现代乡村社会治理体制范文
现代乡村社会治理体制篇1
城乡一体化管理成为必然趋势
城镇化是现代社会发展的一个基本走向，也是一种必然趋势。然而，对城镇化的理解，则需要超越传统城镇化的范畴。传统城镇化模式主要是人口向城镇的聚集，伴随着城镇的发展，农村走向衰落和终结。新型城镇化战略的关键目标是实现城乡一体化发展，而不是仅仅依靠大城市或小城镇的发展。实现城乡一体化发展目标，需要解决的关键问题就是城乡差别、工农差别和城乡分治的格局。而导致这些问题产生的主要根源在制度安排，所以新型城镇化的主要途径是要通过制度创新，逐步消除城乡一体化发展的体制机制障碍。
目前乡村社会治理的基本制度为村民自治，这一制度是在1982年《村民委员会组织法》颁布实施后逐步在全国农村推进，并得以不断完善。某种意义上说，村民自治制度是继人民公社制解体后乡村治理模式的一次重大改革创新。村民自治制度发展至今，无论在广度还是深度上都已经取得了巨大进步，因而也成为当前政府农村工作的一项基本政策，也是农村的一项基本社会管理体制。
村民自治在扩大农村基层民主、组织乡村社会建设等方面，发挥了积极作用。但不容忽视的是，现有的村民自治制度是在城乡分治的二元体制框架下设计的。从该制度的法理内容来看，村民自治主要是为了达到村民的“自我管理、自我教育和自我服务”。而从制度实施的现实来看，村民自治实际上在执行着管理乡村基层社会经济的职能。一方面村委会在村级集体经济和集体产权管理中发挥着领导功能，另一方面又承担着村级公共事务管理的职能。然而，由于村并没有独立的财政来源，所以无法实现真正的村自治。要让城镇化的推进与农村发展协调统一起来，就需要在城乡一体化的框架下进一步改革和完善村民自治制度，也就是将村民自治纳入到城乡一体化的公共管理和社会管理体系之中。
首先，目前村民自治组织所承担的基层公共管理的功能需要纳入统一的公共管理体制之中。在地市一级的行政辖区内，按照城乡一体化和基本民生公共服务均等化的原则，统一配置交通、文化教育、医疗卫生、水利、环境等公共基础设施及公共服务，并实施统一管理。打破城市与农村分离的财政体系，将农村公共领域里各项投入，编入到城乡一体的公共财政预算体系之中。对于偏远贫困地区农村，基础设施建设、公共服务及公共管理的支出，可由地方政府申报中央财政资金的扶持。
其次，改革农村土地制度和集体产权制度，让村民自治组织逐步退出管理村集体土地和村级经济。为了深化村民经济活动的独立自主性，避免因集体产权模糊而引发和激化农村社会矛盾，乡村在经济管理方面必须推进集体产权的确权改革，也就是对农村集体土地或其它集体产权加以细化，将具体权责范围明晰到农民个体之上。并通过制度创新建立起集体产权交易机制，使农民个体的产权收益更加明确。
此外，按照城乡一体化方式，建设和完善乡村基层社会生活领域里的村民自治。农村的村民自治组织建设可以参照城市居委会建设模式，由村民直接选举，组织的运行经费纳入到统一的财政支出之中，以确保村民自治得以普遍地、统一地、正常地运行。与此同时，村民委员会主要致力于服务村民生活。
将村民自治作为城乡一体化社会管理体制的组成部分去加以发展和完善，是新型城镇化的必然要求，也可以说是新形势下农村发展的必然趋势。作为一项制度改革与创新，城乡一体化社会管理体制将为城乡均衡、和谐发展提供制度保障。当前农村与城市之间最突出的差别问题就是农村基础设施、公共服务及其它社会生活条件的落后，而要彻底改变这种局面，仅仅靠农民自我建设和中央支农资金支持，其效率很有限。
作为生活方式的村民自治
新型城镇化也是社会生活方式现代化的过程，在这一过程中，社会生活领域的重要变迁集中体现在社会生活的民主化。所谓社会生活的民主化，实际上也就是村民自治制度的核心内容—“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
自治是社会生活的基本属性和特征之一，自治并不等同于民主。传统的乡村社会也有自治，传统乡村自治通常是在乡村精英如族长和宗教权威的主导下运行的，此种自治虽保证了村庄的相对独立性，但其实并未实现村民的自主性，而且也因过于强调村庄内部自治导致村庄封闭性增强。新型城镇化背景下的村民自治，自然需要从传统自治向现代自治转型，与现代乡村社会生活方式保持一致。乡村是人类居住和生活的重要场域，伴随着社会变迁发展与城市化，一部分乡村人口迁移至城镇居住和生活。从迁移理论来看，人们从乡村向城镇的迁移行为，主要受两种力量的作用：一是乡村的推力作用，二是城镇的拉力作用。推力作用机制就是乡村中影响人们社会生活的不利条件或因素，拉力作用机制主要是城市优越于乡村的社会条件及因素。不过，从人类社会城镇化的整个过程来看，城镇化并不只是乡村人口向城镇的迁移和聚集。城镇化同样还包括乡村的城镇化，而乡村城镇化实际上就是乡村社会生活方式的城市化与现代化。
乡村社会生活方式的城镇化，既需要有乡村生活物质环境和条件的改善，同时也需要营造现代的人文环境，即农村居民社会生活的民主化。民主化是社会生活领域的本质特征和要求，因为在生活中，具有自主性的个体完全能够支配而且应该由个人来支配其自身的生活性事务，所以自主选择、自我管理、民主决策、民主监督在乡村基层社会生活中，不仅是可能的，而且非常重要。
作为乡村民主化的社会生活方式，村民自治就是要不断推进和完善基层社会生活领域的民主。首先，通过民主选举选择出多数村民所信任的村委会成员，由村民直接选举出来的基层组织，主要职能就是组织协调乡村基层社会生活及社会秩序，即为不断改善乡村社会生活环境而服务。推进乡村基层民主选举，其重要意义还在于在基层社会形成民主生活的社会风尚，为社会主义民主政治建设奠定社会基础。让广大村民参与到与其生活相关的基层选举之中，可以培养人们的民主精神、民主意识和民主作风，从而在乡村社会生活领域形成民主化的风尚和环境。其次，村民自治中的民主决策也将主要在社会生活领域得以体现，即乡村居民可以自主地选择自己的生活方式、对自己生活中的事务能够自主决策、能参与村庄内部生活中的共同事务的决策。村民自治组织的形成应该是为实现这些目标提供制度和组织保障，而不是让村委会来实现自治。因而民主决策不能局限在村民自治组织之中，而需要拓展为一项基本原则和制度，这一原则和制度就是要促进村民个人独立自主地支配自己的合法权益和独立自主做出自己的合法行为选择。当村庄成为人们自主生活的社会空间时，一方面广大村民的个体能动性、创造性和积极性会被调动起来、激发起来，为乡村发展提供动力来源。另一方面，村民在社会生活中民主决策范围的不断拓展，也将促进乡村社会的进一步开放。只有当村民独立自主支配其生产要素或资源配置时，农村的要素市场才能发育、发展起来；只有农村市场发展起来了，农村才会进一步开放；农村只有走向开放，才会有新鲜的“血液”进入农村，农村才会获得新的发展机遇。
未来村民自治中的民主管理将主要是乡村基层社会管理的民主化。由于村庄主要是社会生活的空间而不是政治单位或行政单位，因而村民自治的民主管理应该走向社会管理领域，即乡村民主管理的范围主要在社会性事务或生活性事务之内。目前村民自治的一个突出问题就在于政社不分、公共管理与社会管理不分。制度设计赋予村民自治过多且模糊的功能，致使乡村基层政权建设与社会建设、公共管理与社会管理混同在一起，由此影响到村民自治的社会效益。如果让村民自治回归到民主管理乡村基层社会的生活性事务，其职能也就走向专门化、单一化，村民自治组织的权责会更加对称、更加明晰，有利于其在基层社会生活民主化建设过程中发挥更加有效、更为积极的功能。
作为一种生活方式的村民自治，民主监督的内容主要表现为村民在平常生活中的自我教育、自我监督，而且民主监督主要是在村庄及村民内部对共同生活的事务和社会行为的相互监督。由于当前的村民自治组织承担着管理集体土地和集体产权收益的职能，以及组织和管理村级经济的功能，所以村民自治的民主监督主要是针对村委会的，即村民对自治组织的监督。村民之所以要对村委会实行监督，村委会之所以要公开村务接受监督，在一定意义上表明村级自治组织拥有了较大权力，成为一种类似权力机关的组织，而与法律所界定的群众性自治组织不相一致。所以，当村民自治组织逐步去权力化，村民就不需要花费大量的精力去监督村委会，村委会也就可以真正代表村民履行社会监督职责，在构建基层良好社会风尚、解决社会矛盾、维护社会秩序中发挥更为积极的功能。
作为一种现代生活方式，村民自治需要通过相互监督和行为自律来达到生活的理性化，并由此协调个人与社会的关系。村民自治一方面使个体的自主性和能动性大大提高，与此同时也就需要提高个体的社会性，以使社会关系得以协调。个体社会性的提高必须通过法律及规范来规制个体的行为选择，并通过社会监督机制促使个人遵循法律和规范。由于村民自治组织是广大村民直接民主选举产生的群众性组织，能很好地反映和代表村民意见，因而充分发挥其对基层违法违规行为的监督和教育功能，将有助于构建和谐的基层社会。
走向社区建设
在新型城镇化及城乡一体化发展过程中，乡村将依然是居民居住和生活的重要社会空间，乡村的变迁与发展将主要体现为村庄的社会生活环境越来越接近于、越来越类似于城镇社区生活环境。要达到这一目标，乡村在社会管理上就需要朝着社区建设与管理的方向发展，也就是说，作为乡村治理的基本制度—村民自治要走向社区建设，与社区管理统一起来。
在社会学意义上，传统的村落尽管也属于一种社区，严格地说是一种社会生活共同体（community），这一共同体主要是基于血缘和地缘而形成的，即具有一定亲属关系的和长期居住生活在共同场域的居民而构成的社会共同体。传统乡村社区的存在和维续主要依靠熟悉的社会关系纽带、礼俗规范以及认同边界，因而容易在村庄内部形成自治格局，但同时也容易使社区封闭起来。现代意义的乡村社区建设则是在开放的社会推进社会生活共同体的建设，即在不同社会关系的个体及群体之间建构社会共识、规范和秩序。
从发展的角度看，更好地治理乡村社会生活空间，关键是要解决制约乡村发展的三个问题：一是村庄的封闭性，二是乡村人口的单向外流，三是乡村发展的可持续性。就目前的村民自治状况而言，难以解决这三个基本问题，甚至有些自治策略和措施，虽对扩大乡村基层民主有促进作用，但对乡村发展问题还可能具有强化和固化作用。因此，村民自治制度必须与时俱进，不断地根据乡村发展的实际深化改革和创新。
首先，村庄的封闭性使得乡村发展只能按照自然循环的方式发展，即通过村庄内部人口一代一代地自然更替，维持着乡村的存续。由于封闭的乡村难以让新生力量进入，因而乡村发展最多不过是村庄内部面貌的更新，而难以与社会转型保持协调。未来的村民自治需要改变乡村治理策略和治理模式。具体而言，就是村民自治必须超越传统村庄自治理念，走向现代社区建设。通过乡村社区建设，一方面可以发挥基层社会力量更好建设和管理乡村社会；另一方面在新的生活共同体构建过程中促进乡村与外部世界的联系，让更为广泛的社会力量参与到乡村建设和发展之中，从而可以把乡村建设成与城市社区相类似的社会生活空间。
其次，乡村人口的单向外流，导致乡村建设与发展的基础越来越不稳定、发展的后劲越来越匮乏，由此也可能导致乡村社会逐步走向衰落，乃至有大量的村庄因此而走向终结。尽管在城镇化的大背景下，乡村人口的外流是一种趋势，流动也是农民的自主选择，但这并不意味着有些村庄的衰落和终结是理所当然的结局。乡村人口向外净流出的格局是在二元体制和二元社会经济下发生的，由于城镇生产和生活方式已走向现代化，而乡村的生产与生活方式依然维持在传统落后的状态，农民自然会不断地走出乡村、流向城市。如果城乡差别过大、城乡二元体制存在，这种乡村人口净外流的问题就难以得到真正解决。因此，要缓解和改善目前乡村单向外流局面，必须要满足两个基本条件：一是乡村社区得以更好的建设与发展，乡村社区生活方式同样达到现代化水平；二是乡村社会是充分开放的，即乡村市场必须充分发展。要让村落社区不仅发展成为“本村人”共同生活的社会空间，更是市场共同体的组成部分。
再次，无论是新农村建设还是城镇化，其共同目标都是促进发展，其中自然也包括乡村的发展。如果只有城市扩张和发展，而乡村不断走向衰落和终结，那么这一发展过程很难说是协调的和良性的发展。加强农村社区建设将是解决乡村发展的持续性问题的重要途径之一，也是村民自治的大趋势。农村社会的可持续发展必须有相应的社会管理体制作保障，在现代化和城镇化的大背景下，必须改革现行的农村社会管理体制，即把村民自治的乡村社会管理转向新型农村社区建设。推进新型农村社区建设，主要就是按照城乡一体化的原则来建设和管理乡村社会，即参照现代城市的社会管理体系和模式来管理和发展乡村社会。目前城市社会的基层管理体制已基本从居委会管理体制转向社区管理，社区建设与管理体制实现了基层社会管理的专门化和社会化，大大提高了社区社会服务和社会管理的效率，对促进社区生活环境的改善起到积极作用。同样，在农村推进村民自治向农村社区建设与管理的转变，也将会提高农村社会管理的效率，对不断改善农村社会生活环境发挥重要推动作用。伴随着新型农村社区建设的推进，乡村作为一种新的社会生活共同体也就会得以持续地发展。
新型农村社区建设是城镇化背景下乡村自治的理想选择，通过农村社区建设，可以更好地改变人们固有的城乡差别观念，形成城乡融合与一体化的新理念，树立建设新农村的信心，重新构建乡村社会认同体系。此外，新型农村社区建设的重点在于建立起新型的基层社会管理体系，通过新的社区管理模式，使乡村得以更好地建设与发展。由此打破传统村落边界的封闭以及旧体制的束缚，把乡村建设成为一个更加开放、更有活力的新型社会生活共同体。
针对当前村民自治中经济管理、公共管理与社会管理职能的混同问题，改革和完善这一制度就需要让村民自治转向专门化的乡村基层社会管理制度，充分使这一制度在乡村社区建设和构建基层社会和谐秩序方面发挥更为专门化和更加有效的治理功能。
现代乡村社会治理体制篇2
[关键词]农村 基层民主 社区建设 村民参与
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005－6505(2010)03－0013－03
农村社区建设是当前党和国家关注的一项重要内容。我国的农村社区既是社会生活的共同体，又是生产活动的共同体，也是农村各种社会组织、社会关系的集合体。而我国的村民自治制度体系已确立，组织载体日益健全，实践内容不断丰富，表现形式更加多样，正在农村社区建设中发挥着越来越大的作用，特别是“四个民主”的开展，使农村社区建设日益在法制、规范、有序的轨道上展开。通过加强民主决策、民主管理和民主监督等制度建设，培育农村社区的内生力量，推动广大农民群众的自我管理和自我服务，更加广泛的村民参与已经成为农村基层民主和社会发展的有力助推器。
一、民主参与：农村社区建设的重要命题
党的十六届五中全会明确提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村的重大历史任务。将农村社区建设成“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”是统筹城乡发展、深化农村综合改革的重要举措，也是新时期推动农村经济、社会各项事业全面发展的关键所在，关系到社会主义和谐社会的构建，关系到国家治理的长治久安，具有全局性的意义。
生活在农村社区中的广大农民是社会共同体构建的主体力量，社区建设的进度和成效在很大程度上取决于他们的积极参与。党的十七大报告强调要“培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设社会主义新农村的主体作用”。广大农民在社区经济社会事务方面的参与程度，不仅体现出社区建设目标与社区成员公共利益的契合程度，也反映了社区发展中的内在自我整合机制、归属感、认同感和凝聚力的形成。农村社区居民日益扩大的参与经验使个人与他们所处的社区和社会连接起来，逐步成为开放性、流动性、参与性的现代生活共同体。因此，动员广大农民及各种社区组织积极参与社区建设，是新时期推进新农村建设的客观要求，亦即强化其社区主体意识和地位的重要手段。
从民主发展的角度看，参与社区经济、社会和文化发展的过程是不断凸显社区民众“当家作主”的过程，是基层民主深化发展的实践过程。社区主体参与社区建设状况不仅关系到当前乡村建设运动的成败，也体现着社区民主治理的深化与拓展程度。民主参与成为农村社区建设的重要命题。
二、社区建设中的民主参与：实践发展及特征
农村社区建设动员了广大农村居民积极参与农村政治、经济、文化、社会建设，逐步打破了传统动员式社会参与的被动模式，逐步实现了参与的自主性、自发性，进一步发动了农村居民的参与意识与参与精神，使其在参与中深化了民主自治精神，在自治中形成社区认同。随着农村社区建设的快速推进，民主参与的主体和领域都发生着重要的变化，得到进一步的扩展。
在社区参与的主体层面，在当前各地的实践探索中，本村村民、外来务工经商人员等不同类型的主体积极投身社区建设。以开放性、流动性为主要表征的新型社区，打破了过去村民自治户籍身份的若干限制，扩展了社区民众的民主参与范围；同时，社区内部各类经济、社会、文化等不同性质的组织团体，以组织形态凝聚社区和乡村社会的各种力量投身农村社区建设，这就有利于对其生活共同体的责任感和荣辱感的塑造，有利于广大民众的社区认同感与归属感的形成；并且，农村地区各类企事业单位及社会组织等社会力量，也逐步投身属地社区建设，在更大范围内推动着社会资源的有效整合，也有利于培养这些属地组织的责任心及参与意识，使之最终形成多元互动基础上的交流、信任与互惠关系，增强民主参与的自我能力。
在社区参与的领域层面，涉及的领域和内容更加细化，包含了社区政治、经济、社会、文化等各方面，关系到农村社会地域性发展相关的公共性事务，关系到与当地社区居民切身利益相关的生产、生活等各种事务，而且已深入社区内部更小层面的群体、组织、单元之间的群体事务。广大农村居民积极参与社区政治建设及民主决策，各类协会、经济组织等以共同利益为纽带，积极参与农村经济建设，实现农村经济利益共享，推动了农村经济的整体进程，社区文化建设得到广大农民的参与和推动。当前的社区参与从传统的仅涉及到村庄的公共性事务延伸到社区内部居民的各项公共事务，参与度和参与面都得到了进一步扩展，逐步形成了多元主体对社区大群体、社区内部小群体事务的多领域、深层次的自主性参与治理，逐渐形成社区居民民主参与从动员到自主自觉的转化。
多元社区平等参与社区治理的基本格局的逐步形成，打破了社区自治模式中村民自治的困境，适应了新时期农村基层治理的要求，在实践中逐步形成了注重参与为基础的民主治理体制，形成了体现社区全体利益的民主决策、管理机制。基层民主的发展在社区建设中呈现出鲜明的特点：其一，社区建设实践使多元主体被纳入基层民主制度框架中，社区主体逐步实现了从单一性向多元性的转化，多元社会主体被纳入参与的范畴使参与主体范畴得到进一步扩展；其二，农村社区建设已经由仅仅参与村庄领导人的选举扩展到了社区经济、文化、社会等多个方面的具体事务中，参与治理的范围逐步由局部扩展到总体；其三，无论从社区公共层面还是社区各组织及村民个体的参与层面来看，对大量公共性、集体性事务逐步实现了由一般性的认知和关注向更为深层的讨论、决策及执行延伸；其四，广大社区民众可以通过社区理事会、社区各类协会组织等多种渠道表达自身利益需求、参与社区建设，参与渠道走向多样化。
三、社区参与的基本经验及其限度
新时期的农村社区建设包含着双重的价值目标，既体现着国家为巩固政权而对乡村社会进行的重新整合，也体现着国家进一步赋权乡村社会的过程。社区建设通过满足社区居民的各项公共利益、保障社区主体的民主权利、提升社区主体在社区建设中的主体地位，激发社区成员参与的积极性。当前农村社区建设中参与实践的基本经验，对推动基层民主的发展具有重要的参照价值。
首先，现实利益诉求是民众参与的根本动力。广大农民作为农村社区中的生活和生产群体，满足自身及家庭的现实需求成为其行为逻辑的重要出发点，而农村社区建设为各类社区成员主体表达自身利益、满足自身利益需求提供了制度化的平台，可以通过平等、民主的协商化机制来满足社
区各类群体的现实利益需求，并逐步形成合作、互利互惠与协商机制。第二，民主发展需要国家与乡村社会的合力推进。基层民主的深化与发展是国家政权与乡村社会互动的结果，也是国家赋权乡村社会的过程。社区民主参与的深化与发展离不开国家政权与乡村社会的良性互动，国家政权与乡村社会的合力是推动社区民主深化的重要动力。第三，必须构建与时展要求相适应的民主发展模式。随着乡村社会的发展进步，乡村社会内部结构逐渐发生变迁，社会主体成分日益复杂化，客观上要求构建保障各类社区群体的民主权利、满足公共利益需求的各种制度化民主模式。第四，参与精神的培育是社区建设进展的关键性变量。参与精神的培养有利于形成对集体的认同感和责任感，有利于形成个体之间的互利、合作、信任机制，进而在互动中形成集体的认同感和行动的秩序，更有利于形成有序的利益表达机制及理性的决策机制，这也是当前农村社会生活共同体建构所必须的。
我们也应该看到，当前农村社区建设仍然处于探索阶段，全国各地社区建设的发展并不均衡，社区参与的进一步发展仍然面临着许多矛盾和问题：一是社区居民的主体地位和权利尚待确认和保障。积极发挥农民的主体地位，制定社区民众认可的公共政策是农村社区建设所必须遵循的原则，而不少地区的基层政府在农村社区建设中仍扮演决策者和执行者的角色，广大社区居民作为社区主体的地位及意愿并没有得到完整的确认和保障。二是社区民众参与的连续性和稳定性尚待维护。满足广大农民的利益需求是其社会参与的重要推力，但稳定、普遍的互惠并没有建立起来。一旦利益得以满足或利益满足不能实现，则会破坏他们的积极性。三是维系社区成员的内在情感纽带联系尚未完全形成。要构建具有向心力与归属感的社会生活共同体，就必须建立一套共同的价值体系与行为准则，以形成稳定的内在纽带联系。新型农村社会生活共同体成员既包括居民个体、各类民间组织，还有各类企事业单位，社区内部的各类社会实体的性质不同、行为方式不同，价值观及文化认同也不尽相同，社区公共价值及维系纽带仍处于缺失状态。四是农村社区治理体制尚待理顺。在农村社区建设中，大部分地区仍然在原有村委会治理体制下进行社区治理体制设计，相当一部分农村社区组织架构没有脱离村委会的体制结构，社区理事会等组织被纳入了村委会的下属机构，对农村社会的快速发展仍不具备较强的适应性。
四、村民参与：助推基层民主发展
从总体上看，当前基层民主的深化发展受到若干因素的影响：国家制度供给是社区参与的外部制度基础；社区治理体制是社区参与的内部基础；社区民主参与渠道是民主参与的机制基础；社区认同决定着社区的凝聚力与归属意识，是民主参与的文化基础。因此，推动基层民主的发展，必须从这四个关键变量着手：
首先，构建国家政权与乡村社会之间的合作机制。广大农民是乡村社会和社区建设的主体力量，而国家则处于引导、帮助的角色位置。在推进农村社区建设中应进一步深化国家政权与乡村社会的合作机制，建立乡村社会主体稳定的利益表达机制，从而使乡村建设运动既能够实现国家政权建设的目标，又能够构建真正符合乡村农民的社会生活共同体，推动广大农民民主参与的积极性。同时还要构建乡村社会多元民主治理机制，进一步推动乡村社区自组织民主参与与乡镇基层民主的有效衔接。
其次，构建制度化、规范性的社区参与机制。基层民主发展的重要条件在于必须保障民主参与的制度化与稳定性，需要构建多元主体的社区公共权力机构，形成社区公共事务的平等协商机制，使涉及到全体社区成员的公共性问题在协商中能够保障全体成员的平等权利。同时，建立社区内部制度化的参与渠道，使多元身份居民、乡村内部民间协会组织、企业单位等社会组织都具有表达自身利益的有效渠道，从而促使公共意志及公共决策的形成。同时，还必须建立稳定性的社区治理参与机制，通过建立社区居民参与与代表参与相结合、个体参与与集体参与相结合、制度化参与与非制度化参与相结合的参与机制，以适应社会参与的发展要求。
再次，构建以公共文化为纽带的社区认同。在社区建设中要努力培育现代民主文化，最终通过力量强大的民主文化机制形成具有凝聚力的社区共同体。要不断发掘公共活动和公共仪式的价值，要通过组织各类社区成员积极参与公共性文化活动培育他们的参与意识、塑造他们的行为模式，要不断发掘、鼓励民间具有积极、向上、向善、集体精神的文化活动，最终通过长期的培养，逐步塑造成各类社区群体都能接受的文化行为模式，推动社区的凝聚力与向心力的形成。
最后，构建具备社区共同体特质的社区治理体制。构建新型农村社区共同体所形成的新型农村社区治理体制必须符合社区共同体的内涵特质，其核心是围绕公共生活打造具有内聚力的社区治理体制。因此，应该着眼于政府公共服务能力及农村社会基本特点设立农村社区居委会，打破原有的行政村建设，使社区服务范围能够便捷、快速地辐射到社区内的各类社区成员。同时，在农村社区居委会构架中，成立各类协会组织，从而使社区内部形成社区居委会领导下多元社区组织存在的网络化的有序治理体制。还要探索打破村民自治组织的新型自治组织模式，将多元利益主体纳入社区利益范围，逐步构筑起包含社区居民代表、企事业单位代表、协会组织团体代表等的自治组织模式，实现社区公共事务的共同协商与决策。
现代乡村社会治理体制篇3
关键词： 农村社会管理；管理主体；管理体制；管理模式
中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：2095-0829（2012）06-0006-04
“社会管理”一词在我国政府工作报告中首次出现是在1993 年第八届全国人民代表大会第一次会议上。当年的政府工作报告指出， 国务院机构改革方案的重点是加强宏观调控和监督部门， 强化社会管理职能部门。2002年，我国政府工作报告提出，切实把政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。从2002年到2011年每年的政府工作报告都提到社会管理，可见，社会管理在我国经济社会发展中具有十分重要的位置。学术界集中对A社会管理进行研究也是近十年的事情，所取得的成果，给社会管理实践提供了有益的指导。
一、农村社会管理研究现状
在中国知网CNKI上以“题名：社会管理，时间1979～2012年”查询，截止2012年3月27日，显示4 549条记录，其士论文6条，硕士论文59条，会议论文287条，期刊论文4 197条；2000年后的记录总数4 383条，其士论文6条，硕士论文59条，会议论文286条，期刊论文4 032条。
以“关键词：社会管理，时间1979～2012年”查询，显示10 168条记录，其士论文20条，硕士论文425条，会议论文624条，期刊论文9 099条；2000年后的记录总数为9 339条，其士论文20条，硕士论文425条，会议论文616条，期刊论文8 278条。
以“题名：农村社会管理，时间1979～2012年”查询，显示124条记录，其士论文0条，硕士论文3条，会议论文10条，期刊论文111条；2000年后的记录总数为120条，其士论文0条，硕士论文3条，会议论文10条，期刊论文107条。
以“关键词：农村社会管理，时间1979～2012年”查询，显示59条记录，其士论文0条，硕士论文1条，会议论文5条，期刊论文53条；2000年后的记录总数为49条，其士论文0条，硕士论文1条，会议论文5条，期刊论文43条。
以“题名：乡村社会管理，时间1979～2012年”查询，显示7条记录，且全部为期刊论文；2000年后的记录总数为6条，全部为期刊论文。
以“关键词：乡村社会管理，时间1979～2012”年查询，显示3条记录，且全部为期刊论文；2000年的记录结果也完全一样。
从上面研究情况可见，以题名“农村社会管理”查询的研究成果数量（124条）仅占社会管理研究成果数量（4 549条）的2.7%；以关键词“农村社会管理”查询的研究成果数量（59条）仅占社会管理研究成果数量（10168条）的0.5%。
二、农村社会管理研究综述
国内对农村社会管理进行研究起步较晚，研究主要集中在以下方面：
1.农村社会管理主体方面
钟涨宝、狄金华（2011）[1]认为，当前我国农村社会管理的困境表现在：管理主体单一，管理机制陈旧，管理理念落后，社会管理应对危机的能力不足；因此提出应从农村社会组织、法治建设、更新管理理念和管理机制、增强管理风险应对危机能力等方面改进农村社会管理。
张翠娥、万江红（2011）[2]从国家与社会的视角出发， 通过解读新中国成立以来农民合作经济组织发展历程、探讨农村社会管理主体的演变后指出， 改革开放以前是依附性组织与单一化主体；改革开放到新农村建设前是自治性组织与多元化主体；新农村建设以来是合法性组织与社会化主体。农民合作经济组织形式多元化，自主性不断增强，是国家意志贯彻和公民自我管理契合的良好平台，在社会管理中的地位与功能也逐渐凸显。农民合作经济组织的发展历程， 也是新型农村社会管理体制不断形成和完善、管理理念逐渐以人为本、主体日益多元化、社会化的过程。
阳信生（2008）[3]、曹海林（2009）[4]、焦存朝（2010）[5]认为，现阶段农村社会管理主体单一，管理职责不清，权责不符，应建立适应农村经济社会发展需要的多元主体参与的社会管理新格局。
2.农村社会管理权力配置方面
马军卫（2011）[6]分析了农村社会管理体制创新的必要性和重要性，从体制机制层面提出农村社会管理体制创新的路径选择（侧重管理制度的创新），强调权力的多元化和资源配置主体的多元化。
曹海林（2009）[7]认为，基层社会管理格局和管理体制状况与社会的特定权力结构紧密相关，乡村权力资源配置模式的多元主体参与型转变必然要求农村基层社会组织重构，强调农村社会管理主体的权力结构、资源配置模式的多元化。
3.农村社会管理体制方面
姜裕富（2011）[8]从国家、精英和公众三者间对资源配置的关系切入，探讨农村社会管理体制演变历史：乡绅管理制度人民公社制度村民自治制度。结合案例分析了兼具经济组织和社会组织功能的农民专业合作社，提倡国家、社会、公众参与的农村社会管理体制。
侯志阳、孙琼如（2011）[9]运用国家与农村的关系理论对农村社会管理体制与农村公共服务之间的关系进行深入的分析，认为传统自然村落时期、人民公社时期、村民自治时期、新农村建设与农村社区建设时期，国家与农村分别具有不同的关系，并对这几个不同时期农村公共服务的绩效进行了考察，提出构建新型农村社会复合体，形成公共服务供给力，并对具体操作途径进行了分析，具有很强的可操作性。
胡维维、吴晓燕（2011）[10]、黄羽新（2011）[11]、蒲实、廖祖君（2011）[12]认为，农村社区是农村社会治理的载体，是建设农村社会管理体制的平台，应培育多元治理主体。
邵书龙（2010）[13]认为，中国社会管理体制的特点是城市和农村相分隔的二元式管理。他对该模式之由来、发展路径和变迁趋势进行了剖析，并与苏联农村管理体制进行了对比， 认为中国的二元社会管理体制不仅是计划经济的产物，市场经济下其变迁方向亦另有独自路径。前期为完成工业化，国家建立起以计划经济、统购统销、集体制、二元户籍制为主要内容的农村社会管理体制；后期则在城市化进程下，建立起以准市场经济、承包制与村社制、低价征地为主要内容的管理体制。
郭泽保（2009）[14]分析了当代中国农村社会管理体制的历史演变：第一阶段（1949～1958）中华人民共和国建立至人民公社成立， 是新中国农村基层政权的初创阶段；第二阶段（1959～1979）是人民公社体制下的“政社合一”农村社会管理阶段；第三阶段（1980至今）家庭联产承包责任制实施以来， 是“乡政村治”的农村社会管理阶段。指出了社会转型期中国农村社会管理体制中存在的问题：权责不清，体制摩擦，村自治组织机制障碍，农民缺乏参与意识。提出了构建中国现代农村社会管理体制构想：依法整合乡村关系， 实现“乡政村治”良性互动；有效协调“两委”关系， 充分发挥各自功能；完善村民自治制度， 维护农民的民主权利；扩大社会管理的主体， 培养农民参与意识。
张国祥（2008 ）[15]从创新农村社会管理的角度研究这一问题：社区建设创新农村社会管理， 最根本的是实现从行政管制公共管理社区服务的转变。将村民委员会改制为社区居民委员会， 创新农村社会管理体制；探索社区公共管理、社区自治、社区服务、文化组织功能， 创新农村社会管理功能；党和政府要从宏观引导和公共服务着手，农村社区要从民主治理和社区服务着手， 创新农村社会管理方式。
谢雯、黄新宇（2011 ）[16]研究了农村社会管理体制的百年变迁，认为从1911到1949 年是以伦理整合为主导的时期；从1949到1978 年是以政治整合为主导的时期；从1978 年至今，是以市场整合为主导的时期。指出农村社会管理体制创新面临的现实困境：一是经济飞速发展，但农民人均收入仍较低；二是村民自治全面实施，但农民权益保障仍不足；三是农村文化逐步发展，但农民精神生活质量不高；四是城乡自由流动频繁，但农村发展后劲不足。指出农村社会管理的策略选择：一是多元化融合，推进农村社会管理主体创新；二是一体化互动，消除城乡发展差距；三是法治与德治并举，构建双重整合载体。
4.农村社会管理基层组织方面
张学东、李红霞（2011）[17]以问卷调查的方式对河北省76个农村进行了农村社会组织管理与农村社会事务管理两方面的调查，认为当前农村存在社会组织匮乏、社会事务单边处理等问题。农村居民与村干部期望社会管理的改进途径是：加强组织建设，促进管理优化；提升管理能力，规范社会治理；推动和谐发展，实现农村善治。
陈晓莉（2011）[18]研究了在多元化治理模式下农村社会管理面临治理主体结构失衡、功能模糊、关系失调和行为失范等问题，认为这些问题极大地限制了农村社会管理的进步和发展。建议从共同治理理念和现实国情出发，建立党领导、政府主导、社会组织和公民广泛参与的农村社会管理体制；面对多元治理主体间的离散和冲突， 农村党组织应通过对多元治理主体价值观念、组织结构、利益结构的有效整合， 实现党在农村社会管理体制中的领导地位。
沈金华（2005）[19]、曹海林（2009）[20]探讨了农村基层组织建设的路径：稳妥发展社会政治组织、加快发展经济中介组织、规范发展文化组织（扶持先进文化组织、弘扬传统文化组织、包容风俗组织、清除非法落后文化组织）、逐步改革乡镇政府组织。
5.农村社会管理模式方面
汪锦军（2011、2012）[21][22]认为，农村社会管理模式是政府介入模式。政府介入能力和社会自治能力两个变量在此模式中起着决定性作用，以这两个变量为划分依据，在理论模型上将农村社会管理体制分为：利益劫取型（政府介入能力与社会自治能力都弱）、行政主导型（政府介入能力强而社会自治能力弱）、合作共治型（政府介入能力与社会自治能力都强）和自主治理型（政府介入能力弱而社会自治能力强）。中央曾强调要构建“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的农村社会管理的合理模式，但基于现在社会自身的发展还相对弱小、而政府力量强大的现实，提出了吸纳增效模式：社会管理应在政府主导下，通过一定的政策设计和制度安排，使社会具有自我管理的发展空间，党、政府、社会、公众多方参与。
刘嘉（2011）[23]提出了构建与城乡统筹相适应的新型社会管理模式：“四网三线两链一弓”。织好四网：管理主体、管理手段和方式、规范体系、体制机制；抓住三线：人才建设、矛盾化解、权益和利益维护；筑牢两链：社会管理资金投入链、乡镇企业对农村社会管理的服务链；拉满一弓：落实工作责任。
三、农村社会管理研究述评
当前学术界对社会管理的研究大多是在城市或是整个社会层面，缺乏对农村社会管理整体、系统的研究。
据笔者目前掌握的资料来看，华中师大政治学研究院出了一批农村治理的书，比如《岳村政治》等，但这些研究强调得更多的是政治治理，而针对现阶段的农村社会管理则研究甚少。近年来，在国内社会管理创新的大背景下，学术界对农村社会管理进行了不同层面的研究，但相关的研究文献资料还不多，目前还没有一本农村社会管理的专著，从发表的文章看也没有全面系统的对农村社会管理进行专门研究的文章。到目前为止也只有三篇相关的硕士论文从管理体制、社区管理、老龄人口管理角度对农村社会管理进行了研究。曹海林、郭泽保、邵书龙、张国祥、谢雯等学者从农村社会管理模式、体制、权力配置等角度进行了较为深入的分析。这为农村社会管理研究提供了参考。目前主要缺乏对农村宗族势力、精英富人团体、村委集体腐败、村民公共精神缺失等现象对农村社会管理产生的影响的研究，这为今后农村社会管理创新研究提供了很大的研究空间。
参考文献：
[1]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会管理机制创新[J].华中农业大学学报（ 社会科学版） ， 2011，（2）：7；13.
[2]张翠娥， 万江红.社会组织发展与农村社会管理主体多元化——基于农民合作经济组织发展历程的分析[J].华中农业大学学报（ 社会科学版） ， 2011，（2）：14；7.
[3]阳信生.农村社会管理服务的缺陷与政府对策[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2008，（1）：36；41.
[4][7][20]曹海林.乡村和谐发展与农村基层社会管理创新的理性选择[J].中国行政管理，2009，（04）：72；76.
[5]焦存朝.主体视阈下农村社会管理水平提升问题的思考[J].学理论，2010，（15）：76；77.
[6]马军卫.农村社会管理体制机制创新研究[J].山东省农业管理干部学院学报，2011，（4）：20；22.
[8]姜裕富.农村社会管理中的农民专业合作社[J].湖北社会科学，2011，（9）：50；52.
[9]侯志阳， 孙琼如.农村社会管理体制创新与农村公共服务供给[J].南京航空航天大学学报（社会科学版），
2011（4）：52；57.
[10]胡维维， 吴晓燕.农村社会管理与新型农村社区管理体制建设[J].新疆财经，2011，（1）：60；63.
[11]黄羽新.论城市化进程中城市郊区农村的社会管理[J].广西社会科学，2011，（6） ：108；111.
[12]蒲实，廖祖君.高度关注城市近郊农村社会管理面临的难题[J].农村经济，2011，（7）：11；13.
[13]邵书龙.中国农村社会管理体制的由来、发展及变迁逻辑[J].江汉论坛，2010，（9）：5；10.
[14]郭泽保.构建中国现代农村社会管理体制的路径选择——基于社会转型期存在的问题[J].福建行政学院学报，2009，（3）：42；46.
[15]张国祥.农村社会管理体制的探索与思考——以社区建设创新农村管理[J].社会主义研究，2008，（6）：101；105.
[16]谢雯，黄新宇.农村社会管理体制创新的变迁与新识[J].求索，2011，（11）：92；93.
[17]张学东，李红霞.当前农村社会管理存在的问题及其治理策略——基于河北省76个农村的调查与分析[J].重庆社会主义学院学报，2011，（1）：95～96.
[18]陈晓莉.农村社会管理中基层党组织的社会整合功能[J].理论探讨，2011，（3）：134；138.
[19]沈金华.中国农村社会管理模式的创新[J].发展研究，2005，（11）：38；40.
[21]汪锦军.论行政主导模式下农村社会管理创新中的政府角色[J].行政管理改革，2012，（1）：60；64.
[22]汪锦军.从行政侵蚀到吸纳增效：农村社会管理创新中的政府角色[J].马克思主义与现实，2011，（5）： 162；168.
现代乡村社会治理体制篇4
关键词：农村；社会转型；基层治理
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）12-0009-02
引言
从20世纪90年代开始，农村基层治理的学术研究便引起了学术界的广泛关注，政治学、社会学和人类学中涌现了大量研究成果。就研究内容而言，多集中在乡村治理的外部条件、内在机制和改革探索这三个方面。从国家与社会的关系角度，特别是从社会转型和社会建设的角度开展农村基层治理创新的研究成果不多。就研究层次而言或开展宏观研究，从以上层制度、政策演变为中心开展宏大叙事式的铺陈论述；或以典型乡村为个案，开展于乡、村微观实证的研究。在农村基层治理的研究中，综合宏观、中观和微观的分合、互动研究不多。
一、社会转型视域中农村基层治理创新研究的意义
改革开放30多年来，中国农村的重要特征就是“变革”。无论政治、经济、文化、社会，方方面面的变革是巨大而影响深远的。以农村土地制度为主要内容的经济改革、以村民自治为核心的政治改革，新型城镇化的推进，推动了农村的社会转型。可以说，中国农村正处于经济社会从传统向现代转型的阶段。农村社会结构、社会关系和社会生活的现代化发展是这种转型的最显著、最深刻、最普遍的特征。农村的社会制度、社会结构、社会观念、社会心理、社会文化等等一切都发生了变化。社会的现代性转型改变了乡村社会的乡土文化、传统观念和社会治理体系。社会转型使农村社会面临前所未有的机遇与挑战。怎样构建与农村多元、分化、流动和开放相适应的基层管理与组织方式，怎样建构一种制度化、秩序化、不断开放的农民参与基层治理的机制，推动国家与乡村社会之间良性互动、形成民主合作的善治结构已经成为亟待解决的重大问题。据此，社会建设视域中农村基层治理创新研究就显得尤为重要。
二、社会转型视域中农村基层治理创新研究的关键问题
要开展社会建设视域中的农村基层治理创新研究，应该深度分析社会转型和社会建设背景下农村基层治理面临的挑战与机遇；社会转型与社会建设背景下农村基层治理的现状、问题与原因；社会转型与社会建设背景下农村基层治理的创新路径与发展趋势，推动农村治理体系和治理能力的现代化。
1.社会转型背景下农村基层治理面临的挑战与机遇
重点分析三个问题。一是农村社会正在经历怎样的社会转型？新形势下农村社会的社会结构、社会阶层、社会流动到底呈现出何种新的特征？以农村阶层分化为例，在农村中除农业劳动者外，还有农民工、个体工商户、私营企业主、乡村集体企业管理者和农村社会管理者等不同阶层。这些阶层在社会转型中，呈现什么样的特点，有怎样的利益诉求和政治诉求？
二是社会转型背景下农村社会结构的调整、社会流动的趋向、社会组织的构成、社会阶层利益关系的变化等对基层治理带来了哪些挑战？和传统的农村社会治理比有什么样的异同点？比如随着农村社会流动的加剧，社会分化、就业多样化，农民之间的异质性也逐步增加，农村社区的公共生活和私人生活也开始发生巨大变化，村庄的半熟人化程度加剧。面对农村人口的流动，传统的治理方式是否适用？社会治安如何保证？村民自治如何有效开展？这对当前农村基层治理提出了新的任务。再如随着城镇化进程的快速发展，一些传统的农村社区逐步兼具城市社区的特点而成为过渡性社区。对于过渡性社区如何治理？
三是这些变化给基层政权改革以及农村社区建设带来了哪些新的机遇？社会转型的加速，必然将乡村社会进入更加开放的社会体系中。农民接受了更多的信息资源，视野更加开阔，公民素质得以提升，价值观念更加开放、行为模式更加民主，主体意识更为强烈。社会转型提升了农民的参与意识和权利意识，他们更加要求分享权利，参与治理。“农民对个人利益的认同、维护和追求是乡村社区民主得以内生和发展的基础。毕竟在乡村社区中，所有的群体和社区利益都直接或间接与村民个人利益相联系，最终都可能转化为个人利益，并促成农民采取一定的行动。”[1]与此同时，农村社会组织也在大量涌现。这些都为多元参与新形势下基层治理创造了更好的条件。
2.社会转型中农村基层治理的内在机制、存在问题与原因
重点要考察社会转型中“乡政村治”模式的内在机制及其局限性。改革开放以来，“乡政村治”体制促进了乡镇政权的民主化、规范化建设，但在具体实践中，也存在诸多需要改革的空间。为此，我们需要深入分析乡镇政权的运行机制、乡镇政权与县级政权、村民自治之间的关系、乡村基本秩序状况及其维持机制、乡村干部的角色与动力机制、乡村工作任务的执行机制、乡村政权面临的困难等情况。在此基础上，深入分析压力型体制下农村基层政府职能越位、缺位和错位、乡村关系紧张化、基层政府的公共管理缺失、提供公共产品、公共服务的作用有限、个别村庄过度自治化等问题的原因。
以乡村关系为例，目前乡村关系多为管理与被管理的关系。乡镇党委统筹乡镇工作，工作机制多为任务分解制。一般由乡镇党委布置中心工作，然后任务和指标进行细化，分解到各村，并与各村签订目标责任书，保证任务的完成。在压力型政权模式下，我国乡镇政权与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系。村民委员会在事实上承担了行政和自治双重职能。在发生矛盾时，村级组织的自治职能多让位于行政职能。这样实际上抑制了村级自治组织的积极性，客观上也不利于农民更好地参与基层治理。
3.社会转型视域中农村基层治理的创新路径与发展趋势
重点要分析在社会转型中如何从社会建设和社会治理的角度探索农村基层治理的创新路径和发展趋势。在新形势下，农村基层治理不应仅仅依靠政府进行高度集中的单向行政管理的行动，它应该是一个多元主体参与的协同互动的治理过程，通过“协商”合作确立实施对公共事务的管理。这种多元主体协同参与的治理格局这样才更加有利于促进农村社会经济的全面、协调、可持续发展。
一方面，我们的研究需要进一步探讨、分析和总结社会转型背景下农村基层治理改革创新的实践和经验。比如很多地方创新农村基层管理体制，开展试点撤销建制村，建立新型农村社区。通过建立新型农村社区，成立农村社区党委与社区居委会负责社区日常工作，同时鼓励农村社会组织参与治理，整合各类服务资源，满足基本公共服务需求。社区成为农民的社会生活共同体，凝聚力和认同感不断增强。对于此类农村社区多元参与建设的经验，需要认真总结。
另一方面，我们需要进一步对社会转型背景下农村基层治理的改革方向加以分析。在社会转型的背景下，农村基层治理应该以农村基层政权职能改革为核心，以农村社区建设为重点，以农村社会建设为抓手，重塑基层治理框架，推动“乡政村治”向“乡村共治”的模式转换，构建以“社区自治”为核心的乡村治理新体制。这需要重点分析三个方面的问题。
一是乡村共治的模式下国家权力体系在基层如何有效延伸，乡镇政权的主导作用具体体现在哪些方面？其有效运行的机制和路径有哪些？如何在实际的治理中以解决好乡镇政权的有限主导性与职能的合理性问题？二是探讨基层自治空间与自治能力，即构建乡村治理的横向网络结构。社会转型背景下，治理主体更为多元，村民委员会、村级党组织、企事业单位、农村社会组织、经济组织、非营利性组织乃至农民个人都可以参与乡村治理。如何把多元主体的作用更好地发挥出来？农民、社会组织、农村社区之间平等协商、互相合作、良性互动的治理机制、规则和方式是什么？三是探索国家与乡村社会之间良性互动的机制，即如何有效发挥基层政府与社会组织及农民个人的积极作用，真正实现党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的治理新格局，构建与农村社会转型相适应不断开放的、制度化、秩序化的农民参与基层政治的机制，形成民主合作的善治结构。
三、社会转型视域中农村基层治理创新研究的基本方法
第一，坚持逻辑与历史相统一的原则。在研究中要考察中国共产党领导农村基层治理的逻辑思路与建设实践之间的内在联系。第二，采取将宏观研究、中观研究与微观研究相结合，根据实证和典型案例的调研，结合理论的反思和分析，提出具有说服力的新结论。第三，运用“国家―社会”分析理论展开分析，深入揭示国家政权与乡村民间的互动关系，分析农民与国家、社会、村庄之间的协商合作，探讨包括农民、民间组织与国家政权在内的所有国家和社会力量对中国农村的共同治理的新模式。
参考文献：
现代乡村社会治理体制篇5
从20世纪90年代开始,农村基层治理的学术研究便引起了学术界的广泛关注,政治学、社会学和人类学中涌现了大量研究成果。就研究内容而言,多集中在乡村治理的外部条件、内在机制和改革探索这三个方面。从国家与社会的关系角度,特别是从社会转型和社会建设的角度开展农村基层治理创新的研究成果不多。就研究层次而言或开展宏观研究,从以上层制度、政策演变为中心开展宏大叙事式的铺陈论述;或以典型乡村为个案,开展于乡、村微观实证的研究。在农村基层治理的研究中,综合宏观、中观和微观的分合、互动研究不多。
一、社会转型视域中农村基层治理创新研究的意义
改革开放30多年来,中国农村的重要特征就是“变革”。无论政治、经济、文化、社会,方方面面的变革是巨大而影响深远的。以农村土地制度为主要内容的经济改革、以村民自治为核心的政治改革,新型城镇化的推进,推动了农村的社会转型。可以说,中国农村正处于经济社会从传统向现代转型的阶段。农村社会结构、社会关系和社会生活的现代化发展是这种转型的最显着、最深刻、最普遍的特征。农村的社会制度、社会结构、社会观念、社会心理、社会文化等等一切都发生了变化。社会的现代性转型改变了乡村社会的乡土文化、传统观念和社会治理体系。社会转型使农村社会面临前所未有的机遇与挑战。怎样构建与农村多元、分化、流动和开放相适应的基层管理与组织方式,怎样建构一种制度化、秩序化、不断开放的农民参与基层治理的机制,推动国家与乡村社会之间良性互动、形成民主合作的善治结构已经成为亟待解决的重大问题。据此,社会建设视域中农村基层治理创新研究就显得尤为重要。
二、社会转型视域中农村基层治理创新研究的关键问题
要开展社会建设视域中的农村基层治理创新研究,应该深度分析社会转型和社会建设背景下农村基层治理面临的挑战与机遇;社会转型与社会建设背景下农村基层治理的现状、问题与原因;社会转型与社会建设背景下农村基层治理的创新路径与发展趋势,推动农村治理体系和治理能力的现代化。
1、社会转型背景下农村基层治理面临的挑战与机遇
重点分析三个问题。一是农村社会正在经历怎样的社会转型?新形势下农村社会的社会结构、社会阶层、社会流动到底呈现出何种新的特征?以农村阶层分化为例,在农村中除农业劳动者外,还有农民工、个体工商户、私营企业主、乡村集体企业管理者和农村社会管理者等不同阶层。这些阶层在社会转型中,呈现什么样的特点,有怎样的利益诉求和政治诉求?
二是社会转型背景下农村社会结构的调整、社会流动的趋向、社会组织的构成、社会阶层利益关系的变化等对基层治理带来了哪些挑战?和传统的农村社会治理比有什么样的异同点?比如随着农村社会流动的加剧,社会分化、就业多样化,农民之间的异质性也逐步增加,农村社区的公共生活和私人生活也开始发生巨大变化,村庄的半熟人化程度加剧。面对农村人口的流动,传统的治理方式是否适用?社会治安如何保证?村民自治如何有效开展?这对当前农村基层治理提出了新的任务。再如随着城镇化进程的快速发展,一些传统的农村社区逐步兼具城市社区的特点而成为过渡性社区。对于过渡性社区如何治理?
三是这些变化给基层政权改革以及农村社区建设带来了哪些新的机遇?社会转型的加速,必然将乡村社会进入更加开放的社会体系中。农民接受了更多的信息资源,视野更加开阔,公民素质得以提升,价值观念更加开放、行为模式更加民主,主体意识更为强烈。社会转型提升了农民的参与意识和权利意识,他们更加要求分享权利,参与治理。“农民对个人利益的认同、维护和追求是乡村社区民主得以内生和发展的基础。毕竟在乡村社区中,所有的群体和社区利益都直接或间接与村民个人利益相联系,最终都可能转化为个人利益,并促成农民采取一定的行动。”[1]与此同时,农村社会组织也在大量涌现。这些都为多元参与新形势下基层治理创造了更好的条件。
2、社会转型中农村基层治理的内在机制、存在问题与原因
重点要考察社会转型中“乡政村治”模式的内在机制及其局限性。改革开放以来,“乡政村治”体制促进了乡镇政权的民主化、规范化建设,但在具体实践中,也存在诸多需要改革的空间。为此,我们需要深入分析乡镇政权的运行机制、乡镇政权与县级政权、村民自治之间的关系、乡村基本秩序状况及其维持机制、乡村干部的角色与动力机制、乡村工作任务的执行机制、乡村政权面临的困难等情况。在此基础上,深入分析压力型体制下农村基层政府职能越位、缺位和错位、乡村关系紧张化、基层政府的公共管理缺失、提供公共产品、公共服务的作用有限、个别村庄过度自治化等问题的原因。
以乡村关系为例,目前乡村关系多为管理与被管理的关系。乡镇党委统筹乡镇工作,工作机制多为任务分解制。一般由乡镇党委布置中心工作,然后任务和指标进行细化,分解到各村,并与各村签订目标
责任书,保证任务的完成。在压力型政权模式下,我国乡镇政权与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系。村民委员会在事实上承担了行政和自治双重职能。在发生矛盾时,村级组织的自治职能多让位于行政职能。这样实际上抑制了村级自治组织的积极性,客观上也不利于农民更好地参与基层治理。 3、社会转型视域中农村基层治理的创新路径与发展趋势
重点要分析在社会转型中如何从社会建设和社会治理的角度探索农村基层治理的创新路径和发展趋势。在新形势下,农村基层治理不应仅仅依靠政府进行高度集中的单向行政管理的行动,它应该是一个多元主体参与的协同互动的治理过程,通过“协商”合作确立实施对公共事务的管理。这种多元主体协同参与的治理格局这样才更加有利于促进农村社会经济的全面、协调、可持续发展。
一方面,我们的研究需要进一步探讨、分析和总结社会转型背景下农村基层治理改革创新的实践和经验。比如很多地方创新农村基层管理体制,开展试点撤销建制村,建立新型农村社区。通过建立新型农村社区,成立农村社区党委与社区居委会负责社区日常工作,同时鼓励农村社会组织参与治理,整合各类服务资源,满足基本公共服务需求。社区成为农民的社会生活共同体,凝聚力和认同感不断增强。对于此类农村社区多元参与建设的经验,需要认真总结。
另一方面,我们需要进一步对社会转型背景下农村基层治理的改革方向加以分析。在社会转型的背景下,农村基层治理应该以农村基层政权职能改革为核心,以农村社区建设为重点,以农村社会建设为抓手,重塑基层治理框架,推动“乡政村治”向“乡村共治”的模式转换,构建以“社区自治”为核心的乡村治理新体制。这需要重点分析三个方面的问题。
一是乡村共治的模式下国家权力体系在基层如何有效延伸,乡镇政权的主导作用具体体现在哪些方面?其有效运行的机制和路径有哪些?如何在实际的治理中以解决好乡镇政权的有限主导性与职能的合理性问题?二是探讨基层自治空间与自治能力,即构建乡村治理的横向网络结构。社会转型背景下,治理主体更为多元,村民委员会、村级党组织、企事业单位、农村社会组织、经济组织、非营利性组织乃至农民个人都可以参与乡村治理。如何把多元主体的作用更好地发挥出来?农民、社会组织、农村社区之间平等协商、互相合作、良性互动的治理机制、规则和方式是什么?三是探索国家与乡村社会之间良性互动的机制,即如何有效发挥基层政府与社会组织及农民个人的积极作用,真正实现党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的治理新格局,构建与农村社会转型相适应不断开放的、制度化、秩序化的农民参与基层政治的机制,形成民主合作的善治结构。
三、社会转型视域中农村基层治理创新研究的基本方法
现代乡村社会治理体制篇6
关键词：乡村治理；农村社会组织；多中心治理
中图分类号：C192.21 文献标识码：A 文章编号：1009—9107（2012）05—0115—05
党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的发展战略，为中国农村在转型期下社会发展做出了明确规划。面对日益复杂的农村社会公共事务，作为重要的承载主体，各类农村组织的建设直接影响到了新农村建设的进程。在现代社会多元化发展的客观形势下，我国目前农村公共产品与服务的供给体系已经发生了变革。各类农村社会组织正在成为中国农村社会公共服务体系中的重要参与者。
一、乡村社会治理结构的历史性变迁
“治理”一词的原意是控制、引导和操纵，长期以来与“统治”一词交叉使用，主要用于与国家公共事务相关的各项管理活动与政治活动。20世纪90年代以后，“治理”理论应运的范围扩大到经济社会领域。强调公共权力行使主体的多元化参与是治理理论的核心要义。关于“乡村治理”，有学者认为是乡村社会各种组织通过一系列制度安排共同处理乡村公共事务的一种动态过程。它体现的是国家与社会公共力量共同作用于乡村公共事务。
作为国家在基层管理体制的探索，乡村治理格局的演变体现出国家在改变乡村社会治理状况以及实现城乡统筹发展方向上的思维方式。回溯中国乡村治理结构变迁的过程，我们可以认识到国家建构的力量对于目前“乡政村治”的乡村民主影响不容忽视。在中国古代社会政治格局中，森严的封建等级体制造成了社会分层显著，上下层分裂对立造成了不同等级的社会成员拥有不同的文化与价值体系。除此之外，由于乡村社会处于封闭静态的小农体系，这在客观上造成了城市与乡村间对立。这种上下分裂、城乡对立的政治格局，造就了中国传统王朝国家虽然号称皇权专制，但是最高统治者的有效权力范围却十分狭小。另外，中国乡村以乡绅、地主及宗族等为代表的庞大的政治社会势力构成了对乡村的间接统治。在这种政治格局下，“山高皇帝远”、“王权止于县治”是乡村政治状况的常态。但是，笔者认为即使这种有限的自治权也是国家权力一定程度上的让渡。在家国一体的社会结构下，乡村被结构化于国家之中。强大的国家力量控制并覆盖着社会，社会的自主空间极其狭小。其结果是被统治的意见无法在体制内得以有效表达，其利益也得不到体制性保护。
在改革开放之前的计划经济时代，由于对传统体制的依赖以及当时发展经济的特殊需求，国家主导下形成了全民高度动员的“总体性社会”。在这样的社会结构下，中国社会呈现出“组织化社会”的倾向。在农村，集体经济时代下“人民公社”和“生产大队”成为团结和稳固农民个体的组织形态。农村地方的行政管理权归人民公社、生产大队和生产队所有，他们不仅仅掌握着农村的财政权和行政权，而且还掌握着从生产计划到生产管理以及成果分配的经济管理权。通过这样的管理体制实现国家权力纵向向下渗透到最偏远的基层农村。显而易见，这种垂直化的管理方式产生的严重后果是领导干部与农民群众间的矛盾，同时中央与地方之间在行政与利益关系上也存在着分歧。更为重要的是，自上而下的国家性体制权力对农民生产生活的积极性与自主性造成了压制，农民多样化的需求方式难以得到满足。
改革开放拉开了中国经济改革的大幕，市场经济对于农村的全面渗透改变了原有单一的经济生产模式。多元经济成分并存的现实使得广大农村地区市场化进程加快，农村的经济结构发生了重大变革。此外，由于家庭联产承包责任制的实行，农民已经开始成为商品经济中独立的生产者与经营者，他们渴望获得更多改革带来的成果。在市场经济的带动下，农民作为交易的主体，其主体意识、权力意识、民主意识等明显加强。农村社区对于公共产品与服务的提供已经无法适应社会经济结构变迁的客观形势。在这样的背景下，原先以政府为中心的“单中心”乡村治理模式变得不合时宜，取而代之的是以政府、市场、社会作为治理主体，在农村基层党组织、村民自治组织以及农村社会组织等主体间协作，形成互补、互助、合作、制约的“多中心治理”关系。“多中心”的乡村治理模式逐渐成为“新农村”建设政策下新型的治理模式。
二、现阶段乡村治理存在的困境
在“多中心”治理模式中，治理主体间关于权力、地位及相互关系界定的分歧与矛盾成为影响现阶段农村治理效果的一个关键因素。毋庸置疑，政府在目前农村公共事务的治理过程依然扮演了至关重要的角色。良好的农村治理离不开政府的有效参与，但是如何实现政府在内不同治理主体间关系制度的有效安排是一个值得深入思考的问题。
在目前“多中心”的乡村治理格局中，治理结构的不平衡性突出。尤其体现在不同政治组织间矛盾重重，农村社会组织地位模糊处境尴尬。村级组织主要是村委会和村党支部（或党委）。在1988年的村委会组织法中，规定村委会具有提供村公共福利、纠纷调解和维持地方公共秩序的责任。村级组织是农村公共事务治理的主要责任者。理论上讲，作为党在基层的组织，村党委会是村里各项组织与工作的领导核心，自然也是村民委员会工作的领导核心。村委会要自觉接受村党委会的领导。但是现实中村党委会与村委会之间成员存在交叉，村党委会对村民自治委员会的日常工作干涉较多。另外，村委会也存在过分强调自治，不接受村党委会的领导，与村党委会矛盾较多。现代乡村治理体现的是多种逻辑的特点。在转型社会下，农村实现治理受到多重主体的影响，包括宗教宗族力量、乡村精英、地方政府、国家权力以及村民自身等共同作用，他们都是农村治理过程中的重要参与者。显然，以实现自身利益最大化为中心的政府组织间矛盾关系缺乏对农民这个重要参与主体的考虑，进而影响了农村治理的效果。
值得注意的是，由于市场经济作用以及农村社会环境转变的客观形势对农民发展提出了更高要求。首先，作为散在的原子化个体，农民如何有效地应对来自市场的各种风险与挑战，获取各种信息资源的能力是一个突出的问题。其次，随着农村现代化和民主化进程的加快，农民对于自身权益维护的意识显著增强，而利益表达是政治系统获得支持的主要来源，对政治稳定具有保障作用。我国目前缺乏农民利益有效的表达渠道，造成了农民无法利用这些渠道表达合理利益诉求。有学者表示造成农民越级上访以及在农村不断爆发的群体性事件的一个重要原因是农村社会组织的地位模糊以及村委会功能的“异化”导致村民利益表达不畅，农民被迫选择更加极端的方式表达利益。此外，因为政府与市场在农村公共产品及服务方面的供给存在天然的缺陷，使得现在农村公共产品出现供给短缺的局面，农民的公共利益无法得到有效保证。
三、农村社会组织：乡村治理结构的调节器
萨缪尔·亨廷顿曾指出：“组织是通往政治权力之路，也是政治稳定的基础，因而也是政治自由的前提……当今世界，谁能组织政治，谁就能掌握未来。”一个社会组织化程度高低是衡量一个国家现代化发展水平的重要标志之一。作为社会领域公共利益的重要承载体，社会组织弥补政府、市场公共物品供给危机、协调不同利益主体间关系以及推动公民意识形成等方面扮演着重要的角色。以社会组织为代表，通过组织化的途径有效实现社会个体利益表达是个体在面对多元化社会构成形势的一种理性选择。
农村社会组织是农村的重要次级社会群体，主要是指由农村居民有计划组合起来的，执行一定的社会功能，追求特定社会目标的次级社会群体。显然，农村社会组织的活动范围在乡村，农民是农村社会组织的主要参与主体和活动对象。作为以维护、实现和发展农民利益为目的的组织形态，农村社会组织具有民间性、自治性、志愿性、专业性、服务性、公共性等基本特征，它适应了改革开放以来农村经济社会转型的客观需求。关于农村社会组织的表现形式是多种多样的，学界对此并没有一致的看法。一般而言，根据农村社会组织在乡村社会领域中实际功能的扮演将其划分为：农村经济组织、农村政治组织、农村科教文卫组织、农村宗教组织、农村医疗组织、农村群众性社会团体组织等主要组织类型。由于立足于基层农村社区，面对的主要服务群体是广大农民，农村社会组织有效地实现政府、市场、民众不同社会主体关系协调。特别是在实现农民利益需求的有效表达、提升农村社会自组织程度和村民的现代民主观念以及推动乡村良性治理格局形成等方面发挥着极其重要的社会功能。
农村社会组织的存在与发展适应了我国农村民主化不断深入的社会现实，是在村民自治基础上的一次民主探索。党的十七届三中全会提出要全面扩大村民自治范围，培育农村服务性、公益性、互助性的社会组织，在构建和谐社会与建设社会主义新农村的战略目标下，农村社会组织的建立与完善被提到了一个政策关注的新高度，成为影响农村经济社会全面发展和农民自身利益的核心命题。
由于历史原因和传统体制性因素的共同作用，造就了我国农村社会组织存在制度环境的特殊性。一方面，国家力量对社会空间的全面渗透与干预使得国家与社会关系发展的畸形，农村社会组织发展缺乏一个良性自由的发展空间。在国家主导下政治权力对社会生活形成了全面干涉与控制。在缺乏自主表达利益诉求的有效途径下，对政府的长期依赖造就了中国公民长期“臣民”的思想意识形态。而且这种不对称的“官”与“民”关系格局持续了相当长的历史时期。即使在当代的中国社会，这种“民”对“官”的依赖性依然明显，它在很大程度上阻碍了独立志愿公民意识的培养。农村社会组织需要处理好与村委会、乡镇政府等基层政府的关系。
另一方面，由于根植于中国农村的既定环境，农村社会组织的成长必然受到农村传统文化和社会结构特征的影响。传统农村社区是一个相对封闭的区域环境，建立在地缘、血缘基础上的人际关系是一种不同于现代社会交往的形式。乡土社会是“礼治社会”，人情、礼俗成为了决定互动方式的主导性因素。由此可知，农村社会组织形成于农村社区特殊的社会环境之中的。这种以血缘、情缘、地缘等为纽带构建起来家庭、邻里关系在农村社会组织结构中依然占据了重要位置，并且这种非正式的关系对农村社会组织日常活动中的运作以及活动开展都产生了十分深刻的影响。
建构在农村社会基础之上服务性、公益性和互助性社会组织是党及国家与基层农民联系的重要纽带。由于农村社会组织根植于农村社区，直接面向的服务对象是农民群体，这可以实现农民利益有效整合与表达，有效地解决农民作为分散个体抵御市场风险的社会现状，一些专业性的社会中介组织已经成为了农民、企业与专家联系的桥梁，成为了推动农村产业化的主要动力。由此可见，作为一种服务基层民间的社会组织，它弥补了转型期下国家权威基层收缩后的真空以及市场存在的固有缺陷，满足了社会分化下农村多元化的现实。
农村社会组织作为一种独立的组织形态出现，其独特的组织运作方式决定了它区别于政府、市场的运作逻辑，具有典型的基层民主特征。伴随着乡村社会转型，乡村治理方式的探索不断深入，国家与社会（特别是乡村基层社会）的关系正在发生着重大调整。农村社会组织在实现村民利益关系调节的基础上，在农村社区营造了一种自主表达、相互协商的民主氛围，为村民主体广泛地公共参与奠定了基础。更为重要的是，通过农村社会组织的运作，促进了村民与村民、村民与村委会、村党组织等不同治理主体间相互合作与交往，培育了一种信任，这是建构农村社会资本的重要基石。不可否认，中国农村人口数量庞大，占据了国民总人口中的主体，在实现社会转型的过程中，如何培育具有现代公民意识的社会个体是公民社会建构的一个重要标准。农村社会组织在强调村民自主参与的同时，也促进了公民意识的形成，为推动乡村公民社会奠定了基础。由此可知，这种“参与式”的治理理念与乡村社会秩序重建的目标相得益彰。
四、社会自治：政府引导下的多元治理格局
现代社会是一个多元化的时代，而各种组织是社会的细胞。面对日益分化的利益需求，对于个体而言，组织化的表达方式是一种理性的选择途径。尤其是处于中国基层社会的农民，农村社会组织是帮助他们获取话语权与治理权，成为农村真正治理主体的基本方式。由于中国社会目前正处于转型时代，传统与现代、体制内外因素等二元对立因素共同交织是转型社会里的重要特征，这使得农村社会组织的生存与发展面临一种特殊的组织境地。
毋庸置疑，由国家推动的改革开放带来了中国政治和经济环境的变化，在中国现实世界里面的任何集团或者个人的身份建构，都是建立在与国家互动关系的基础之上。中国农村制度建构的过程中离不开国家力量的作用，中国现代化国家建构是推动和制约农村民主制度变革的核心机制。应该说在公共治理方面特别是涉及农村公共产品供给的资金方面，政府的角色不可忽视。现在的问题是如何确立政府、村民自治组织以及农村社会组织等不同治理主体间的关系，提高治理效率，形成一套满足治理目标和村民需求的制度设计体系。笔者认为政府在参与农村治理过程中的主体性作用在未来农村优化治理中依然占据着主要地位，但是这种力量的目标，是致力于农村治理效果的改善与提升，实现真正意义上现代农村民主的政治要求。
回顾我国乡村治理变迁的历史性过程，我们可以认识到农村社会良性治理格局探索的过程，本质上是不同乡村治理主体利益关系博弈协调的过程。随着市场经济条件下乡村社会结构的转变和调整，如何形成一套满足治理主体利益需求的稳定有效机制，是贯穿于整个乡村治理过程的核心命题。不可否认，作为中国特定政治历史条件下的产物，以村民自治为载体的中国农村基层民主建设是推动农村治理改革的主要动力。但是这种机制的作用力量是国家建构中的权力向下渗透，缺乏来自基层村民合法性认同。在社会不断分化的现实形势下，农村社会组织作为一种不同利益治理主体关系协调的工具，有效地满足了各种利益诉求。同时，立足于农村社区的各类社会组织，可以将分散的农民联结起来。组织的运作是建立在广大农民社会认同的基础上的。
所以，笔者认为在目前乡村多元化治理格局探索的过程中，农村社会组织作为一种治理调节的组织机制，应当成为村民自治机制的重要补充。提升乡村社会的自治能力，实现多元治理良性格局，需要国家主体力量引导下的多元化机制共同作用。因此，在未来多元化治理结构调整的过程中，政府应当认识到，农村社会组织在参与治理过程中组织机制发挥所产生的社会效应，并利用好这种作用机制与村民自治等其他制度工具相互配合，调节乡村社会关系和结构，实现乡村社会秩序的重建。具体而言，在政府的引导、扶持与监督下，鼓励不同类型农村社会组织充分发展，形成政府、村民自治组织、农村社会组织等多元化组织形态相互协调、共同努力的局面，提升农村社会公共事务服务水平，最终形成社会自治的良性治理关系格局。
现代乡村社会治理体制篇7
关键词：农村；乡镇政权；改革
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）13-0034-02
一、关于乡镇政权存废的争议
关于乡镇政权的改革，学术界一直众说纷纭，有的主张应该加强，将它建设成为一级完备（或完全）的基层政权组织；有的主张撤销，将它改为县级政府的派出机构――乡（镇）公所，实行“县政乡派”；还有的主张乡镇政权也实行类似村民自治那样的“乡镇自治”。到底应当选择哪种方案，不仅需要我们对中国乡镇政权的现状进行广泛而深入的调查研究，而且需要我们从改革的视野进行理性思考，对乡镇政权的未来发展进行可行性分析。
（一）撤销乡镇政权，称为县级政权派出机构
一种观点主张实行 “县政、乡派、村治”。在乡镇政权的存废问题上，这种观点主张撤销乡镇政权，把乡镇政权改革成为县级政权的派出机构。持这种观点的理由：一是乡镇政权不具备完备的政府功能（如无相对独立的决策和司法机构），更没有独立的财政，缺乏相应的施政能力，一直未能成为责、权、能完备的一级政府；二是自古以来，县一直是基本的行政单位；三是“责强权弱”的乡镇政府使治理成本过大，农民负担太重[1]。把乡镇作为县级政府派出机构，一般的设想是：第一，乡镇党委改为办事处党工委，乡镇政府改为县级政府办事处，办事处不再设立对口机构，也取消人大、政协。第二，办事处开支全部纳入到县一级，由县级政府安排人事与财政，不再进行独立的财政收支预算。第三，将原属于乡镇管辖的七站八所分为两类，具有行政职能一类的站所，并入办事处的职能办公室；服务性一类的站所，逐渐推向市场。这样一来，首先，减少了行政层级，精简了机构和人员，有利于减轻财政压力和农民负担；其次，重新定位了的县级政府派出机构的职能，符合市场经济发展的方向；再次，有利于深化村民自治，从体制上真正规范乡村关系。
（二）撤销乡镇政权、实行乡镇自治
一种观点主张实行“乡镇自治”。这种观点主张在国家通过强制性法律，将基本的社会规范和目标确定下来，社区在法律的框架内实行广泛的自治。具体设想：一是将乡镇政权组织撤销，原乡镇政权承担的公共行政的职权，移交给县级政权，由县级政权机关或职能部门履行；二是将原乡镇政权组织履行的经济管理、服务职能，转移给乡村社会中介组织和农民组织；三是建立乡农民自治组织，对涉及农民群众的公共事务，实行自我管理、自我服务、自我教育。这样做，一方面有利于扩大乡村自主治理的空间，另一方面有利于减轻国家财政负担[2]。
（三）乡镇政权不应撤销，应该精简合并
有一种观点是主张在保留乡镇政权的基础上，精简机构、精减人员、转变职能。持这种观点的人认为：没有现代的农村基层政权，中国的农村就是一盘散沙。中国农民贫困的基本原因一是人多地少的一亩地经济，二是市场经济导致的农民的绝对和相对贫困化。现代的农村基层政权是我国现代化事业的重要基础。在市场化时代，农民个人是无法对抗市场潮流的，政府作用增加，才能规范市场，将农民等弱势群体组织起来。农村基层政权应该加强和改善，而不是取消[3]。当然，他们也认为，现在乡镇政权存在很多问题，要加强乡镇政权建设，首先必须精简乡镇机构。
（四）对乡镇政权存废争议的评析
以上关于乡镇政权存废的三种观点，实际是两种观点，即一种主张撤销，一种主张撤并。笔者认为，按照宪法的规定，乡镇政权仍是农村基层政权，其宪法地位维持不变。目前搞乡镇自治和把乡镇全部改为派出机构的条件还不成熟，也与宪法的精神不符。虽然我国乡镇地区差异、经济差异很大，但是从总体上来说，撤销乡镇并不符合我国农村的实际情况，既不利于农村的稳定，也不利于农村的发展。我国的基本国情决定了“农业、农村、农民”问题的解决是一个综合的系统工程，不是简单地撤销就能解决的。从经济上讲，中国农村的社会形态决定了市场中介的作用难以替代；中国农村的实际条件决定了这个中介属于农村基层政权。个体的农民在市场面前永远都是弱势群体，这是当今中国实际的国情。从社会治理方面来看，乡村社会需要一个高效的、能熟悉了解掌握和管理农村发生的各种事件的行政体系，将乡村情况准确、及时地汇报上去，同时也必须有一个行政体系自上而下地传达政策、分配资源。从这层意义上说，乡镇政府在整合、组织、动员各种农村资源和社会力量中的地位是无可替代的。关于把乡镇政权改为县级政权的派出机构，虽然可以一时缓解乡镇政府在行政体制和财政体制方面职能不全的矛盾，减轻行政费用，但是作为县派出机构的乡镇机构并不能从根本上解决自上而下的支配型行政体制的结构性冲突，甚至会将这一冲突进一步延伸到县一级。关于乡镇自治，目前也不可行，道理与前面一样。乡镇政权的改革，不是仅仅撤销乡镇就能够解决的。在当前形势下，乡镇作为一级政权仍有存在的必要，在县与村之间没有一级政府不利于乡村社会的发展。有效率的乡镇一级组织有利于上情下达和下情上达，能动员社会资源，扩展市场，传播信息，促进政府与社会沟通。
二、新形势下应该加强并完善乡镇政权建设
改革开放以来，随着农村政治、经济和社会改革的全面展开，特别是市场化、城镇化的推进，农民阶层逐渐发生分化，形成了不同层次的新的利益主体。乡村社会的异质性和流动性也不断增强。农村政治、经济和社会的改革，必然要求乡村治理与时俱进地进行适应性改革。自上而下单向地建构农村基层政府已经不符合客观实践的发展，农村基层治理需要更加开放、公平的、多元的利益表达、沟通和反馈渠道，协商合作治理是改革的必然趋势。建立和扩大乡镇政权与乡村社会的多元民主合作机制，扩展农民平等民主地参与乡镇政治的渠道；在乡镇政权的选举、决策、监督、治理等诸多事务当中，国家与乡村社会达成积极、全面和有效的合作，最终形成和谐高效的治理格局。
近年来关于乡镇政权改革方向的讨论，大多只是看到了乡镇政权存在的问题，并没有关注到在社会转型、城镇化推进的国情之下，乡镇政权对于国家治理能力和治理体系现代化的重要意义。
事实上，乡镇政权的建立是中国在国家治理现代化意义上不断拓展其治理能力和社会整合能力的结果。小农经济时代，中国基层建制一般只到县一级，是因为自给自足的农耕经济中生产和生活的大部分物质资料都可以自我满足，产品交换和相应的社会联系都比较少，基层社会管理的复杂程度和政府责任也比较有限。中国现代国家政权建设始于清末新政，展开于民国时期，其核心内容是建立合理化的官僚制度，使国家行政权力深入基层社会，加强国家对乡村社会的监控和动员能力。在国家权力向基层农村社会扩张的同时，汲取税收、控制地方资源、下延机构设置、扩大官僚人数等过程也随之开展，使得国家财政收入的增加与地方上无政府状态同时发生。
新中国乡镇政权的建立推动了中国由传统国家向现代国家转型。建国以来的实践表明，乡镇政权与农村各个方面的改革和发展变化密切联系着的。在建国初期，农村基层政权的建立与剿匪反霸、土地改革的胜利联系在一起。在这个时期，广大贫雇农在中国共产党的领导下，彻底摧毁了国民党在农村统治的政治基础――乡保甲制度，消灭了地主阶级的剥削制度，并在土地改革的基础上建立了新中国的农村基层政权。翻身农民第一次享受到当家做主的权力，通过选举产生了乡镇人民政府。乡镇人民政府的建立反过来又巩固了农民在土地改革中获得的胜利果实，领导广大农民群众发展生产，使土地改革后农村迅速出现了欣欣向荣的景象。此后，随着农业生产的进一步发展和对农村社会主义改造的深化，农村基层政权经过了合作化、人民公社等几个阶段，其组织形式、职能范围和活动方式不断进行调整。其间虽然走了一些弯路，但总的说来，它在团结广大农民、巩固工农联盟、促进农村社会稳定和生产发展等方面，起到了不容忽视的作用，成绩是主要的。改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的开展、社会主义市场经济的建立、村民自治的发展，作为农村基层政权的乡镇政权在落实党和国家的农村政策、促进农村经济发展、维护农村社会稳定等方面发挥了不可替代的作用。
进入21世纪以来，以社会经济转型特别是工业化、城镇化的深入推进为契机，我国农村发展进入了新的阶段。农村社会结构加速转型，农民利益诉求多元化，城乡发展加速融合。“基础不牢，地动山摇。”乡镇政权的建设和发展，对于中国特色社会主义事业，对于国家治理能力和治理体系的现代化，无疑都具有极其重要的意义。它反映的核心问题是，在市场化和城镇化的背景下，如何处理好国家与农民的关系，建立怎样的乡村治理模式才有利于促进农村社会经济的全面、协调、可持续发展。社会转型是机遇，也是巨大的挑战。把社会转型控制在有序的范围内，是考验一个国家治理能力的重要表现，这就更需要制度化的公共权力协调和引导社会各种利益群体进行有序的政治参与，用规范化、制度化的方式来影响和推动社会转型的进程。在这一进程中，乡镇政权作为农村基层公共权力的组织者，应该在乡村社会治理中发挥重要作用。乡镇政权不仅不应该削弱，反而需要加强。乡镇政权不仅有利于将国家意志和服务传递到广大农村的各个角落，也是维持农村社会基本秩序的核心力量，连通民意与国家的主要渠道，在工业化、城镇化的大背景下，乡镇政权的作用将更为突出。
参考文献：
[1] 徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003：139-142.
[2] 于建嵘.乡镇自治：根据与路径――以20世纪乡镇体制变迁为视野[J].战略与管理，2002，（6）.
现代乡村社会治理体制篇8
【关键词】基层治理;农村党组织;利益整合;多中心治理
【中图分类号】D262 【文献标志码】A 【文章编码号】1674―0351（2015）06―0131―06
随着民主政治建设进程的加快和农村经济社会的发展，农民主体意识和民主意识日益增强，农村社会组织结构和利益格局发生了深刻变化和调整，原有的农村社会治理模式与新的农村经济基础出现了不适应的问题，党组织领导方式方法与村民自治框架不接轨，党的领导与村民自治之间、党内基层民主与农民主人翁地位之间缺乏有机结合。这些矛盾和问题严重影响了党群干群关系，削弱了村级党组织的凝聚力和战斗力，制约着农村的改革发展和稳定，亟需新的思路和新的机制改进农村治理。
一、农村基层治理创新的典型案例
在新的社会发展环境下，全国各地的基层都在结合自身的实际情况，进行着各具特色的地方性治理机制创新与基层党组织建设创新。如广西百色推行“农事村办”制度，探索农村社会管理和服务新模式;山东高密市推行“党员奉献积分制”加强农村党员量化管理;河南省巩义市实施“一定两评三补”建立村级组织经费保障新机制;北京房山区实行“次序动员”机制，为破解农村党员发挥作用难题，激发农村基层组织和广大农村党员干部服务全区科学发展的活力探索了新路径。浙江省景宁县的“乡会村开”推进了服务型基层党组织建设;辽宁兴城创建“农民大学堂”服务党员群众;云南省凤庆县建设“农村家庭党校”搭建农村党员教育培训新平台等等，形成一些有价值的基层经验、模式与做法。相对而言，“青县模式”、“四议两公开模式”、“民主恳谈模式”以及“蕉岭模式”影响更大，为基层农村党组织在乡村治理中更好的发挥作用提供了可资借鉴的先进典型。
（一）河北“青县模式”
“青县模式” 是一种以“村代会常任制”为主体的新型村治模式，主要是指“党支部领导、村代会作主、村委会办事”的制度，按照其县委书记的总结可以包括四个基本内容：（1）调整村治结构;（2）加强党的领导;（3）充分发扬民主;（4）依法规范管理村务。这一模式是在现行政策和法律框架内，对传统农村组织架构及其职能设置、运作方式的整合改良。其中，村民代表会议成为村民参与民主决策的权力机构;村委会仅仅作为决策执行机构，负责实现村代会决策事项;党支部书记通过竞选担任村民代表会议主席，党组织通过民主程序领导村民民主决策。
“青县模式”使党组织把党的领导融入村民自治框架内，找到了党的领导与村民自治结合的路径。经过治理结构和工作方法的调整，各个村级组织的职能职责、履职方式以及它们之间的相互关系发生了积极变化：党支部抓大放小，重新确立了自身角色与功能定位，领导核心作用到位;村代会由虚变实，保证了村民民主权利的实现，决策监督作用到位;村委会依法管理，明确了专业分工，职责权力行使到位，逐步形成了村党组织领导的充满活力的村民自治机制。使得村治成效大大提高，村党组织与村自治组织关系更为融洽，社会矛盾得到化解，民主监督制度运作程序优化。这种基层创新的治理机制无疑对基层乡村治理、基层民主建设都有重要价值与积极意义。
（二）河南邓州“四议两公开”模式
“四议两公开”工作法，是指凡是村级重大事务和与农民群众切身利益相关的事项都在村党组织领导下，按照“四议”、“两公开”的程序决策实施。“四议”就是：党支部提议、村两委会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，“两公开”包括决议内容公开、实施结果公开。这一工作方法，充满了协商民主的政治意蕴。协商民主强调负责任的权力主体之间通过平等、公开、广泛的讨论与交流，相互了解和包容彼此的观点与主张，就某些共同话题达成共识，进而在理性修正偏好的基础上作出公共决策。协商民主基础上的公共决策也因此获得鲜明的合法性。“四议两公开”工作法为协商民主的基层实践提供了结构性安排，为村庄中的主要权力主体提供了沟通与协商的工作机制，并且通过程序性的工作流程将协商民主演变为制度性的民主工具，达到了各个权利主体各尽所能、各取所需的政治要求与管理目的。
“四议两公开”工作法探索了党内基层民主与农民主人翁地位有效结合的形式，是党领导的村级民主自治机制的创造性实践。作为村民自治制度建设的创新，在制度和程序上实现了加强党的领导、严格依法办事、充分发扬民主的有机结合，拓宽了党员群众参政议政的渠道，解决了农村少数人决策、多数人担责的矛盾，在推进农村基层民主制度建设方面取得了显著成效，是基层乡村治理机制创新的新探索，有力推动了社会主义新农村建设的发展。
（三）浙江温岭的“民主恳谈”模式
1999年6月，“民主恳谈会”始于浙江省温岭市松门镇的“农业农村现代化教育建设论坛”，意在变“干部对群众的说教”为“干部与群众的对话”，被当地村民称之为松门的“焦点访谈”。后经当地政府摸索推广形成一套完整规范的制度体系并推广至其它乡镇。所谓“民主恳谈”，是指在浙江温岭的乡村社会，在市场化的驱动下，人们自主创造的一种以乡村自治社会为背景和基础，追求公开、公正、公平，以民主治理（包括民主沟通、民主决策、民主管理和民主监督）为核心，以多元互动为特征，旨在动员和整合一切可以调动和利用的力量，来推动乡村经济社会发展的基层民主新形式。
温岭的“民主恳谈会”探索了与新的农村经济基础相适应的现代的农村社会治理模式。民主恳谈通过协商、合作、对话、伙伴关系等方式实施公共事务管理，遵循多元治理主体互动交流的理性管理过程，逐渐形成了村镇两级制度核心，包括镇、村、社区、部门、企业等各种主体在内的民主恳谈会和村镇两级民情通道活动在内的一整套制度体系，其中的镇民主听证制度和村民主议事制度是其重点建设的制度，体现出大众性、平等性、多元性、身份不受限制与明确性、决策性等特点。形成了一种合作共治的公共事务管理模式，是对多中心治理体系形成的有益的探索。这在本质上表现出民主政治的精神内核，对我国的基层民主政治的发展与完善，对于形成现代化的多中心治理体系和推进党的治理能力的现代化都具有重要的现实意义。
（四）广东蕉岭的“蕉岭模式”
“蕉岭模式”是指2007年在广东蕉岭县芳心村进行的农村基层治理改革试验。广东省蕉岭县纪委以民主监督为核心，在该县芳心村试行村务监事会制度，通过农村老干部、老模范、老党员等的力量，以复活乡村绅士的方式监督村委的各项工作。后来当地基层政府与华中师范大学及《南方农村报》社联合举办的“南农实验”课题项目，结合深入开展试点改革，将其“加强农村民主监督”的制度创新与课题组“提高农民表达与参与合作能力”项目相结合，探索出农村基层治理的“蕉岭模式”。这样，“蕉岭模式”的最大特点就表现为“两条腿走路”，在保证村民选举权、参与权的前提下，一方面强化村民的表达与参与合作能力，另一方面加强对村级行政权力运行的监督。“蕉岭模式”受到多方关注，成为农村基层治理创新的一个典型模式。
蕉岭模式作为基层治理模式的有效创新，为村级治理提供了另一个创新样本，重点在于摸索出最大限度调动农民积极性并与村民自治理念相契合的领导方式方法。其主要的意义表现在两个方面：一方面，是为解决民主监督问题提供了制度设计与组织创新，形成了“草根式”的权力结构平衡，使民主监督找到了落实平台与运行机制，正如著名学者徐勇教授所言，蕉岭模式“是一个草根式的权力平衡。农民可能并不一定知道所谓的权力制衡的政治学理论，但是它在实际生活当中发现、了解到权力是需要监督的，而且体会到被监督后的权力是不一样的。蕉岭模式有两点很重要，一是找到了‘草根式’的权力平衡这么一种方式，二是发现了可以监督的公共权力。对此我们要高度重视，虽然它现在看起来很粗糙，但是一些粗糙的现实背后却隐含着深刻的理念”。另一方面，为制度如何落实找到了主体症结与解决途径。蕉岭模式表明，农民的能力建设是制度落实的主体基础。农民单单具有民主意识与参与意愿对于农民权力的实行与民主权利的实现是远远不够的，缺乏相应的行动能力尤其是民主能力会导致民主的“跛脚”。只有在利益凝聚的基础上，真正调动和巩固农民的参与意愿，进而提升农民的参与能力、合作能力，培育其民主能力，塑造其民主素质，才能使其民主权利具有坚实的实现基础。
二、农村基层治理创新的突出特征
丰富多彩的地方实践一方面表明乡村治理有着十分迫切的创新要求，另一方面也表明基层党组织与政府已经开始主动寻求破解农村党组织在乡村治理中的各种困境与问题，寻求政党、国家与社会在新的生态形势下的结构性平衡机制。这些众多的地方性创新实践呈现出适应现代化的创新逻辑、针对性的功能调整、重视利益整合以及多元治理体制的特征。
（一）呈现“变动――吸纳――整合――重构”的治理创新逻辑
我国农村正处在经济体制变革、社会结构变动、利益格局调整、思想观念变化的重要时期，这些新情况、新发展既给党的农村基层组织建设增加了丰富的时代内容，也使农村基层党组织建设面临着新的考验与挑战。农村经济基础发生了重大变化，村民有了较大的经济支配权，而农村基层党组织失去了集体经济支撑的优势，面临着在市场经济中重新定位的难题。农民民主参与意识的日益增强，对农村基层党组织的领导方式与领导方法提出了新的要求。新时期农村基层党组织所面临的机遇和挑战表明，党组织所处的农村社会政治、经济、文化等环境发生了较大变化，农村基层党组织必须对自身权力结构、组织建设、成员观念、角色定位、与其他农村社会组织间关系等，进行有目的的系统的调整和革新，以适应内外环境以及自身组织任务等方面的变化。适应变化、顺应形势、调整创新才能在新形势下焕发新的生命力，才能积极发挥作用。正是这种新的社会形势变动构成了基层治理创新的逻辑起点。
上述典型案例都是在基层治理实践中的创新案例，从抽象意义上而言，这些典型案例的发生发展过程，展示的是一种“变动――吸纳――整合――重构”的变革逻辑。所谓“变动”，主要指外部和内部构成因素之间的关系变动以及新的要求变化，这是不以人的意志为转移的客观变动。而“吸纳”则包含两个层面的内涵：一方面，治理创新首先由基层的干部和群众根据需要自发兴起，处于制度创新的原初阶段与原始形态;另一方面，这种草根创造被上级政府发现并吸纳，从而进入政府视野。“整合”是指政府开放治理权力结构与资源，引入各方权利主体，共同参与社会公共事务与公共决策。在政府的主动整合推广中，自发的草根创造开始向自觉创新转变，成为一种创新制度。“重构”主要指在持续的发展过程中，新的治理机制不断完善、整理、提升，形成稳定的治理模式，完成基层治理的创新过程。这个变革逻辑体现的可能就是实现乡村社会“善治”的可行路径。在这样的治理变革中，基层党组织找到了自身的定位，明确了自身的功能与职责。
（二）侧重功能定位重塑的基层党组织建设创新
党组织建设的主要目的是更好地适应新形势的要求，实现为人民服务的终极价值目标。在人民公社“政社合一”的体制下，农村社会呈现总体性特征，政党、国家、社会高度一体化，党政不分、政社不分，以党治国基本上就是以党代国。基层党组织高度行政化，履行农村基层政权的管理职能，对各项农村社会事务进行直接干预和管理。此时的党组织功能定位并不十分明确。改革开放后，村民自治的实施改变了基层党组织生存的政治生态，如何在党的领导与村民自治之间、国家政权组织与农民自治组织之间搭建桥梁，将党的领导机制、党内基层民主机制与基层群众自治机制有机融合，同时修复基层政治体制断层，是基层民主政治面临的重大问题。此外，农村经济结构日益多元化，农村社会阶层分化速度加快，利益结构日趋复杂，村党组织更应凸显领导者、服务者、利益整合者的角色。农村基层党组织必须最大限度代表最大多数人的利益，通过集中和整合农民群众不同的利益诉求，达到化解矛盾，促进发展的目的，并获得持续的合法性支持。此时重新找到明确的功能定位是基层党组织的首要问题之一。
党组织的服务本质决定了其功能定位要从服务对象方面获取。因此，农村基层党组织应当与群众之间建立起顺畅的沟通渠道，迅速充分地反映群众的愿望和要求，进而明确自身功能与定位。如“青县模式”中，村代会是村民参政议政的平台，基层党组织通过村支部书记参与竞选村代会主席，党员竞选村主任、村民代表，积极在村民代表中发展党员，把党组织与村民组织融为一体;“四议两公开”工作法中，党组织和其他村级组织、党员、村民代表之间建立起以引导、协商等为主要手段的新型领导模式，这些措施使得村级党组织既有效取得领导的合法性和话语权，又实现了对村民合理利益诉求的及时获悉与正确引导，密切了干群关系，减少了社会矛盾的发生，促进了农村社会的和谐稳定。“民主恳谈”模式更是创建了各个主体之间平等公开地沟通与交流的有效机制与平台，从而建构了新的乡村治理结构，为农村党组织找到了新的职能定位，即协调者、对话者、规范者等。
（三）基于多元主体整合的治理体制创新
改革开放形成了农村社会结构的多元化，村民委员会组织法确认了村民的民主权利，村庄公共权力呈多元化的趋势，改革和创新现行乡村治理，既要巩固村党组织的领导核心地位，又要保证村委会依法履行职责，还要充分发挥农村各类组织的作用，形成农村治理主体合理分工、各司其责的治理体制，整合农村资源，实现各尽其能、聚合利益的目的。尤其是实施村民自治制度以后，农村基层权力结构发生变化，从一元化领导向二元权力模式转变，在同一个农村社区同时存在两个进行村务管理的政治组织：村党组织和村民自治组织。此外，伴随着农村经济结构的转型以及农村社会管理的客观诉求，以农民自我组织、自我管理、自我教育为主要特征的农村社会组织大量出现。这时需要有一种力量超出自身利益的眼光抽象出共同的利益，使各个治理主体团结起来。在既有的条件下，只有党组织才是最有力的表达者与整合者，这也正是党组织作为领导者的价值所在。
就农村基层来讲，在治理现代化进程中，应该朝着党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的治理方向发展。但现实中囿于村民自治实践进展不一、村委会“行政化”意味仍然较重、农村社会参与不足的情况，大多农村基层还没有形成科学的多元治理体制。作为农村社会治理领导核心的党组织如何统筹各方，与村民自治组织、农村社会组织等农村治理主体形成科学的多元治理体制，是事关农村社会治理有效性的关键问题。对于治理格局中如何依法把各个治理主体纳入其中、彼此怎样形成既有活力又能保持相对均衡的体制，各主体借助什么样的载体或程序确保各司其职、各尽其能，以上典型案例给出了有益的探索与回答。它们采用的主要方式就是对既有的乡村治理结构进行重塑，形成包括各个主体的新型乡村治理结构。如青县模式中，引入村民代表大会将二元结构变为三元结构，并形成新的权力关系。邓州模式中引入村民会议、党员会议等，将二元治理结构演变为多元治理结构。温岭模式尽管没有改变原有的二元治理结构，但是通过引入更多类别的主体参与讨论，形成强大的监督压力，也在无形中改变了治理结构的权力关系。这样的基层治理结构的改变，在事实上扩大了原有治理结构的利益融合程度，增强了其治理的包容性与整合力度。
（四）重视合作协商的治理机制创新
乡村治理，就是通过一定的制度机制，在“乡镇的党委政府、七站八所、扶贫队、工青妇等政府及其附属机构，村里的党支部、村委会、团支部、妇女会、各种协会等村级组织，民间的红白理事会、慈善救济会、宗亲会等民间团体及组织”之间建立一种良好的协同合作秩序，共同管理好农村社会事务。[1]这与现代治理理念恰恰相符。相对传统自上而下的管制、政府与社会的主从关系，现代治理更强调自上而下与自下而上相结合的、平等的治理，强调多元参与、多方互动、合作协商的治理。
新形势下执政党要努力营造平等、包容、合作的氛围，发挥整合社会资源和社会力量的核心作用;村民自治组织注重在尊重民意的基础上实现农民的自我管理和自我服务功能;农村社会组织要在保持自身的独立性、自主性的同时，考虑到如何服务于农民经营活动并使自身发展壮大;村民主张自身的民主权利，需要农村社会的和谐稳定。这是各个治理主体共同协作的基础。只有各个主体各司其职，共同治理，形成多元治理机制，农村社会治理才能真正实现。“青县模式”和“四议两公开工作法”的核心价值就在于在村庄重大事务的决策过程中提供公开、公正的议事程序和充分的协商空间，二者在村级重大事务的民主议事决策上大体是相同的，即都遵循以下程序：村党支部或村民代表会议提议――村两委商议――党员大会审议――村民会议决议――决议公开――组织实施。在整个议事决策过程中，从程序和技术上为党员和村民的民主参与提供了有效通道，保证在互信的基础上平等协商对话，增强了党员作为村级治理中重要政治力量的作用，为村民建立了表达诉求、参与村务、化解矛盾的渠道和平台，提高了党员对党内事务的参与程度和村民参与村事务的积极性。
三、农村治理创新典型实践的深刻启示
各地的探索及成效，为基层治理体系现代化与执政党治理能力现代化提供了丰富的实践经验，为基层党组织创新乡村治理，弥补治理缺位现象提供了可资借鉴的经验与启示。
（一）适时应势进行改革创新是农村党组织始终保持领导核心地位的保障
农村经济社会不断发展变化，社会治理的环境自然随之改变。农村社会治理环境的深刻变化要求治理主体、治理理念、治理方式等做出适应性变化，尤其是对领导农村社会治理的村党组织来讲，更应顺势而为做出调整，寻找发挥作用的新的关节点，这也是时代赋予的职责。在新的形势下，党和政府必然寻求新的基层治理模式和制度创新，同时基层干部和群众新的需求，也促使其寻求更符合自身利益诉求的治理制度，这种双向促进机制构成了基层治理创新的契机。“青县模式”与“四议两公开”工作法的实践中，党组织正是结合本地实际，把党的组织、村民自治组织、农村社会组织等以特有的方式有机结合，在对话协商的过程中实现主体间的互动和互构，进而重塑了基层乡村治理结构和运行机制。在此过程中也创新了村党组织发挥功能的载体、平台，农村基层党组织的号召力和战斗力得到加强，真正起到了农村各项事业领导核心的作用。
（二）与其他农村治理主体互动合作是农村党组织发挥作用的重要途径
从各地典型实践来看，乡村治理结构的变革要注重两个层面，一方面要注重多元主体的利益整合，另一方面要注重在新的权力关系中有效融入党的领导。村党组织与村委会、与其他社会组织之间既是领导与被领导的关系，更是协调合作的关系，要通过具体的程序、合法的方式发挥领导作用，同时又要与其他组织紧密合作形成合力，实现村级治理。如将村党支部的力量融入到村民自治中，取得领导的合法性和话语权。典型的做法是村级党组织的负责人兼任村级自治组织的负责人，如实行“4+2工作法”的邓州市，全市98%的村实行了村支书和村主任一肩挑，同时村两委班子成员实行交叉任职;“青县模式”则通过村党支部书记参与民主选举兼任新创设的村民代表会议主席，同时鼓励党员竞选村主任、村民代表，积极在村民代表中发展党员，把党组织镶嵌到村民组织中去。再如，建立健全基层党组织与村民自治组织协同合作的相关制度。 “青县模式”中，村民委员具有提出复议和提请公决的权力，在保证党组织的村民自治领导权的前提下，使村党组织和村委会形成互相协作、互相监督的良性互动关系。
（三）功能定位明确是农村党组织在新形势下发挥服务作用的前提
政党来源于社会，其自身就具有明显的社会性功能，是一种整合利益的社会性工具。党组织建设的主要目的是能够更好地适应新形势的要求，实现其为人民服务的终极价值目标。定位正确、功能明确则是村党组织在新形势下发挥服务作用的基本前提。从这些案例中可以发现一个基本的启示，即基层治理创新的首要问题是明确和重塑基层党组织的功能与定位。只有功能定位明确了，才知道干什么、如何干。在新形势下的农村社会治理中，面对日益分化的农村社会阶层、日益复杂的多元利益主体、日益凸出的各种社会矛盾、日益杂糅的文化价值取向等等新情况，党的十八大强调，要“以服务群众、做群众工作作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”，这为新时期基层党组织建设指明了方向。农村党组织只有及时调整自身角色、职责功能，突出强调服务，加强领导，创新方式进行利益整合，才能带领并团结协作其他治理主体共同实现农村社会治理。
农村社会治理是国家治理体系建设中的重要内容，实现农村社会治理现代化的关键在农村基层党组织自身治理功能的实现。面对农村社会发展的新变化、新生态，农村基层党组织只有善于总结各地创新实践，并吸收现代治理理念，改进领导方式，正确定位，把党的领导融入村民自治框架内，实现党的领导与村民自治的融洽结合，才能不断领导推进农村治理的现代化。
参考文献：
[1] 郭正林.乡村治理及其制度绩效评估：学理性案例分析[J].华中师范大学学报，2004（4）.
[2]李安增，武艳.“四议两公开”工作法：我国农村基层民主机制的重要创新[J]. 理论学刊，2012，（10）.
[3]刘光和.党组织领导与村民当家作主的有机统一―青县村治模式调研报告 [J].乡镇论坛，2007，（6）.
[4]张军.“民主恳谈”是改革发展时代的产物[J].浙江学刊，2003，（5）.
[5]陈奕敏.“民主恳谈”与社会管理创新[N].学习时报，2011-6-15.
[6]华林，党国英，何增科，徐勇，卢尧生，黄坤荣.“蕉岭模式”――草根式的权力平衡[N].社会科学报，2009-12 -10.
[7]张金亮.当前农村基层治理危机及其制度创新――以政治权威与民间组织化权威的互动为视角[J].理论导刊，2012，（4）.
[8]周挺.乡村治理与农村基层党组织建设[M] .北京：知识产权出版社，2013.
[9]王邦佐.执政党与社会整合：中国共产党与新中国社会整合实例分析[M].上海：上海人民出版社，2007.
Exemplary Innovations of Rural Party Organizations in the
Mechanism for Grassroots Governanceand the Insights
CUI Yuli
（Chinese Academy of Governance， Haidian， Beijing 100089）
Abstract：In the course of the national drive for modernizing governance in all respects， some rural Party organizations have made explorationsin grassroots governance and offered exemplary experiences.The study of "Qingxian Model" of Hebei Province， "Jiaoling Model" of Guangdong Province， the "Four-Deliberations and Two-Publicizes Model" of Dengzhou county of Henan Province， and the "Democratic ConsultationModel" of Wenling county of Zhejiang Province shows that these innovations have four features. First of all， the reforms progress along a course from "change"， "absorption"， "integration" to "reconstruction". Second， the innovations focus on rebuilding the functions of the grassroots Party organizations. Third， a multi-subject governance system is formed. Fourth， a cooperative and consultative governance mechanism is established. These innovations have offered three insights. First， to make reforms and innovations in line with the needs of the circumstances is the guarantee for a Party organization to maintain the core leadership. Second， to cooperate with other governance subjects is an important means for a rural Party organization to play its role. Third， to clarify its functions is the prerequisite for an organization to play its functions.