现代乡村社会治理体制范文

现代乡村社会治理体制篇1

关键字：乡村治理；问题分析；路径选择

随着我国城镇化建设的加速推进，以及农村改革的不断深入，农村社会经济条件发生了深刻的变革，乡村农民的诉求更加的多元化和复杂化，这对传统的乡村基层建设、治理模式提出了新的挑战。传统的乡村治理机制和体制在运行过程中功能不断的失调，难以发挥其应用的作用，致使现在的乡村在治理过程中困难重重。所以分析我国现阶段乡村治理过程中存在的问题和瓶颈，并提出相应的对策对创新乡村治理具有重要的功能作用。

乡村治理

（一）治理和乡村治理的概念

十八届三中全会中指出推进国家治理体系和治理能力现代化是当前我们党的一项重要的工作，乡村是国家的基本行政单位，其治理体系和治理能力的现代化关系到国家治理体系和治理能力现代化的实现。首先，我们需要理清什么是治理的概念？俞可平在《治理与善治》中对治理的定义如下：治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。并指出治理的主体可以是公共机构也可以是私人机构，还可以是两者的结合。

在对治理理解的基础上，本文对乡村治理的定义是乡村治理是指：治理主体（公共部门和私人部门）运用一定的权利和权威对乡村工作进行指导，并提供相应的公共服务和公共管理的过程，是一个上下互动的沟通过程，以使此乡村整体利益最大化和最优化。

（二）传统乡村治理的模式

在我国传统的乡村治理中存在着三种主要的治理模式：乡绅自治、政社合一和乡政村治模式。

（1）“乡绅自治”模式（1949年建国以前）

在新中国成立以前的传统乡村中的治理模式可以说是一种“乡绅自治”模式。这种乡村治理模式的运行是这样的，国家封建官僚的政权下放到县一级，在县以下的乡村实行地方宗族、乡绅或地方社会名流自治的方式。费孝通也说过皇权至于县政，县为基本的行政组织，在县以下实行自治。在这种乡村治理模式中，乡绅是乡村社会治理的主体，国家的行政权没有渗透到乡村的治理体系之中。在国家与乡绅之间实际上是一种委托-的关系，乡绅在乡村社会中起到主导的作用，主要功能是进行社会教化、调节纠纷等。所以在我国的乡村形成了一种至下而上的治理体系。这种治理模式与至上而下的国家政权体系形成了所谓的双轨治理体系，在乡村治理中曾起过积极作用。

（2）“政社合一”模式（1949年至1978年改革之前）

随着新政权的建立，为了更好的巩固新生政权和进行国家工业化、现代化建设。在国家政权方面实行高度集权的局面，对应的在乡村治理中，我们实行的也是高度集权化的“政社合一”的治理模式。该模式的运行是有、生产大队和生产大队三级协同完成的，以生产对为基础、公社为上级、三级政权层层控制的模式。在这种治理体系中国家的政权渗透到乡村的每一个角落，村民被牢牢的附属在这种体制之中，实现统一劳动、统一分配的完全意义上的平均主义。“政社合一”的模式在巩固国家政权方面起到积极作用。

（3）“乡政村治”模式（1978年至今）

20世纪70年代未，随着农村经济体制的不断改革，对乡村的治理体制也提出了新的要求。从安徽省小岗村开始于政府建立协议，实行家庭联产承包责任制，广大农村地区也开始推行这种治理。这样乡村的治理模式必须适应新形势下的要求，在我国乡村地区开始实行“乡政村治”的治理模式。该模式是国家在乡镇设立基层政权也即是乡镇政府，统一管理本乡镇的社会事务；在乡镇以下的乡村中，设立村民委员会进行自我选举、自我决策、自我监督和自我管理，村民委员会是村民的自治组织，在一定的形势下实现了村民当家作主的目标。但是，随着我国乡村的不断变迁，这种治理模式的弊端越来越突出，乡镇政府权力过大，村民没有发挥根本的自治。

当前我国乡村治理中存在的问题和困境

随着乡村社会的不断变迁，乡村社会发生了巨大的变化，传统的乡村治理机制体制在新的环境下越来越难以发挥其应有的作用，存在的问题又进一步的制约了乡村经济社会的发展。下面就对当前我国乡村治理中存在的问题进行简要的分析。

（一）行政化色彩浓重

在当前的乡村治理问题中最明显的特点就是行政化色彩的浓重，主要表现在以下几个方面。一是，基层政权的行政化，乡镇政府作为管理乡村社会的基层政权，在治理乡村中，没有发挥其领导指挥和服务的作用，权利过多的干预的乡村治理之中，为自己谋私利，甚至还操纵村委会的选举。二是村委会作为乡村自理的自治组织，在治理中过多的依赖乡镇政府，只对其负责，没有真正为村民谋利益，出现了村民自治的行政化。三是，在治理中，许多的政务、事务及村务都不规范，没有按章程办事或者就没有相应的规范机制，同时信息不公开、不透明，村民监督不足等，这些都造成了乡村治理中的行政化色彩。

（二）村民参与不足

在乡村治理过程中，村民作为治理主体之一，本应积极主动的参与乡村治理之中，发挥其主人翁的作用，可在实际的运行过程中，却表现为村民参与不足或者是缺位的现象。主要变现：一是村民参与意识的淡薄。由于各种原因，村民没有意识到其本身在乡村治理中的作用，没有参与到乡村事务的治理之中，事事都过多的依赖于村委会。二是乡村精英的流失。由于现代社会的高速流动性及受推拉理论的影响，农民中的精英分子出现了外流的现象，剩下“386199”部队，由于其自身的局限性，没有能力参与乡村治理之中。三是村民参与的渠道不足。在实际的治理中，由于治理的体制机制并不健全，有意向参与乡村治理中的村民却找不到参与的渠道和方式。

（三）资源整合不足或浪费严重

传统上乡村治理的主体主要是乡镇政府和村委会，这就造成了治理主体的单一性，不能很好的协调和利用乡村资源。一是，没有调动村民的参与意识，村民被排除在治理主体之外，没有整合村民的智慧和力量。二是，在治理中，乡镇政府权力过大或集权化的趋势明显，出现了利用职权为牟利，造成私权、财权的严重浪费。同时还表现在，政府在治理过程中，出现了所谓的“三位”现象即错位、缺位、越位，这都会使乡村治理中资源整合不足或是浪费的现象。三是，第三部门没有参与治理之中。在城乡关系之中，表现最明显的就是公共服务的非均等化。

（四）治理中的非规范化

在乡村的治理过程中，由于各方面的原因，治理中出现了非规范化的趋势。主要表现在以下三个方面。一是乡村在治理过程中并没有健全的机制体制，导致治理主体在治理过程中出现职责越位或缺位的现象；同时还造成了干群关系的紧张状况。二是缺乏规范化的法律，在我国当前的乡村治理中，并没有一套规范化的法律法规来保障治理的有序化，现有的法律由于受当地的村规民约所发挥的作用也不足。三是缺乏规范化的评价体系。在乡村治理过程中，缺乏对治理主体、治理过程、治理结果的评价体系，同时在评价中并没有发挥村民的主体地位。总之，这些都导致了治理过程的非规范化。

针对乡村治理过程中的问题提出相应的路径选择

通过对以上乡村治理过程中出现的问题进行的分析，本文就对改善这些问题方面提供以下四个方面的路径选择。

（一）要走上规范化的治理体系

针对当前我国乡村治理中存在的种种问题和困境以及对各地创新乡村治理过程的经验和教训，对未来乡村治理来说第一步就是要走上规范化的治理体系。这就要求一是乡村治理过程中要制定和完善相应的法律和法规体系，治理主体要做到有法可依、有法必依的要求。一定要做到规范化的治理过程和结果，基层党组织尤其要做到这项要求。二是治理程序的规范化，对乡村治理主体来说，要严格按照治理的法定程序办事，不能越位、错位和缺位，治理主体要各司其职、互相补充、互相合作。三是评价标准的规范化，在对乡村治理主体和内容的评价过程中，要有规范化的评价标准，同时还要求多元主体参与乡村的评价之中。

（二）走多中心主体参与的治理结构

从乡村治理创新的经验中，在乡村工业化、城镇化过程中，乡村社会结构发生巨大变化、新问题、新挑战不断出现的情况下，必须转变传统的单一主体治理模式，走向多中心主体共同参与的治理体制。这种多中心主体治理的模式，要求在乡村治理中，不仅要发挥政府、社区居民、市场的作用，还要积极动员和培育其他社会组织的参与和合作，这种社会组织既包括各种社会公益性组织和基金会，还应该包括医疗卫生组织、教育组织等。多中心主体参与过程中，要明确各自的职责和权限，做到权责对等和互相合作。对政府部门来说，政府在乡村治理过程中要转变观念，适当放权，做好引路人的作用。同时还要培育村民的公民意识，引导公民积极主动的参与治理之中。对社会组织来说，应该积极主动的介入乡村治理之中，了解村民多样化的需求，提供利民的社会公共服务。对一般的社会组织来说，例如医疗卫生组织，应定期给村民检查身体，关注弱势群体的发展。总之，未来的乡村治理要走向善治，必须走多元化主体共同参与的模式。

（三）走以需求为导向的服务型治理模式

在乡村治理中我们首先必须打破原有治理体系中以管理为主要目的的治理形式，要从管理乡村走向为居民提供便利的公共服务和公共管理的治理。在未来的乡村治理过程中，要坚决杜绝对村民的各种压制手段，应该重点突出以“指导和服务”这两个方面的内容。对基层政府来说，应树立“小政府大社会”、为村民提供帮助和服务的理念。还可以设计各种需求调查问卷，及时了解村民当前最关心、最要解决的困难和问题，一切都以村民的根本利益为出发点和落脚点。同时，在当前村民的诉求和利益出现多样化的条件下，个治理主体应该明确各自的职责，提供多样化的社会管理和社会服务。例如，对失业村民提供经济和就业方面的援助；对空巢家庭、留守妇女、儿童给予特别的救助。

（四）寻求第三方力量的参与

传统的乡村治理是以政府主导，村民委员会自治的模式。但是，随着乡村变迁，乡村经济、政治、社会结构不断变化，村民的民主意识不断提高的情况下，这种二元的治理结构难以解决乡村出现的新问题。所以乡村在向现代化转型过程中，村民需求出现了多元化，政府力量难以满足村民的需要，在治理中就必须寻求第三方的参与，做到政社互动。这里的第三方力量，不仅包括各种非营利组织和社会团体，还应该包括各种企业组织。发挥他们在乡村治理中的作用，弥补政府职能的不足，争取做到服务的均等化战略。

现代乡村社会治理体制篇2

关键词： 内生型乡村治理精英； 外生型乡村治理精英； 乡村治理逻辑

中图分类号： D630 文献标识码： A DOI：10.13411/ki.sxsx.2016.03.004

一、引言

帕累托曾明确指出，纵览整个人类历史：“除了偶尔的间断外，各民族始终是被精英统治着。” [1] 在乡村社会治理中，乡村精英同样具有无可替代的重要作用，在中国乡村治理的历代变迁中，乡村社会主要由各种精英治理的。[2] 对乡村精英的研究也一直是国内学界关注的一个重心。在关于乡村精英结构的现有研究中，比较有代表性的分类主要包括：王汉生的“党政精英、经济精英和社会精英”之分；[3] 贺雪峰的“治理精英”和“非治理精英”之分；[4] 金太军的“体制内精英”和“体制外精英”之分。① [5] 在这些代表性观点中，主要存在着两方面的改进之处：一是乡村精英的分类学说自身存有争议；二是各乡村精英分类学说并未根据乡村精英的差异区分出相应的治理方式。随着我国乡村社会的发展，原有的乡村精英结构已经出现了新的变化，在国家控制和乡村自治的相互博弈之间仍然存在着不同程度的结构性紧张。[6] 在这种情况下，乡村治理应该遵循什么样的逻辑，就成为一个迫切需要重新审视的问题。笔者将乡村精英区分为内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英，在此基础之上明确主张乡村治理应当遵循权变思想，针对不同的乡村治理精英类型，遵循不同的乡村治理逻辑。

二、乡村治理精英的类型分析

帕累托认为：“精英是指最强有力、最生气勃勃和最精明能干的人， 而无论好人还是坏人。”[1] 在笔者的叙述语境中，对于乡村精英的探讨主要局限于自身承担一定正式职务的各类乡村治理精英，并不包括未承担正式职务的其他各类乡村精英，故笔者将这种精英称之为乡村治理精英。和贺雪峰的治理精英概念相比，这里的乡村治理精英，不但包括了村干部群体，还包含了基层政府选派的各类驻村干部，其中也包括大学生村官、第一书记等。并依据乡村治理精英的产生方式，将其进一步分为：内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英。

（一）内生型乡村治理精英

所谓内生型乡村治理精英，主要是指由乡村共同体内成员通过自主选择的方式产生出来的共同体领导者。

内生型乡村治理精英的优势主要可以从以下两个角度来阐释。一是正当性（legitimacy）角度。由乡村共同成员自主选择产生出来的内生型乡村治理精英，本身就意味着集体认同，是国家及乡村精英（包含内生型乡村精英、外生型乡村精英）进行治理时正当性获得的基础性来源之一。二个是社会资本角度。乡村共同体是一个血缘、地缘和精神三种共同体要素共存的混合体。其中，血缘关系是乡村共同体产生和维系的基本前提，决定了乡村共同体的基本属性。虽然血缘关系并不是内生型乡村治理精英成立的必要条件，但此类乡村治理精英往往和所在村落之间存有直接或间接的血缘关系。这种血缘关系，决定了内生型乡村治理精英具有独特的社会资本。福山将社会资本简单定义为“一个群体之成员共有的一套非正式的、允许他们之间进行合作的价值观或准则”。[7] 社会资本能够“为结构内部的个人行动提供便利”，[8 这种促进作用主要体现在“信息、影响、社会信用和强化”[9] 等几个方面。内生型乡村治理精英具有的这些社会资本，促使其在乡村治理中能够更好地运用非正式权力机制来实现对村落的秩序整合，从而有助于基层自治的顺利实现。经由广大村民选举产生的内生型乡村治理精英虽然在形式上也体现为一种法理型权威，然而在现实生活中，中国乡村的内生型乡村治理精英是高度依赖于个人特质的。高度依赖个人特质的积极意义在于，在推动乡村社会改革的进程中，有助于权力集中，“向传统权势挑战并唤起群众”，[10] 获取对旧传统的压倒性胜利，顺利实现新旧传统的交替更迭；高度依赖个人特质的消极意义在于，它是极度不稳定的，这种不稳定是一种单纯依靠自身力量无法克服的内在缺陷，在非常状态过后，亟须解决“魅力常规化” 问题。

（二）外生型乡村治理精英

所谓外生型乡村治理精英，主要是指基层政府选派的、包括大学生村官与第一书记等群体在内的各类驻村干部等。该类乡村治理精英的产生主要由基层政府选派而来，并非由乡村共同体内成员自主选择产生。外生型乡村治理精英的应运而生，跟内生型乡村治理精英的衰落不无关系。内生型乡村治理精英的衰落与流失有着深层次的政治、经济和文化方面的原因，[11] 城乡二元结构下经济发展不平衡是最根本的原因。发展不平衡带来乡村精英的大量流失，进一步加剧了乡村“空心化”，再加上“老龄化”的冲击，在落后地区的很多村落中，内生型乡村治理精英极为弱小、甚至是根本没有，村委会的日常运作在最低限度意义上勉强维持，沦为一种看守性质的村级组织。这也是导致政府大规模选拔外生型乡村治理精英的一个重要因素。

从理想状态来看，外生型乡村治理精英的优势主要体现在规则取向上。尽管中国的政府体系也经常被称之为官僚体制，然而，此种描述并不完全符合韦伯官僚制学说的全部界定，[12]1095-1097 中国的官僚体制和韦伯的官僚制之间常常是形似而神散：“形似”主要体现为均有正式等级结构、正式的职位分类等；“神散”则主要体现为规则取向的差异。理想状态下，韦伯的官僚制以严格遵循正式规则著称，是非人格化的；而在中国则不尽然，非正式规则的影响深植于政府运行及百姓生活的各个角落，人格化的色彩更为浓厚，而且代际相传、源远流长。中国正在进行的行政体制改革，与其说是官僚制改良，倒不如说是“过渡到接近韦伯式的官僚体制”。[13] 然而，和内生型乡村治理精英相比，在聘任期之内的各类外生型乡村治理精英本身即隶属于行政官僚体系，尽管其行为时常受到非正式规则的左右，然而，其行为的正式规则取向是要明显高于内生型乡村治理精英的。此外，外生型乡村治理精英在专业知识方面也比内生型乡村治理精英具有更多的优势。

外生型乡村治理精英的劣势则主要体现在两个方面，一个是正当性先天不足。韦伯是最早提出“正当性”概念的，他早就指出，正当性的维持有三大基础：传统、信仰和成文规定。[14] 在正当性三大基础中，和乡村治理精英密切相关的正当性基础主要是传统和成文规定两个方面。从传统角度考量，在中国乡村的治理历史上，施行的主要是“皇权―绅权―乡村”的治理模式，外生型乡村治理精英从来都不是乡村社会治理的主流；从成文规定上来看，《中华人民共和国村民委员会组织法》明文规定，中国的乡村社会施行村民自治。这两个方面决定了外生型乡村治理精英在正当性上先天是存有缺陷的。另外一个不足是社会资本的匮乏。即使当代中国乡村社会的乡土气息已经日趋消退，然而，包括乡村治理精英在内的各类乡村主体拥有大量的社会资本，依然是其顺利行事的一个必要前提。在现实生活中经常可以看到，缺乏足够社会资本的外生型乡村治理精英在处理乡村事物时，要么束手无策，要么通过私人关系等手段，借助于其他乡村精英来实现――在一些地方，甚至出现了要借助于黑白通吃的乡村混混来施行。

三、两种不同的乡村治理逻辑选择

历史实践证明，不根据乡村具体情况，简单采用加强管理的“一刀切”式的做法，往往事与愿违。自20世纪90年代以来，基层政府加强控制的运行逻辑和乡村社会争取自治的运行逻辑之间出现了反方向运作，二者之间的冲突和矛盾，造成了乡镇政府对村庄控制形式上强化、实际上脱节的恶果。[15] 乡村在执行乡镇政府各项活动时，甚至不同程度地存在着“选择性执行”[16] 和“敷衍性执行”[17] 现象。笔者认为，在乡村社会的治理过程中，应当遵从权变思想，根据乡村治理精英类型的不同，践行不同的乡村治理逻辑。

（一）内生型乡村治理精英强大时的乡村治理逻辑

当一个村庄的内生型乡村治理精英强大之时，在基层政府和乡村之间维持一种弱联结关系，基层政府应当主动给予乡村充分的自治空间，尽可能保持乡村天然的、基于血缘关系的一种自治状态。其背后的运行逻辑主要是充分的村民自治机制。基层政府对乡村社会治理的实现，主要是借助于具有知识、能力和血缘等方面优势的内生型乡村治理精英对乡村的直接管理来实现对乡村的间接治理。基层政府本身对乡村和内生型乡村治理精英均不实施直接管理。常态下，基层政府在乡村社会的治理中，维持一种弱意义上的存在。单纯地依靠内生型乡村治理精英，可能会带来各种不良现象，其中之一是有可能致使“村庄权力结构呈现一定的封闭性，人治色彩突出，甚至会出现精英群体的利益集团化、精英垄断村庄治理权力的现象”。 [18] 此外，即使是在普遍存在的“富人治村”现象之中，也因为在其产生过程中遵循的行政逻辑，而非自治逻辑，[19] 不见得会促进基层民主的实现，甚至不见得能够带动实现共同富裕。[20] 再者，在内生型乡村精英的产生过程中，也可能存在各种异化现象。为了保障内生型乡村治理精英功能的充分发挥，基层政府在该类关系中的介入功能，主要体现在营造出一种健康有序的乡村自治制度环境，确保乡村自治的真正实现。乡村秩序的实现，则主要依赖于村民与内生型乡村治理精英之间的直接良性互动。之所以强调国家介入的弱化和村民自治的充分，一个重要的因素是，除去强制因素，国家对乡村的控制权力日趋减小。权力作为一种可以强迫对方服从的影响力和控制力，其大小主要取决于控制方拥有的资源对于被控制方而言具有的重要性和稀缺性。[21] 随着我国现代化水平的整体发展，农民的选择空间是在不断增大的，从而农民对于国家的依赖程度是日趋减弱的。与之相伴的是基层政府――尤其是乡镇政府层，在后农业税时代，也同样缺乏对乡村实施有效控制的资源和手段。在内生型乡村治理精英强大的前提之下，国家与其被动授权，倒不如主动放权；与其强行干预村庄运行，倒不如努力确保村落实现自治。

（二）内生型乡村治理精英弱小时的乡村治理逻辑

乡村公共事务的管理和秩序的维持，离不开乡村治理精英的有效运作。当内生型乡村精英弱小时，就需要基层政府选派各类外生型乡村精英填补精英真空。在各类外生型乡村治理精英之中，尽管驻村可能是阶段性的，但是依然可以划分为两种基本类型：一是传统意义上的包村干部；一是大学生村官。前者代表乡镇政府对乡村运行予以指导、协助等作用，在其于乡镇政府任职期间是隶属于官僚体制内的；后者是国家出于解决乡村精英流失、缓解大学生就业等原因而采取的一项新措施，至少在聘任期内大学生村官是隶属于官僚体制之内的。有学者认为，当今的基层政府与乡村关系呈现出“悬浮型”特征，传统的驻村制也出现了“拟科层制”现象，驻村制则从“走群众路线”的治理方式异化为乡镇管理和调控乡村干部、执行和完成上级各项任务的行政机制。[22] 大学生村官所面临的问题则主要包括：待遇偏低、前途困惑、工作难以开展等问题。[23] 笔者在北京市某区的实际调研中也发现，在乡镇基层政府日益由“悬浮型政权”走向“协调型政权”[24] 的现实约束下，很多村官也不可避免地承担着乡镇政府和村委会的双重办事员的功能角色，村里有事儿跑村里，村里没事儿则在乡镇政府，工作性质也多为各项繁琐的日杂事务，相当数量的大学生村官在聘任期结束后另谋高就，大部分大学生村官并未起到预期的作用。选拔外生型乡村治理精英的出发点是好的，但实际效果却差强人意。除去前文中已经述及的外生型乡村治理精英先天所具有的各种劣势之外，此外，还有两个关键原因是需要给予关注的：第一，被选的外生型乡村治理精英是否真的是精英；第二、是否建立起了科学有效的激励考核机制。前者是外生型乡村治理精英发挥积极作用的基本前提，后者则是外生型乡村治理精英发挥积极作用的根本保障。整体而言，基层政府对乡村社会的有效治理的实现，需要通过外生型乡村治理精英来对乡村进行间接治理。在给予外生型乡村治理精英一定程度的自由裁量权的同时，合理利用官僚体制内在的理性力量，发挥官僚体制的正功能，遏制官僚体制的负功能，[25] 从而实现对外生型乡村治理精英的有效激励或约束。此处所谓的“官僚体制内在的理性力量”主要体现在两个方面。一是韦伯关于官僚制理性力量的阐释，比如非人格化、以严格遵循正式规则、等级分明的正式结构和职位分类等；[12] 二是中国官僚体制本身固有的特征。周雪光指出，“中国官僚体制的合法性来自于自上而下的‘授权’，集中表现在‘向上负责制’”。[26] 由于外生型乡村精英并非来自乡村共同体内部，乡村共同体对其进行激励的效果和手段就虚弱许多。外生型乡村精英的激励主要来自于官僚体制内的各种激励。决定内生型乡村治理精英职业生涯发展的最关键因素也不是来自广大村民的直接考评，而是来自官僚体系内的相关考核。按照马斯洛需求层次理论，对于许多外生型乡村精英而言，低层次需求优于高层次需求，比如薪酬和晋升等。以晋升为例，外生型乡村精英作为官僚体制内的一员，晋升对他们产生的激励效果是重要的。“真正吸引权力攀登者的不是晋升本身，而是不断增加的权力、收入和声望。”[27] 晋升需要严格建立在考核的基础之上。确保外生型乡村治理精英发挥积极作用的关键在于设计出科学合理的考核指标，对其进行有效的正激励。对于外生型乡村精英的选择性激励进行设计安排时，应该坚持长期性绩效测评指标和短期性测评指标、显性（客观）绩效指标和隐性（主观）测评指标相结合的方式。然而，对于官僚体系理性力量的强调，并不意味着对村民作用的否认和忽视。在制定相关考核目标时，需要将村民的意见纳入外生型乡村精英的考核之中。

四、结论

乡村社会是高度复杂的，在不同地区甚至同一地区的不同村落之间存在着广泛的差异性。这种差异性也同样体现在乡村治理精英的结构之上。鉴于此，本文首先对乡村治理精英作出了“内生型乡村治理精英”和“外生型乡村治理精英”的区分。在此基础之上，笔者认为乡村治理应当遵循权变思想，依据乡村治理精英的情况采取不同的治理逻辑：当内生型乡村治理精英强大时，乡村治理主要应当依靠充分的村民自治机制，发挥内生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能；当内生型乡村治理精英弱小时，基层政府应当着重运用官僚体制自身的理性力量，发挥外生型乡村治理精英的积极功能，遏制其消极功能。在两种不同类型的乡村治理逻辑背后，实际上探讨的却是同一个问题：在威权体制之下，如何重塑基层政府（尤其是乡镇基层政府）与乡村社会的关系，实现乡村的有效治理。这可以视为“国家―社会”二元分析框架在乡村治理领域中的一个反映。在治理理论语境中，一直存在着“国家中心论”和“社会中心论”两种不同的基本分析路径。[28] 两种分析路径的不同之处在于，“国家中心论”更加突出强调了国家的核心地位，“强调政府权力对伙伴关系的主导与规制作用”，[29] “社会中心论”则强调多元参与主体间的平等协商。然而，二者之间的相同之处在于，均强调各方主体的多元参与，多元主体间进行合作。在笔者得相关探讨中，实际上也蕴含着多元主体协同治理的思想。在内生型乡村治理精英和外生型乡村治理精英的优先选择顺序上，本文主张应当首先选择内生型乡村治理精英。之所以强调内生型乡村治理精英优先，除了其自身具备的各种优势之外，还有一个影响因素是，外生型乡村治理精英的帮扶作用往往具有很强的临时性和偶然性。[30] 只有当内生型乡村治理精英缺乏之时，才可以考虑依靠外生型乡村治理精英。当然，二者之间也并非是完全对立的。实现二者之间相互转化的关键在于，不管是在内生型乡村治理精英还是外生型乡村治理精英的产生过程中，广大村民都拥有最终的决策权。

参考文献：

[1]〔意〕帕累托.精英的兴衰[M].刘北成，译.上海：上海人民出版社，2003：13.

[2]卢福营.乡村精英治理的传承与创新[J].浙江社会科学，2009，（2）：34-36.

[3]王汉生.改革以来中国农村的工业化与农村精英构成的变化[J].中国社会科学季刊，1994，（8）.

[4]贺雪峰.缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构――关于村庄性质的一项内部考察[J].社会学研究，2001，（2）：68-73.

[5]金太军.村庄治理与权力结构[M].广州：广东人民出版社，2008：76-88.

[6]陈潭.治理的秩序：乡土中国的政治生态与实践逻辑[M].北京：人民出版社，2012：14.

[7]〔美〕福山.大分裂：人类本性与社会秩序的重建[M].刘榜离，等译.北京：中国社会科学出版社，2002：20.

[8]〔美〕科尔曼.社会理论的基础[M].邓方，译.北京：社会科学文献出版社，2008：279.

[9]〔美〕林南.社会资本――关于社会结构与行动的理论[M].张磊，译.上海：上海人民出版社，2005.

[10]〔美〕亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等译.上海：上海人民出版社，2008：85.

[11]张英魁，曲翠洁.当前中国乡村精英社会流动的内在机制分析[J].当代世界与社会主义，2014，（03）：111-116.

[12]〔德〕韦伯.经济与社会（第二卷）（上）[M].阎克文，译.上海：上海世纪出版社，2010.

[13]周黎安.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：格致出版社，2008：323.

[14]〔德〕韦伯.社会学的基本概念[M].顾忠华，译.桂林：广西师范大学出版社，2005：48-50.

[15]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2010：177-178.

[16]O. Brien， K. J.， Li L.. Selective policy implementation in rural china[J].Comparative Politics，1999，（2）：167-186.

[17]Zhou X.，Lian H.， Ortolano L.，Ye Y. （2013）. A behavioral model of “Muddling through” in the chinese bureaucracy： The case of environmental protection[J].The China Journal，2013，（1）：120-147.

[18]黄博，刘祖云.村民自治背景下的乡村精英治理现象探析[J].经济体制改革，2013，（3）：86-90.

[19]欧阳静.富人治村：机制与绩效研究[J].广东社会科学，2011，（5）：197-202.

[20]贺雪峰.论富人治村――以浙江奉化调查为讨论基础[J].社会科学研究，2011，（2）：111-119.

[21]Emerson R. M..Power-dependence relations[J].American Sociological Review， 1962，（1）： 31-41.

[22]欧阳静.乡镇驻村制与基层治理方式变迁[J].中国农业大学学报（社会科学版），2012，（1）：111-115.

[23]吕书良.新农村视角下大学生村官及其政策考量[J].中国农村观察，2008，（3）：53-59

[24]付伟，焦长权. “协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府[J].社会学研究，2015，（2）：98-123.

[25]默顿.社会理论与社会结构[M].唐少杰，等译.南京：译林出版社，2008：296-309.

[26]周雪光.国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角[J].开放时代，2013，（3）：5-28.

[27]〔美〕唐斯.官僚制内幕[M].郭小聪，等译.北京：中国人民大学出版社，2006：16.

[28]Pierre J..Introduction：Understanding Governance[M].//Pierre J.，eds..Debating Governance：Authority，Steering and Democracy.Oxford：Oxford University Press，2000：2-6.

[29]田凯，黄金.国外治理理论研究：进程与争鸣[J].政治学研究，2015，（6）：47-58.

现代乡村社会治理体制篇3

关键词：乡村文化；变迁；农村；社会治理

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）05-0097-04

中国传统社会是建立在农耕文明基础上的农业社会，在传统的自给自足的生产方式基础上，形成了以“血缘”、“地缘”为基础，以传统的伦理道德为秩序，以传统风俗、习惯为代表的乡村文化。千百年来，在传统乡村文化的实践基础上逐渐形成了宗族文化、传统习俗、乡规民约等一系列的非正式制度规范，从而形成了农村社会的内生秩序，以实现农村社会的自我整合和治理。近代以来，随着现代化进程的加快，中国传统乡村文化逐渐衰落。尤其是改革开放以来，城乡流动加快，大批农民外出到城市务工，城市化、现代化的理念逐步渗透到农村社会，加快农村现代化进程成为农村发展的目标。在这种背景下，农民对乡村文化的认同度大大降低，农村原子化特征逐步显现，基于市场的消费主义、个人主义等慢慢浸入乡村社会，乡村秩序趋于离散化。在乡村文化变迁的背景下，如何整合社会治理的各种因素，实现农村持续稳定发展，成为中国农村基层社会治理面临的主要问题之一。

一、城市化、现代化进程对传统乡村文化的消解与重构

作为发展中国家，中国在与西方发达国家的强烈对比中明显感觉到自身差距，在现代化的路径选择上有一种“赶超型”的特征。改革开放以后，中国农村开始走向现代化的道路。现代化的强势话语下，城市化、现代化成为中国社会发展的目标。在城乡流动的背景下，工业化、城市化打破了农村封闭、落后的环境。农民在开阔视野、社会生活水平提高的同时也感觉到了现代化、城市化的巨大魅力。在城市文明的影响下，农民的权利意识、公民意识逐渐强化，农村的经济落后面貌逐渐改善。但是城市化也是一把“双刃剑”，在给农村带来富裕，满足农民物质需要的同时，也以不可阻挡的力量改造着农民的精神世界，消解着建立在农耕文明基础上的传统乡村文化，改变着农民对于传统乡村共同体的文化认同。

（一）城市化取向造成乡村文化话语权丢失，乡村文化认同削弱

我国正处于由传统农业社会向现代城市社会、工业社会的转型过程中，与这场社会大变革相伴随，我国文化也在经历着深刻的嬗变，各种文化价值观念发生着激烈的冲突和碰撞，我国乡村文化在这种冲突和碰撞中也产生了严重的“失衡”。随着农村商品经济的发展与农民从业形式的多元化，传统农民单一地依附于土地的状况一去不复返。伴随着城市化的进程，农民原有的乡土意识逐渐发生变化，从不愿意离开土地到积极地向往城市生活[1]。在目前的发展路径中，城市化、现代化成为乡村发展的强势话语，面对着城市文明的冲击，农民转变了传统的朴素观念。农村充斥着消费主义、金钱意识、享乐主义，生活在农村的人们更多地关注自身生活条件的改善与经济富裕程度的增加。求富裕成为农村人主要的生活目标，经济利益的驱动几乎淹没了一切传统乡村社会文化价值，经济成为乡村生活中的强势话语，乡村生活逐渐失去了自己独特的文化精神内涵，各种失范行为盛行。在现实面前，农民失去了传统的文化精神的寄托，乡村文化失去了对农民的吸引力。面对现代文化的冲击，现实中的乡村文化与原本的传统文化、乡村历史记忆出现了断裂，农村陷入了较为严重的文化危机、伦理及秩序危机，乡村文化衰落，乡村社区缺乏生机与活力，乡村文化价值体系解体[2]。

无论在官方的话语体系还是在政策的宣传中，城市文明代表着发达的优势文化，乡村文化则成为“愚昧”、“落后”的代名词，“农民”处于社会的最底层。在与城市文明的对比中，乡村文化一直处于文化的弱势地位，一直被大众所歧视。为了改变农村的落后面貌，乡村文化处于被改造、消解的地位。农民逐渐失去了对乡村文化的认同。城市文化通过各种方式和途径不断向乡村社会灌输代表工业社会的文化理念与精神，改变着乡村文化的价值理念与存在状况。农民原有的生活方式、价值观念、生活状态、人际交往甚至语言习惯都在潜移默化地发生变化，他们已经无法在乡村文化中找到精神归属。在城乡二元结构的条件下，受传统习惯、文化程度、村落环境等因素的影响，农民的思维模式同现代化的要求还相差甚远，缺乏科学与理性的精神，城市文化中的高雅艺术难以被农民所接受，而其中的低俗文化却在乡村肆意泛滥，极大地冲击着乡村社会传统的文化根基。在城市化的大规模推进中，乡村文化丧失了自己的话语表达和文化自信，农民逐渐丧失了对乡村文化的认同[3]。

（二）乡村文化衰落，传统乡村秩序被消解

千百年来，农村社会基于血缘、地缘为基础，在传统乡村文化的基础上，逐渐形成了以传统风俗、道德、价值体系为主要内容的传统乡村秩序。在传统农村社会，维系村庄秩序的是人情与感情的联系，以及由人情与感情延伸出来的礼俗与伦理道德。支持礼俗与伦理道德在农村社会实践的则是农村社会的家族组织[4]。

改革开放后，“以经济发展为中心”成为新的时期农村发展的强势话语，地方政府通过文化搭台、经济唱戏的形式，不断改造着地方文化。在市场经济利益的驱使下，乡村文化被肢解纳入到乡村经济的发展框架中[5]。在这种背景下，农村的经济利益至上、金钱意识成为农民的主导生活目标。农民的日常行为日益功利化，个人主义盛行，在对经济利益的追逐中，一部分农村抛却了被认为过时的传统伦理道德观念。大批青壮年外出就业，也改变了传统农民的生活、居住方式，他们在外的生活逐渐与乡村生活隔离，传统的伦理价值规范在这部分群体中出现断裂。回到乡村传递给乡邻的是代表城市文化的消费理念与生活方式。而老年人虽然在村庄生活中“在场”，但是缺乏话语权，在乡村生活中处于弱势地位，难以使传统乡村规范得以延续。乡村文化习俗、价值体系、互动规则等传统乡村秩序的社会基础与生活基础日益碎片化，农民失去了行为的乡土规则引领，行为日趋多样化、离散化。

二、现代乡村秩序整合的困境

新中国成立后至20世纪70年代末，政治整合成为农村秩序整合的主要形式，这个时期在国家强有力意识形态的作用下，农民的日常生产生活处于国家政权的高度控制之下。实行联产承包责任制以后，国家政治整合程度有所削弱，农民从计划经济体制的束缚中解放出来。与此同时，市场的资源配置作用逐渐加强，农民的自由流动程度增加，农民对政治的生存依赖性大大减弱。20世纪80年代以来，我国农村基层的管理模式逐渐推行了“乡政村治”的管理制度体系。这种以村民自治为依托的管理模式，在多年的社会治理实践中，对于促进农村基层的稳定发挥了一定作用。但从运行逻辑来看，乡镇的权力来源主要来自于政府的行政权力，体现了一种政府对基层管理的政治意图。而村民委员会作为自治组织，其秩序主要来自于村民的自我约束。多年以来，乡政村治之所以发挥作用，主要是基于传统乡村文化基础上的乡村内生秩序对农村基层稳定的作用。在农村城市化、现代化的过程中，农村的乡土文化逐渐失去了认同的基础，农民的价值观念、行为习惯、对传统秩序的遵守出现一系列的变化，乡村秩序的内生基础逐步消解，村庄日益离散化。这给基层社会治理模式带来挑战。一方面是乡土文化变迁基础上，传统乡村秩序遭遇挑战；另一方面，随着城市文化对乡村的浸入，农民的需求日趋多元化，权利诉求明显，村庄利益格局呈多样化态势。而我国农村基层的治理模式多年以来一直是重管理、轻服务，沿用计划经济的强制性管理模式。在这种形式下，目前的农村基层社会治理模式显然无法适应农村社会实践的动态需求。

虽然我国农村进入了现代化的进程，但从目前农村发展的现实来看，农村现代化整合方式仍处于萌芽状态。在现代工业文明中，维持社会秩序是基于现代公民素质下人们对“法律”、“契约”等一系列正式规则的认同与遵守。这有赖于“科学”、“理性”基础上的公民理性分析能力。在目前的农村社会，受教育程度、生活经历等的影响，村民对规则的遵守意识以及“现代性”特征离现代化社会仍相差甚远。我国的现代治理体系的建设仍处于起步阶段，大部分农村社会现代性整合方式只处于萌芽状态。

三、推进农村社会治理的路径分析

如何在乡村文化衰落、传统乡土秩序离散化、现代性与城市化不断渗入乡村社会及农民生活实践的背景下，构建一种适合农村生活现实与农民生活逻辑、实现农村基层的有序现代化变迁的农村社会治理体系，是农村发展面临的重要问题之一。

（一）重塑以传统乡村文化为基础、乡村秩序为依托的非正式制度的约束机制

农村基层社会治理体系的构建不能脱离农民生活的实际与动态的实践。在当前的农村发展现实中，中国农村在未来较长的一段时间内仍处于传统农业社会与现代工业社会之间的中间过渡阶段。农民的生产方式和生活方式决定建筑于其上的制度结构。贺雪峰认为，未来50年农民的处境是“温饱有余、小康不足”将长期存在；村庄作为农民生产、生活和娱乐的三位一体的空间，不会在短期内消失[6]。在某种意义上讲，农村特定的社会生活现实决定了需要保留与重构以传统文化为基础的乡村秩序。

重建乡村文化价值，重新认识乡村文化在农村发展过程中以及在整个文化体系的价值和作用。农村基层社会治理要从农村生活实际出发，树立乡村文化的文化自信，重塑以传统伦理道德、风俗习惯、价值观念为主体的非正式制度及规范对农村社会秩序的维持作用。从政府宣传、政策制定中引导农民认识到乡土文化在乡村共同体生活中的优越性。

（二）在发挥传统乡土秩序的基础上，积极构建符合农村发展需要的现代性整合方式

多年以来我国的乡村治理方式更多地是体现了一种国家对农村基层管理的政治嵌入。国家权力与乡村社会权力的交锋之中，国家从来也没有退出治理过程，而是在不同的层面主导乡村治理。改革开放以来的“乡政村治”模式，实际上乡政更多代表了国家意识[7]。村民自治的推行更多体现了国家意志与农村自生资源的有效整合，是代表国家政权的“乡政”同农村自发内生乡村秩序的融合。从历史变迁的角度来看，农村基层社会治理是国家整合乡村资源，推动农村现代化变迁的过程。随着农村现代化进程的加快，农民的公民意识、权利诉求日趋加强，农村利益格局多元化，原有的治理模式出现了现实与需要之间、国家权力与民主要求之间的多元张力。单一的治理模式难以解决农村发展面临的秩序整合问题，因此必须构建以乡土秩序为基础、现代性整合方式为依托的多元治理体系。

西方现代社会一直被认为是“个人本位”的社会，这种以个人本位的社会的整合方式可以为我们的乡村治理起到很好的启示作用。现代整合方式的基础是现代社会的“契约”、“理性”，起作用的是对“科学”、“理性”的信仰，以及对“公平、正义”的不懈追求。传统乡村秩序中人分亲近、疏远，依关系的亲疏制定不同的规则，而现代社会管理体系中是不分远近亲疏的，大家要一视同仁。在传统乡村秩序里，个人的权利与自由是隐去的，存在的只是对集体的认同与信仰，在现代社会管理体系中要求的是个体意识与权利意识的觉醒，及对义务的承担，对规范无条件的遵守[8]。

从某种角度上讲，现代性整合方式是来自于外部的力量，是要嵌入农村的经济、社会、文化结构之中的。作为现代性的制度构建，必须考虑到农村既有的非正式规范与乡村文化及农民的现代性程度，循序渐进地推进农村现代性整合的路径。首先，国家权威应主导未来农村社会治理的发展方向。政府不再是全能型的政府，而应是服务型的有限政府。政府应改变过去那种积极而广泛干预农村社会事务的行为模式，将自身的职能界定在法律和法规认可的范围以内。国家权威的主导型政府应当从宏观层面控制农村社会的制度设计以及社会经济文化的总体发展方向[9]。其次，进一步推进农村现代管理制度的建立。在现有的乡政村治的管理构架中，建立规则法治、体系健全、多元主体参与的现代治理制度体系。政府作为农村社会治理的主体，要从农村社会发展的切实需要出发，建立制度化、理性化、公平的社会治理模式。社会治理面对农村、农民的多重需要使多元主体积极参与，使农民自组织、政府、党组织等不同主体积极参与到农村社会治理中。要根据农民的需求和农业生产的需要鼓励农村参与农业合作组织，推进农民的组织化程度。积极培育农民对公共事务的参与意识以及规则意识。再次建立农村社会治理中的公共服务平台。政府作为农村基层社会治理的主体，改变治理策略与治理路径。政府要转变角色，从管控农村的角色转变到为农村提供公共服务的角色中来，制定一系列公共服务的政策，为农村的发展、农民生活的改善提供资源支持、政策支持，在对农村的服务中实现对农村的动态治理。

总之，工业化、城市化打破了农村封闭、落后的环境，城市化给农民带来物质生活水平提高、农村社会发展的同时，在逐渐消解着传统的乡村文化。随着农村商品经济的发展，经济成为乡村生活的主要目标。消费主义、享乐主义盛行，农民失去了对传统乡村文化的认同。乡村文化习俗、价值体系、互动规则等传统乡村秩序的社会基础与生活基础日益碎片化。建立在传统乡村文化基础上的乡村秩序是农村多年来秩序整合的主要方式之一。在乡村文化变迁的背景下，农村基层社会治理面临挑战。在新的时期，面对农村社会实践的需要，农村基层社会治理应是多元治理方式的整合。在农村的基层社会治理模式探索中，要积极寻找中国经验，从中国农村社会生活与生产力发展的阶段出发，既要完成政府对基层治理的政治期待，又要实现农村持续、稳定、健康发展。

参考文献：

[1]杨清恩.试论我国乡村文化的现代化转型[J].理论探索，2008（4）：101.

[2]江立华.乡村文化的衰落与留守儿童的困境[J].江海学刊，2011（4）：108-109.

[3]赵 霞.传统乡村文化的秩序危机与价值重建[J].中国农村观察，2011（3）：83.

[4]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会管理机制创新[J].华中农业大学学报：社会科学版，2011（2）：8.

[5]李 佳.乡土社会变局与乡村文化再生产[J].中国农村观察，2012（4）：73.

[6]贺雪峰.乡村治理研究的三大主题[J].社会科学战线，2005（1）：220-221.

[7]刘 涛，王 震.中国乡村治理中“国家―社会”的研究路径――新时期国家介入乡村治理的必要性分析[J].中国农村观察，2005（5）：61.

[8]张红霞，张学东，方冠群.传统乡村秩序与现代农村社会管理体系的冲突与融合[J].农业现代化研究，2013（5）：575、576.

现代乡村社会治理体制篇4

关键词：农村政治 乡镇体制 村治结构 公共参与

长期以来，人们对中国农村、农业和农民问题的关注，多侧重于经济和文化方面的探讨，“很少有人关注和深入研究乡村政治问题，尤其是广大农民的政治参与问题”[1]。事实上，农村政治状况不仅决定着国家的政治稳定和现代化的历史进程，而且制约着“三农问题”的最终解决。因为，“如果我们不从政治的高度加以认识和重视农村问题的政治方向，不能根据社会发展的需要理顺农村各种政治关系，那么最终会影响到农村经济体制的深化改革和整个国民经济的发展”[2]。甚至可以说，如果离开农村政治视野，任何有关农村经济改革和文化发展的方案都无法真正有效地实施而导致失败。

本文将对现阶段中国农村政治状况和发展趋势进行研究。这项研究旨在通过对家庭联产承包责任制后中国农村公共权力组织的构成和运作及与农民公共参与之间相互关系进行考察，试图从社会转型的视角来认识市场化进程中农村政治的发展规律。

一

国家主导农村社会的格局没有发生根本性的变化，以代表国家权力为基本特征的乡镇政权掌握着农村社会最主要权力资源，对农村社会的政治、经济和文化的发展起着决定性的作用，农村社会秩序处于相对稳态。但存在乡镇干部行为失范、乡镇政权管理效率低下和社会动员能力减弱等问题。

从20世纪初开始，中国社会总的发展趋势是由传统社会向现代社会的转型。世界各国现代化的历史逻辑表明，对于象中国这样一个后发展的民族国家，现代化是与农村动员紧密联系在一起的。只有将农村社会纳入到国家的体制之中实现全社会的有机整合，才能获得国家现代化的经济和政治资源。事实上，这个历史的逻辑也指导了中国人对现代化的设计。无论是晚清的农村改革，还是时期的农村建设；无论是新中国的集体化运动，还是新时期的村民自治，就其总的历史状况和目标而言，都是民族国家力图将农村社会纳入到国家现代化统一进程之中的努力。也就是说，中国社会没有进行也不可能完成西方社会那样一个由农村社会向工业社会的自然转型，而是在走一条“规划的社会变迁”之路。这就要求以政治发展来推动社会发展，“政府要在农村发展中扮演主导角色，而组织是政府推动农村发展的体制性的力量”[3]。其表现形式就是国家权力体制在农村社会得以建立。自民国期间国家行政体制下沉到乡镇一级之后，在农村社会直接代表国家的就是乡镇政府。时期，实行了高度集权的政社合一体制，国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段，国家及农村干部通过对社会经济生活的统辖而实现了对农村社会政治及其它领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了传统农村社会秩序的基础。新时期中国农村改革，最直接的目标和最重要的成果是对体制的否定，“这就是实行生产责任制，特别是联产承包制，实行政社分设”[4]。而政社分设后产生的“乡政村治”体制，成为了当代中国农村社会最基本的社会组织方式。

“乡政村治”体制的“乡政”，是指乡级机构的功能运转主要体现在乡政权上，特别是体现在乡政府的职能上，从乡级政治事务、行政事务和经济事务的管理方面，都突出一个“政”字。而“村治”则是指村级组织对村域事务在自治基础上的具体管理。在这一体制中，“乡政”代表着国家权力，具有系统而完整的组织机构，而且掌握了农村社会最主要的政治、经济和文化资源，控制着和主导着农村的发展。这主要表现在：（1）体制废除时，国家政权的基本属性通过新的“乡政”体制顺延了下来，特别是经过近二十年的农村基层政权建设，全国各地的乡镇普遍建立了完备的党委、人大、政府及政协等政权组织。这些组织机构分别从党务、立法、行政和统战等系统强化着国家政权，以保证国家权力自中央到地方的统一性。（2）各乡镇政权配备了大量的国家工作人员，特别是随着公务员制度在乡镇的推行，大批有文化、懂法律的优秀知识分子充实到了乡镇干部队伍，乡镇干部的整体素质有了较大的提高，他们在乡镇政权的各个岗位上，确保了国家法律和政策的实施。（3）普遍建立了乡镇财政制度，乡镇政府具有了一定的财政自，提升了乡镇政权在经济、文化事业和社区发展等领域上的政治能力。（4）乡镇企业有所发展，增加了乡镇政权对经济的影响力。特别是那些由乡镇政府直接管理的具有资源性质的乡镇企业，在很大程度上成为了乡镇政权整合各种社会资源的工具。

但是，目前的“乡政”也存在诸多问题，极大地影响了乡镇政权的施政能力，乡镇政权的社会动员能力呈下降趋势。（1）体制上冲突。乡镇政权体制存在诸如党委一元化领导和一体化运作的现状与党政分开的改革目标及乡镇长负责制之间的冲突；乡镇人民代表大会的法定权力受到一定程度虚置；政府职能部门条块分割，乡镇政府的管理职能受到肢解，政府功能和权力残缺不全等问题。（2）人员臃塞，乡镇财政负债严重。目前我国乡镇政权吃“财政饭”和“事业饭”的人数普遍在100—200人之间，有的甚至超过500人。乡镇政权人员的臃塞，势必增加乡镇财政的负担。据对全国81个农民负担监测县调查，平均债务额1098.6万元，平均净负债708.2万元。乡镇财政濒临破产。[5]（3）乡镇干部整体综合素质较低及激励机制欠缺，工作效能差和制度化程度低，其行为具有明显的短期性和寻租性，现象较为严重。特别是有些地方为了缓解乡财政的负担或乡镇干部自己获利，采取各种名目增加农民负担，并在与民争利时采取许多非法的失范行为，造成干群关系紧张，乡镇政权处于从农村获利和维护农村安定的两难之中。

为了解决乡镇体制存在的问题，各级政府一直在进行积极的探索。目前有两种不同的改革方案：（1）强化乡镇体制。主张者认为，应该继续强化国家对农村社会的主导作用，大力加强乡镇体制建设，其中在规范乡镇各政权机构相互之间的关系同时，采取各种办法提高乡镇干部的素质并努力使其行为制度化，特别是要县级政权要简政放权，下放各部门在乡镇的下设机构，以改变目前乡镇体制上条块分割的状况而提高乡镇政府的工作效率[6]。有研究者认为，要强化乡镇体制，还必须将社会体制的下线伸入到村[7]，即将政府组织延伸至行政村，实行“乡治、村政、社有”[8]，也就是将村级组织的行政功能扩大或制度化，在村一级实行行政化体制，在村民小组一级实行村民自治体制。（2）弱化乡镇体制。持这种观点者认为，乡镇政权建设应该遵循转型期以来中国农村政治发展的历史逻辑，即“随着国家对农村经济依赖性的减弱和农村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权利文化的转变，国家的行政权力将逐渐退出农村的政治领域，农村社会将最终完成从身份到契约的过渡，实现从传统的专制家族社会向现代民主的个体社会的转型”[9]。其政策性主张是撤乡并镇，在确保国家基本行政职能下沉的同时，逐渐实现国家行政权力体制上移，达到乡镇社区自治。事实上，近几年来，在一些市场经济较发达的地区，开始实行乡镇规模调整，有的地方有1/3的乡镇被撤并，取得了一定的成效[10]。

毫无疑问，现代国家是不可能放弃也不应该放弃对农村社会的管制。因为，如果没有国家强制性的影响，传统农业是不可能走向现代农业的。而且更为重要的是，没有农村的发展，国家的稳定和发展都缺乏基础。问题只是，在市场化进程中，应该建立什么样的管理模式，才能实现农村社会现代化这一目标。在现实的农村政治中，乡镇权力体系往往表现出很强的自我扩张惯性。这是由行政支配主导型和缺少约束制衡的体制特点所决定，其最为根本的原因是利益的驱动。从目前农村社会的基本情况来看，国家对农村社会的管制能力并不完全取决于行政性的“命令—服从”模式如何有效，而应该主要建立一种“法制—遵守”模式。也就是说，国家应该通过一种法制方式，将国家在农村社会的利益和国家对农村社会发展的主要目标，通过强制性的法律预期确定下来。在这种“法制—遵守”模式中，应该将农村社区事务、国家目标进行适当的区分。对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标，则依靠法律手段，进行职能部门的法制管制；对于农村经济的管理，根据市场化的进程，应该从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节。而对于农村社区性事务，应在国家授权性的法律权威下，实现广泛的自治，在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区自治。 二

村级治理体制处于结构性转型之中，村民自治正在改变农村政治的性质和运作路径，农村民主建设有了一定的发展。但由于存在各种权力边界不清等深层次的冲突，农村政治制度化建设落后于现实需求，极大地影响了村民自治体制的绩效和发展空间。

目前，中国村级治理体制正在实现以村民自治为核心内容的结构性转型。这种转变是与农村经济改革的历史进程相联系的。如果说，1980年开始实行的家庭联产承包责任制，实际上是在坚持土地的集体所有制基础上通过对土地经营制度的改革，改变了农民与集体经济组织之间的关系；那么，从1984年开始进行的农村第二步改革，通过改农产品统购统销制度为合同制，取消生猪、蛋品派购，实行市场价格，则在改变国家与农民之间的关系。自此之后，市场成为了配置农村社会资源的主要形式之一。农村社会一定程度的市场化最直接和最重要的社会后果，就是促使社会流动增加，并使中国农村社会的分层结构发生变化，即农民职业分化和经济差距的扩大，从而改变了原来的刚性的城乡二元结构，并在此基础上形成了新的利益关系。但是，这种因市场化取向而产生的社会分化，又受到了土地集体所有制的制约和影响。正是在这种多样化的制度性冲击和约束下，决定和形成了目前农村社会利益主体的分化及主体之间的复杂关系，特别是各主体获取利益的手段和方式。具体来说，一方面，由于市场化取向的冲击和土地集体所有制的制约，形成了农村社会不同的利益主体和错综复杂的利益关系；另一方面，由于社会利益主体的分化，特别是“农民阶级的大分化，瓦解了中国社会非民主、非法制的社会根基”[11]，中国农村社会正在进行以经济上的不平等取代政治上的不平等的过程。然而，“分化本身并不足以导致现代化。发展是分化（既有社会的分工）和整合（在一个新的基础上将分化的结构联系起来）互相作用的过程”[12]，为了达到这一整合，国家需要向农村社会输入新的政治制度规则，这就是村民自治体制的逐渐建立。村民自治是农村基础人民群众自治，即村民通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务。其目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，有效地处理与村民利益密切相关的本村公共事务，将社会主义民主落实到最基层，保证国家对农村基层社会的有效治理[13]。这一体制形成和发展的过程，大体分为两个阶段。第一阶段是1982年至1988年，全国各地普遍废除了政社合一的体制，在乡镇以下建立了村委会。尽管还没有实行村干部的民主选举，但村级组织建设开始规范，村级干部也在精简。第二阶段是1988年以后，随着《村组法》的实施，从建立乡政府和村委员进入到了村民自治阶段。在这个阶段，主要开展了民主选举、村务公开、建章立制等自治活动，并在全国建立了一批示范县。到目前为此，全国（除台湾和港奥外）基本上都实行了村民自治体制，并普遍进行四至五届村委会选举，共有9万多个村民委员、38万名村委会干部由村民直接选举产生。各地还在不同程度开展了“村务公开”和“建章立制”等活动。农村民主建设有了一定的发展。

但是，村民自治在实践中普遍存在深层次的体制性冲突：（1）农村基层党组织与村委会在权力关系上的冲突。农村基层党组织作为国家实现对农村社会一体化整合的工具，在村级正式组织中处于领导核心位置。可村委会作为村民自治组织，是以国家法律的授权为依据、以全体村民的民主选举为基础的，在法律上并不具有服从村党组织的义务。两者权力来源和职权不同的客观存在，必然影响到农村政治的统一性。而为了解决这些冲突，有些地方在乡镇党政的支持下，采用控制选举、用党支部会议代替村民会议、以党组织替代村委会行使职权等所谓一元化领导和一体化运作的方式来控制农民自治组织。其结果是改变了村民自治的民主性。（2）国家行政权力与村民的自治权力之间的冲突。从国家立法上来看，村民自治否定了公社体制时国家政权与农村组织特别是乡政府与村委会之间的行政隶属关系，将过去那种领导与被领导关系转变成为国家政权对基层自治组织的指导关系。这种相互关系的变化，最主要表现在，村委会主任、副主任和委员均由村民直接选举产生；农村权力的基础已由上级授权而改变成了村民授权。这种改变必然影响到国家行政权力对村委会的管辖权限及行为习惯等问题，也必然影响到乡镇政权的权威。乡镇政权为了维护自己的施政能力，一方面通过强化对村级党组织的领导，并通过建立村级党组织来控制村民自治组织；另一方面则是实行“村财乡管”等措施来肢解村民自治组织的职权。（3）村委会的自治权与农民的经营自之间的冲突。根据《村组法》的规定，村委会不仅管理着村集体的土地和财产，还具有支持和组织全村发展经济的责任和义务，并需承担本村生产的服务和协调工作。因此，人们按照时期的习惯思维，将村委会视为集体经济组织。有些地方就借发展集体经济为名，将村委会职能扩大，不断强化村委会的经济功能，使之向经济组织方向发展，并以此来剥夺农民的经营自。

这些问题，实际上是有关国家权力与村庄自治权、社区组织与村民个人权利的边界问题。政治组织理论认为，任何权力边界模糊，也就意味着权利和义务关系的不确定性。这样，就会产生组织的不经济性和个人权利的不可预期性。组织的不经济性，不仅包括其运转成本，而且还包括其机会成本的增加，特别是因不必要的职能产生的代价。在一定意义上来说，这种代价就是由于其职能的无限度扩大而自身成本投入又明显不足或过剩所导致的与目标的实现没有内在必要联系的某种损失。为了克服这种不经济性，就必须有效而合理地确定村级组织的权力边界，明确其职能范围。目前最为现实的选择应该是：（1）真正落实村民自治组织的自治性，建立真正意义上的权力契约关系。村民自治作为国家在家庭联产承包责任制后，实行的一种农村政治安排，是在中国自上而下的权威体制内生成的这种“自治制度”，对广大村民来说，其选择空间是十分有限的。特别是有关村级织织的性质、结构和职权这些方面都不是村民自主选择的结果，而只能是在国家法律权威下形成的制度性安排。也就是说，在国家主义的权威导向下，要求广大村民这些“自治主体”完全按照国家的法律规定，建立符合基层政府意志的“自治组织”，因此，在村委会的设置和权力及村党支部的领导地位等方面，并不存在实际意义的约定和更改。要克服这些问题，就必须大力提倡法制权威下的契约精神，将乡镇党政、村基层党组织和村民自治组织真正作为法律上平等的政治主体，并促使其相关规则的制度化，以此来强化村民自治组织职权的刚性。（2）限制村民自治组织的经济功能，通过建立独立的经济合作组织，为农民走向市场提供组织[14]。村民自治解决的是村庄内部的秩序及村庄与国家体制之间的秩序，并没有解决也不可能解决村民与社会，特别是村民与市场的关系。村庄内部的秩序，表明的是社区组织所必需的结构环境，是社区存在的根据和发展的基础，是政治学意义上的秩序，是有关与控制与正义相关的问题；市场秩序是经济学意义上的秩序，是有关交易赖以实现的市场伦理与信用关系问题。市场经济的发展，在一定意义上肯定了国家之外社会的存在。但是，处于市场经济背景下的农村社区并是一个完整意义上的社会，村民进入社会需要许多中间的渠道。村治体制不能够也不必要为村民提供市场化的组织，根本性出路是通过制度创新来满足农业市场化的组织性需要。从目前中国农村社会政治状况和各种组织资源来看，最为现实和有效的市场化组织，就是以平等主体为基础的、通过契约的方式建立的具有明确的权利和义务关系及合理退出机制的会员合作制组织[15]。

三

农民的公共参与意识正在加强，公共参与的主体和形式呈现多样化，农村新的公共领域和公共权力组织正在形成。但是，农民非制度性参与、非法参与和宗族性参与的增加，在一定程度上影响着农村政治权力运作过程和社会秩序的稳定。 公共参与是公众通过自己的政治行为影响和改变政治过程的活动[16]。在传统农村社会，家庭才是法定的基本政治单元，广大农民作为皇权下的“子民”，在村庄事务中，只有通过他们家族或宗族组织进入公共领域，其活动只不过是家庭或宗族组织行为的外化或代表，个人在社区事务中不具有独立的政治身份。民国时期，虽然农民的“国民”身份得到了确认，但在严格的保甲体制中，农民作为“保丁”承担更多的是对国家和社区的义务，而且是一种与社区“连坐”的强制性义务。新中国建立之后，在集体化时代的“集权式农村动员体制”下，农民成为了“社员”，社员对集体经济组织在经济和人身上的依附也就决定了其公共参与权利的有限性，法律规定的“社员”参与集体经济组织决策和管理的一切“权利”是一种虚置的权利。只有在实行家庭联产承包责任制和“乡政村治”体制之后，农民成为了“村民”，获得了经济上的自由，并拥有了参与社区管理的民利。事实上，在国家大力推行村民自治过程中，特别是在近几年进行的第四届和第五届村民选举时，每届选举全国有六亿、占总数90%的农民参加了村委会的民主选举，表现出空前的政治参与热情。在一些村民自治搞得好的地方，村民已在事实上享有了村务的管理权。而当这些选举权和管理权及其它合法权益受到侵犯时，有部分农民已能够拿起法律武器，与各级党政组织或干部对簿公堂。特别是部分农民通过组织或参加新型的经济合作组织，在农村形成了新的公共领域和公共权力。这些都表明，我国农民的民主观念和权利保护意识不断加强，农民的公共参与已经到了新的发展阶段。

但是，我国农民的公共参与还存在许多急需解决的问题：（1）公共参与主体的分化，形成了新的政治上“有权群体”。据调查，目前许多地方虽然进行了形式上的民主选举，并没有建立相应的民主管理体制，村务的管理权在事实上被大约11%的管理者和特权者掌握，大多数村民处于农村政治权力的边缘。（2）农民非制度性参与大量存在，采取集体行动对抗基层党政的事件增多。这其中的主要原因是农村社会的各种利益冲突和农村干部的行为失范。特别是近几年来，农民的增收较为缓慢，而有关农民负担却日益增加，乡镇政权的财政收入以及乡镇干部的工资及福利补贴都直接依赖于农民的税费，而村级组织在国家和乡镇收取上交提留任务时常“搭便车”的行为并有些过激手段和方式，这样在不断积累村民的不满对抗情绪，一旦有动员性力量加入，就可能以非理性的、难以控制的方式发泄出来，农村社会就会处于动乱之中[17]。（3）农民非法参与有扩大的危险。近几年来，农民通过贿赂、暴力威胁和恫吓等手段影响乡村干部决策或村委会选举的事件时有发生。特别是有些地方，黑恶势力侵入到村级政权，出现了恶人治村，地痞村霸气焰嚣张，扰乱了正常的生产和生活秩序，农民的财产和生命权益受到极大的侵害和威胁，民主和法制遭到了无情的践踏。（4）村民通过家族组织参与农村公共事务的现象有所增加。在很长的历史时期内，家族势力作为农村社会的一种自在秩序，得到了国家政权的扶持，家族现象构成了中国社会的外观形态。但自中国进行转型期之后，稳定的家族势力遭到了冲击，特别是随着农村社会的集体化和公社化的开展，宗族组织逐渐瓦解，家族势力受到了前所未有的压制。但随着农村改革的深入，国家对农村政治的高压式的控制有所减弱，家族势力作为一种自成体系的具有完整文化内核的历史悠久的秩序得到了一定程度的复兴。宗族组织的复兴并成为农村政治参与的主体，一方面为目前缺乏社区归属感的农民提供了精神上的依托和经济上的保障，对社会秩序的稳定具有一定的意义；另一方面有些宗族组织通过操纵或暴力破坏村民选举来控制农村基层组织，破坏了民主政治的基本原则。 如何解决现阶段农民公共参与存在的问题，目前的政策性取向较为复杂。总的来说，对于非法参与这类直接危害社会秩序稳定和发展的行为，都持否定态度，认为必须进行坚决有力的打击。事实上，对于黑恶势力对农村基层政权的侵入，已引起了各级党政的高度重视。许多地方党政在结合国家打黑除恶的专项斗争，运用机器对那些由村痞地霸控制的村进行了集中打击和整治，取得了显著效果。而对如何看待农民制度性参与的发展趋势、解决农民非制度参与及宗族性参与等问题的分歧意见较大。其中主要有两种观点：（1）扩大村民的制度性参与，规范村民的非制度性参与，限制宗族性参与，将村民自治的直接民主往乡镇甚至县市推广。其理由是，村民自治实际上就是村民对村级社区事务的全面参与，其成功经验证明了中国农民能够管理好自己的事务。村民自治所形成的民主可以通过制度传递的方式不断向上层递进，“村民自治的发展必然会推进乡镇民主制度的建设”，其“经验必然会向上引伸，发展到乡镇”[18]，即应该按照村民自治所提供公共参与的经验，进行县、市长的直接竞争性选举[19]，这种传递最终影响到国家民主。而对于农民的非制度参与要进行具体的分析，特别要从农民的利益表达和保护方面来进行规范。为了让农民能够表达和保护自身的利益，需要在国家正式组织之外建立农民的政治组织，应该建立农民利益集团，[20]其中恢复政治性农民协会组织是一种合理的选择[21]。而对于宗族性参与要给予一定的空间，引导其往利益集团方向发展。（2）在严格限制村民的非制度参与和宗族性参与的同时，尽量减少村民的制度性公共参与。其理由是，村民的非制度参与具有目的和手段不可控性，经常会造成社会秩序的混乱；宗族性参与则具有强势群体利用我国农村目前还不成熟的“形式上的民主”来剥夺少数的弱势群体的民利，因此这两者都必须予以严格限制。而对于村民的制度性参与，不仅不能扩大，而应该尽量减少。这不仅因为，现在许多农民并不具有民主参与政治生活的素质，也没有形成民主参与政治生活的习惯，多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做是自己的权利和义务。他们的参与仅仅是为维护自己的经济利益而进行的手段性参与，而不是目标性参与，因此他们对农村干部还不能形成有力的民主监督，不能有意识地影响农村、农业政策的制定和监督政策的执行[22]。而且还在于，任何公共参与都是需要成本的，如果在农村社会增加公共领域和公共事务，以求增加村民的公共参与，其成本基本上都需要由村民负担，而为了从农民手中争夺维护公共权力的费用，又需要扩充公共权力机构，这样形成的是一种恶性循环。因此，在目前农村经济不能提供更多经济剩余的情况下，还是尽量减少公共领域和公共事务，减少村民的公共参与，以节约公共权力的运作成本。 公共参与从来都是评价政治现代化的重要标准。但并不是所有的公共参与都能促进社会现代化的历史进程。因而，现代国家，一方面开放政治领域，通过公共参与来解决社会发展问题，满足民主政治的基本需求；另一方面又在公共参与的形式和程度上加以适当的限制，以确保社会秩序处于稳态。特别在有关农民的公共参与问题，因考虑农村社会的利益资源和权威结构等特性和农民的整体素质，一般将农民的社区性公共参与和国家层面的政治参与区分开来。对于农民社区性公共参与的范围和程度，以农村社区公共产品的需求和供给为根据；对于国家层面的政治参与，则赋予农民以公民权，按照国家民主政治的发展需要，来确定农民政治参与的深度和广度。因而，随着我国农村市场化进程的发展和乡镇体制改革的深入，乡镇将在组织形式和职能方面由国家基层政权组织向社区自治组织转变，农村社区性事务的范围将有所扩大，而国家政治层面将往县级政权提升。而为了农村社会秩序的稳定，强化法律权威来规范人们的行为就成为必然。这样也就决定了我国农村社会公共参与的发展基本趋势：（1）农民的社区性参与将会有增加，而国家层面的政治性参与将有所减少；（2）非制度性参与将受到限制和规范，但使其制度化成为政治性的农民利益组织的努力不会实现，有可能的选择是建立新的农民合作经济组织来主张和保护农民的权益；（3）各种非法参与、宗族性组织参与因其复杂的社会根源将继续存在，但会受到不同程度的打击和抑制。

参考文献

徐勇：《非均衡的中国政治：城市与乡村比较》，中央广播电视出版社1992年版。

辛秋水：《中国村民自治》，黄山书社1999年版。

张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社2000年版。

马戎、刘世定、邱泽奇：《中国乡镇组织变迁研究》，华夏出版社2000年版。

注释

[1] 王仲田：《乡村政治：中国村民自治的调查与思考》，江西人民出版社1999年版，第1页。

[2] 余力：《中国农村政治：一个紧迫的课题——张厚安教授访谈》，载《社会主义研究》1991年第2期。

[3] 童庐、吴从环：《组织重构：农村现代化的社会基础》，载《天津社会科学》1998年第4期。

[4] 中共中央：《当前农村经济政策的若干问题》，载《人民日报》1983年1月2日。

[5] 刘喜堂：《关于乡级民主发展的调查与思考》，载《经济社会体制比较》2000年第2期。

[6] 王振耀：《全国乡镇政权的现实结构及立法的基本依据》，载《中国乡镇政权的现状与改革》，中国社会出版社1994年版，第42页。

[7] 王沪宁：《当代中国村落家族文化——对中国社会现代化的一项探索》，上海人民出版社1991年版，第274页。

[8] 沈延生：《村政的兴衰与重建》，载《战略与管理》，1999年第6期。

[9] 参见于建嵘：《岳村政治——转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年版，结论部分。

[10] 王克群：《市县乡机构改革的意义、重点、难点及对策》，载《资料通讯》（杭州），2001年第5期。

[11] 朱光磊等：《当代中国社会各阶层分析》，天津人民出版社1998年版，第43页。

[12] 斯梅尔塞：《变迁的机制和适应变迁的机制》，载《国外社会学》，1993年第2期。

[13] 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社1997年版，第3页。

[14] 张晓山：《走向市场：农村的制度变迁与组织创新》，经济管理出版社1996年版，第33—35页。 [15] 参见于建嵘：《会员制经济——组合经济的理论和实践》，中国青年出版社1998年版，第5—20页。

[16] 张厚安、徐勇、项继权等：《中国农村村级治理》，华中师范大学出版社2000年版，第67页。

[17] 于建嵘：《利益、权威和秩序——对村民集体对抗基层党政事件的分析》，载《中国农村观察》2000年第4期。

[18] 荣敬本等：《再论从压力型体制向民主合作体制的转变》，中央编译出版社2001年版，第94页。

[19] 崔之元：《“混合宪法”与中国政治的三层分析》，载《战略与管理》1998年第3期。

[20] 参见高友谦：《建立农民利益集团——突破徘徊的一种政治选择》，载《农村经济与社会》1989年第4期。

[21] 郑法：《农村改革与公共权力的划分》，载《战略与管理》2000年4期。

现代乡村社会治理体制篇5

关键词：农村治理；历史逻辑；治理现代化；现实路径

一、我国农村治理的历史逻辑

我国是一个有5000年文明历史的国家，我国农村治理发展是一个前后相继的历史过程，有着其自身的内在历史逻辑。即古代中国农村稳定发展，士绅治理的县政乡治；解放初期社会控制的战时体制需要，政社合一；改革开放以后，社会主义与市场经济相结合，解放“三农”的现实需要，乡政村治。这三个阶段构建了一个完整的、有机统一的中国农村治理发展过程。

（一）县政乡治：古代中国农村稳定的客观需要。古代社会，由于社会生产力比较低下，我国农村实行宗权、族权、士绅、皇权综合治理的县政乡治。秦代以后，我国开始在农村设置相关里正、保甲等不同制度，平民可以担任甲长等，职能明确，主要是维护社会治安，组织生产，处理邻里矛盾纠纷。古代皇权力求控制整个农村，但由于财力、物力、自然和治理能力等诸多因素的限制，王权下不了县，出现县政乡治的情况。国家行政权力力求对农村的管辖治理和控制，但是没有直接把权力扩展到农村的日常生活之中。另一方面，古代规定，士大夫等官吏一般要求退职以后返回地方，把技术、资金和治理经验等都带回农村，成为地方士绅。士绅拥有其他人难以拥有的经济、政治、文化、社会等地位，既与国家行政权力相联系，又成为地方事务的主要影响者，甚至是地方事务的管理者。士绅是古代农村治理的主要影响力量。同时，我国古代农村一般根据血缘和地缘相结合而形成的社区组织。由血缘组成的宗族制度具有强大自组织功能，包括救济、矛盾处理、惩处，甚至于法外治权等，是农村治理的主要力量。这样，地方士绅和宗族势力以及其他社会力量相互结合，起着共同治理的作用。国家权力依赖宗族势力、宗教势力、地方士绅达到治理的目的。而宗族势力、宗教势力和地方士绅是农村治理的主要自治力量。既维护地方利益，管理乡村事务，又联系国家行政权力，认可国家权力的管理和控制，如提供赋税和劳役等。古代乡村治理就是这样一种行政权和自治权相结合的二元结构。这种情况一种维持到清朝。

（二）政社合一：社会控制的战时体制需要。新中国成立以后一段时间内，我国农村实行政社合一的治理制度。由于国家政权不稳定，多年战乱的影响，社会处于大破大立的时代。新中国是通过发动广大下层民众所建立的。新中国的建设也必须依靠广大民众，包括广大农村的劳动群众。另外，急于清除古代封建社会和资本主义的影响，建设社会主义国家。国家行政力量渗透农村，解决农村失控的威胁，着手建设农村政权，加强农村社会动员和控制。国家政权组织延伸到农村。把所有人包括农村人口都纳入到政治、经济、文化、军事等组织中来，便于管理和控制。特别是1958年，我国提出依靠农业支撑工业化赶超战略，在农村严格实行政社合一的治理制度――制度。这虽然实现了对农村社会的有效控制，但也导致劳动力的低效和农村的长期贫困。同时，政社合一也是当时适应战时体制的需要。新中国成立，国家得到确立，但是我国一直受到国际两大政治、军事集团的排斥和挤压。一直到20世纪70年代，我国基本不为国际社会所认可，面临险恶的国际环境。另外，一直到20世纪70年代中期，我国社会实际处于一种准战争状态，没有真正进入和平年代。为了应对美苏战争威胁、台湾对大陆的军事侦察等，我国社会实行政社合一的准军事化的战时体制。备战备荒是当时的基本国策。在农村实行政社合一的战时体制，实现对农村社会的控制和治理的有效途径。政社合一的农村治理模式虽然解决了当时对农村社会的有效动员和控制，能够有效应对战争威胁。这也是不得已而为之的治理模式。但是这模式也蕴含着必然解体的因素，最终会走向瓦解。

（三）乡政村治：社会主义与市场经济相结合的现实需要。上世纪70年代末期实行改革开放政策以来，家庭联产承包责任制加速了政社合一体制的解体，行政权力逐步从广大农村退出，出现职能缺位。1982年宪法改变政社合一体制，建立乡政村治的治理制度。即在县以下设立乡人民代表大会和乡人民政府作为基层政权组织。同时农村设立村两支委。村两支委明确接受乡镇政府的指导与协助。政社合一的控制治理制度被具有一定自治功能的乡政村治治理制度所替代，也是农村自治性质的一次历史性回归。

乡政村治是市场经济发展的结果。家庭联产承包责任制得到广泛实施以后，农村市场竞争机制、农村市场经济规律得到认可和激发，冲破政社合一的计划经济，极大发展了农村社会生产力。经济上的解放，农民需要自己的政治权利即自治权利，管理自己。同时，国家行政权力退回，出现权力真空。在这种情况下，广西一些农村出现自治组织，管理事务。在各地实践基础上，1987年11月颁布《村民委员会组织法》，明确村委会全面管理的自治制度。同时，是社会主义制度建设的需要。为了加强农村工作，维护社会治安，组织社会生产，把党组织建立在广大农村，成立村支部。和村委会一起接受乡镇领导。在《村民委员会组织法》中明确规定，村委会接受乡镇的行政领导。当然，村委会又有全面管理的自治权限。党的领导是农村治理的关键。

这三个阶段基本构成了我国农村的治理模式。随着社会的不断发展，随着各种社会力量的渗透，农村治理的力量除了国家行政权力、村支两委、宗族势力外，还出现能人（士绅）、农村各种合作组织等不断参与农村地方事务的管理，包括经济、政治、文化和社会各方面的事务。

二、我国农村治理现代化的现实路径

目前我国加强治理体系和治理能力现代化建设，农村治理体系和治理能力现代化是其重要组成部分。加强农村治理现代化必须把握农村治理的历史逻辑。理解我国农村治理的历史，我国农村治理是一个相互链接的过程，而不是割裂的历史。它有一个内在的历史逻辑，这就是从县政乡治到政社合一，再到乡政村治，从乡政村治走向治理现代化。农村治理走向现代化的现实路径主要有五个方面。

（一）民主化。我国是社会主义国家，人民当家作主，在民，这是我国的国家性质，也是我国发展的基础和根本宗旨。农村公共治理和制度安排必须体现和落实根本宗旨，体现人民的意志和人民的主体地位。民主化是农村治理走向现代化的必要条件。

民主选举。在农村治理中，真正落实民主选举制度，这是民主制度最直接、最根本的体现。让广大民众认识到民主选举的价值和意义，是行使自己管理社会事务、村内事务的权利，是自己当家作主的手段和方式。既有选举权利，也有被选举权利。改变选举敷衍了事的态度，抵制贿选，改变山头主义、宗派主义的做法和风气，真正选举能够为民谋利，为民当家作主的人。民主议事。民主议事是农村善治的关键环节。按照一定的民主管理程序，民主议事，根据民主集中制原则，集体决策，共同管理公共事务。这是民主化的具体步骤和主要内容。民主议事，要做好充分调查，充分考虑每个人的切身利益，分析各种可能出现的情况，选择最优方案，防止损害群众利益。坚决破除一言堂，发挥民主议事的优势，而不能成为民主的摆设。民主监督。民主监督是民主得到落实，农村善治得到落实的保证。民主监督包括选举、议事、治理的各方面监督。任何人都拥有监督权、建议权。如果没有监督，任何民主都会流于形式，而没有实质性效果。

（二）法治化。法治是农村治理走向现代化的关键。依法治国、依宪治国是我国的基本国策，也是我国政府治理、国家治理、社会治理最有效的手段和方式。农村治理也必须依法治理，不能存在法外治权。法治化是农村治理的有效途径。宪法和法律成为农村治理的最高权威，我们要尊重宪法和法律。法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越法律的权力，摆脱宗派、农村乡绅的影响，维护宪法法律的尊严和权威。提高农村治理水平，达到善治，关键在于提高群众素质。但我国历史上，农村治理的法治观念淡薄。所以，农村治理法治化的压力非常大。

完善农村治理的法律法规。这是法治化治理的基础。农村治理的法律法规还不健全。新时期，农村人口流动，对农村选举制度、议事制度、民主监督等造成了很大的冲击，失去了民主选举、民主议事、民主监督的价值和意义。针对新出现的问题，必须适时改进和完善相关政策制度。法治宣传教育。为了提高广大群众的法治素质必须加强法治思想宣传教育。送法下乡，强化法治宣传教育，一方面使法治思维、法治意识深入广大群众，深入人心，深入实际。这是法治化的基础性工作。另一方面，使法治成为一种治理文化。只有当法治成为治理文化，法治才能持久，治理才能长期稳定。维护法治尊严。法治化治理，必须尊重法律法规，维护法治尊严。农村法治意识、法治观念比较淡薄，还没有形成法律治理的氛围，特别需要尊重法律。法律面前一律平等，司法公平公正，是维护法治尊严的根本。司法腐败，会腐蚀法治的基础，践踏法治权威。在农村设立巡回法庭，公正司法执法。

（三）规范化。（1）规范党在农村治理中的领导地位和作用。制定相关制度，确立和规范党在农村治理现代化过程中的政治作用，领导、监督和协调各种力量之间的关系。规范党在农村治理中的坚强领导核心，从严治党。规范党风廉政建设，反腐败斗争，永葆党的先进性和纯洁性。完善制度，规范村支部的作用，如政治民主、经济民主等，从宏观上把握、协调和指导。这是从政治上保障农村治理现代化不至于走错方向，解决农村政治治理僵化的问题。（2）规范国家行政力量的引导作用。不管什么朝代，国家行政力量在农村治理中或多或少发挥作用。根据我国的现实情况，必须从经济、法治和文化等方面切实规范其作用。不管是县政乡治阶段，还是政社合一阶段都是从农村汲取财富，维护社会控制。乡政村治阶段，直到取消农业税以后，农村税费改革，并且逐步实行城市反哺农村，工业反哺农业的政策，农村经济治理才得到逐步强化和好转。反哺资金要用在刀刃上，起四两拨千斤的效果，如规范民生、基础设施建设等方面。研究能否收取一些费用，采取谁受益，谁出资，集中力量办大事。同时，国家采取奖励的办法予以配套支持。（3）规范村委会的职责和功能。村委会和村民是农村自治的主体，是主要力量。规范村委会承担治理的职责和功能，如村内治安、村容村貌、村集体经济建设等。发挥村委会的作用，不能推卸责任。（4）规范村民、民间组织参与治理。在村支两委的领导下，制定相关制度，具体规范村民和民间组织参与治理的路径和权限，落实建议权、管理权、收益权、监督权等，发挥其主动性、能动性。加强规范农村精英、能人的正能量，限制其负能量。（5）规范宗族势力、宗教文化势力参与治理的作用。宗族势力和宗教势力在我国农村还有一定的影响，我们要看到其优劣，对农村治理有好的一面，也有不好的一面。认真研究分析宗族、宗教的积极作用和消极作用，制定相关政策限制其消极作用，规范引导其治理的积极作用，防止法外权力的影响。同时，强化社会主义核心价值观，建设诚信社会，加强社会主义道德规范，形成善治的文化氛围。（6）规范引导市场经济在治理中的作用。市场经济在农村治理中是一种很重要的力量，有着很重要的作用。市场经济运用其竞争规律、价值规律、价格规律，像一只无形的手，贯穿于农村经济、政治、文化和社会的全过程。经济治理是农村治理的关键。必须发挥市场经济的作用，按照市场经济规律的原则治理。但是在市场失灵的情况下，不能拘泥于市场经济，而要发挥集体主义、集体经济的优势。在农村治理过程中，要区分市场经济和集体经济发挥作用的领域和范围，并且规范治理。

农村规范化治理是农村公共领域治理的制度化和科学化，结合市场治理、社会治理、党的治理以及国家行政力量治理的制度安排和规范的公共秩序。

（四）协作化。现代农村治理体系是一个有机的统一整体，包括农村各种制度系统。各种制度之间相互协调，密切协作，有效维护农村社会稳定，维护社会秩序，提高农村治理水平，达到治理现代化。如民主、法治、规范必须是一个密切联系，相互衔接的有机整体，而不是相互冲突和矛盾。农村治理协作化，包括各行为主体之间的相互协作，也包括各种制度之间的相互协作。农村治理就是处理好各种矛盾纠纷，达到善治的目的。在农村治理走向现代化过程中，由于各种政策制度不完善，各种制度之间缺乏协调性，不能相互衔接，难以达到相互协作的目的。同时，农村治理的各行为主体，并不是一个天然能够相互协作的整体，他们之间存在许多矛盾和冲突。在治理过程中，各种矛盾会一个接一个的出现，需要各行为主体相互配合，相互协作，共同解决问题。需要我们从思想上、制度上和行动上协调一致，形成劲往一处使，共同建设美丽乡村、幸福家园、现代农村。只有各行为主体、各制度之间能够相互协作，密切协调，就能有效维护农村社会稳定，维护社会秩序，提高治理水平，走向治理现代化，达到善治的目的。

（五）数字化。现代社会开始逐步走入数字信息化时代，但是在广大农村存在巨大的数字鸿沟。信息基础设施缺乏，信息沟通不及时，数字信息处理不到位，广大农民接受信息处理有一个过程。这些在一定程度上阻碍了农村治理现代化的进程。在农村治理走向现代化的过程中，要积极加强互联网+的，建设智慧现代农村，创建智慧现代农业。在此基础上，加强民主政治建设，农村经济建设，进一步完善数字化农村治理。

农村治理走向现代化，除了民主化、法治化、规范化、协作化和数字化外，还有一些现实途径，如加强文化，是农村治理的重要途径。农村治理现代化需要与时俱进，综合运用各种方法走向善治的目的。

参考文献：

[1] 辛向阳：推进国家治理体系和治理能力现代化的三个基本问题[J]. 理论探讨. 2014（2）

现代乡村社会治理体制篇6

[关键词]城镇化；农村治理；秩序

[中图分类号]D60 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）05-0066-04

一、城镇化背景下的农村治理场域

改革开放以来，随着我国工业化进程的持续推进与市场化转型的逐步深入，城镇化成为中国发展的主流趋势。在这一进程中，物质资料、人力资源等迅速向城市积聚，带来了经济发展水平与社会结构方式的多元化变迁，社会复杂程度迅速提高。在政府主导的城镇化模式下，中国的城镇化呈现出现代化压缩与多层次并存的样态，不同城镇的现代化程度高低不同，不同地区的城镇化速度快慢不一。农村被城镇化强大的向心力所吸引，农村人口向城市单向度流动，城市文化与生活方式在农村社会迅速传播，农村社会结构发生多元变迁。农村呈现出空心化与农村精英外流的趋势，农村原有的生活方式与乡规习俗被抛弃，城市现念成为农村居民学习的范式。在城镇化的汹涌浪潮中，农村现代化与农民城镇化成为方向话语与发展目标。受城镇化的大潮挟裹，作为中国社会的基层场域，农村的基层秩序呈现出多元与分化的状态，农村的稳定与和谐面临着巨大挑战，带来了动荡与矛盾并存、问题与事件频出的秩序样态。

农村治理秩序作为中国社会治理体系中的基本环节，既受到国家权力生长方式的制约，也与农村社会的基层脉动必然相关，更直接受社会发展趋向的影响。受城镇化潮流的影响，农村的基层实践场域正在发生着多元变革，汹涌的城镇化浪潮给农村基层治理带来了多重影响。首先，在城镇化的影响下，城市现代文明成为社会的主流话语，农村原有的乡土性文化与村规民约被质疑与否定，农民在追崇现代文明的过程中，从原有的乡土制约中被解放出来，原有的秩序结构面临离散、解构的境地，而新的适应农村社会变化的秩序结构并未在农村真正建立。其次，在大规模城镇化浪潮的推进下，农村人口的城镇化成为主流趋势，通过常住人口的城镇化或户籍人口的城镇化，不断冲击农村现存的人口结构。大量农村人口外出务工，通过迁移与流动，不仅打破了农村人口目前的封闭状态，而且改变了千百年来传统的生存方式，农村的经济来源不再以农业为主，给原有的农村秩序格局带来了弹力与动荡。在农村人口大规模流动的过程中，农村人口不再局限于农村的农业生产，而与城市地域的现代产业紧密联系在一起。流动性特征使得农村治理秩序已经与城镇的秩序治理紧密联系在一起。再次，在城镇化与现代化的潮流驱使下，现代化与城市化的秩序体系建构成为国家话语。在这种背景下，原有的村庄秩序结构需要在国家的强力推动下，进行制度变革，以适应国家整体的治理体系变迁。

二、城镇化背景下农村治理的秩序冲突

（一）农村治理秩序中制度话语与实践逻辑的冲突

农村现代治理体系的建构成为改革开放以来农村基层治理的主要核心内容。作为国家的一项正式制度安排，“乡政村治”的制度包含了国家对农村基层治理的现代民主期待。作为自上而下的制度安排，凸显的是按照理性、民主的制度理念生成的“秩序图景”。制度的主旨是发挥农村的自治功能，通过民主选举、民主管理等形式，以民主的运作体系为基础，以现念为引领形成以村集体为核心的村民自治。在民主制度框架下，村民自治的核心内容是乡村秩序的自我维护，农村公共事务的民主解决。在这一制度体系中，乡镇政府对村民自治的具体运行起一种指导与监督作用。

农村作为中国社会的基础，在多年的发展中很多农村地区的经济文化还处于传统半传统的状态，以小农经济为代表的农村离现代化程度还相差甚远。大部分农村居民的文化程度在初中左右，谋生方式虽然脱离了传统农业，但是大部分农村都处于欠发达的状态，由于学历、职业技能以及农村现代化程度的制约，大部分农民的劳动形式仍停留在依靠体力的状态，与科层制的现代工业劳动模式差距很大。“半工半耕”成为很多农村家庭维持生计的主要形式，年轻人在外务工，年长者在家务农，家庭收入既依靠打工收入，也依靠农业收入。在这种情况下农民对现念的接受与民主制度的理解还非常有限，在生存理性和经济理性的作用下，农民的行为逻辑呈传统礼俗引导与理性思考牵引并存的状态。多年传统生活路径的惯习与乡村文化的内化使得村民自治的运行更多按照传统的逻辑。在这种背景下，以现代治理理念为基础的村民自治在运行过程中，体现出制度建构的初衷与实际运行状态相背离。在实际的治理秩序中，农民缺乏积极参与民主治理的内在意识，更多的是“被动式参与”和“表面式参与”。而代表村民利益的村委会，大多屈于上级的行政权威，不得不将更多的时间忙于乡镇政府交办的一些具体事务。村干部作为乡村人，在市场经济的大潮下，更多的是遵从个体经济收入提高的意愿，对于村公共事务缺乏全局性思考。在这种背景下，基于现代化理念的“乡政村治”体系并未同基层运行实际实现完美的契合。制度的设计理念与制度框架体系是现代话语，而基层实际仍处于传统人情逻辑盛行、居民规则意识淡漠的状态。最终导致乡政村治的模式在乡村秩序的运行中，更多的处于运行表面化、执行形式化、治理表层化的状态，并没有有效推动农村社会治理的高效运行。

（二）城市中心主义对原有乡村认同的消解与秩序的离散

在传统的农业社会时代，农村社会的秩序主要靠传统习俗与乡土文化形成的内生性秩序来维持。传统农民的同质性非常强，依靠强大的集体意识与乡土认同，农村形成了稳定的社会秩序。城市化的推进与现代化的强势话语在给农村带来自由与发展的同时，也以强大的力量解构农村居民的共同体认同，冲击着农民淳朴的价值观念。外出务工、乡城流动、城镇文化、现代生活，处于城镇化背景下的农村居民的生活轨迹与价值观念处于激荡变革与迅速跃迁的时期，农民的生活方式、谋生方式、行为逻辑与传统乡村生活全面背离，呈现出城市化元素与现代化交织的新特征。在这场以现代化变革为主导、城镇化进程日益推进的发展路径中，城市生活中的享乐主义、个人主义、物质第一等等逐渐在农村社会蔓延开来，消解着农村传统朴素的生活观念与价值体系。受城市中心主义的影响，传统的乡土文化、道德观念以及简朴的生活作风被人们视为“愚昧”与“落后”的代名词，与之相反，现代城市文化所代表的行为规范与生活方式成为人们争相学习的典范。在这一过程中，农村居民呈现出价值多元化的样态，一部分居民渐渐失去了对乡土习俗、道德、礼仪等乡土文化的认同与遵从。[1]汹涌推进的城镇化浪潮不仅把农村人口不断地从农村地域中抽离出来，源源不断地涌入城市寻找就业与生存机会，而且城市的向心力不断消解农村的乡土文化与原有的乡土秩序。

（三）农村基层秩序运行逻辑的多元化

当前，农村社会呈现出政策变革与社会变迁双重叠加的特点。市场因素、城市文化、国家权力等在农村社会场域呈现出力量交集、交互影响等特征，这给农村社会基层的运作逻辑带来了诸多影响。随着城镇化的发展，农村青年离开农村到城市就业，与此同时，农村经济方式也发生了很大的变化，市场规则等多种规范快速地渗透到人们的生活实践之中，以直接或间接的方式影响乡村社会的秩序；另一方面，国家通过权力介入，把法治与政府意志直接带入乡村，影响着乡村社会的秩序；还有，传统社会文化的生命力使其成为影响乡村秩序的另外一股力量。过去的一个世纪，农村社会经过社会主义改造、家庭联产承包责任制的政策变革、市场经济的迅猛发展以及城市文化的冲击，当下的农村社会秩序已经与费孝通描写的“乡土中国”有很大的不同。传统的礼俗日渐式微，年长者的权威也被新生代的新知识引领。但是由于共同的历史记忆和乡同的生活经验，乡村“情理”仍然在乡村规则中起着一定的作用。[2]与此同时，在城镇化引领的现代化话语影响下，科学、理性等观念在国家的制度推动下不断进驻农村社会。随着农村居民进入非农产业，规则意识、契约观念也逐渐影响农民的思维与行为模式。尤其在现代治理话语与制度的宣传下，正式规则也逐渐被部分农民所接受。日渐推进的城镇化进程不仅给农民带来了现代的规则意识和行为逻辑，而且使得农民的理性思维开始发展，在行为逻辑上，一些农民不再盲从于乡规民约，而是从特定的需求出发，开始理性的考虑行动的后果，对多种行为路径进行选择。

从总体来看，当下农村社会的基层秩序运行呈多元规则并行的状态。城镇化与现代化的发展路径建构了农村的现代民主治理制度，在乡城流动的过程中，现代规则意识在农村具有了生长的空间，同时现代文化中的理性成为了部分农民的行为逻辑与农村的秩序基础之一。与此同时，与乡土生活相对应的传统行为逻辑日渐式微，但是由于农村共有的生活空间和生活经验在农民的行为中仍呈现出一定的印记。“乡村情理”在农村的秩序空间中仍发挥部分作用。在市场经济的大潮下，农民的交换逻辑也日渐增长。旧秩序与新逻辑、新制度与旧传统、乡村文化与城市文明的激荡辉映下，最终导致了在农村社会既存在现代的制度逻辑也存在被支离破碎的传统印记，农民既部分认同乡村情理也认可现代规则制度，“人情”与“正式规则”并存、“现念”与“传统逻辑”都起一定作用。

（四）基层诉求与上级的协商机制缺失

良好社会秩序的达成既需要与社会结构形态相一致的秩序整合模式，也需要公民将权利诉求上传的通达机制。改革开放以来，在现代文化的影响和市场经济的熏陶下，农民的权利意识日趋增强，迫切需要向公共决策部门传达诉求。但是由于组织方式抑或社会联结方式的变革，农民日益呈现出原子化与游离化的状态，难以通过正规组织方式表达个体或群体的诉求。在乡政村治的治理模式下，基于长期以来的行政惯性与治理逻辑，村委会只是被动的执行上级的行政命令，在与上级政府互动的过程中，缺乏话语权力与沟通的主导性。虽然村委会作为基层自治组织，但是却没有真实成为整合村民意愿的组织机构。在目前的治理体制内，缺乏农民与上级政府的协商机制，农民的意愿表达和权利诉求不能与公共服务部门或上级政府有效沟通。对于乡村组织的行为和公共服务不满意时，农民也无法表达自己的意见。[3]由于缺乏表达个体愿意与群体诉求的通达机制，在面临征地拆迁等问题上，农民的利益诉求被拦截屏蔽。村干部作为政府权力和民间意愿的中间人，处于信息枢纽的中心，但是由于缺乏公共监督，村干部一方面对国家的政策进行自由解读，另一方面作为村公共事务的人与上级政府讨价还价，寻求个人利益最大化。最终导致了部分农村上访事件多、复杂等局面，导致农村的基层秩序陷入困境。

三、城镇化背景下重构农村治理秩序的路径

城镇化是当前中国社会发展的历史趋势，面对城镇化进程，农村治理秩序的建立既需要夯实农村社会治理的文化基因又要从现代治理体制的未来需求入手更新政府与基层社会的互动模式，同时要跨越城乡对立的二维视野，将城镇化推进与共享共建的治理格局相结合，具体而言：

（一）夯实农村社会治理的文化基因

文化是一种历经社会变迁和历史沉浮而形成的历史血脉，有着超强的生命力，通过无形的、稳定的形式熔铸在文明发展的进程中，通过潜移默化的力量与内化的精神影响着社会个体的行为模式和价值信仰。[4]要重建秩序，必须要深入发掘农村社会治理机理背后所深埋的内在文化逻辑，从文化的根基出发，重构农村社会的乡土认同。多年以来，以传统的伦理道德、乡规民约为内容的乡土文化构成了农村秩序的内核基因。当前时期，面对城市文化的推进，农村社会要以传统乡土文化的传承为基础，构建乡村秩序的内在文化基因。要重新认识到传统乡土文化的价值内涵、重塑乡土文化的秩序基础。以媒体宣传为路径，重塑农村居民的互助精神、弘扬传统的伦理道德、强化乡土文化话语、重建农民精神家园，以乡土文化为依托，消解城镇化过程中农民行为无序化、交往功利化、关系疏离化的趋势。政府作为治理的主体要注意挖掘传统的文化形式，通过多种方式使得现代文化与传统文化相对接，整合乡土文化资源，培育乡土文化保留、传承的土壤。运用各种途径、多种方式使优秀的乡土文化代代相传，在对乡土文化的认同中，建设农村的公共性，增强农村社区的凝聚力与向心力，建立乡村“公共精神”。在当前的城镇化背景下，个体凸显、集体隐去的农民缺乏公共意识，缺乏社会治理的参与动力。重建乡土归属，不仅可以使得乡土文化作为行为有序的基础，而且可以有效激发农民的公共责任意识。在农村发展中，发挥农民的参与性，使得农民成为自觉维护乡村秩序的治理主体。

（二）更新政府与基层民众之间的互动模式

基于多年行政运作的逻辑，政府对基层的秩序达成一直是制度强势推进、群众被动接受的运作过程。但是农民个体作为有着自由意志的行动者，他们会运用自己的行动策略，与政府的政策进行迂回博弈，难免会有一些“上有政策、下有对策”的现象。导致在某种程度上的制度文本与制度执行不一致，正式的制度与运作的逻辑不一致，“秩序图景”与“秩序现实”不一致，制度“虚空化”状态明显。因此基于农村社会治理的现实，迫切需要转变政府与基层社会的互动模式，从“管控模式”走向“协商模式”。政府要尊重农民个体的权益诉求与价值需要，在互动中，要强调“尊重、合作”，让农民个体感觉到政府是农民权益的支持者、服务的提供者。政府要以促进农村的“公平、正义”为理念，关注农民诉求，对农村发展的要务与农民进行平等协商，以相互沟通、共同合作为渠道达成农村治理的秩序格局。在基层治理中，政府要尊重农民的主体性地位与意愿表达，在平等互动的基础上，要倾听农民个体的声音，关注农民的价值表达，视农村村民的生存、发展、权利为服务型治理的第一要务，实现治理的观念创新、服务理念创新。[5]在互动机制中，不仅要运用传统的互动方式，而且要运用新媒体等多种形式，让农民个体与政府机构之间平等互动、频繁互动。让治理制度深入农民内心、内化为行为准则，同时通过互动，达成政府要求与民众诉求之间通达的沟通机制。

（三）城镇化进程推进与农村共建共享的治理格局相契合

城镇化对农村的基层场域的影响不仅呈现出人口向城市的流动与聚集，而且表现为城市现代文化对乡村的全面影响、农村经济方式的全面变革以及农民组织方式的结构性转变。在持续推进的城镇化过程中，要以建立共享共建的治理格局为方向，将城镇化进程与农村治理相结合。具体而言，在农村治理体系的制度设计中，要对农村的未来发展进行前瞻性思考，从农村发展的未来出发，用契约精神、法治理念、规则意识统领治理体系与治理实践。在某种程度上要跳出城乡二维对立的思维框架，从农民的基本需求出发，在满足农民诉求的基础上，在农村建立以依法治理为框架的制度体系，做到有法可依，有法必依，提升农民的法治思维。在农村共享共建的治理格局中，以公平、正义为制度的基石，以农民作为农村治理的主体，维护他们的权益、提升他们的参与动力。以农民与政府的共同协商、平等参与为基础，激发农民的公共精神与参与意识，赋予农民个体参与基层治理的更多权能。在参与中增强农民对基层治理的责任意识，强化农民个体对集体的归属与认同。在农村共享共建的治理格局建设中，注重农民个体之间、村庄组织之间的合作与协商，提升农村的社会资本，使村庄成为农民的生活共同体、利益共同体、情感共同体。通过形式多样的公共活动以及公共服务，把分散的农民个体整合以来，共建村庄和谐秩序。

参考文献：

[1]张红霞.论农村现代化变迁中社会治理的秩序整合[J].大连干部学刊，2014，（3）：15

[2]邱泽奇，邵敬.乡村社会秩序的新格局：三秩并行―――以某地“乡土人才职称评定”为例，国家行政学院学报，2015，（5）：66.

[3]熊烨凌宁.乡村治理秩序的困境与重构[J].重庆社会科学，2014，（6）：26.

[4]任映红，车文君.乡村治理中的文化运行逻辑[J].理论探讨，2014，（1）：145.

现代乡村社会治理体制篇7

关键词：乡村治理；协商民主；人口流动；政治现代化

中图分类号：D621文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2016）02-0001-05

党的十报告提出要积极开展基层民主协商，完善协商民主制度和工作机制。党的十八届四中全会也提出要创新社会治理体制，推进乡村治理体系和治理能力现代化。乡村协商治理是人口流动背景下乡村治理现代化的发展方向。人口流动既是我国社会主义市场经济发展的必然结果，也是深化农村体制改革的深刻反映。如何利用农村劳动力转移的契机，推动农村基层民主政治的深入发展，是乡村协商治理现代化面临的重要课题。乡村协商治理是指现代农民积极参与乡村事务，发表政治主张，影响乡村决策，监督乡村管理的协商治理活动，是一种直接或间接地影响乡村政治决定和乡村政府活动的参政行为，其本质是乡村治理体系和治理能力现代化，目标是实现农民的“中国梦”。正确处理大量外流的农村人口与乡村协商治理的关系，正成为乡村协商治理现代化的关键问题。

一、乡村协商治理遭遇前所未有的人口流动

改革开放以来，大规模的人口流动深刻影响着包括农村在内的社会治理范式。乡村人口流动是农民融入工业化、城镇化，融入城市文明的重要途径。乡村流动人口是我国现行户籍制度下农民离开户籍所在地，在另一地区滞留、居住、从事各种活动的乡村人口。乡村人口流动带有空间转移和地位转变的双重动因，对乡村协商治理产生了重大影响。

1.乡村人口流动是市场经济发展的必然结果

乡村人口流动是社会经济发展的必然结果，是市场经济完善的重要标志。改革开放前，农民被禁在土地上没有自由选择职业的权利。改革开放后，土地日益减少、农业比较收益进一步下降、农民追求美好生活前景的强制动因，与区域经济快速发展、城市劳动力需求极具扩张的诱致动因互动叠加，引发了一场史无前例的农村人口流动现象。2010年第六次人口普查数据显示，全国2.44亿流动人口中乡村流出人口有1.53亿，占总流动人口的63.0%。随着市场经济的完善、改革的深化和社会的全面发展，农民长期工的比重持续攀升，已成为乡村流动人口的主体。国家对农民进城就业的政策先后经

收稿日期：2015-10-26

*基金项目：国家社会科学基金项目“中国特色社会主义乡村协商治理问题研究”（15BKS062）；国家社会科学基金项目“河南省建立‘四项基础制度’创新社会管理实践研究”；河南省社会科学规划重大项目“河南推进全面从严治党问题研究”（2015A007）。

作者简介：张国献，男，河南财经政法大学道德与文明研究中心教授，硕士生导师，政治学研究所所长，法学博士（郑州450046）。

历了三个阶段：1978―1992年的“适度放开，拾遗补缺，行业限制，严格管理”；1992―1999年的“合理引导，就地转移，跨省流动”；2000―2015年的“统筹城乡，发展劳动力市场”。市场经济的推动，就业制度的改革，消解了城乡分割型劳动力配置界限，为乡村人口流动提供了制度条件；消费水平的提高和消费结构的优化，带动了满足人们发展和享受需要的第三产业发展，为农村人口流动提供了巨大的就业空间；农民视野的扩大、观念的更新、技能的提升，厚植着他们求新、求强、敢于实践的主体意识和民主理念，为他们勇敢“闯世界”增添了胆识和力量。乡村人口流动的特征表现为：规模不断上升，乡城流动主体突出；流动地更加集中，跨区域流动特征明显。乡村人口流动的实质是乡村人口的自由选择与趋利行为。农村人口之所以流向城市，目的是谋求更好职位，追求更高收入，提高自身素质。乡村人口流动极大地解放了农业劳动生产力，使农民获得了自身劳动力的支配权，也对市场经济条件下的乡村协商治理提出了新课题。

2.乡村人口流动是我国实现现代化的客观要求

乡村人口流动是各国现代化的共同现象。人口众多的农业国在实现现代化的进程中，客观上必然有大量的农村人口向非农产业、向中心城市转移。第一，现代化是工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域并引起其深刻变革的过程。它是用自动化大生产代替人工劳动的自然过程，是集约经营代替粗放经营的历史进程。这一历史进程中，农业资本有机构成逐渐提高，农业劳动力需求快速降低，农村人口不断迁移。第二，农业现代化的基础以乡村的城市化为依托。城市化发展彻底打破了农业、农村、农民三位一体的乡村经济，给寂静的乡村注入了现代文化元素和新的活力，使乡村的社会结构发生了历史性迁移，为乡村人口“离土不离乡”的流动提供了便利途径。第三，现代化过程是三大产业结构不断优化的过程。随着经济发展、科技进步和人们消费水平的提高，不受空间地域限制的第三产业迅速发展。第三产业吸纳了亿万乡村人口进城就业。现代化带动的乡村人口流动是当前乡村协商治理的现实境遇。

3.乡村人口流动是乡村协商治理的现实基础

乡村人口流动有劳务型、经营服务型、公务型、文化型、社会型等，但主要是劳务型。农村流动人口与市民之间的交往多属于工具往，缺乏情感往，处于一种“没有互动的共存”状态，是一个孤立化的相互隔离的封闭性的群体。农村流动人口只是空间位移，绝大多数人不可能改变自己的农民身份，他们在“回不去的农村”与“留不下的城市”之间徘徊。但乡村流动人口在竞争激烈的城市生活中也积累了一定的经验和胆识，权利意识逐渐增强，随着乡村经济的发展，他们有能力参与乡村政治活动，这是乡村协商治理现代化的长足动力。“在民主化和网络化时代，公民权利意识的觉醒和参与冲动的高涨，是一种无法阻遏的发展大势。”①乡村流动人口参与涉及自身权益的村务活动的权利意识和法律意识的增强，为乡村协商治理带来巨大活力，有利于对乡村干部的行为形成约束，为乡村协商治理现代化奠定坚实基础。

二、人口流动背景下乡村治理面临的协商困境

人口流动对我国乡村协商治理产生了深刻影响。由于城乡户籍二元制、城乡利益弱关联性、乡村政治效能递减等因素的制约，乡村协商治理在人口流动背景下面临着诸多困境。

1.乡村协商主体“虚置化”

乡村治理是指中国共产党领导农民科学、民主、依法、有效地治乡理村。乡村协商治理是指本村人口通过民主方式，协商涉及村民利益的公共事务，户籍是确定村民协商资格和享受民利的依据。土地承包制的完善为农村人口提供了满足其作为生产资料拥有者的心理需求和安全保证，强化了流动人口保有土地的欲望，使农村流动人口离土离乡又不愿改变农民身份。对很多外出人口而言，村庄不再是生产、生活的主要场所，宗族关系和传统伦理在村庄关联中的基础地位逐步为新型的契约关系所取代。利益是外出农民政治参与的根本内驱力，他们对弱相关的村务缺乏参与热情。因时空阻隔，外出农民不能随时在原居住地行使民主协商权利，即使协商重大事项，大多数农民工也处于失语状态。“后农业税”时代，乡镇基层政府、村级集体组织与农民群众之间的利益链条断裂，工作在基层、居住在县城的乡镇领导成了流动型“候鸟干部”。这一切导致了乡村协商主体的“虚置化”。

2.乡村协商会议“形式化”

乡村协商治理在中国政治生活中的功能实现程度和作用发挥大小，取决于协商质量的高低。乡村人口流动使支撑乡村协商治理的人才、资金、技术、知识和需求等资源大量流失，乡村协商治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入协商困境。随着外出务工人员越来越多，农村常住人口越来越少，各地政府实行村组管理改革，撤并村组和土地流转，农民集中居住，有的行政村范围扩大几倍，村民协商会议、村民议事组织难度大，村民协商议事制度流于形式。按照《村民委员会组织法》规定，召开村民大会应当有本村十八周岁以上的农民过半数参加或者有本村三分之二以上的户代表参加。但在民工潮冲击下，这个条件很难满足。现在农村的典型情况是：青年夫妇、成年男子常年在外，家里仅留下老人与小孩；外出务工农民在农忙季节才可能回家，但此时却不适宜召开协商会议。因此，村民协商会议难以达到其召开的法定人数；即使勉强凑齐人数，“被推荐化”的老幼妇缫蛑识、能力的限制，意见的“准确性”和“代表性”也严重不足。人口流动，一方面，促进了村庄内的社会分化，扩大了利益差异性，加大了整合难度；另一方面，也降低了村庄的关联度，削弱了村庄共同体的凝聚力和权威，使村民自治组织的协调能力下降，村民协商会议变成村委会协商会议。

3.乡村协商渠道“堵塞化”

协商是社会主义协商民主的基本理念。网络时代，人人面前都有“麦克风”，人人都是评论员，人人都有话语权，人人都是参与者。网络为外出村民打造了一个永不闭幕的协商平台，村民可以随时参与乡村协商，发表意见；乡村政府也因此找到了一个“服务于民”的新平台。外出村民互动参与进行乡村民主协商，推动了中国乡村网络协商治理。村委会是广大农民表达自身利益的主要组织依托，但由于村委会存在行政化倾向，导致外出农民协商渠道“堵塞”，利益表达受阻。由于外出农民缺少反映利益、表达心声的正常渠道，当合法权益受到侵犯时，他们只能依靠自身力量进行非制度抗争，因此亟待搭建了解乡村事务、参与乡村民主的即时平台。

4.乡村协商成本“高企化”

在社会生活中，人们并不是盲目地行动，而是理性地追求利益最大化。在乡村协商治理中出现利益博弈时，外出农民往往采取以放弃政治参与权利为代价换取经济收入的理性主义策略。由于参与协商的私人性与协商对象的公共性之间的矛盾，村委会周围的群众自治组织是以公共产品提供者的形象出现的，其所具有的公共性使农民参与协商的收益很难量化。调查得知，农民工回乡参与协商的花费，包括交通费和误工费等，对于月收入不高的农民工而言，无疑是一笔很大的开销，农民工难以承担。因此，基于协商成本与收益的理性博弈，外出农民往往会放弃参加乡村协商的机会。

5.乡村协商监督“短缺化”

协商治理是民主决策与民主监督的辩证统一。人口流动使支撑乡村协商治理的人才、资金、技术、知识和需求等资源大量流失，乡村协商治理可利用的手段严重匮乏。农民是乡村协商治理的主体，但在乡村协商治理实践中，主要靠村“两委”来运作。面对越来越多的农民外出打工这种形势，村干部失去了抗御乡镇政府过度提取以保护村民合法权益的群体支持。在农村空心化不断加剧的背景下，大量农村外出人员对于村庄事务以及自身利益的表达和维护是通过留守人员来实现的。但由于留守人员自身人力资本的限制，由于村务公开不到位，不仅村民的基本知情权得不到保障，而且切身利益也会受到侵害，如被媒体称为农民“被上楼”的现象等。在制度安排上，广大村民对村庄事务的监督往往流于形式。近年来，一些乡村干部思想堕落，行为腐化，出现了职务犯罪行为，致使干群关系紧张，严重威胁了乡村协商治理的发展。

三、人口流动背景下乡村协商的路径选择

稳定的公共生活和繁荣的民主政治是以社会中多数人的积极参与为前提的。人口流动背景下乡村协商治理现代化是农民当家作主和中国共产党在乡村民主执政的新形式。乡村协商治理现代化有利于改变农民工原子化的状态，它是一个让个体外出农民感受到能自己管理自己事务的过程，并天然地具有对乡村社会边缘群体的人文关怀。

1.促进乡村经济繁荣，夯实乡村协商基础

现代乡村社会治理体制篇8

关键词：治理现代化；乡村秩序；乡村组织；重构

十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题，标志着治理现代化被确立为国家发展战略，而乡镇是国家治理的基层单位，必须为整体战略作出相应的调整。为了实现国家治理体系和治理能力的现代化，必须不断创新乡村治理体系与机制，确保乡村社会治理活动的灵活性、积极性，使乡村社会治理主体主动性地服务于广大农民群众。

1.乡村秩序治理的历史变迁进程

中国自古以来就是一个农业大国，农村地域广裹，农民人口众多，农村和农民在中国历史发展进程中一直占据重要地位，无论是在封建社会，还是在中国革命、建设和改革时期，农业、农村和农民问题始终是一个根本性的问题。乡村社会秩序的管理自古迄今都为统治者所重视，从秦朝的乡亭制、隋唐的保甲制、元朝村瞳制、明清的里甲制和保甲制、到民国时期的区村（乡）间邻制、再到新中国诞生以来的制和乡政村治，经历了古代乡村管理、民国管理、解放区管理、建国后管理和改革开放后的乡村管理发展历史演变过程、期间上下几千年、跨越若干朝代。下图具体讲中国的乡村秩序管理的历程〔1〕：

2.乡村秩序治理的“乡政村治”模式

1998年，新《村民委员会组织法》中确立“乡村分治”或“乡政村治”的乡村治理秩序体系。乡镇作为国家农村基层政权，应当依法行政；村委会作为村民自治组织，应当依法自治。乡（镇）与村之间在法律上是“指导关系”。“乡政村治”体制不但重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，而且也重新划定农村基层政府与农村基层自治组织、国家权力与社会权力的权力边界。

所谓乡政村治模式，就是国家基层政权设在乡镇，乡镇政府作为国家政权的末梢在乡村社会存在；行政村成立村委会，实行村民自治。乡镇政府是乡村治理中的主导者，是连接上级政府与乡村社会的纽带和桥梁，乡镇政府职能主要是代表国家在乡村中行使法律赋予的行政管理和服务职能，不直接干预村民委员会的事务，仅发挥对村组织工作进行服务指导和监督作用。村民委员会实现自治。独立地管理本村事务。实行自我管理、自我教育、自我服务，并接受乡镇政府的工作指导和监督。乡政与村治是一个平行与指导的关系，乡镇政府与村组织是两个平行的乡村治理主体，是服务与被服务的关系。这些是乡政村治在治理结构理论上的解释，从实际的组织构成和运行来看，这个理论上看似简单的结构表现出了复杂的组织系统和运行机理。

3.“乡政村治”模式的问题展现

目前，国家、乡镇政府、村委会和村级党支部是乡村治理组织体系中居于主导地位的治理主体。目前，我国行政管理体制实施过程中尚未明确规定乡镇政府的权责利等内容。乡镇政府与某些政府职能部门难以协调工作中的关系，经常出现“踢皮球”等现象。随着国家权力的下放和现代化建设的深入，，基层政府部门人员编制不断增加，庞大的人员编制产生巨额的行政开支，导致工作效率难以提高、互相扯皮，增加治理成本，甚至使基层政府部门陷入严重的财政赤字。目前，乡镇政府机构不断增加，乡镇财政经常亏空。尤其是取消农业税后，乡镇财政收入锐减，乡村机构的运行经费存在很大缺口，难以满足日常开支，导致乡村债务化解遥遥无期、农村公共服务有效供给不足等诸多乡村治理问题。变迁的乡村社会结构与旧有的乡村治理机制之间的冲突因社会分工的加剧、社会矛盾的增多而被不断放大。

3.1乡镇政府转型滞后

在国家制度和体制的框架内，乡政政权架构实际由乡镇政府（包括七站八所）、乡镇人大、乡镇党委、乡政协四大家组成。从法理上讲，乡镇人大、乡镇政府是一级权力组织，乡镇人大由选民直接选举的人民代表组成，乡镇政府由乡镇人大选举产生，乡镇政府实行乡镇长负责制，并由此领导和产生乡镇政府其他组织机构和人员。从乡政实际的分工和运行来看，法律的规定和实际的运作基本上是一致的，只不过多了乡镇党委这个乡村工作中的实际领导核心，它主管宏观，是管路线和方向的，乡镇政府才是乡镇政治、经济、文化、社会的实际管理者，乡政政协参政议政，发挥监督作用。然而在实践层面，这套框架体系日益显示出矛盾之处，乡镇人大产生了乡镇政府及组织人员，乡镇政府理应是乡政村治中的为政者，并拥有更大的乡村管理的权力。但是，由于乡镇政府不是独立的一级政权组织，它是县政府的直接派出组织，作为县管辖的政权末梢和县政府派出组织，既没有独立人事权力，也没有独立的税收财政权力，拥有的只是执行的义务，不能根据乡村的具体实际情况真正发挥服务乡村的职能。

3.2 村民自治的缺位

在乡村秩序治理的过程中，村民的主体性发挥程度决定乡村治理成功与否。在目前的乡村治理中存在着村民对政治参与缺位的问题，村民经济收入不高、教育水平偏低、农村发展落后、综合素质较低，村民通常只看到自己的眼前利益，不重视公益设施建设和相关政策要求，缺乏参与乡村建设的主动性和积极性动力。此外，村民的组织化程度并不高，无法有效地、积极地在乡村治理中发挥主体性作用。村民自治制度实施中问题重重：村选举过程中存在恶意拉票买票，黑恶势力干扰村选举的行为。按照法律规定，村民通过村民会议和村民代表会议参与本村重大事务民主决策，但是在现实生活中，村干部掌控村委会的自治权力，村民会议难以发挥真正的作用。农村还普遍存在村务假公开、难公开、不按规定公开等一系列问题。相关民主评议、监督、考核机制尚未健全使得民主监督难以真正落实。

3.3.乡村各层组织利益冲突

中国乡村善治的前提是构建合理的利益机制。目前的利益机制设计仍存在许多不合理、不科学的方面。中央政府赋予村民自治权对乡镇权力形成一种补充，乡镇政府却害怕实施村民自治会不便于管理，因此，乡镇政权基于维护自身利益的考虑，便出台一系列有利于自身利益的相关政策，而村民为了保障自身利益不受侵犯，不断抵制乡镇政府和相关政策。因此出现农民越级上访、两委关系不顺等问题，这种组织利益冲突对乡村治理效果产生严重影响。

4.乡村秩序和组织重构的理论基础

4.1多中心治理理论

在市场经济发展的背景下，由于市场主体的多元化，利益需求的多样化，单一的乡政村治显然落后市场发展的需要，嵌入市场因素的乡村秩序治理模式成为未来趋势和发展的必然。多中心治理理论是公共政策和政府职能优化的理论，从20世纪70年代末西方政府治道变革，重塑政府形象的主要方向就是推进政府职能市场化、政府行为法制化、政府决策民主化和政府权力多中心化。在美国学者迈克尔・博兰尼提出多中心一词和对多中心秩序解释的基础上，20世纪90年代，美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺・奥斯特罗姆（Elino：ostrom）和奥利弗#威廉姆森（Oliverwilliamson）等人据此创立了多中心理论。多中心治理理论相对传统的单中心理论而言，意味着无中心、无垄断和无集权。多中心理论是以自主治理为基础的，随着社会的不断发展进步，民众对于政府的期望愈来愈高，也愈来愈趋于多元化，而传统的以政府为中心的、单中心供给思路在庞大的需求面前是缺乏效率和回应性的，因此需权力分散、管理交叠和政府市场社会多元共治，允许多个权力中心或服务中心并存，构建政府、市场、公民共同参与和多种治理手段的应用的治理模式。除了政府等正式组织之外，新型农民合作经济组织、村民理事会、乡贤理事会等多种非政府社会组织、社会精英将成为乡村秩序治理的主要力量，许多治理主体也同样作用于乡村社会。未来的乡村秩序治理是由多个治理主体、多种因素共同作用的一个系统工程，而不是单一主体和部门能够解决好的问题。

4.2 制度变迁理论

按照制度经济学的解释，制度可以被看作是社会中个人所遵守的一整套行为规则（Schultz，1968）。制度变迁理论是基于经济学的视野，考察制度产生、更替和演进的一套理论。该理论于上世纪70年代由诺斯、戴维斯源矗又经过林毅夫、拉坦等人的不断丰富和完善，已经成为了一套较为成熟的理论体系。尤其是关于强制性制度变迁和诱致性制度变迁的相关理论，更是被用来解释发展中国家制度变迁所广泛应用。组织与制度之间存在着紧密的关系，在拉坦（1994）看来，制度概念包含着组织的含义，制度创新主要包括特定组织行为的变化、组织与环境之间关系的变化以及支配组织行为与相互关系规则的变化等三类情况。在组织与制度的交互关系中，组织是制度变迁的主体或人，通过推动制度变迁来实现组织的目标（刘鹏，2011）。制度变迁理论在农业微观经济组织的研究中被广泛使用，制度经济学代表人物之一林毅夫（1989）关于制度变迁的研究中，很多方面其实就是以中国农业组织的变迁为注脚。可以说，制度变迁理论既对中国的农业组织制度变迁有很强的解释力，同时中国农业组织制度的变迁又为丰富相关理论而提供了实践支撑。在制度变迁理论看来，制度变迁过程中，制度环境相对稳定，而具体的制度安排则持续演化。依笔者看来，该逻辑也是理解中国农业微观经济组织演变的重要基础，新中国成立之后农业组织的三次大的变迁，都是在制度变革与组织演变的交互推进中进行的，组织的演变总是依总体制度环境而推进。

4.3 交易成本理论

交易成本理论由科斯（1937）在关于企业的性质研究中提出，所谓交易成本是企业运行所要花费的成本。科斯从交易成本出发解释了企业产生的原因，按照其解释，企业和市场是两种可以互相替代的经济组织，当企业的组织成本小于交易成本时，企业便存在替代市场而产生的可能。威廉姆森（1970）使交易成本分析方法具体化，提出了组织创新的系统过程。在威廉姆森的分析框架中，影响交易成本的因素主要包括有限理性、机会主义、不确定性、资产专用性、交易频率、信息障碍等。林毅夫C1994）也强调了交易成本的重要性：与任何其他服务一样，我们需要支付一定的成本才能获得制度。在给定的技术下，交易成本就成为一个社会选择竞争性的制度安排中的头等大事。用最小的成本来提供给定数量服务的制度安排是我们所期望的结果。交易成本理论对乡村组织的创新提供了一个很好的解释。

5.乡村组织重构路径

5.1 理想的乡村秩序治理网络结构

随着公民社会的日益壮大和市场经济决定作用的日益彰显，公民对社会政治生活的参与意识不断增强，对国家权力的监督力度不断加大，具有非官方性、非营利性、独立性和自愿性特点的非政府组织是公民社会的载体，包括志愿性社团、行业协会、乡村组织、利益团体和公民自发组织的运动等数量激增。理想的乡村秩序治理结构应该是合作网络治理的形成，这个网络中包含了制度化的乡政村治的全部要素，又融合了上述非政府社会组织、乡村社会精英（包括经济能力、劳动模范等）和农民合作经济组织。这种合作治理网络结构有利于诸多要素在一个空间内相互作用、共存共治。

5.2 清远乡村组织重构的经验借鉴

广东清远作为农村综合改革试验区，通过“三个下移”和“三个整合”重塑了乡村组织架构，实现了乡村秩序治理的和谐。“三个下移”即农村公共服务重心、基层党组织建设重心、村民自治重心下移，这是来自于清远阳山县的经验。围绕一个核心（农村组织化）推进三个重心下移，结合“三个整合”（农村承包土地、涉农资金、涉农服务平台整合），以“费随事转、权随责走”为纽带，重塑农村自治主体、政府与社会关系。2012年底以来，清远市委、市政府制定出台了《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见（试行）》等系列政策，村民自治重心下移，即将现有的”乡镇-村-村民小组”调整为”乡镇-片区-村（原村民小组或者自然村）”的基层治理模式；基层党建重心下移，即在自然村或者村小组设立基层党支部，在行政村一级设立党总支；政府服务重心下移，即把原来的行政村改为党政公共服务站，作为乡镇的派出机构，承办上级交办的工作，开展公共服务和为群众提供党政事项

重构后的广东清远的农村基层组织体系包括片区综合服务站及设在自然村党支部、村委会、理事会、经济合作社（见下图），其中综合服务站、自然村党支部及村委会、经济合作社是正式组织，具有法律合法性，唯有村民理事会属于非正式组织。党组织在行政村建立党总支，支部建在村民小组激活了党组织的“神经末梢”，有效增强了农村基层党建活力，扩大了党在农村基层的组织覆盖和工作覆盖，推动基层党组织的领导方式、工作方式、活动方式更加贴近党员群众，党组织及时了解村民的生产生活情况，零距离听取党员群众的意见建议，密切了党群关系，也给许多农村党员发挥作用提供了良好平台；社会综合服务站将服务触角延伸到“村门口”，有效提升了农村公共服务水平：通过完善县、镇、村三级社会综合服务平台，在行政村片区）全面建立社会综合服务站，整合各类服务资源，拓展服务功能，实施代办员制度、联网办理、搭建电商平台等，政府服务效率、生产和生活服务水平大大提高。农民群众只需到村级社会综合服务站甚至在家门口就可以办理各种业务，切实解决了基层党员群众办事难、购销难的问题，提高了农村基本公共服务水平；落实村民自治调动了农民群众参与村庄事务的积极性，有效推动了美丽乡村建设：自治重心下移至村民小组（自然村）一级，形成了利益关联性紧密的共同体，村民对于本村发展和治理有了更大的自，农民群众“当家作主”的意识大大增强，自我管理、自我发展的热情明显提升，如阳山县通过村民理事会发挥组织协调作用，调动村民的积极性，创造性地制定了村庄建设中“拆旧不补、青苗不补、人工不补、让地不补”的“四不补”原则，有力地推动了美丽乡村建设。

值得一提的是，清远村民自治中心下移的重点工作就是引导自然村成立村民理事会，村民理事会是非正式组织，理事会多是些经济能力、致富能手、劳动模范、退休党员等，在广东云浮又成为乡贤理事会。清远的曹屋村小组位于连州市龙坪镇松柏村委会，曹卫星是在外发展的老板，去年元宵节被选为理事会长，曹卫星回村后，在理事会的发动下，他率先捐款，筹钱搞建设，一年来村里共投资118万元，修建了河边公园、村里公厕、篮球场等，并拆去过去旧的石墩桥，修建了新桥，理事会带领村民走上致富道路。此外，清远市颁布了《关于政府在村购买服务指导意见（试行）》等文件，从制度上理清政府部门与自治组织之间的关系，构建了“村党支部提事、村民理事会议事、村民（代表）会议决事、村委会执事”的民主决策机制，将自治功能与行政事务管理相剥离，由行政命令、下达指标的方式转变为合同管理，突出了自治中的村民主体地位。

通过几年的探索实践，清远市农村综合改革取得了良好成效，农村组织化水平逐步提高，农民主体作用、村级各种组织作用逐步发挥，农村发展活力、贫困农民脱贫致富能力明显增强，这也为其他地区乡村社会秩序治理以及乡村组织重构提供了新的思路。

[参考文献]

[1]阎占定.新型农民合作经济组织参与乡村治理研究，华中农业大学博士论文.

[2]闫芳.中国农村合作经济组织的演进逻辑研究，上海交通大学博士论文.

此文为广东大学生科技创新培育专项资金作品“美丽乡村建设过程中的农民财产性收入增长路经研究”和广东省哲学社会科学规划课题“秩序转型下的乡村组织重构研究（编号GD14XGL05）”的研究成果。