也必须施以恰当的监督，并在必要时对其加以修正，才能保证其实施效果。而目前就学校财务系统而言，上级主管部门还没有针对中小学校内部控制的实施效果建立完整的考评体系。

2.监督机制没有起到应有的作用。由于中小学校人员配备有限等自身特殊原因，内部监督的形式通常只有学校教代会和工会委员会，而没有设有专门的内审机构或由专业的审计、财务等相关方面的专业人员组成的监督委员会，造成其内部监督没有起到应有的监督作用。

三、实施中小学校内部控制制度的措施

（一）完善法人治理结构，提升执行动力。以制度形式形成职责分明、岗位分工明确、互相制衡、协调高效的管理机制，实现以制度管人、以制度管事的良好学校文化。落实人员对现行执行的上级、本单位的各项规章制度进行梳理，形成制度汇编落实，对超过年限的制度适时修订，对制度欠缺的业务部分制订适合的制度。只有完善法人治理结构，提高内部控制与全体教职工的关联度，才会有动力去严格执行内部控制制度。

（二）加强内部控制环境建设，提高内部控制意识。内部控制环境是推动内部控制工作的火车头，是其他所有风险管理要素的基础。而加强中小学校内部控制环境建设，最不能忽略的就是内部控制的实施主体――全体教职工，只有真正调动每一位教职工参与工作的热情，健全的内部控制体系才能得以有效实施。

1.提升领导层的内控理念。上级部门针对领导层举办有关内控研讨班，整理近年因内部控制实施不到位出现的违法违纪案例，下发给他们学习，使他们能够感知到实施内部控制制度的重要性。

2.加强宣传。通过学校内部业务公开栏、校园内部网、简报等做宣传，把内部控制制度的建设和完善作为校园文化建设的一部分，调动全体教职工的积极性和主动性，让全体教职工主动介入和参与内部控制的各项活动，引导全校保持一种积极向上，健康的文化氛围，提高内部控制的实施水平和实施效果。

3.保持沟通顺畅。利用内部考核和职工代表大会的形式，加强校务信息公开，推动校务工作透明化，让全体教职工可以和校长进行直接沟通，形成良好的反馈和监督，营造顺畅的沟通环境。

（三）强化组织管理。实施内部控制是一项系统的工程，涉及学校各个方面的业务，为确保内部控制制度的有效执行，应做好三个方面的工作：

1.设立内部控制管理领导办公室。上级主管部门、学校在单位内部成立内部控制管理领导办公室，视人员情况可单独设立，也可设在财务、办公室、纪检等部门，负责组织内部控制度实施过程中的联系、协调、工作汇总、监督和考核等工作。

2.强化领导的组织责任。校长等领导层人员对学校的发展有至关重要的影响，因此，要加强中小学校内部控制，首先要明确校长等领导层人员在学校内部控制体系中的主层地位，校长应对内部控制制度的实施全过程实行统一的组织领导。

3.落实责任人。由学校指定胜任能力的人来担任学校的内部控制管理员，具体负责协调、督促各个内控业务流程的有效执行。对各具体业务流程，将该业务所属部门的部门负责人指定为该业务流程负责人，具体操作人员指定为业务流程责任人，负责在处理业务时严格执行内控制度。

（四）建立健全中小学校内部控制实施体系。具体包括以下方面：

1.以标准建设为基础，建立规范体系。在《行政事业单位内部控制规范（试行）》基础上，上级主管部门建立一套科学的、权威的、统一的中小学校内部控制规范体系，明确中小学校内部控制的具体要求。

2.以学校为实施主体，制定实施细则。主管部门组织，抽调各学校各业务模块的精英，成立内部控制工作小组，负责制定中小学校内部控制实施细则，作为建立、执行、评价及验证内部控制的依据。实施细则必须符合以下要求：一是全面性。制定的细则要全面覆盖中小学校所有的部门和人员，渗透到学校各个业务领域和各个操作环节。具体包含总则、学校层面控制、业务层面控制、相关制度汇编、检查评价与考核办法、附则等共六大部分。分别对中小学校内部控制的原则、目标、学校及业务层面的控制措施、目前执行的相关政策文件、考核办法以及流程、部门责任分工等进行明确规定。二是可操作性。从学校层面和业务层面两个方面设立内部控制流程，内控工作小组编制完成各流程工作底稿后下发各学校进行测试，汲取各方意见综合后形成标准工作底稿后再下发执行，保证其具有可操作性。

3.以主管部门监管为补充，促进实施机制常态化。首先，为保证内部控制制度在日常工作中得到贯彻执行，上级主管部门应督促学校每半年按内部控制流程具体要求进行自查，抽取一定业务量进行测试，形成工作底稿、将自查中发现的问题连同自查报告一并上报上级主管部门。其次，落实自查发现问题的整改。上级主管部门对各学校上报的自查工作底稿及自查报告后，针对存在的问题，出具有指导意见的整改通知，督促学校整改。

（五）做好培训。应做好关键人员的培训工作，进一步细化培训内容。

1.抓好关键人员的培训工作。一是上级主管部门应加大对中小学校领导层的内部控制理念的培训，引导其树立良好的内部控制意识和理念，在思想上有足够的重视，才能顺利实施内部控制制度。二是加大各单位内控管理员、财务人员等关键岗位人员的前瞻性和纵深层次的培训力度，对这些关键人员进行系统的培训。

2.进一步细化培训内容。加大对业务层面控制的培训，对具体业务流程的控制措施、具体做法方面等进行培训，以及将关键岗位人员的职业道德、法制观念、专业知识和技能等纳入培训，让学员不仅从宏观上、理性上了解内部控制制度，而且从日常的业务操作中感知内部控制制度。

3.加大各流程模块的横向联系力度。对合同控制、收支业务控制等关联密切的流程之间，适时组织跨流程模块培训，使各流程责任人对其他的相关流程有理性的认识，了解掌握其他流程在本流程中的业务处理方法。比如，财务人员应培训合同流程，在处理资金业务涉及合同时能掌握其处理方法。而财务部门的资金支付业务流程，应对各部门负责采购的人员进行培训，让其了解资金支付的控制要求，规范经济活动。

（六）建立有效的考评监督体系。包括以下三方面：

1.对内部控制制度的执行情况进行检查评价。一是确定检查的方式和方法。每年由上级主管部门的内部审计人员、归口流程责任人、从各学校抽调业务精通的人员组成检查小组，或聘请会计师事务所，采取每年轮流抽查的方式进行检查。二是对被检查单位进行评价。对抽查到的各学校之间进行纵向和横向比较，找出问题，追根溯源，同时肯定成绩，对被检查单位进行综合评价，对执行不到位的业务控制点要求学校限期整改，对整改不到位的学校予以通报批评并建议撤换领导等惩罚。

2.将检查结果纳入个人考核。上级主管部门将内部控制的实施效果纳入学校领导的考核范围，学校则将内部控制的执行情况纳入相关部门负责人升迁的考核范围、具体责任人的年终考核中，层层落实，以提升各层次人员的内部控制意识，推动学校内部控制环境的良好发展。

3.建立相应的奖惩制度。根据检查结果，对优秀的单位和个人进行奖励和表彰，在内部控制执行过程中执行不到位的控制点，视其风险大小程度，建立对领导、流程所属部门负责人和具体责任人的对应处罚措施，并将考核结果体现在绩效工资中，进一步调动全体人员的主动性。只有建立内部控制制度的考评监督体系，奖罚分明，才能激励和鞭策内部控制制度的顺利实施。

综上所述，中小学校内部控制的实施效果对于提升学校的管理水平，保证经济活动的合法合规、保护国有资产的安全完整、有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果有着重要的意义。中小学校内部控制的实施是一项长期的系统工程，各学校应综合本校的实际情况，将提高内部控制意识、完善内部控制制度、落实内部控制措施长抓不懈，使内部控制常态化，只有这样，才能促进学校的良好发展。

【参考文献】

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