国企转轨过程中的政企关系

[摘 要] 政府与企业的关系并非一成不变的，而毋宁是总在调整之中。金融危机为我们看待这个关系提供了新的视角。在这种背景下重新审视国企转轨中的政企关系，或许能给我们应对时下的困难带来有益的启示。本文通过对一个案例即诸城改制的分析认为，国企转轨是一个贯穿着矛盾的既变化又连续的过程，其目标是减少政府的干预，而转轨本身则需要政府的参与才能完成；即便是转轨后的企业，政府的适当监管和推动仍是其发展的重要因素。

[关键词] 国企转轨；政企关系；诸城改制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 01. 018

[中图分类号] F276.1 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）01- 0029- 02

本文通过诸城改制来探讨国企转轨过程中的政企关系。国企转轨是一个贯穿着矛盾的过渡阶段，一方面国企改革的目标是减少政府的干预，另一方面，国企转轨改制本身则需要政府的参与甚至主导才能完成；再者，即便在完成改制的企业，政府对企业的适当监管和推动是企业发展不可缺少的要素。

1 政府是诸城改制的发动者和推动者

诸城的国有企业都是归诸城市政府直接管辖。诸城的国企产权的两次改制都是由政府推动的，尤其是第一次改制主要是在政府的主导和发动下进行的。

（1）政府是国企改革的发动者。直接引发诸城国企改制的是1992年诸城市政府的清产核资，他们真切地为国有企业中的严重问题所震惊。市领导认识到，造成企业现状的原因不是职工有问题，也不是管理者有问题，而是制度有问题。要从根本上解决企业效益不好的状况，只有从国有企业的制度入手，通过创新，改变现有的体制和制度。

（2）政府是股份合作制模式和方案的制定者。在诸城第一次改制时，市政府提出了多种改革形式，最后改制的主要形式采取的是股份合作制，大多数企业改革的目标是有限责任公司和股份有限公司。“先出售、后改制、职工内部持股”的形式也是政府提出的。改制的常设领导机构是企业股份制试点工作领导小组和推行股份制工作领导小组，这两个机构都是由市政府领导和有关部门的主要负责人组成的。

（3）政府搞好配套改革和服务。诸城市为适应企业改制，对政府机构进行了改革。在工业主管部门方面，先后撤销了5个企业主管局，强化了经济委员会；在商业主管部门方面，撤销了商业局、物资局，强化了商业委员会，减少对企业的直接管理。同时，加快社会保障制度建设，建立社会化的职工养老保险制度，改革职工医疗保险制度，试行工伤保险制度。

综上所述，在诸城企业的第一次改制中，政府发挥了决定作用，这是改制得以进行和取得成功的关键因素之一。当然，这个改制并非完美无缺，正如黄少安所指出的，“这种主要靠行政力量推动的改革确实容易产生负作用。诸城改革的许多环节上，都有‘一刀切’、‘赶进度’的现象。”这种担心是有道理的。但是诸城改制的成功实践也告诉我们，在计划经济体制下，要实现国有企业由计划经济向市场经济的转轨，需要一个第一推动力。而诸城市政府很好地履行了这样一个功能。

2 改制实现政企分离

中国的经济制度和企业制度决定了国有企业的各项改革在展开初期必然是行政权主导下的改革，但是由计划经济向市场经济转轨，政府职能必须做相应转变，所以国企改制决定了这种改革同时也是对政府尤其是政府与企业关系的改革。企业产权改革是实现政府转换职能和政企分开的关键。政企分离即政府退出对企业的直接经营管理。对这样一个失去自身权利的改革，政府如何有动力主动去实行？

对国有企业进行非国有制改造，真正实现政企分离的实践中，存在一个政府“退出成本”问题。这种“退出成本”，实际上是一种制度变迁的费用。诸城股权改制后，尽管诸城市政府为了有效地防止因改制而弱化对企业干部管理的问题实际上仍然管理着改制后企业的人事权——对企业主要领导人的安排权，公司选举董事会、监事会成员之前，组织、人事部门会同主管部门到企业进行民主测评，帮助酝酿候选人，然后按照程序选聘。但股份合作制改革后，解除了政府对企业的无限责任和企业对政府的无限依赖关系，政府不再直接涉足企业的内部经营管理，不再直接干预企业的生产活动，企业由政府命令的计划式经营转向以市场为导向的经营。可以说诸城改制一次性地实现了国有与国营的双重脱钩。已推行了多年而未见真效的政企分开，在诸城产权改革后基本上实现了。政企分开之后，企业拥有了经营自，具有了应变能力，成为自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争的主体。这对企业的发展和效益的提高是一个重要的促进因素。

总之，对于诸城市政府在第一次改制中所发挥的作用和达到的效果，大家基本上是赞同的。但是对于他们在二次改制中的角色就有争议了。

3 政府主导二次改制的合法性问题

在诸城改制中，最为人诟病的一点可能就是政府推动二次改制。既然第一次改制是成功的，那么政府为什么主动否定第一次改制而推行管理层收购？其中争论的一个焦点是，政企分开后的政府直接推动股份合作制企业进行管理层收购，其合法性何在？自主经营的企业是否需要政府来这样推动改革？

对于一个想推进当地经济发展的政府来说，现在面对的是一个两难问题，一是坐失良机，政府不承担责任；一是继续改革，但是要承受许多指责。在法治还未确立，政府与企业、个人的关系仍然在很大程度上取决于人的意志的转型过程中，政府不应是一个旁观者而应是经济改革的参与者。事实上，在转轨改制中，很多非常规的过渡性制度安排发挥了很大的，意想不到的作用，这种机制最好被看作是一种过渡性的制度安排。

应该指出，诸城的第二次改制并非完全由政府主导，这时政府能做的也就是引导而已，因为企业早已经不是国企，不归政府管了。股份的转移最终都是企业个人股东们与经营者商定。确切地说，这次改制最初开始于企业，政府为了顺应企业变革和发展的需要而推动这场改制，政府只是一个协调者的角色，尽管是一个强势的协调者。因此，“诸城‘二次改制’中改革主体的角色发生了明显变化，企业自己的作用强化了，诸城市委市政府的作用则弱化了。”

从诸城改制，我们也可以看出，“经济增长在多么大的程度上取决于社会采取一种有利于经济增长的态度，而不是采取一种不有利于经济增长的态度。政府在决定这种态度方面起着重大的作用。诚然，政府受到舆论的限制；他们不能远远走在舆论之前，也不能远远落在舆论之后。但是，同样正确的是，他们对舆论有导向作用。”

4 政府对企业的适当监管和推动是企业发展不可缺少的要素

最近爆发的引起全球经济衰退的欧债金融危机再次使人们将目光聚焦于政府与企业之间的关系。事实上，世界上永远不会有一个永保经济发展的制度，任何一种经济制度和运行方式都潜含着风险，对之保持警觉和不断地进行改革才是长盛不衰之道。因此，政府对经济活动的适当介入是企业持续发展的正道。

但是，另一方面，“也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以至于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。” “与自由放任相反的是，政府对管理经济过分热情也可能会阻碍它的增长。科尔伯特认为有必要规定布的宽度，苏联政府认为有必要压制私人零售业”，就是明显的例子，“因为任何一个政府都不能取代人民的积极性和常识，所以一个不许人民发挥积极性和运用常识的政府必然会限制经济的增长。”

政府的适当退出始终是国企改革的一个重点和难点。而政府退出国企后，如何给经济以推动和监管则是国企改制后面临的一个新的问题。在经济转轨过程中，我们面临着双重任务。一方面，从宏观方面说，我们的产权制度、公平竞争、司法公正、市场透明、产业准入（特别是服务业）和金融市场等方面的改革，还远未完成。改革仍然要继续进行，政府和市场的边界仍然要调整，仍然要减少政府干预，扩大市场作用。另一方面，如何避免转轨过程中，政府对企业的监管的缺失。同时，政府的推动和监管又不能妨碍企业的自由发展和自主创新。

如何适当而有效地界定政府与企业之间的界限，同时政府又能够既有效地监管企业又有力地推动企业发展，而又不妨碍企业的自主发展和自主创新，这确是一个重大而又困难的问题，难就难在如何把握这中间的度，即政府如何适度地参与经济活动中去。这里并不存在一个现成的答案，而是需要随着环境的不同而随时调整，它考验着政府的智慧，也考验着整个社会的智慧，因为它需要整个社会对政府的监管和企业的状况不断地做出自己的合理判断。

主要参考文献

[1]迟福林.起点：中国改革步入30年[M].北京：中国经济出版社，2007.