现代银行业法制监管的比较

摘要：银行经营的规范和银行的监管体制息息相关，银行监管法制的国际趋同化要求我国适当放松银行业监管，逐步放开对混业经营的限制，给我国金融业搭建一个适合发展的平台，使我国金融业增强国际竞争能力。

关键词：银行业；法制监管；国际趋同化；自律机制；监管松弛化

文章编号：１００３－４６２５（２００６）０６－００５６－０３中图分类号：Ｆ８３０．２ 文献标识码：Ａ

２０世纪末，西方各国银行法制监管的发展呈现出许多新的特点和趋势。本文拟通过对西方现代金融法制监管的特点与我国现行金融法制监管中存在的问题进行比较分析。

一、中西方银行法律体系的比较

（一）西方银行法律体系分析

西方传统的银行监管法制主要表现为确立监管主体的法律地位、监管的具体权责及被监管银行的义务、责任等内容的中央银行法。随着银行业务的日益丰富及相关风险的增加，各国越来越重视对银行的一些特定业务或行为监督的法制系统化。制定了大量的法律对具体银行业务进行了较为系统的规范，并且在不断完善和发展。

例如：１９９３年美国国会通过的《联邦储备法》、１９３３年的《银行法》、１９５６年的《银行持股公司法》、进入新千年前的《现代金融服务法案》；英国１９４６年的《英格兰银行法》、１９７１年《国民储蓄银行法》、１９８６年《金融服务业法》、１９８７年《银行法》、１９９３年《洗钱规则》等。

这些法律、法规构成了西方银行监管法制体系的重要组成部分。

（二）我国银行法律建设分析

我国在对银行的监管上已制定了许多法律、法规和规章制度，如《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国商业银行法》、《金融违法行为处罚办法》等等，这奠定了我国金融监管法制的坚实基础，形成了我国金融监管体系的主体框架。然而，与西方国家上百年来的法规建设及法制监管的有效性相比，我国的法制监管机制仍较薄弱，主要表现为：（１）我国银行法制建设的总体滞后性。（２）中央银行监督体系的相对薄弱。

二、中西方在具体监督机制方面的比较

（一）西方国家多元化的监管机制

西方国家的监管机制日益多元化，突出地表现为国家专门监督机制、银行内控机制及自律机制的并举。

１．传统上的法制监管比较偏重国家专门监督机制――中央银行（或财政部等）的专门监督，该机制有较多优点，因此，各国的监管法制都为这一专门性的国家监督机制赋予了极为重要的地位。

２．由于银行的自主性及业务的复杂化、多样化、内部工作人员的道德风险等不确定因素的存在及法定监管主体的力量、能力等的局限，使得专门的国家监管机制并不能保证监督的真正有效实现，西方各国开始日益重视内部监督机制、自律监督机制的法制化。如巴塞尔银行监管委员会１９９７年９月通过的《有效银行监管的核心原则》不仅把内部控制制度的完善及其落实之监督职能赋予各国法定监管主体，而且对具体的内部控制制度的构造作了要求。

３．西方发达国家的银行同业之间的自律机制也日渐纳入监管法制体系中。法定且系统的同业组织自律机制有助于补充权威性监督主体监督之不足，尤其是有助于保障银行纪律和道德标准的维护。

（二）我国银行监管机制分析

同西方发达国家相当完备的法制监管相比，我国的银行业在上述三方面尚有一些欠缺：

一是中国人民银行的独立性模糊不清。作为中国银行业的主要监管机构，中国人民银行又担任着制定向政府提供财政支持的重任。在对银行进行监管的同时又要考虑到政府的财政收入，这无疑削弱了中国人民银行的监管力度。

二是内控机制的薄弱。内部审计制度的缺乏和银行内部人员对自我监督和控制的重要性的理解不够充分，，违规操作，这些严重损坏了银行的内部监控制度。金融系统几乎每年发生类似案件即能说明一些问题。

三是银行业同业监管的无奈。国家对企业和银行业的垄断，使银行的利益不得不臣服于国家的宏观调控，竞争积极性减弱。加之，银行业同业之间没有协作监管的法规保障。因此，银行业同业协会甚至现在成立的银监局，也很难形成对银行之间的监督。

银行经营的规范和银行的监管体制息息相关，要改变我国银行业的脆弱性必须从以下几个方面入手：

第一，中国人民银行职能的独立。在改变中央银行的独立性方面我们可以借鉴美国和欧洲中央银行的模式，逐步改变其隶属关系，使之直接向全国人民代表大会负责，而不是向政府负责。

第二，内控制度的完善。内控制度的完善主要依靠经济法律体系的严密和社会监督中介机构的监督，对银行的资本充足率、资产质量、管理水平、盈利水平和流动性在法律上作出系统明确的规定，并加以严格执行；重点建立和发挥会计师事务所、审计师事务所等社会中介机构的职能和作用，提高这些社会监督中介的信誉程度，从外因上推动银行内控机制的完善。

第三，银行业同业协会可真正代表本行业的实际利益。这主要取决于我国市场经济的发展程度。因此，增加对市场的间接控制，减少直接控制，建立以经济利润为指导的调控体制，使同业协会真正为本行业的长远利益而进行有利的监管。

三、银行监督法制的国际趋同化分析

（一）西方银行监管法制呈现出国际趋同化特点

银行监管法制的国际趋同化是指世界各国由于在监管模式及具体制度上相互影响、相互协调而日趋接近。进入上世纪９０年代后，西方银行监管法制的国际趋同化特点日益突出。主要表现在如下几方面：

１．巴塞尔银行监督委员会及其制定的文件影响拓展。巴塞尔银行监督委员会自１９７５年成立以来，通过了一些有广泛影响的关于银行国际监管的文件，虽然不具有法律约束力，却反映了国际社会对银行监管法制国际化理想的追求，这些规则也因其长期而广泛的影响可能发展为国际习惯法。

特别是２００２年７月通过的新巴塞尔协议（或叫巴塞尔Ⅱ）将于２００６年底正式生效。届时，世界上将有１００多个国家的３万多家银行依照此准则经营业务。它的生效，必然将银行的国内和国际业务风险管理带进一个新的环境，其目的是用来统一国际监管标准、维持国际金融秩序和提供一个公平合理的国际竞争空间。

２．全球性的监管法制国际化发展――１９９４年《服务贸易总协定》（ＧＡＴＳ）及ＦＳＡ协议有关银行监管条文的影响。这些条款构成了ＷＴＯ关于金融开放的法律规范体系。这些规则已成为ＷＴＯ成员国金融服务业的共同监管措施，随着ＷＴＯ的成员范围扩大，这些条款正在被国际社会所广泛接受和认同。

３．双边合作所产生的有关银行监管法制的协定也在增多。１９９５年２月１３日美国和日本所达成的《日本政府和美国政府关于金融服务的有关措施》就是其中较为成功的例子。

（二）银行监管法制的国际趋同化对我国银行监管的启示

银行监管法制国际化的序幕已经拉开，这种国际化更多的是减少、消除国内相关法规对国资银行进入国内市场的限制或者推行较为严格和规范的银行监管标准。中国已不能游离于国际环境之外，因此，我们应做好准备，顺应这一趋势的来临。为此，应着重于以下两方面入手：

１．资本充足率的真正达标。作为我国商业银行主体的国有商业银行账面上显示的资本充足比率显然是比较低的。但因存在国家承担无限责任的产权制度，其资本应该包括国家和政府给予的非账面无形资本，风险资产也应该剔除政府行为形成的大量政策性贷款。如果不是因为国家承担无限责任，目前国有商业银行的账面资本是无法得到公众信任的，账面有限的资本也不可能支撑现有庞大的资产。尽管１９９８年财政部以向银行发债的形式在账面上为四大银行注资２７００亿元，提高了国有商业银行的资本充足比率，但这种做法的真正意义更多是为了适应国际银行业监管需要而进行的账面调整，而并没有明显的提高国有商业银行的抗风险能力。

所以，要实现中国银行业与世界银行业的真正接轨，就必须实现真正意义上的资本充足管理，对银行的支持不可以再是单一扶持而应该是监督，在法律上明确规定国有银行的产权分离，政府对银行所采取的措施不再是用单纯的注资方式，而应该着重考虑到制度风险的存在，从而，在大局上建立产权清晰的现代商业银行制度。目前也正是向着这个方向去努力的。

２．适应入世新环境。加入ＷＴＯ，中央银行监管必然要融入ＷＴＯ关于金融服务的有关规则之中，同时又必须结合银行业的现实状况，保证监管的有效性。其一，构建一个以中央银行金融监管为中心（就是现已成立的银监局）、行业自律和内部控制为基础、社会审计参与的多层次监管体制。其二，重视监管指标与商业银行内在机制的有机结合，在引导商业银行实现自身利益的同时，有效地实现监管目标。其三，建立风险预警和管理、市场退出制度，加强风险控制。其四，要放松管制，加强监管，健全金融法规，研究并引进符合国际惯例的宏观金融调控和金融监管模式。积极转变监管观念，调整监管方式和手段，培养高素质监管人员，以提高中央银行的监管能力和力度，创建良好有序的金融环境和秩序。

四、银行业监管松弛化趋势分析

（一）西方银行业监管呈现出松弛化特点

银行监管法制的发展方向虽然以安全为立足点，但是效率优先所促成的放松管制则是基本趋势。

美国自上世纪８０年代以来，银行监管法制走上放松监管的道路。日本也于７０年代中期开始逐步取消对金融系统的管制。

当然，对银行业监管的放宽是一大趋势，但是正确把握此趋势需注意以下几点：

其一，监管放松趋势并不意味着放宽监管是绝对的。

其二，各国放宽监管的动因存在差异。

其三，要通过放宽监管实现效率需要一定的条件。

因此我们可以看到既有放宽的一面，也有“强化”监管的一面，放宽监管与完善、健全监督并不是矛盾的。

（二）银行业监督的放松和混业经营趋势给我们的思考

面对世界金融业法制监管创新与突破，美国《格拉斯―斯蒂格尔法》的废除，《金融服务现代化法案》的出台，混业经营已经成为当今银行业的发展模式，中国银行业也开始重新思考本国银行体系的确定：

１．分业经营本意是在商业银行和证券公司、信托公司之间建立起一道金融防火墙，防止风险的跨业传染，从而降低系统性风险。但从我国金融分业经营的实践来看，此模式不但没有降低系统性风险，反而使金融风险进一步加大。自上世纪末以来的我国金融运行状况显示：对国有商业银行来说，在效益普遍低下的国有企业仍然是国有商业银行基本服务对象的条件下，分业经营、分业管理实际上把它们的业务范围和利润限制在一个狭窄的范围和空间内，银行的风险实际上更加集中和扩大了。

２．从金融业的发展轨迹来看，以资本市场为中心的金融衍生产品创造将使证券市场、信托市场的功能日趋凸现，而银行的作用则趋于萎缩。我国银行业同样也面临金融脱媒（Ｆｉｎａｎｃｉａｌ Ｄｉｓｉｎｔｅｒｍｅｄｉａｔｉｏｎ）这一问题，银行业已进入一个充满竞争的买方市场环境，利润率下降，现实迫使银行进行金融创新以进军资本市场，如存折炒股服务、银行资产证券化以及各种金融理财方式等，这表明制度上的冲突已经出现。

３．加入世贸组织后，中国金融业的开放应服从于ＧＡＴＳ的六项基本原则和金融服务协议，中国金融业将进一步嵌入国际金融体系，必须按照ＷＴＯ制订的游戏规则进行经济和金融活动。因此国内许多现有的管制或规定将被强行突破，而金融分业经营、分业管理制度将首当其冲。

所以，我国要顺应国际新形势，逐步放开对混业经营的限制，给我国金融业搭建一个适合发展的平台，拓展业务延伸的空间，使我国金融业增强国际竞争能力，在国际贸易竞争中迅速成长、壮大。

[收稿日期]２００６－０２－０９

[作者简介]张铝（１９６３－），男，辽宁海城人，本科，经济师。