行政监督论文范文

行政监督论文范文第1篇

2013年7月，“中国海警局”正式挂牌，标志着国家海洋局重组落定，海域多部门执法的时代正式结束，同时也意味着对国家海洋局海洋综合管理权力的进一步扩大。海监、海警、渔政、缉私队伍的并入，扩大了海洋局综合管理的执法范围。也对海洋执法中的行政监督提出了更高的要求。在海洋行政监督方面，行政监督机制缺失，既不利于解决我国长期以来存在的海域恶性竞争、资源过度开发、环境污染、与海域邻国关系难处等问题，也不利于提升海洋局的依法行政效率和公众形象。

2、海洋行政执法人员管理的特殊性

2.1海洋行政执法人员工作种类特殊。

与陆上行政执法不同，海洋环境和气候的特殊性决定了海上执法的全天候性和不确定性。海上执法工作的种类繁多，且各项工作专业性强，需要极强的专业素质和技能才能胜任。在涉及渔政、海监、缉私、海警等跨部门跨区域联合执法中，更需要执法人员的密切协作和部门间的紧密配合。

2.2海洋行政执法人员奖惩机制不完善。

执法机制不健全，没有法律规定出海上完善的执法范围和执法程序，不仅影响了执法任务的完成的效率，也无法对执法人员的工作结果形成有效的考核奖惩机制。一些地方执法监察队伍人员工资（即基本工资）虽然列入了财政预算，但工资的后两块（生活补助、津贴）以及日常办公经费、办案经费还是与经济任务和罚没收入相挂钩的情况。一些地方执法监察队伍人员工资（即基本工资）列入了财政预算，只要还存在经济任务的导向，就必然还会在一定程度上诱导执法人员办案时注重经济处罚而偏离执法宗旨。

3、海洋执法机制行政监督存在的问题

3.1机构内部层级监督难到位。

海洋执法的层级监督，往往需要上下级多个执法单位的协作配合。而监察机关未能独立于监督对象，或者受制监督对象，再加上一些工作人员把私人关系和感情掺杂到工作中来，直接导致办案时间长、阻力大、难查处、难执结和执法监察权威的影响弱。在一些行政监督中，一些地方海洋机关领导以权代法从中干预、说情，致使执法监察工作难以开展，层级监督弹性因素强、法治程度低。

3.2行政规章制定分散联合监督无据可依。

虽然各行政单位都制定了规范执法人员和活动的规章，但现有行政法律规章的制定主体大都着眼于各自管辖的领域及专业，如《浙江省海洋与渔业行政执法人员行为规范》就是浙江省海洋与渔业局制定的关于海监渔政执法人员的规范性文件，这种专业性规范适用范围窄，对其他海洋行政人员管理不能起到约束的作用甚至会相互冲突。虽然倡导联合执法，但由于缺乏一个有效的权责对等的联合办案监督机制，单靠部门间领导和工作人员的关系和感情来搞办案协作，也没有对“不协作、不配合、不处理”的追责制约措施，难以保证联合监督的效果。地方政府、海洋部门、海洋执法监察机构在一些问题也是相互推诿，拒绝承担责任。由于监督主体众多，沟通、协调困难，信息共享性弱、导致分工不明确，更可能会出现虚监、弱监、漏监等现象，严重影响了行政监督的效能和司法的公正性。

3.3社会监督无规范舆论监督效率低。

人民群众应该是行政监督的主体，只有让民众的监督权力的权利落到实处，才能从根本上把权力关在笼子里。而在现实生活中，人民群众往往监督无力，行政监察机关在一些问题的受理和处理上，不能让人民群众满意。而舆论监督也存在着很大的问题，而微博、微信平台等网络自媒体平台虽然给民众提供了发生的机会，但由于信息真伪难辨，呈现视角不同等种种客观原因，往往不仅不能有效监督海洋行政行为，还会起到事倍功半，激化社会矛盾的负面效果。

4、完善海洋执法机制行政监督的建议

4.1从基层建立起完善海洋执法层级监督网络。

建立和健全基层海洋基层监督层级网络，建立行政监督的单线垂直的监察机制，建立独立于监督对象的监察机关，与同级行政部门地位平等。建立并实行执法人员的行政执法责任制、动态巡查责任制、案件终身负责制、错案责任追究制，全面强化执法监察工作责任，真正把监督落到实处。在考核奖惩中，要加强上级对下级执法工作的检查考核，并严格按照考核情况实行奖惩。对违法案件查处不力的单位取消评先评优资格，暂停该地区用海审核报批。通过明确落实奖惩提高执法监督权威性，不断完善基层海洋执法监督队伍建设，杜绝行政特权人员、随意执法、的情况。

4.2订立统一规则监督联合执法。

国家海洋局重组后，扩大了海洋局综合管理的执法范围，基层执法的合作越来越紧密。这一现状加速了对宏观制度规章的需求。制定一部联合执法管理监督细则，既可以保证执法者的行动合法有效，提高执法效率，也可以让司法机关有法可依。这样对执法者和违法者都有一个交代。也让有法可依，有法必依，执法必严，违法必究的观念深入人心。

4.3设立独立的行政监察机关发挥人大和政协监督。

2010年6月25日新修订了《中华人民共和国行政监察法》，但我国的行政监察的现状还是行政监察机关与党的纪律检察机关实行一个机构、两块牌子的管理状况，真正独立的行政监察机关并不存在。有效的监督必须以监督客体切实处于监督主体的监督之下为前提，并且监督主体的监督活动不受监督客体的直接制约和干扰，只有让行政监察机关和党的纪律检查机关分立开来，才能在真正意义上发挥行政监察机关的作用和初衷。在基层海洋执法监督活动中，可邀请当地乡镇的党、人大、政协的代表、委员召开座谈会，向他们介绍工作，让他们了解情况。聘请他们作为义务监督员，通过权威监督部门把民主监督工作引向深入，以实现强有力的全面监督的局面。

4.4加强司法监督与群众监督相统一。

加强司法监督，要求司法机关公正司法，对于在案件处理过程中发现的海洋执法人员的不法行为坚决打击，取缔执法违法的尴尬现象，维护司法的权威。加大事前、事中监督的力度，做好法律法规的宣传工作，消除执法人员自身的执法盲点，对于一些执法违法现象要实行公开曝光，起到处理一个教育一片的效果。同时也要对群众监督重视起来，多向人民群众宣传了解执法情况，鼓励舆论和群众的监督，强化宣传群众监督，强化海洋执法部门政务公开，让权力置于阳光之下，提高全社会海洋资源法律意识和对违法行政行为的震慑警示作用。

行政监督论文范文第2篇

关键词:中国近代史;行政组织法规;人事行政法规;行政监督法规;行政诉讼法规

现代行政法(AdninistrativeLaw)作为独立的部门法律,是以资产阶级政治制度为背景,伴随资本主义的产生而出现的。在数千年中国法律发展史上,《周礼》、《唐六典》、《元典章》、《明会典》、《清会典》等有关记述封建典章制度的文献,虽然具有大量行政法性质的规定和规则,但严格意义上的现代行政法是近代西方法律文化传入中国后开始的。台湾学者管欧认为,古时所谓行政,“并无一定之规范可行,即间有律例习惯,亦谨系拘束被统治者之一般人民,而非约束统治者本身,故行政法之观念,自无从发生。”[1](P190)我国大陆学者应松年也认为,“古代的行政法律规范与现代意义的行政法有很大的区别。”[1](P190)近代中国是古代行政法向现代行政法变迁的时期,由于门户洞开,西学东渐,现代行政法作为西方法律文化的重要组成部分,同西方文化一道开始影响和冲击中国,研究中国近代行政法规,不仅可以了解中国近代政治制度、国家行政机构的设置和行政管理状况,更有助于把握中国行政法律现代化的规律和特点。

一、中国近代的行政组织法规

行政组织法是行政机构设置及其权限的依据,依法设官分职并科学、合理界定和划分行政职权是现代行政组织法的基本内容。中国近代第一部具有现代行政法意味的规范性文件是1906年11月由清政府编制馆拟定的《内阁官制草案》。编制馆在向清朝最高当局呈递的《厘定中央各衙官制缮单进呈折》中,以“立法、行政、司法三权并峙,各有专属,相辅而行”为原则,拟设中央11部,并规定“行政之事专属内阁各部大臣”[2]。之后,编制馆先后拟定了内阁、外务部、民政部、本论文由整理提供陆军部、海军部、农工商部、邮传部、吏部、法部、学部、理藩部等官制草案,其中以内阁官制草案最为重要,这些官制草案大多虽未正式颁行,但却是近代中国最早的具有现代意义的行政组织法规。1911年5月,迫于国内外日趋严峻的形势,清政府又令编查馆根据《钦定宪法大纲》起草和颁布了《内阁官制暨内阁办事章程》。该章程共15条,基本按照责任内阁的模式规定了内阁及各部的组成和职权,是近代中国第一部正式生效的现代行政组织法规。1911年10月武昌起义后,湖北军政府颁布了《中华民国军政府暂行条例》,共6章24条,旋即又修订为《中华民国鄂军政府改定暂行条例》(4章15条)。同年12月,各省代表会集武昌制定了带有宪法性质的行政组织法典《中华民国临时政府组织大纲》(4章21条),规定行政机关设外交、内务、财政、军务、交通五部。1912年1月,南京临时政府又制定了《中华民国临时政府中央行政各部及其权限》,设陆军、海军、外交、司法、财政、内务、教育、实业、交通九部,并制定了外交、内务、陆军、交通、教育等部官制,作为设置中央政府各机构的依据。1912年3月,南京临时参议院又制定了《中华民国临时约法》(7章56条),该约法虽系宪法性质,但有关行政机构的产生和职权的规定,是这个时期基本的行政组织规范。该约法规定临时大总统和国务员行使国家行政权,在政府组织形式上采取内阁制,即内阁负实际行政责任。北洋政府时期先后制定的行政法规有:1912年6月26日公布的《国务院官制》,1912年7月18日公布的《各部官制通则》及外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农林、工商、交通等部官制,1914年5月3日公布的《大总统府政事堂组织令》,1924年11月24日公布的《中华民国临时政府制》,1927年6月18日公布的《中华民国军政府组织令》等,散见于宪法的行政组织规定有《中华民国约法》(1914年5月1日)、《中华民国宪法草案》(1919年8月12日)、《中华民国宪法》(1923年10月10日)等。北洋政府时期的行政组织法在政府组织形式上有内阁制,如《国务院官制》,也有总统制,如《大总统府政事堂令》,还有集行政、立法、军事大权为一的临时执政府制,如《中华民国临时政府制》,甚至还有号称北洋王朝“末代皇帝”的海陆军大元帅制,如《中华民国军政府组织令》。北洋政府时期南方政权制定的行政法规也为数不少,主要有:《军务院组织条例》(10条)(1916年5月7日)、《中华民国军政府组织大纲》(13条)(1917年8月31日)、《修正中华民国军政府组织大纲》(15条)(1918年4月10日)、《中华民国政府组织大纲》(7条)(1921年4月7日)、《中华民国国民政府组织法》(10条)(1925年7月1日)等。在政府组织形式上也较为杂乱,有总统制、元帅制,还有总裁合议制(相当于委员会制)。南京国民政府时期制定的行政组织法规有1928年10月公布的五院制的《国民政府组织法》(48条),到1948年5月止,《国民政府组织法》先后13次修改。与此同时,还相继制定了内政、外交、财政、教育、交通、实业、铁道等各部组织法,1948年5月,“行宪”后又公布了总统制的《中华民国总统府组织法》。严格地说,上述《中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国军政府组织大纲》、《中华民国政府组织大纲》、《国民政府组织法》等,并非专门的行政组织法规,所谓“政府”并非专指行政机构,实际上是包括行政机构在内的所有国家机构。而1947年3月制定、同年12月修正的《行政院组织法》则是比较典型的行政组织法规。这是根据五权宪法的原理,把国家机构分为立法院、行政院、监察院、司法院、考试院五个部分,对行政机构———行政院的组织机构、职权进行详尽规定的行政组织法。

二、中国近代的人事行政法规

按照现代行政法理论,人事行政法规是政府机关工作人员产生和管理的法律依据。以科举制为核心的中国古代文官制度尽管有其悠久的历史和较为规范的管理,本论文由整理提供但近代中国具有现代意义的人事行政立法始于南京临时政府时期。孙中山在批复《内务部请颁文官试验令》中指出:“今当民国建立伊始,计非参酌中外,询事言考,不足以网罗天下英才。”[3](P28)由于临时政府存在时间短,仅过《临时大总统关于慎重用人令》等指令,尚未有系统的人事行政立法。北洋政府时期制定的有关文官任用和管理的行政法规多达数十个,主要有:文官分类法规,如1912年10月16日公布的《中央行政官官等法》,将行政官按品位分为特任、简任、荐任、委任四级,并根据文官所从事的职事类别,将文官分为行政官、外交官、技术官、征收官、审计官、法院书记官、监所官等系列。文官考试法规,如1913—1917年先后公布的《文官高等考试法》、《文官普通考试法》、《外交领事官考试法》、《司法官考试法》、《文官高等考试令实施细则》、《文官普通考试令实施细则》等,分别实行的文官考试法规其实施目的与文官职位分类法相适应,以实现“各效专长,冀无用非所学之弊”[4]。这些法规较详尽地规定了文官考试的资格、考试机关、考试科目、考试程序和录用范围。文官任用法规,如1913年起先后颁布的《文官任用法草案》、《文职任用令》、《文官任用法》、《文官甄用令》、《文官任免执行令》等,对文官任用的标准、资格、程序作了专门规定。在资格上除经文官考试取得任职资格外,北洋政府还规定,“当文化递嬗之会,学术、经验,两难偏废”,应“不惜设例以待非常之士”。[4]文官惩戒法规,如1913—1918年先后颁布的有《文官惩戒委员会编制令》、《文官惩戒法草案》、《文官惩戒条例》、《纠弹法》等。这些法规规定文官惩戒机关为文官高等惩戒委员会和文官普通惩戒委员会,对文官的惩戒在程序上主要采用行政程序而非司法程序。惩戒的方法为:褫职、降等、减俸、记过、申诫等。文官待遇、保障法规,如1913年颁布的《中央行政官官俸法》、《外交领事官官等官俸令》、《文官保障法草案》,1915年颁布的《文官恤金令》等,大致规定了文官的薪俸待遇、法律保障和抚恤制度。南京国民政府时期人事行政立法的重点是建立公务员制度,有关公务员考试、任用、管理的法规、法令多达上百个,主要有以下三类:一是有关公务员考试和管理机构的法规,如《考试院组织法》(1928年10月8日)、《考选委员会组织法》(1929年8月2日)、《铨叙部组织法》(1929年8月2日)、《典试委员会组织法》(1929年8月2日)、《考绩委员会组织通则》(1935年11月1日)等。这些法规明确规定了公务员的考试由考试院设置考选委员会、典试委员会、襄试处、试务处进行,考试期间典试委员会、襄试处、试务处全部人员回避。公务员的管理由铨叙部负责,铨叙部掌管全国文官、法官、外交官及其他公务员及考取人员之铨叙(管理)事项。二是有关公务员的考试法规,如《考试法》(1929年8月1日)、《考试法实施细则》(1930年2月23日)、《典试规程》(1930年12月30日)、《典试法》(1935年7月31日)、《襄试法》(1930年11月26日)、《监试法》(1930年11月25日)、《特种考试法》(1931年3月21日)等。这些法规规定公务员的考试因资格和用途的不同分为普通、高等和特种考试三种,并较为明确地本论文由整理提供规定了公务员考试的时间、地点、科目、录取人数、考试形式及考试程序。三是有关公务员任用、管理的法规,如《公务员任用法》(1933年3月13日)、《非常时期公务员任用补充法》(1942年11月6日)、《现行公务员甄别审查条例》(1933年3月13日)、《公务员登记条例》(1934年4月23日)、《暂行文官官等官俸表》(1933年9月25日)、《公务员考绩法》(1935年8月15日)、《公务员惩戒法》(1933年12月1日)、《公务员退休法》(1947年6月26日)、《公务员恤金条例》(1934年3月27日)等。这些法规详尽规定了公务员的任用、管理和待遇,如甄别与登记、任用与分发、官等与官俸、考绩与奖惩、退休与抚恤等。

三、中国近代的行政监督与行政诉讼法规

现代行政法中所谓监督(监察)是指拥有监察权的国家机关依法对行政机关及其工作人员的行为进行的监督。而行政诉讼则是一种行政救济方法,是指公民及其他组织认为具体的行政处分(行为)侵害其合法权益,依法向司法机关提讼,审理行政争议,以求救济的制度。中国近代最早的行政监督法规是1906年9月由清政府考察政治馆制定的《行政裁判院官制草案》,该草案规定,行政裁判院的职权是“用以尊国法,防吏蠹”,便于“国家饬纪纲,勤恤民隐”[5](P210)。主要任务是“裁判行政各官员办理违法致被控诉事件”。与此同时,清政府还制定了《审计院官制草案》,拟设审计院,检查财政部汇送内阁各部所管报销和官民呈控不实之报销。南京临时政府时期的行政监督是《临时约法》规定由参议院行使的,参议院对政府行使监察权的方式有质问、弹劾、查办和建议四种。北洋政府时期制定的《平政院编制令》(1914年3月31日公布)和《平政院处务规定》(1914年8月10日)、《肃政厅处务规则》(1914年8月10日)所设置的平政院、肃政厅是北洋政府行政监督和行政裁判机关。平政院的职权是:中央或地方最高行政官署的违法处分,致损害人民权利而经人民陈述的;中央或地方行政官署的违法处分,致损害人民权利,经人民依诉讼法的规定诉愿至最高行政官署,不服其决定而陈述的。平政院不得受理要求赔偿损害的诉讼。肃政厅的职权是纠弹与行政诉讼。1914年6月16日北洋政府还制定了《审计院编制法》,规定审计院为审计监督机构,行使审计监督权。国民政府时期制定的《监察院组织法》(1929年7月17日)、《修正监察院组织法》(1933年4月24日)规定监察院为最高行政监察机关,行使监察权[5](P251),并设立监察院所属的监察使署、审计部。监察院行使的行政监察权有:弹劾权、审计权、调查权、纠举权、巡察权、监试权、建议权等。抗战时期又制定了《非常时期监察院行使办法》及《实施细则》,以及《弹劾法》、《审计法》等,详细规定行政监督权限和范围。1929年5月南京国民政府还制定了《行政法院组织法》,设立行政法院,掌理全国行政诉讼审判事务,实际也是行政监督和行政裁判机关,其职权与北洋政府时期的平政院相当。本论文由整理提供在行政诉讼方面,南京临时政府于1912年3月公布的《中华民国临时约法》第49条规定:“法院依法审判民事诉讼,及刑事诉讼。但关于行政诉讼,及其特别诉讼,另以法律定之。”[3](P110)这是我国近代最早见诸宪法关于行政诉讼的规定,但因南京临时政府短暂,没有来得及制定行政诉讼法。北洋政府时期先后制定了《行政诉讼法》(1914年7月20日)、《行政诉讼条例》(1914年5月18日)、《诉愿法》(1914年7月20日)、《诉愿条例》(1914年7月20日)等法规,采欧洲大陆体制,对行政诉讼作了粗略规定。南京国民政府时期于1930年3月24日由国民政府制定、公布了较为详细的一部《诉愿法》,共14条,1935年10月4日修正后为27条,规定:人民对于中央或地方机关之行政处罚,认为违法或不当,致损害其权利或利益者,首先必须向行政机关提愿,不服诉愿决定的,可以再次提出诉愿。不服再诉愿的,才可以向行政法院提起行政诉讼[3](P221)。1932年1月17日公布的《行政诉讼法》,后经多次修正,可谓中国近代最完整的一部行政诉讼法。1933年6月还公布了《行政法院处分规程》,对行政诉讼的程序、范围、审理及判决等问题作了明确规定:人民因中央或地方官署的违法处分使其权利受损害,按照《诉愿法》提出再诉愿而不服其决定,或提出再诉愿逾期两个月还未作出决定时,可向行政法院提请行政诉讼,但原处分或决定的执行不因提起行政诉讼而停止。行政法院评事受理审决案件后,首先须审查程序,如认为不应提出诉讼或未按法定程序者,应裁定驳回;审查案件内容,做成报告书,连同卷宗送交审判长审查;然后交参与审判的评事共同审查并评议。行政法院认为有理由时,应以判决形式撤销或变更原处分;认为无理由时,应驳回其。行政法院的判决,对被告有拘束的效力,被告不得上诉或抗告;判决的执行,由行政法院呈司法院转呈国民政府训令行之[6]。超级秘书网

四、中国近代行政法规的特点与局限

中国近代所制定的行政法规,是中国近代整个法律体系的重要组成部分,也是中国传统行政法律迈向现代行政法律的开端。在行政法律制度上逐渐与世界接轨,对中国现代国家机构的设置和规范国家行政管理提供了法律依据,也使当时中国的国家机构设置、行政管理、人事制度、行政监督与行政诉讼逐步近代化,其时代意义不应忽略。但由于半殖民地半封建社会性质以及近代中国政局动荡的特殊社会政治环境的影响,中国近代行政法规所体现的时代特点和局限是十分明显的。

第一,立法原则和宗旨是维护统治阶级统治,加强社会公共管理。法律是统治阶级意志的体现,行政法尤为突出。除少数由孙中山领导的革命政府制定的法规外,中国近代行政立法的原则和宗旨是维护统治阶级的统治,抵制民主革命运动的。清末法制改革,北洋政府时期以及南京国民政府时期的行政法规均以维护最高统治者的行政权、实行行政人治主义和行政专权为目的。清末法制改革中的行政法规是在内忧外患的情况下不得已而制定的,其目的并不是将中国建设成为一个近代资产阶级民主国家,对皇权的某些限制,也不是从根本上建立起近代行政权的制约制度。其改革的目的是“大权统一朝廷”,以削弱汉族官僚和地方督抚的权力,谈不上考虑民众的权利和对政府行政权的监督。北洋政府实际上是假借“民国”名义实行军阀独裁的政权,其行政立法虽在形式上受近代资产阶级行政法制度的影响,但本质上是维护袁世凯个人和军阀集团的特权。南京国民政府标榜孙中山的“三民主义”和“五权宪法”,但实质仍是四大家族的大地主大资产阶级政权,其行政立法的价值取向是“国家社会本位主义”,突出个人对行政权的专断。然而,基于时代政治变迁和经济社会向前发展的原因,从清末到国民政府时期的行政法规,既要确保统治者的统治权不受影响,又要试图提高统治效能,加强对日益扩大的社会公共事务和其他事务的管理。因此,在形式和内容上,清末到国民政府时期无论组织、人事,还是监督、诉讼法规都能看到一些近代西方资产阶级行政立法的影响,这些法规都力图以现代行政的模式对日益扩大和复杂的社会公共事务和其他事务进行有效和科学的管理。

第二,明显带有半殖民地半封建社会的色彩,体现了近代中西法律文化的冲突和融合。国外某些学者认为,西方法律文化对中国的冲击以及中国对西方法律文化的回应是中国法制近代化的主导力量,中国近代法律法规受西方法律文化的激荡而变迁。的确,这一说法虽有不少尚可探讨之处,但毫无疑问,中国近代的许多行政法规确实受到近代西方法律文化的影响。现代行政法的观念来自西方,现代行政法的民主精神和法律形式来自西方,现代行政法中较为科学的机构设置与人事管理也来自西方。西方行政法律文化对中国的近代行政法无论是在价值取向还是具体规定上都具有较深的影响。然而,中国作为有悠久法律文化传统的文明古国,其传统行政文化在面临西方行政法律文化冲击和挑战时具有相当的抵抗力,在很大程度上使西方近代法律文化对中国的影响、渗透和融合需要漫长的过程,其影响范围也是有限的。这就使近代中国的行政法规具有明显的半殖民地半封建社会的色彩,近代中西行政法律文化的冲突和融合突出。近代中国的不少行政法规在形式上无不具有模仿和照搬西方的分权体制,而实质上又保留封建时代行政首长过分集权的特点。

中国近代,在行政诉讼体制上明显受到大陆法系的影响,于普通法院外设置行政裁判机构,如清末的行政裁判院、北洋政府时期的平政院、南京国民政府时期的行政法院。中国近代的行政诉讼体制之所以取大陆法系而非英美法系,其理由是行政性案件的审理除了需要法律知识外,还须具备行政经验,而普通法院的法官只是法律专家,不是行政专家。这实际上进一步扩大了行政官员的权力,使之不仅拥有行政权,而且还拥有司法权,接近中国行政与司法合二为一的传统行政。而英美法系中行政诉讼归普通法院,目的是排除行政官员的操纵,进行独立审判,这种分权体制难以在中国近代被认同、接受和推行。在行政诉讼程序上,尽管最终可以向行政法院提讼,但却保留了中国古代传统的只能先向行政官署诉愿,然后逐级向上级行政官署再诉愿的惯例。

第三,法律形式与法律实质一定程度的对立和悖离。在中国和世界的法律发展过程中,法律形式和法律实质的差异和悖离时有发生,中国近代的行政法规主要表现为行政法规形式的现代性与行政法规价值的传统性的差异和悖离。中国近代行政法规往往在形式上具有现代行政法的外观,但包裹着的却是传统的官制行政法精神。行政法规的精神实质与形式呈现出相当程度的分离和冲突,本论文由整理提供使得行政权力缺乏严格的范围和程序的限制,易于导致行政专权和行政人治。从清末法制改革中的官制草案到北洋政府时期的各种行政组织法规、文官管理法规,再到南京国民政府时期的“六法全书”,无不将行政法作为一个独立的部门法律,行政法规确实具备了现代行政法的形式。南京国民政府“五权分立”在形式上使行政机关在国家机构体系中相对独立和专门化,行政法律规范和行政监督制度也初步形成。但由于这些政权的专制独裁性质,使得形式上的行政法制现代化和实质上的行政专权和人治主义的矛盾对立突出,现代行政法形式和传统行政法实质的悖离和差异巨大。

第四,行政法规庞杂、分散、多变,缺乏稳定性和完整性。中国近代所制定的行政法规数量之多为历史上少有。由于西方现代行政法内容和形式的影响,近代中国的行政立法已不像中国古代的《唐六典》、《明会典》、《清会典》那样把行政法汇集在一个完整的法典里,而是多散见于宪法、法律以及各种行政法规、条例、规则、通则、细则、草案、制令之中。由于革命风云的变幻,时局的动荡,执政者频繁更换,行政法规显得繁杂多变。就行政组织法而言,仅政府组织形式就出现内阁制、总统制、委员会制等现代资本主义国家所具有的政府组织形式。在机构设置和权限上更是变化异常,往往随着实际执政者的地位、身份和需要的变化而频繁变动,出现大量临时性和过渡性法规。

参考文献:

[1]公丕祥.法律文化的冲突与融合[M].北京:中国广播电视出版社,1993.

[2]清末筹备立宪档案史料:上册[Z].北京:中华书局,1982.463.

[3]中华民国档案资料汇编:第二辑[Z].南京:江苏人民出版社,1981.

[4]政府公报[Z].1915-10-01.本论文由整理提供

[5]林代昭.中国监察制度[M].北京:中华书局.1988.

行政监督论文范文第3篇

关键词：行政监督；有效性；内部监督机制；外部监督网络

1对基本命题的认识

所谓行政监督是指监督主体对于行政机关以及内部工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督的必要性源于人类的两点共识，其一，必须制止利用公共权力谋取私利的行为；其二，为了防止这种可能变为现实，必须用权力来制约权力。在现代社会中，对行政机关及内部工作人员不进行有效的监督，滥用公共权力的腐败行为就会加速扩展。可以肯定，在现代社会中，对于行政监督过程中普遍存在的对腐败现象的诅咒和斥责，其价值功能除了宣泄不满情绪之外，最多也仅仅能形成一种反腐败的舆论氛围。而问题的关键则在于：“人人喊打”的舆论氛围虽然增加了权钱交易的“道德风险”，却从来不能制止腐败现象的滋生或从根本上现象的存在。那么,怎样才能保证行政监督的有效性呢?

2行政监督有效性的分析与选择

2.1行政监督的经济性分析

经济学家麦克切斯内（McChesney）提出“政治创租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润，人为创造租，诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件；后者是指政府行政人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁，从而迫使私人企业割舍一部分既得利益与自己分享。在社会公共领域，由于政治创租和抽祖的存在，使得寻租活动(rent-seekingactivities)更具有普遍性和经常性。因此，强化行政监督就显得尤其重要。为了从经济利益的权衡中抬高由寻租活动带来的风险成本，理论和实践都证明“高薪养廉”在一定条件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中国当前背景下又会进一步强化人们择业时对行政工作岗位的竞争。即便如此，行政行为的正当性和效率仍得不到制度保证，隐蔽行动（hiddenaction）下的寻租和出工不出力的问题由于公共信息不对称等原因而难以从根本上消除，公共权力也难以受到公众的普遍监督。

2.2如何对行政监督做制度安排

经过大量的行政体制实践和无数理性设计与探索，人们发现由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为，是迄今比较成功和最有效的制度安排，它自然也构成对行政行为的内部监督机制。这种度制安排的关键在于：“监督权必须相对独立”，即职责独立，权限独立，人员懂得行政专业知识和技能，机构的开支单列，以此来解决上述问题。

2.3监督方式

在上述问题中，一旦监督和监督机构失去独立性，监督者就很难保证做到对行政事实与行政法规的吻合状况做出客观、无干扰的判断，其解释和结论是否指向公众利益和照章办事就很值得怀疑了。现实生活中，案件“查不下去”、“处理不下去”、“不敢碰硬”等问题，究其原因，首先是因为对于同处于一个权力金字塔内的组织力量和政治力量而言，很难形成有效的监督和被监督机制，监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一件事情，在公共权力金字塔外的人看来是极不应发生的，而塔内人则习以为常，见怪不怪。即使监督者能秉公执法，不为小团体利益所动，但客观存在的上下级隶属关系，使得自己“命运”握在上司手中，监督者不能不“三思而行”。

实践为解决该问题提供了答案：来自行政组织之外的立法监督、司法监督、社会团体和公民监督、新闻舆论监督，构成了外部监督网络，这些统称为外部监督。

（1）立法监督。

立法监督源于国家立法机构与政府行政机构特定的制约关系。政府是主司执行的权力机构，必然与立法机构存在监督与被监督关系。立法机关以最小代价原则进行工作，及时纠矫政府不合理的行政行为。从理论上讲，立法机构具有最直接的以权力制约权力的功能，如撤销政府不合理议案、废除违反法律条文的行政规则，以至罢免政府官员等。在西方国家中，议会不仅享有立法权，而且还拥有监督行政机关的权力，议会通过行使质询权、不信任投票权、弹劾权、任免权和调查权等，对政府和政府成员及其行为进行监督。但是，在我国目前“议行合一”的行政体制中，立法机构一部分议事权被“转交”给政府，政府行政权力过大，使得行政行为有可能借垄断专业信息之利脱离立法机构监督的视野，以至立法机构说话不灵，纠错不力，监督权受损，在某些地方甚至出现行政权大于立法权（权大于法）的怪现象。

因此确保行政监督的有效性，就要完善目前的监督立法和程序，以法治取代人治,奠定行政监督的法制基础,确保监督活动有法可依,加强执法监督,促使行政监督落到实处。在完善立法上,应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规,尤其是需要加快制定一部《监督法》,对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题,对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。”

（2）司法监督。

司法监督是由国家检察机关和审判机关对公职人员实施法律情况的监督。这种监督在英美法系中称为“司法审查制度”，在大陆法系则称为“行政诉讼制度”。在外部监督的诸形式中，司法监督有两个鲜明特点：一是以国家法律条文作为实施监督的准则，对那些跨越法律违法乱纪的行政行为，检察院通过立案侦察、批捕和提起公诉行使检察权，法院行使审判权，依法追究行政行为事件及当事人的法律责任。二是监督主体是国家暴力机关，它以极强的威慑权和强制性促使公职人遵纪守法、忠于职守，防止和分割公共利益，因而对行政行为的约束力量大，监督强度也最大。法律监督的实施力有赖于“有法必依，执法必严”原则的真正落实，执法权必须独立。

从中国目前的实际情况看，只在法律中规定了笼统的寥寥数言，“人民法院依法独立行使审判权，不受任何机关、社会团体和个人的干涉”，却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道，我国只承认人民法院的独立审判权，这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决，而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决，这实际上侵犯了诉讼人的权利，也有违法律“全面审理”的规定，代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人事由各级权力机关任免，财物则由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能“自治”，司法活动在外部环境上多方受制，就连法院的独立也成了疑问。

西方学者普遍认为，司法独立具有“制度上的特点”，各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现：法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神，作出符合国情的规定。当然，对于法官的保障制度可能不限于此，应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的，只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象，在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低，《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格，一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上，我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构，使权力等级比较松散，法官晋升愿望不很强烈，法官个人独立性比较突出，不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小，从而最终实现司法独立，直到摆脱司法的行政化。

（3）公民和社会团体监督。

通过对行政法律关系进行理论分析，我们会发现公民和社会团体无疑是行政行为作用的主要的也是最广泛的对象，行政系统中的公务人员直接同公众接触、打交道，其行政行为是否公平、公正、合理，有无越权、侵权等行为过失，不仅社会公众最为清楚，而且也直接对于公民和社会团体权利、义务关系进行调整，产生利害影响。故此，公民和社会团体作为行政监督的重要主体自然也最具有发言权。建立渠道畅通的公民监督方式，在行政公开、行政听证的条件下，公民的、举报、检举等制度应及时完善，使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得到切实保障

（4）新闻舆论监督。

新闻监督的立法应提上议程，社会对新闻立法早有提议，其重要意义，不止于新闻价值和较低、较全面的监督成本，关键在于它的公开性强，传播迅速，覆盖面广，能以强大的舆论力量对公众标准形成等社会生活产生极大影响。通过各种大众传播媒介客观地、合理地反映行政权力机关的工作，使积极的东西得以弘扬，对不正确的决策、管理措施和违法乱纪、不正之风等现象予以曝光，使之在社会舆论的压力下受到限制，确实能在成本较低的条件下起到弃恶扬善的作用。当然，对新闻的真实性和客观公正性应作监控，以保证新闻的有法可依，大胆的客观公正的监督。

综上所述，在培育我国社会主义市场经济体制的过程中，与之相匹配的高效率的行政管理与公共管理体制建立，需要辅之以强有力的行政监督体系，依靠监督制度约束行政行为，要比依靠道德教育引导行政行为更为有效。在目前情况下，有效的行政监督体制的建立与完善对于加速行政体制改革，促进我国社会政治进步，无疑都起到积极的推动作用。

参考文献

［1］许小莲，魏星河.对我国行政监督缺失之思考［J］.江西行政学院学报，2002.

行政监督论文范文第4篇

(一)相对独立的地位

司法机关作出公正裁判的基本保证就是其独立的地位，而对于行政权内部的监督机构来说，若不具有一定的独立性，则很难确保其监督和裁决工作的公正性。为此，英国法律从机构设置和自等方面进行了明确规定。规划督察署是一个相对独立的行政机构，隶属于社区与地方政府部，对国务大臣和威尔士议会下议院负责。它由一个七人的督察战略管理董事会直接管理，下辖英格兰分部、威尔士分部、战略发展与财务部、政策部以及首席执行官顾问团体五大分支。英格兰分部和威尔士分部是其主要的业务部门。分部内按区设置案件受理团队，下辖若干地方工作组。④规划督察署享有很大的财政和人事管理自⑤，经费由财政部拨付，每年向议会做工作和财务报告，报告公开，接受公众的审查。督察署可以在内部自行选任管理规划督察员。成员实行职业化管理，其普通正式工作人员是国家公务员，由国家统一进行招聘，而内部职级的提升由其自主决定，受国家公务员法律制度以及规划督察署制定的职业守则约束。在职级管理上，分为规划督察员、高级规划督察员和首席规划督察员三级，另外还聘有计件领酬的督察员⑥;工作方式有全职和非全职之分，除现场调查、审理等工作外，督察员通常是在自己家里，按照规定配置相关工作设备。总体来说，督察署的财政和人事皆不受地方政府的制约，保障了其相对独立的地位。

(二)专业化的裁断人员

行政机关内部的监督机构在进行层级监督和行政裁决的工作时，须从专业角度对行政行为进行判断，而这有赖于拥有职业背景和工作经验，熟知法律和政策，并且秉持统一标准的工作人员。英国的规划督察署从成员的选任、培训和管理等各方面保证并实现了这一要求。规划督察署自行选任督察员，在遴选上，实行公开招录，要求申请人具备专业资格，如城市规划师、建筑师、律师等，录用需经过申请表详细审查与集中评估两步，后者要求候选人参加一系列的能力测试，还包括分组讨论、分析练习、面试等，之后将在入职的12－15个月内接受新员工培训⑦。具体到规划督察团队队伍的专业背景，包含多学科的组合，如城市规划、经济、地理、建筑和法律等专业。督察员必须具备组织调查和质询的能力。目前，英格兰和威尔士规划督察机构聘任的员工已经有830多人，其中300多人为督察员，还包括100名带薪顾问督察员。

(三)司法化的运作程序

司法化的运作程序是指从程序启动、答辩、证据调查、辩论到最后决定作出的整个过程中大量借鉴了法院的裁判程序。在准司法制度的运作中，法庭式的审理可谓最能体现其司法“外壳”的特征。②司法化的运作程序改变了以往行政机关“自上而下”的执法方式，转而采用一种使裁断者和申请人之间地位较为平等的执法方式，即行政机构处于居中裁断的地位，申请人及其他利益相关人得以充分参与其中，裁断过程变得更加透明。英国法律规定规划督察署的运作采取类似于司法程序的规则，申请人拥有提出主张、举证等各项类似诉讼的权利，保证了程序和准司法活动的公正性;另一方面，由于其职责范围之广，又赋予了督察员工作程序一定的灵活性。英国的规划体系是政策制定、规划许可申请和规划督察裁决相结合的。规划督察包括了事前参与和事后救济，既可被动处理申诉案件，也可主动参与规划编制和规划许可。在2004年以前，规划督察署的主要工作为受理规划申诉，申请人若不接受地方规划部门对其规划申请的拒绝批准，则可以向规划督察署申诉，规划督察署在接到申诉并受理后，派遣规划督察员进行裁断。其他利益相关人(包括环保组织)若受到地方规划部门之规划的影响，也可以作为第三人向规划督察署提出申诉，要求审核地方规划部门的决定。规划督察员对于申诉一般的受理方式有书面审、举行听证会与正式质询三种，只有在简单案件的书面审过程中，督察员与当事人不需见面，而通过文件邮寄和信件往返进行讨论并做出裁决③，当情况需要，督察员将进行实地调查(sitevisit)。在听证会与正式质询程序中，规划督察员居中主持，申请人、被申请人(地方规划部门)及第三方(如受规划影响的居民和环保组织)共同出席④。当事人皆可聘请专家作为代表参加⑤。听证过程类似法庭辩论，各方都阐述自己的观点，并进行举证。只是听证会的参与人员比正式质询更少一些，裁断时间也更短。总的来说，程序的每一步都有相应的法案规章可供遵循，程序进展到某一步的时长是一定的，比如听证会一般在受理后12周内举行，任何一方进行拖延，都需支付费用;审理过程中的信息和材料当事人完全互通共享。规划督察署的工作内容还包括参与审查中央政府或威尔士议会“介入”的规划项目，《城乡规划法》(1990)第77条授权二者介入可能对全国规划政策产生影响、在区域内引起争议、或涉及国家安全利益等作用范围超出地方的规划项目，这是一种法律保留的中央规划决定权⑥。在实际执行中，当中央政府和威尔士议会决定介入一个规划项目，则正式书面通知地方政府，并由其转给规划申请方和相关部门;规划督察署选派一名督察员代表议会或大臣进行审查并举行听证会听取各方的意见，查阅证据和文件，之后直接向国务大臣或威尔士议会提交报告，给出建议，最终由国务大臣或威尔士议会做出裁决。在对一般申诉的裁断过程中，规划督察署运作的程序司法化更强，因其并非主动介入案件进行裁断，处于相对消极的地位;而在介入项目中，它是作为中央政权的主动地进行规划申请的审查，其作为中央直属的土地规划行政层级监督机构的作用凸显。而无论审查是如何启动的，进入审理听证阶段后，程序的运行都具有司法化的外观，与法院的审理模式相仿;另外，介入项目的数量在规划督察署的工作中所占比重是相当低的。所以总体来说，规划督察署的运作程序是具有准司法性的。

(四)行政裁决和认定事实的效力

行政监督机构具有准司法性特征最有力的明证即其裁决和所认定事实的司法效力。经过类似法院审理程序后作出的行政裁决具有相当于法院一审判决的效力，则该机构对于其管辖范围内的事务就具有了第一审法院的法律地位，不服行政裁决的当事人只能向高级别的法院要求司法审查。而行政监督机构在行政裁决中认定的事实，有实质证据证明时，对于法院具有约束力，即证明该机构享有事实认定权，法院应尊重。行政机关在专业领域的知识和经验，使其对争论事实的判断具有证明力。法院不能用自己的判断代替行政机关的判断，法院只审查行政机关的判断是否合理和公平。《规划与强制购买法》(2004)拓展了规划督察署的工作内容，除了被动接受规划申诉之外，也要根据地方政府的要求，负责审查地方发展框架文件和社区的参与资料。审查有九道程序，重点为文件的制作过程及文件内容本身的实质正义和程序正义问题。相关当局必须进行配合①。该项工作内容使规划督察员的身份更加丰富，如今其不但是行政决定争议的裁决者，也是地方发展规划的整体评价者。经过听证会等严格的审查程序，督察员将向地方政府作出有拘束力的报告，并提出建议②。若地方规划部门同意被审查的文件和资料，则必须依据督察员的报告修改规划，并进行公示③。在规划督察署有权自行裁决的大部分规划申请案件中(中央政府和威尔士议会政府介入的案件除外)，规划督察员对申诉做出最终裁决，各方应当遵守④。在2014年4月6日之前，若申请人不服裁决，可以向高等法院的行政法庭(AdministrativeCourt)提起司法审查;而在此之后，关于土地规划的司法审查管辖权都归于新设立的规划法庭(PlanningCourt)。该法庭由2014年3月14日通过的《民事诉讼2014第三号修正案》设立，隶属于高等法院。这是英国推进司法审查制度改革的重要一步，回应了开发商等当事人对于司法审查程序拖延和费用昂贵造成潜在的重大建设计划崩溃的指责。法庭设立的目标在于加速规划案件司法审查的速度，排除无效审查申请，减轻提起司法审查的财务风险。根据《民事诉讼程序规则》54－12、相应的《诉讼指南》(PracticeDirection)54E及《民事诉讼程序规则》第54部分的整体规定，高等法院规划法庭不是一个上诉法庭，其针对土地规划案件的司法审查仅限于法律的适用错误、程序不当或滥用权力的情况，而并不对事实认定进行审查，因为“总体上，对于事实的判断是公共行政机构决策者的工作。”⑤而任何关于土地规划司法审查申请的提交，都要先经过规划联络法官(PlanningLiaisonJudge)的筛选，只有“意义重大”的案件才能进入审查程序。即使进入司法审查程序，法庭最终宣布撤销行政裁决，也不会自行做出判决，而是将案件发回规划督察署重新进行处理⑥;规划督察署将选派新的督察员对案件优先进行重审⑦。从规划督察署的职能来看，其行使土地规划的层级监督和地方土地规划评价权力时，以作为中央派出的行政监督执行机构之性质为重，并不涉及司法化的行政裁决行为;而在督察署有权自行裁决的绝大部分案件范围内，其决定效力相当于第一审法院，做出的事实认定也被司法权所尊重。司法审查制度改革后，相关的司法审查规则和民事诉讼程序也没有实质更改，只是加快了审查进度，这说明司法权一如既往地对规划督察署的行政裁决效力保持尊重。

二、英国规划督察署的准司法性对我

国土地规划行政监督的启示英国规划督察署的行政监督权有两类职权，二者的性质也有所不同。第一类职权侧重于层级监督，作为中央政府派出的行政执行机构，审查地方总体规划并对其作出评价;同时作为国务大臣和威尔士议会的臂膀，对影响重大的建设项目进行调查并帮助行使中央规划审批权。这类职权的根本性质是中央对地方土地规划权的限制。第二类职权则为行政裁决，作为土地规划申请之行政决定的救济机关，通过司法化的程序居中裁断，做出具有司法效力的决定，其根本性质是司法权对行政权专业范围内进行的司法委任。但两类职权之间是互相促进的，层级监督是对土地规划过程中地方做出规划的抽象行政行为的事前和事中控制，准司法化的行政裁决则是对地方土地规划部门的具体行政行为的事后救济。英国规划督察署的准司法性对我国土地规划行政监督具有重要的启示意义，是解决我国目前土地规划中部分现实问题的途径之一。

(一)我国土地规划行政监督存在的问题

1．土地规划行政监督力量弱化从法律文本上看，我国《土地管理法》和《城乡规划法》设计的土地规划利用体系也是集中控制型，体现出垂直管理的特征，由中央政府进行总体规划决策，地方政府据此实施规划，基层政府对规划部门进行配合。各级人民代表大会在土地规划问题上的监督权非常受限，也不具有立法权。单看制度设计，中央对地方的规划控制是非常严格的，然而在实践中，中央出台的土地利用总体规划不断被地方突破。按照2000年第二轮土地利用总体规划，2010年耕地保有量为1.28亿hm2，但该规划实施第一年，就有19个省、市、自治区提前10年跌破规划指标;建设用地总量规划2010年为0.37亿hm2，但到2002年全国建设用地总量就已达到0.39亿hm2，提前8年突破规划。据2008年的相关统计，有15%—20%以上的用地属于违规用地或违规批地。①说明中央对土地规划的监督调控是滞后的、效力递减的，一方面，这是由于《土地管理法》和《城乡规划法》对土地规划权的设置是原则性的，中央和省一级的高层指导性土地规划既不具有法律效力，也在制定过程中存在着严重的信息不对称，与地方实际情况相脱节;另一方面，对地方土地规划权的监督缺失是现实状况。完全依靠行政权力配置土地资源的手段，反映在规划过程中就是规划的单向性和信息不足，公众参与互动的缺失，立法上的不完备，而这只是硬币的一面。在对土地规划权监督的问题上，人大无法发挥作用，土地规划作为抽象行政行为无法成为司法审查的对象，公民权利受到侵害时救济途径有限，是另一面。对于中央和省一级的土地规划，作为抽象行政行为，体现了政府对土地宏观管理和计划控制的公共管理职能，其作为指导性的原则被地方落实，需要对地方土地规划编制的全程进行合理的监督。由于土地规划本身的专业性和政策性等明显的行政权特征，司法权的监督是次要的、被动的，主要着眼于对规划过程中各方程序性权利和行为合法性的判断;而行政机关内部进行监控，启动对土地规划行政决定的救济才是第一位的。2．行政复议作为土地规划中行政裁决制度的不足我国目前关于土地规划行政裁决之救济的主要制度设计是行政复议，在地方主要由规划部门负责对申请人的规划申请进行审核，颁发行政许可，若对相关具体行政行为不服，可以向本级人民政府或该部门的上一级主管部门申请复议。复议机关为首长负责制，并不具有独立地位。行政复议制度设计的基本定位就是行政系统内部的自我纠错、自我监督的层级监督功能导向，对公民权利的保护是自我纠错的副产品。①学者对行政复议的定位及未来发展方向早有争论，部分学者主张将行政复议向准司法化的路径上引导②，认为行政复议机构要独立出来，采用司法化的程序进行运作。然而，新的《行政诉讼法》修改，行政复议机关在复议前置的行政诉讼中绝大部分时候将成为被告或被告之一③，从一个侧面否认了行政复议制度司法化的可能性———准司法化的行政机关标志之一就是做出具有司法效力的裁定，其作为居中裁决者的地位使其不会在司法诉讼中成为被告。进一步来看，即使行政复议机关成为相对独立的准司法化行政裁决机构，也无法在土地规划领域发挥全部作用，因为对土地规划决定的合理性与合法性进行判断，这项工作本身就存在着极强的专业性。在行政裁决的职能之外，行政监督机构还具有贯彻中央土地利用总体规划的层级监督职能，这都要求对土地规划本身的特殊性予以正视，采用特设的监督制度。

(二)准司法性因素引入我国土地规划行政监督制度

1．我国现行的土地利用规划体系及行政监督制度在我国，土地利用规划的制定和监管分属国土资源和城乡建设两个部门。从总体上来说，前者负责国土总体规划，宏观调控土地用途，保障国土资源合理利用;后者负责城镇体系规划，进行地方城乡规划的审批。二者基本共同形成了我国土地总体规划利用体系的建构。国土资源部门负责编制国土规划，省、市、县等各级制定自己的规划，将国土利用目标进行分解。其主要法律依据是《土地管理法》，规划目标主要是控制土地的用途，保护耕地，保证土地的使用单位和个人严格按照土地利用总规划确定的用途使用土地。2006年《国务院办公厅关于建立国家土地监督制度有关问题的通知》(［2006］50号)，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发［2004］28号)设立了国家土地总督察办公室，由国土资源部部长兼任总督察，向地方派驻9个土地督察局。督察局的主要监督对象是省级和计划单列市人民政府对于耕地保护的落实情况，对于土地利用管理、土地执法、土地管理审批和土地政策的执行管理情况进行主动监督。地方督察局在督察范围内发现的问题，要向国务院和总局汇报，在30个工作日内对违法违规问题向相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。整改不力的由全国总督察依照有关规定限期整改，并暂停农地转用和土地征收的受理与审批。各督察专员依照《国家土地督察专员派出工作规范(试行)》(国土督办发［2009］2号)开展督察工作。国家土地总督察办公室的级别设置比较高，人员编制、财政等方面也较为明确，但是其监督手段仍然是行政体系内部封闭的行政纠错，且处理程序也并不清晰，督察管辖范围比较有限。建设部门负责编制城镇体系规划，省、市、县等也依法编制各级规划，其主要法律依据是《城乡规划法》。2005年，建设部成立了稽查办公室，目的是监督地方政府按照既定规划实施本地规划，查处违规事件;从2006年起，以行政层级监督的形式向国务院审批城市总体规划的城市派驻规划督察员，对地方城乡规划的制定、审批和实施情况实时监督。目前该制度的依据是《建设部关于建立派驻城乡规划督察员制度的指导意见》(建规［2005］81号)和《建设部关于开展派出城市规划督察员试点工作的通知》(建稽［2006］187号)，这两个文件是对城乡规划行政监督的试水。规划督察员仅仅具有层级监督的职能，督察城乡规划审批权限、城乡规划管理程序等问题，其权力的行使方式为主动介入，依照设立的文件依据甚至不具有部门规章的效力。即使发现问题，也只能依照规定向当地政府或有关部门提出督查意见，同时将意见上报省级政府及城乡规划行政主管部门;如果市政府、县政府拒不改正，也只能请求省级人民政府及其城乡规划行政主管部门责令改正。这使得督察员地位模糊，不具备产生法律约束力的机制和手段。从权力结构上看，规划行政主管部门具有一定的独立性，不管是向人大备案还是政府审批规划，其工作过程都要以规划部门为主体。《城乡规划法》第5条规定:城乡规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，与土地利用总体规划相衔接，体现主体功能区划的要求。这说明国土资源和城乡建设两方面的工作要协同起来，要遵守全国土地利用总规划所确定的各项指标及土地用途限制。然而，《城乡规划法》第9条也规定:任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或控告，应当及时受理并组织核查、处理。这一方面说明，作为总体规划和地区规划的抽象行政行为不受司法审查，公民即使对规划的制定和内容不服，也无处申诉;另一方面，对于规划审批不服的救济途径有限，对公民私权被规划部门具体行政行为的侵害并无具体救济规定。我国规划体系中高级别的土地总体规划之监督由行政机关内部行使，而关于规划的具体行政行为并没有专业明确的救济途径。采用行政复议进行土地规划行政监督的道路目前看来走不通，现有的较优选择就是在规划督察制度中引入准司法因素，对制度本身的内容进行丰富完善。2．准司法性的“强”与“弱”英国的规划督察制度，本身因职权种类的不同而具有准司法性的“强”、“弱”之分。当规划督察署作为土地规划的行政裁决机构对不服地方土地规划部门的行政决定申诉进行处理时，实际上是代行了部分的司法职能，以司法化的程序做出具有一定司法效力的裁决，可以说是司法权在土地规划领域对其进行了委任。此时，该机构的准司法性是较强的。而当督察署作为中央派出机构参与评价地方规划体系，或被动接受中央指令介入调查具体规划项目时，在行政调查过程中维持程序的公正公开，准司法性在此仅表现为程序表征，是较弱的。职能性质的区别决定了司法化程度深浅的不同，但不论是何种职能，都建立在规划督察署本身相对独立的地位上，财政权和人事权不受地方制约，是发挥其行政监督功能的基本保障;而具有专业背景的裁决调查人员，是结果公正的基本前提;司法化的程序“外壳”，则保证了裁决过程的透明度和争议各方的参与权。就我国当前的规划督察制度而言，一蹴而就地实现行政监督的准司法化，是不现实的，然而逐渐在制度中引入司法化因素，从“弱”到“强”地增加行政监督的能力和水平，却是题中应有之义。3．对我国规划督察制度的完善在土地规划行政监督制度中引入司法化因素并非妄言，实际上，国土资源部的国家土地督察派出专员制度，已经隐现路径的可能性。《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(［2006］50号)中明确表示，对土地利用情况进行督察的权力是由国务院授权的，派驻地方的国家土地督察局代表国家土地总督察———国土资源部部长———履行监督检查职责，这从权力来源上对土地督察专员的地位进行了肯定;土地督察员具有正式的行政编制，单列在国土资源部行政编制总额之外;其所需经费列入中央财政预算，按照国家规定管理。这保证了人事权、财政权与地方政府无涉。督察专员实行异地任职，定期交流，也保障了其工作的公正性。这些具体的规定，为土地利用规划情况的督察制度向准司法性的方向发展提供了基础。虽然城乡规划督察员和土地督察专员目前都不具体查处案件，也不改变、取代地方人民政府及其主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权，但对行政规划的行政监督，以及对公民不满土地规划中具体行政行为进行救济是无法回避的发展趋势。从依法行政和纠纷解决的专业性角度来说，打开公民对土地规划具体行政行为进行申诉的救济专门途径，是必然的。从职能的复合性上来说，可以考虑把城建部的城乡规划督察和国土资源部的土地督察办公室合并，成立一个统一的土地规划行政监督机构，直属于国务院，既行使中央派出机构的层级监督职能，又成为土地规划行政纠纷处理的专业机关。这样的设置，可以使土地利用规划方面相对分隔的事权得以合并，使城乡规划更好地与国土利用总规划相衔接。当土地利用规划行政监督机关具有了行政裁决权，就意味着占有了相当的执法资源，只有对其进行司法化的改造，才能督促监督过程的公正性和程序的透明度;司法化的程序和机构建制，意味着对行政相对人参与权、抗辩权和意见表达自由的充分保证，从而扭转行政裁决和层级监督的封闭性，改变信息不对称，从下往上地改善土地利用规划的编制水平和落实情况。引入司法因素，可以从监督机构的地位、人员结构、裁决程序等方面加以把握。在行政机关内部，要设立专门的审理人员，由具有法律或土地规划方面知识的专家组成;为了保证该监督机构独立行使职权，其财政权和人事权相对独立;制定司法化的裁决和审理程序，即使对土地规划具体行政行为的救济尚且不能大规模放开，也要从目前的事实调查、公开听证和证据规定等方面入手，先把层级监督工作的司法化外观建立起来，为将来的发展铺平道路。当土地规划的行政监督机构具备了准司法化的特征，它所作出的裁决，自然将对法院有约束力。

行政监督论文范文第5篇

关键字：抽象行政不作为；监督救济机制；完善

一、对抽象行政不作为监督与救济的必要性

我国行政法学界对抽象行政不作为的研究相当薄弱，中国首例公民状告政府行政“立法”不作为案，使这一理论问题凸显出来。所谓抽象行政不作为是指具有制定行政规范性文件职权的行政机关没有或者没有适时地制定行政规范性文件,或者没有对不适合现实要求的规范性文件进行修改或废止，致使行政相对人的权利、义务受到可能影响或实际影响并遭受损失的行为。抽象行政不作为是与具体行政不作为相对而言的，它是一种立法懈怠行为。抽象行政不作为的对象包含两类：一是对行政立法，即行政法规和规章的不作为；二是对行政法规和行政规章以外的具有普遍约束力的其他行政规范性文件的不作为。

抽象行政不作为包括哪些情形,这一问题我们可以借鉴法国的经验,在法国,发生在行政立法领域中的行政不作为是可以到法院的,具体包括以下三种情况：

1、立法者意图使某个法律得到迅速实施的时候,可以在法律或者上级机关的条例中规定下级机关必须在合理的时间内采取必要的措施,以保障法律或上级条例的执行。即使法律和上级条例没有规定,如果行政机关由于所担负的职务而必须制定某种条例才能有效地执行职务时,行政机关也有制定条例的义务。在这种情况下,行政机关应主动制定必要的条例,否则,即构成行政不作为。

2、由于法律或上级条例的出现,而使下级行政机关某项既存的条例丧失继续存在的合法基础时,利害关系人可以在法律和上级条例公布后2个月内,请求行政机关废除或修改不符合法律情况的条例。在这种情况下,行政机关应该废除或修改不符合法律情况的条例,否则就构成行政不作为。

3、由于事实情况的重大变迁,因而使某项既存的条例丧失继续存在的合法基础时,行政机关应该主动或应利害关系人请求废除或修改丧失存在根据的条例,如果行政机关不履行这一义务,即构成行政不作为。

抽象行政不作为作用的是不特定的公民、法人或社会组织，其违法范围涉及的是普遍的社会利益，相对于具体行政行为其社会危害性更大，常常使公民的法定权利由于缺乏具体的行政落实而形同虚设。但是，由于抽象行政不作为具有消极性和隐蔽性的特点，使其社会危害性长期不被注意，行政利害关系人的合法权益屡受侵犯却得不到及时、有效的救济。

在现代行政学的视野内，政府的积极作为不再是道义责任，而是法律责任。行政主体作为国家行政权的执掌者。如果其未能依法充分有效地行使权力，应当作为而不作为，就是被动姿态上的滥用权力，也是权力非物质性腐败的一种隐蔽形式，是行政权力与行政责任严重脱节的表现。可以说，行政不作为已成为政府依法行政之路上的一个“幽灵”。它不仅严重侵犯了社会公共利益和相对人的合法权益，而且也蚕食了政府信用，败坏了政府的良好形象，阻碍了法治政府的实现。其危害比之一些胡作为、误作为并不“逊色”，从某种意义上甚至可以说更大些。抽象行政不作为的危害主要表现在：

第一，抽象行政不作为侵犯了社会公共利益和相对人的合法权益。改革开放以来，社会群体、阶层的变化，是个不争的事实。与之同步的，则是利益矛盾的增多。因此，公众权益保护需求的增多，也是个不争的事实。以保护、维护人民利益为天职的行政主体，在众多的需求面前如果该作为而不作为，在其位而不谋其政，就直接损害了社会公共利益和个人的合法权益。

第二，抽象行政不作为阻碍了经济的发展。随着我国加入和经济全球化浪潮的推进，人才和资本的流动越来越大。资本的逐利性使其总是向投资环境好的地区流动。在这种情况下，一个国家的经济发展，己经不取决于它拥有多少资本和资源，而是取决于它能吸引到多少资本和资源。吸引投资的一个重要条件就是良好的投资环境，而抽象行政不作为却严重恶化投资环境。现实生活中，一些行政部门不信守诺言，对于该办理的事项不予办理，或是相互推委扯皮的现象时有发生。

第三，抽象行政不作为妨碍了法治政府的实现。行政权力作为一种公权力，其存在就是为了促进公共福扯。作为公共秩序和利益的维护者，行政主体必须正常行使其手中的公权力，否则就是违法。在行政法中，“责任行政”是一项基本原则，对于行政主体而言，“权力就是责任”。

第四，影响落实科学发展观，建设社会主义和谐社会。总理在第十届全国人民代表大会上前后提出的落实科学发展观以及中共中央关于制定国民经济和社会发展的第十一个五年规划中都将建设社会主义和谐社会提到了重要高度。这其中必然要求的就是以人为本，协调发展。以人为本从法律的角度看就是依法行政，严格控制政府的不作为和乱作为，杜绝行政机关侵犯公民的人身和财产等各种权力。只有这样才能做到经济、社会和人科学地发展，有利于我国的社会稳定，有利于缓解各种矛盾，有利于中华民族的伟大复兴。

第五，影响我国遵守WTO规则。我国要遵守WTO规则就必须对现有法律法规进行清理修改并制定一大批新的法律法规和规章。WTO是个规则导向型制度体系，各市场主体和政府都要依据事先的WTO规则进行交易和管理。《建立世界贸易组织协定》第条第款规定“每一成员应当保证其法律、规则和行政程序与所附各协议中的义务相一致。”且该条第五款明确要求“不得对本条任何规定提出保留”根据WTO的透明度原则及我国所作出的承诺，所有与外贸有关的法律、法规、规章、政策及措施都必须公布，才能实施。WTO规则的覆盖面极广，包括了货物贸易、服务贸易、知识产权、投资、反倾销、反补贴等诸多领域。今后还将涉及环境、劳工标准、电子商务等领域。我国现有法律、法规和在这些方面规章，要么存在立法空白，要么现有的规定与WTO还有一定的距离。因此必须抓紧对现行法律、法规、规章进行清理、修改工作。同时还要积极制定一批新的必备的法律、法规和规章。这样，众多的抽象行政不作为行为的存在势必影响WTO规则的遵守。

综上所述，抽象不作为现象如此触目，危害如此严重，要实现依法治国、法治行政，必须加强对行政不作为问题的研究，建立和完善有效的监督和救济机制，控制抽象行政不作为的产生。

二、抽象行政不作为监督与救济机制的实现

（一）现行监督救济机制的不足

在对行政不作为有限的研究中,专家学者们一般还只关注具体行政不作为,而对抽象行政不作为研究甚少,往往局限于给抽象行政不作为下个定义,而对抽象行政不作为的其他内容如救济机制缺乏系统的论述。我国现行控制机制对遏制行政不作为起到了一定的作用。但是，也存在不少的问题。主要有:

首先是立法方面。我国权力机关是有权审查监督抽象行政不作为的。然而在实际运行中，权力机关并不能及时发现并纠正行政机关抽象行政不作为行为，对公民、法人和其他组织的救济制度尚不完善，这主要表现在：第一，对于抽象行政不作为造成的侵权，行政利害关系人启动权力机关救济程序困难。第二，由于客观条件的限制，权力机关救济的质量令人怀疑。我国各级人大及其常委会对重要议项的决议实行会议制，其会议不仅时间短而且次数少，对抽象行政不作为的监督缺乏时间上的保证。

其次是行政救济方面。非正式的行政救济方式——行政利害关系人通过向上级机关反映以救济抽象行政不作为侵权的途径存在问题。最突出的表现就是启动程序困难。正式的行政救济方式——行政复议程序，在抽象行政不作为侵权中行政利害关系人根本不能提起。另外，我国法律目前没有规定抽象行政不作为可以申请行政赔偿。

再者是司法机关方面。目前，对行政不作为的监督控制尚未纳入检察机关的业务范围。人民法院尽管对行政不作为有一定的司法审查权，但我国的体制决定了司法机关与行政机关之间没有分权制衡机制，法院的司法审查只能根据其审判权对公民行政机关违法的具体行政行为进行司法审查，而无权对抽象行政不作为是否合法进行审查，也无权主动提起合法性审查。对行政复议不作为的司法审查也存在受案范围过窄等欠缺。(二)对抽象行政不作为监督救济机制的完善

现行的行政救济、司法救济和立法救济的法律规定,对抽象行政不作为都无能为力,这就使得对抽象行政不作为如何进行救济,成为法律上的空白。因此,建立对抽象行政不作为的救济机制,是完善法律救济机制和监督制度的需要,是大势所趋。

1.立法救济。从我国目前的法律规定来看,立法救济仅限于对抽象行政行为的救济,即各级人民代表大会及其常务委员会有权撤销本级人民政府不适当的法规、规章或者决定、命令。鉴于立法机关拥有对行政机关有效的监督权的事实,应该进一步完善法律规定,将抽象行政不作为置于立法机关的监督之下,当行政机关不及时修改或废止与上级法律规范相抵触的行政规范性文件时,有关权力机关可以依法撤销该行政规范性文件。因此,普通公民对抽象行政不作为不服,可以向权力机关申诉,要求有权机关行使监督权,对行政机关的抽象行政不作为进行监督,督促其履行义务。

2.行政救济。应该通过立法将抽象行政不作为纳入行政复议的受案范围,赋予利害关系人对抽象行政不作为申请复议的权利。此外,根据宪法和有关法律,上级行政机关对于下级行政机关有监督的权力和义务。因此,除了依相对人申请而由复议机关监督下级机关的抽象行政不作为之外，上级机关还可以依职权对下级机关的抽象行政不作为的违法行为进行监督。下级行政机关的违法行为可能是上级机关自己发现的,也可能是公民向其检举、控告后发现的。因此，公民可以通过向不履行制定行政规范性文件义务的行政机关的上级机关反映其违法或不当行为,由上级机关监督下级机关。行政自我监督的固有缺陷意味着行政救济途径可能不十分顺利

3.司法救济。我国应该借鉴法国的经验，将抽象行政不作为纳入法院受案范围。法律应赋予合法权益受到抽象行政不作为影响的相对人原告资格,使其享有对抽象行政不作为提讼的权利。同时,由于抽象行政不作为的隐蔽性特点,在出现严重后果之前,一般行政相对人很难发现抽象行政不作为的存在,很难认识到其违法性和危害性,在法定期限内无人时,为了及时纠正行政机关的错误,保护相对人的合法权益,有必要建立行政公诉制度,由检察机关代表国家对抽象行政不作为提起行政诉讼。由于抽象行政不作为比具体行政不作为审查的难度更大,因此,管辖法院应以与被告的上级行政机关同级别的法院为宜。另外,抽象行政不作为诉讼所包含的类型,应当以有效保护公民权利,实现宪法的明文规定为目的。每个当事人在具体个案中所追求的权利保护的内容、目的各不相同,应当有数种不同的诉讼类型供其选择。同时,不同的诉讼种类还决定着公民是否需要遵循某些特别的程序规定,如是否以复议为前置程序等。

4.建立制度化的行政规范性文件清理机制。规范性法律文件的清理是指“有关国家机关按照一定的程序，对一定时期和范围的规范性法律文件进行审查，并重新确定其法律效力的活动”。年加入前后，我国大规模的进行各种不同层次的法文件的清理工作，将与世贸组织规则有矛盾、有冲突的法文件一一予以废止、修改并促成制定新法，成效显著。但是目前我国的清理工作还没有成为日常化的工作。笔者认为，要确实防止抽象行政不作为，建立制度化的行政规范性文件的清理机制是必要的。如果使清理工作成为一项制度，成为日常工作，就能随时纠正违法或不适当的行政规范性文件，及时进行废止、修改、补充行政规范性文件的工作。

5.借鉴法国和日本的经验,修改国家赔偿法相关的条款,将抽象行政不作为纳入诉讼救济的范围，并且确立抽象行政不作为的领导问责制。即允许利害关系人对行政立法不作为行为通过诉讼途径进行救济并取得国家赔偿,以切实保障公民权利,并督促行政机关行使自己应该行使的职权。确立问责制，监督约束负责人认真履行职责，真正为公共利益服务。

1.魏波.肖登辉.论抽象行政不作为的法律救济[J].湖北社会科学,2004,(1):66.

2.熊菁华.行政不作为问题的探讨[A].罗豪才.行政法论丛•第6卷[C].法律出版社,2003.259.

3.孙国华主编.《法理学教程》[M]中国人民大学出版社1994年版，第405页.

行政监督论文范文第6篇

按理说，行政官员必须执行上级的命令，行政关系是领导与被领导的关系。但是，当上级的命令与国家宪法和法律相违背时，行政官员有权抵制不合法的命令，不能以执行的不合法的命令是来自上级而免责。然而，当下级官员的人财物都在上级的控制之下，我们在追究下级官员在执行上级违法命令的责任时，不免也感到有几分无奈。因为，按照美国联邦党人汉密尔顿的话来说，就人的天性而言，控制了某个人的生存，就控制了某个人的意志，我们的确不可将抵制上级命令的希望完全寄托在下级官员的身上。

不过，笔者非常遗憾地看到，当地的司法机关在这一拆迁事件中集体失语，而且执行地方行政官员的指示的积极性看来丝毫不在下级行政官员之下，大有“执行领导指示不过夜”的精神。君不见，因反对当地政府强制拆迁自家房屋而被捕的拆迁户李会明、李爱珍夫妇及陆水德三人被当地公安机关以涉嫌“妨碍公务罪”刑事拘留，并被当地检察机关批准逮捕，如果不是新闻媒体的介入引起国家领导人的重视，我想当地的法院也将以此项罪名对他们进行判决，当然给予他们国家赔偿更是不可能的。

司法机关是维护国家法律统一实施的机关，司法机关是国家的司法机关而不是地方的司法机关，更不是地方行政机关的下级机关或附庸。司法机关担负着对行政机关制约与监督的职能，以确保行政机关的行政管理活动在国家法律的轨道运行。比如，如果当地的司法机关对当地行政机关报请对合法抵制拆迁的公民逮捕的要求不批准，或让公民提起行政诉讼，通过诉讼撤消行政机关的具体行政行为，来监督与制约行政机关的行政管理活动，我想嘉禾拆迁事件将得以有效遏制，损失也不至于如此巨大，公民权利也能得以最大程度的保障。

但是，如果行政权与司法权都集中于一个机关之手，司法机关对于行政机关的监督与制约的功能将无法得以实现，公民的权利与自由也将无法得以保障。因为如果下级行政官员执行上级行政官员的不合法的命令，公民尚可求助于司法机关来矫正，那么司法机关执行行政官员的不合法的命令，公民将向谁求助呢？因而，孟德斯鸠说：“如果司法权同行政权合二为一，法官便握有压迫的力量。”其实，此时的法官何尝又不是行政官员呢？此时的法官兼行政官员没有了监督与制约，权力便如洪水泛滥，嘉禾的百姓只好碰运气式地求告媒体，求告中央。

可是，在今天的中国的现实恰恰是，许多行政执法机关收归中央或省直管，可司法机关的人财物就在地方党政的控制之下，这就不难理解嘉禾地方的司法机关执行地方行政命令积极，而监督与制约行政机关不法行为乏力。问题的症结又回到我们的老话题--司法独立，独立于行政机关，独立于地方。这是包括笔者在内的众多学者多年的呼吁，司法不独立，国家法律不能得以统一有效实施，中央的政令不能得以贯彻执行，最终损害法律与政令的权威；司法不独立，地方行政机关的不法行政行为不能得以监督与制约，公民的权利不能得以有效保护；司法不独立，使监督与制约地方行政机关的力量都来自上级，监督成本加大，监督盲区增多，将严重影响行政的效率。

行政监督论文范文第7篇

关键词：公民参与；行政监督；行政效率

20世纪中叶前后，一些国家的公共行政领域发生了变化，公共行政由“等级为中心”向以“公民为中心”转变，政府所扮演的角色以及政府与公民的关系方面发生了质的变化。行政民主成为不可逆转的趋势。世界范围内，公民有组织地参与公共事务以及第三部门的建立推动了民主化进程。公民参与已成为现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍。

改革开放以来，我国也开始强调“公民的有序参与政治”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。总书记在十七大报告中指出：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。公民参与是加强行政监督，推进政风建设的有效手段，是人民当家作主的体现，是行政决策科学化、政治民主化的保证，对建设法治政府，实现社会主义政治文明有着重要意义。

一、当前我国行政监督体制下公民政治参与的现状及问题

近年来，我国各级政府在鼓励公民参与公共政策制定方面进行了积极探索。但目前还存在亟须解决的问题：在公共政策制定过程中公民参与的主体意识不强，公民参与的广度、深度还不够，公民参与制度化保障还不健全，公民参与政治的渠道不畅等。

(一)公民参与的主体意识不强，各个监督主体的监督不到位

由于传统行政文化的负面影响，造成公民参与政治的热情不高。表现在对公共政策制定的政治冷漠心理和依附顺从态度上。长期以来，我国没有形成公众积极参与的政治文化，“官本位”强调官吏只向上级负责，而不受下属和人民的制约。权威型行政文化导致了行政决策和行政管理者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，管理与决策被看作只是行政领导的职责和权力内的事，普通行政人员及广大社会公众实际上被排除于管理、决策过程之外。在行政系统内部，为保证政令统一，强调上下级之间严格的命令与服从关系。在行政系统外部，政府作为行政管理主体对社会公众发号施令，作为管理对象的公众总是被动地接受。政府及行政官员们居高临下的姿态，破坏公众参与的社会氛围，大部分民众还是选择了消极的服从政府权办，忽视自身的权力，公民参与的主动性和自觉性较低。集权式行政文化片面强调政府的统治性、公民的服从性，使得政府与作为行政管理相对方的公民双方地位不平等，剥夺了广大人民群众的知情权、参与权。

至今为止，一些公民参与政治的活动具有随大流的从众性，真正出于自主意识自愿参加的公民参与行为还不多，而且由于大多数人无法直接参与到最高权力机关的宏观政策制定的过程中，也很难真正影响到政策的制定，公民参与‘的效果不理想，导致公众参与的积极性不高。

公民缺乏独立的主体意识，一方面对公共政策执行主体权威盲目崇拜，把自己的政治和政治命运要求寄托在对公共政策制定和执行主体的部分“清官”身上，而不能依法对其不法行为进行监督和投诉；另一方面，他们缺乏应有的政治责任感和历史使命感，他们对公共政策制定中应有的政策权益不敢或不愿去主动争取，从而直接或间接地助长了人治型和专制型政治文化的顽固不化。再加上公民的权利意识、法律意识贫乏，参与国家和社会管理的经验相对较少，素质和能力偏低，这些都导致了公民参与不足。

无论是公众还是一般行政人员，甚至是一些行政领导，对行政决策和行政管理活动的监督意识淡薄，监督思想认识不到位。从行政系统内部监督来看，很少真正撤销或改变不适当的行政规范性文件；上级政府对下级具体行政行为的审查，仍处于不告不理的阶段。从行政系统的外部监督关系看，人大权力机关的监督权威尚未归位，公民参与监督还没有形成风气，舆论监督的作用还非常不够。

(二)制度建设不完善，法律法规不全

1．监督体制不完善，没有形成监督的合力

目前，我国监督体系的基本架构是内部行政监督体制和外部行政监督体制相结合的监督体系，已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系。但是，现在的行政监督体制还是存在着不少的缺陷，这些不足影响了政府工作的效率，也影响了我国的经济发展和社会进步。主要体现在：

第一，我国的行政监督体制多元无序。各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重。这使行政监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。

第二，专门监督机构受制于监督客体。我国监督机构的设置不是独立的，而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关任命。对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关处于“管得着”但“看不见”的状态，本级监察机关是“看得见”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实详情，由此造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，虽然处于执行机构的地位却没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是从，使监督人员往往受制于长官意志。

监督机构附属型的隶属关系体制，使监督主体在人员编制、经费拨付、劳动工资等方面受制于监督客体，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处。

监察机构缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监督作用，较多履行办案职能。由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，也无从干涉。

2．行政监督法治程度低，弹性因素强

目前我国行政监督法律体系还不够完备，缺乏明确的监督标准和监督方法，这就容易导致监督的随意性，不利于准确判断和及时纠正监督客体的越轨行为，追究其违法乱纪责任，从而损害了行政监督的科学性与严肃性。从行政系统内部监督关系看，上级对下级的执法监督存在着许多薄弱环节，主要表现在上级政府对下级政府及部门的行政行为监督不够，监督行为缺乏精细的标准，随意性大；监督有名无实、不到位，不到出现大问题就不予以处理。

3．决策层和社会各阶层的联系缺失，公民参与因信息不对称而造成监督行为滞后

我国行政监督的问题还体现为偏重于追惩性的事后监督处理，忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制。往往是等到问题出现，造成不可挽回的严重后果以后才去追究。这种监督虽在一定程度上对于打击腐败和惩罚失职具有一定作用，也能够起到一定的威慑作用，但是，其造成的损失与危害有时难以弥补。导致这一现象的原因主要是决策中政府行为缺乏全程监督。

知情才能议政，行政决策的透明度不高，一定程度上制约了公众的参与度或不能及时参与。我国传统行政管理的特点就是封闭性，一方面，一些官员受中国传统的“官本位”思想影响，忘记自己公仆身份，拒绝在政策制定过程中听取和吸收公民意见，公民参与权和决策权无从得到保障；另一方面，信息透明度不够，在政务公开的程序、内容真实性方面没有做到规范，有些政府公布的信息不全或避重就轻甚至故意隐瞒事实，这些都严重损害了公民的知情权，公民不能及时全面地对政策制定进行有效监督。

4．缺乏公民对官员的评估机制。

首先，由于对官员的考核一直是“官考官”，就形成了公务员“唯上”的工作思维方法，一个地方的各级政府的工作方向常常随领导人的变动或兴趣转移而变动。其次，传统的考核标准具有零散性、随机性特点，人为因素很大。再者，传统考核缺乏延续性。其中，最主要的是“民考官”没有得到重视，很少吸收公众的意见。

(三)参与渠道不完善

选举制度、听证会制度、制度、民意调查制度、与人大代表接触这些能够引起广泛参与的方式是我国公民参与政策制定的重要渠道，但是在很大程度上这些都只是一种形式，其具体功效还有待提高。而那些相对比较正式的渠道又大多是官方的，公众参与的广度和深度都严重不足。

(四)公民社会大环境的缺失

公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。我国公民社会到近代才出现，20世纪50年代至70年代在高度集中的经济、政治体制下，公民社会处于缺失状态。改革开放以来，我国公民社会的基础条件发生了变化，市场和民主法治的发展，为公民社会的成长提供了条件。但是转型期的中国尚不具备公民社会完备的制度设计；组织化程度不高，一些非营利组织的独立性不强，还带有官方色彩；社会普遍的平等观念没有确立，对弱势群体及社会底层成员的歧视依然存在；公民的社会责任意识不强；对权威服从甚于对法律的敬威等等。

三、转型期完善行政监督体制下的公民参与的路径选择

针对目前中国行政监督方面存在的以上种种问题，必须寻求解决的办法，转换和优化行政监督机制。

(一)培育公民参与意识

培育公民参与意识，首先，解决思想观念问题，提高公民参政议政的意识。在过去的几十年中，由于高度集中的计划经济体制中的政治生活，民主建设过程包括公民参与的发展缓慢，从领导阶层到一般公民。都在不同程度上轻视公民参与。随着经济、政治、社会的发展，我国公民主体地位和意识不断加强，公民越来越注重和保护自身利益。越来越多的公民意识到自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共政策的制定与执行，并不断要求在公共政策制定过程中获得发言的机会。对公民的这种思想意识要积极引导。其次，要通过宣传和教育，提高公民自身素质。“一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”通过培育，使公民具备与市场经济体制相适应的自主意识、责任意识、法制意识等现代观念。

(二)完善制度建设。增强监督合力和实效

1．健全监督机制，加强公众和舆论监督

第一，注意监督主体之间的协调，强化监督主体的独立性。针对我国行政监督体制的多元无序，各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机协调的弱点，应该建立简化的行政监督体制统一的领导机制。十七大报告指出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。行政监督机制完善也应该以此为目标，要进一步调整监督体系，对监督主体功能重组协调，依法建立立体的社会监督网络。协调人民法院、人民检察院、社会组织、社会舆论、人民群众的监督和党的监督这些主要监督主体之间的关系，使各种监督主体形成合力。要明确每一种监督主体的地位、职责、权限以及具体规范监督活动的范围、方式和程序等。要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制。要落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。总理在谈到民主监督时借用了回答民主人士黄炎培的一句话：我们要自觉地接受人民代表大会的监督，接受政协的民主监督，经常地听取派和党外人士的意见，也听取专家学者各方面的意见。最重要的，是听取民间的意见。

只有行政监督机关保持独立，才能保证监督的有效性。为此，应该建立自上而下的独立的外部监督体系。在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提升其地位，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关是自上而下的垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。要给监察机关和监察人员充分的自，使他们能够独立地行使监察权，而不至于受到其他权力不合理的干涉，影响监察效果。建立相对独立监督机构后，要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。这样就可避免监督主体多、政出多门、各行其是、力量分散的缺点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。

第二，加强公民监督和舆论监督。公民监督是指公民对国家行政机关及其工作人员实施的监督。公民监督是我国行政监督体系的重要组成部分。公民通过举报、控告和检举国家行政机关及其工作人员的违法、渎职、侵权等行为，公民还可以通过等渠道实行监督。从我国近年来反腐败工作实践看，监察机关办案很大程度上依赖于群众举报。这说明人民群众监督的作用。人民群众对国家行政机关及其工作人员的监督，看似微不足道，但是却对政府的行政工作有着巨大的推动作用。平常的百姓对政府的工作进行同步监督，就会使行政机关人员心无旁鹜地投入本职工作中，无暇顾及不必要的事务，在一定程度上可以杜绝事件的发生，从而提高政府行政工作的效率。

加大新闻媒体的舆论监督，舆论监督以其置身于事外而具有公正性。它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。马克思称新闻舆论监督为“第三种权力”，足见其重要作用。

强化社会及新闻媒体的外部监督。对滥用权力者和腐败者及搞不正之风的行为进行揭露和曝光，将其错误和罪恶公布于众，产生全民公审的威力。让社会各界的群众积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失误，预防失职、擅权、腐败现象。

2．健全行政监督法规，实行行政监督的法制化

要保证政策科学化、民主化的实现，使公共政策更加合理科学，避免和减少重大的失误，就应有一套较为完善的法律制度体系，将公共政策过程纳入法制化的轨道。加强行政监督立法，健全法规是依法实行行政监督的前提和基础。行政监督工作既需要基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法；既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。统一立法，尽快制定一系列互相配套、覆盖范围广、操作性强的法规体系。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。依法监督才是有效的监督，行政监督主体监督职能的行使，必须有法定的方式和程序。

3．进一步完善政务信息公开制度，切实保障公民的知情权，提高公民参与监督的有效性和及时性

“加强决策层和社会各阶级的联系，倾听社会的呼声，反映他们的利益要求和愿望，接受社会各阶层的监督和制约。”没有政务信息的公开，就没有社会大众的知情权的落实；而没有知情权的落实，参政议政的权利的行使也就无从谈起。在不危及国家和社会的政治、经济和军事安全的情况下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督。近年来，我国在政务公开上开始进行探索，并取得较大的突破，但仍存在不少问题，要采取相应对策加以解决，要实现政务公开法制化；充分利用信息时代的技术优势，扩大政府信息公开化的义务主体范围，提升信息公开的广度。

公民参与不仅仅是一种形式，一个过程，它同时也应该表现出一种结果。公民参与只有以能够让他们看得见的形式表现出来，只有让公民行使权利，才是真正的民主。只有民情民意被尊重和重视，才能最终保障和调动公众参与政务及一切社会活动的积极性。我们不仅强调要保证公民的参与权，而且还要保证公民的有效参与，即公民参与后能充分有效地发挥其参与的作用。要确保公民参与有实效，必须做到以下几点：一是参与代表的选择应更具有科学性。二是明确公民参与的权利和义务，让公民理性参与。既明确参与代表调查研究和收集信息的权利、与主管部门沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利，又明确其遵守国家法律的义务。三是有序参与，规范公民参与程序。通过制定必要的规定、办法，使公民参与有章可循。四是尽可能多地安排交流对话的时间，使他们的意见和建议得到充分表达。

以往的行政监督体制偏重于权力运行后果的监督，而对权力运行过程的监督相当薄弱。实践证明仅靠事后监督，无法彻底解决政府及职能部门出现的日益严重的腐败和渎职现象，而且事后监督只能应付既成事实。要防止重大决策的失误，遏制腐败现象的产生，必须由目前的事后检查；惩戒为主的监督，转向注重行为因果、事件始终的全过程监督，建立有效的防范与控制机制。不仅要对行政决策行为的可行性的监督，而且也要注意对实施过程的监督。做好事前的防范性监督、事中控制性监督和事后的查处性监督，真正实现把问题禁于未萌，把恶果止于未果的最佳监督功效。

4．建立和健全公民参与对官员的评估机制。

科学的评估体系，有利于提升政府管理能力，形成以绩效为导向的管理机制，提高行政效能。在对行政官员绩效考核时，要吸纳群众的意见，要把群众意见、“公民满意度”作为考评干部的重要砝码。一个地方的民众，对公共管理、公共服务的水平最有发言权，以多数人的立场对被评定者予以观察评价的话，可获得对被考评人更客观、真实的评价。对官员的评估一旦有了足够的公众参与度，就会使政府公务员变“唯上”为“唯民众”。

当然，让民意成为导向，不是一件容易的事。现在民意表达的程度与对公共决策施加影响甚至形成压力的要求，显然还相差甚远。这是因为我们传统的政治文化中“官威不可犯”之类的观念在人们的思想中根深蒂固，非一朝一夕所能改变的。但是，社会在不断进步，人们的民主意识在不断增强，民意的评价将越来越重要。公众声音的充分表达，不仅有助于纠正行政决策的错误，而且还可以强化公众的民主和参与意识，培育一种健康的政治文化，因此，必须重视行政发展的民主价值取向，干部考察工作要注重运用民主这个武器，坚持走群众路线，倾听群众呼声。

(三)拓宽公民参与渠道，实现监督形式的多样化

近年来公民参与政治的渠道主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策议程，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。还有听证会制度、信息公开制度、民意调查制度、公示制度、旁听制度等，也已成为我国公民参与政治的途径。但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少，很大程度上来信来访、领导接待日这些活动只是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的作风、塑造党的形象而开设的。可见，真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽，已经形成公民参政的渠道还有待进一步落实。

监督形式的多样化就是要实现自上而下和自下而上的监察结合、主动监察和被动监察并举。特别要拓宽自下而上监察的途径，加强主动监察。自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。这种监督方式不仅可以加强监察官的权威，排除政府部门和地方官对监察工作的干扰，而且可以及时发现和揭露官员的贪赃枉法行为，防止腐败蔓延。通过派员巡察的方式，主动获取监察情报，及时发现行政偏差和失误，采取切实可行的补救措施，有利于克服坐镇接受检举的被动监察局面。进一步加强监察机关工作主动性，尤其应该建立常规的主动监察制度。实行常规主动监察可以促进廉政，同时也可以促进勤政。

(四)积极营造公民社会

营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。培育公民社会向着理性、自主、自治、自律的方向发展。

还要树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。

行政监督论文范文第8篇

关键词：公民参与；行政监督；行政效率

20世纪中叶前后，一些国家的公共行政领域发生了变化，公共行政由“等级为中心”向以“公民为中心”转变，政府所扮演的角色以及政府与公民的关系方面发生了质的变化。行政民主成为不可逆转的趋势。世界范围内，公民有组织地参与公共事务以及第三部门的建立推动了民主化进程。公民参与已成为现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍。

改革开放以来，我国也开始强调“公民的有序参与政治”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。总书记在十七大报告中指出：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。公民参与是加强行政监督，推进政风建设的有效手段，是人民当家作主的体现，是行政决策科学化、政治民主化的保证，对建设法治政府，实现社会主义政治文明有着重要意义。

一、当前我国行政监督体制下公民政治参与的现状及问题

近年来，我国各级政府在鼓励公民参与公共政策制定方面进行了积极探索。但目前还存在亟须解决的问题：在公共政策制定过程中公民参与的主体意识不强，公民参与的广度、深度还不够，公民参与制度化保障还不健全，公民参与政治的渠道不畅等。

(一)公民参与的主体意识不强，各个监督主体的监督不到位

由于传统行政文化的负面影响，造成公民参与政治的热情不高。表现在对公共政策制定的政治冷漠心理和依附顺从态度上。长期以来，我国没有形成公众积极参与的政治文化，“官本位”强调官吏只向上级负责，而不受下属和人民的制约。权威型行政文化导致了行政决策和行政管理者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，管理与决策被看作只是行政领导的职责和权力内的事，普通行政人员及广大社会公众实际上被排除于管理、决策过程之外。在行政系统内部，为保证政令统一，强调上下级之间严格的命令与服从关系。在行政系统外部，政府作为行政管理主体对社会公众发号施令，作为管理对象的公众总是被动地接受。政府及行政官员们居高临下的姿态，破坏公众参与的社会氛围，大部分民众还是选择了消极的服从政府权办，忽视自身的权力，公民参与的主动性和自觉性较低。集权式行政文化片面强调政府的统治性、公民的服从性，使得政府与作为行政管理相对方的公民双方地位不平等，剥夺了广大人民群众的知情权、参与权。

至今为止，一些公民参与政治的活动具有随大流的从众性，真正出于自主意识自愿参加的公民参与行为还不多，而且由于大多数人无法直接参与到最高权力机关的宏观政策制定的过程中，也很难真正影响到政策的制定，公民参与‘的效果不理想，导致公众参与的积极性不高。

公民缺乏独立的主体意识，一方面对公共政策执行主体权威盲目崇拜，把自己的政治和政治命运要求寄托在对公共政策制定和执行主体的部分“清官”身上，而不能依法对其不法行为进行监督和投诉；另一方面，他们缺乏应有的政治责任感和历史使命感，他们对公共政策制定中应有的政策权益不敢或不愿去主动争取，从而直接或间接地助长了人治型和专制型政治文化的顽固不化。再加上公民的权利意识、法律意识贫乏，参与国家和社会管理的经验相对较少，素质和能力偏低，这些都导致了公民参与不足。

无论是公众还是一般行政人员，甚至是一些行政领导，对行政决策和行政管理活动的监督意识淡薄，监督思想认识不到位。从行政系统内部监督来看，很少真正撤销或改变不适当的行政规范性文件；上级政府对下级具体行政行为的审查，仍处于不告不理的阶段。从行政系统的外部监督关系看，人大权力机关的监督权威尚未归位，公民参与监督还没有形成风气，舆论监督的作用还非常不够。

(二)制度建设不完善，法律法规不全

1．监督体制不完善，没有形成监督的合力

目前，我国监督体系的基本架构是内部行政监督体制和外部行政监督体制相结合的监督体系，已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系。但是，现在的行政监督体制还是存在着不少的缺陷，这些不足影响了政府工作的效率，也影响了我国的经济发展和社会进步。主要体现在：

第一，我国的行政监督体制多元无序。各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重。这使行政监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。

第二，专门监督机构受制于监督客体。我国监督机构的设置不是独立的，而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关任命。对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关处于“管得着”但“看不见”的状态，本级监察机关是“看得见”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实详情，由此造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，虽然处于执行机构的地位却没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是从，使监督人员往往受制于长官意志。

监督机构附属型的隶属关系体制，使监督主体在人员编制、经费拨付、劳动工资等方面受制于监督客体，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处。

监察机构缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监督作用，较多履行办案职能。由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，也无从干涉。

2．行政监督法治程度低，弹性因素强

目前我国行政监督法律体系还不够完备，缺乏明确的监督标准和监督方法，这就容易导致监督的随意性，不利于准确判断和及时纠正监督客体的越轨行为，追究其违法乱纪责任，从而损害了行政监督的科学性与严肃性。从行政系统内部监督关系看，上级对下级的执法监督存在着许多薄弱环节，主要表现在上级政府对下级政府及部门的行政行为监督不够，监督行为缺乏精细的标准，随意性大；监督有名无实、不到位，不到出现大问题就不予以处理。

3．决策层和社会各阶层的联系缺失，公民参与因信息不对称而造成监督行为滞后

我国行政监督的问题还体现为偏重于追惩性的事后监督处理，忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制。往往是等到问题出现，造成不可挽回的严重后果以后才去追究。这种监督虽在一定程度上对于打击腐败和惩罚失职具有一定作用，也能够起到一定的威慑作用，但是，其造成的损失与危害有时难以弥补。导致这一现象的原因主要是决策中政府行为缺乏全程监督。

知情才能议政，行政决策的透明度不高，一定程度上制约了公众的参与度或不能及时参与。我国传统行政管理的特点就是封闭性，一方面，一些官员受中国传统的“官本位”思想影响，忘记自己公仆身份，拒绝在政策制定过程中听取和吸收公民意见，公民参与权和决策权无从得到保障；另一方面，信息透明度不够，在政务公开的程序、内容真实性方面没有做到规范，有些政府公布的信息不全或避重就轻甚至故意隐瞒事实，这些都严重损害了公民的知情权，公民不能及时全面地对政策制定进行有效监督。

4．缺乏公民对官员的评估机制。

首先，由于对官员的考核一直是“官考官”，就形成了公务员“唯上”的工作思维方法，一个地方的各级政府的工作方向常常随领导人的变动或兴趣转移而变动。其次，传统的考核标准具有零散性、随机性特点，人为因素很大。再者，传统考核缺乏延续性。其中，最主要的是“民考官”没有得到重视，很少吸收公众的意见。

(三)参与渠道不完善

选举制度、听证会制度、制度、民意调查制度、与人大代表接触这些能够引起广泛参与的方式是我国公民参与政策制定的重要渠道，但是在很大程度上这些都只是一种形式，其具体功效还有待提高。而那些相对比较正式的渠道又大多是官方的，公众参与的广度和深度都严重不足。

(四)公民社会大环境的缺失

公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。我国公民社会到近代才出现，20世纪50年代至70年代在高度集中的经济、政治体制下，公民社会处于缺失状态。改革开放以来，我国公民社会的基础条件发生了变化，市场和民主法治的发展，为公民社会的成长提供了条件。但是转型期的中国尚不具备公民社会完备的制度设计；组织化程度不高，一些非营利组织的独立性不强，还带有官方色彩；社会普遍的平等观念没有确立，对弱势群体及社会底层成员的歧视依然存在；公民的社会责任意识不强；对权威服从甚于对法律的敬威等等。

三、转型期完善行政监督体制下的公民参与的路径选择

针对目前中国行政监督方面存在的以上种种问题，必须寻求解决的办法，转换和优化行政监督机制。

(一)培育公民参与意识

培育公民参与意识，首先，解决思想观念问题，提高公民参政议政的意识。在过去的几十年中，由于高度集中的计划经济体制中的政治生活，民主建设过程包括公民参与的发展缓慢，从领导阶层到一般公民。都在不同程度上轻视公民参与。随着经济、政治、社会的发展，我国公民主体地位和意识不断加强，公民越来越注重和保护自身利益。越来越多的公民意识到自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共政策的制定与执行，并不断要求在公共政策制定过程中获得发言的机会。对公民的这种思想意识要积极引导。其次，要通过宣传和教育，提高公民自身素质。“一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”通过培育，使公民具备与市场经济体制相适应的自主意识、责任意识、法制意识等现代观念。

(二)完善制度建设。增强监督合力和实效

1．健全监督机制，加强公众和舆论监督

第一，注意监督主体之间的协调，强化监督主体的独立性。针对我国行政监督体制的多元无序，各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机协调的弱点，应该建立简化的行政监督体制统一的领导机制。十七大报告指出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。行政监督机制完善也应该以此为目标，要进一步调整监督体系，对监督主体功能重组协调，依法建立立体的社会监督网络。协调人民法院、人民检察院、社会组织、社会舆论、人民群众的监督和党的监督这些主要监督主体之间的关系，使各种监督主体形成合力。要明确每一种监督主体的地位、职责、权限以及具体规范监督活动的范围、方式和程序等。要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制。要落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。总理在谈到民主监督时借用了回答民主人士黄炎培的一句话：我们要自觉地接受人民代表大会的监督，接受政协的民主监督，经常地听取派和党外人士的意见，也听取专家学者各方面的意见。最重要的，是听取民间的意见。

只有行政监督机关保持独立，才能保证监督的有效性。为此，应该建立自上而下的独立的外部监督体系。在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提升其地位，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关是自上而下的垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。要给监察机关和监察人员充分的自，使他们能够独立地行使监察权，而不至于受到其他权力不合理的干涉，影响监察效果。建立相对独立监督机构后，要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。这样就可避免监督主体多、政出多门、各行其是、力量分散的缺点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。

第二，加强公民监督和舆论监督。公民监督是指公民对国家行政机关及其工作人员实施的监督。公民监督是我国行政监督体系的重要组成部分。公民通过举报、控告和检举国家行政机关及其工作人员的违法、渎职、侵权等行为，公民还可以通过等渠道实行监督。从我国近年来反腐败工作实践看，监察机关办案很大程度上依赖于群众举报。这说明人民群众监督的作用。人民群众对国家行政机关及其工作人员的监督，看似微不足道，但是却对政府的行政工作有着巨大的推动作用。平常的百姓对政府的工作进行同步监督，就会使行政机关人员心无旁鹜地投入本职工作中，无暇顾及不必要的事务，在一定程度上可以杜绝事件的发生，从而提高政府行政工作的效率。

加大新闻媒体的舆论监督，舆论监督以其置身于事外而具有公正性。它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。马克思称新闻舆论监督为“第三种权力”，足见其重要作用。

强化社会及新闻媒体的外部监督。对滥用权力者和腐败者及搞不正之风的行为进行揭露和曝光，将其错误和罪恶公布于众，产生全民公审的威力。让社会各界的群众积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失误，预防失职、擅权、腐败现象。

2．健全行政监督法规，实行行政监督的法制化

要保证政策科学化、民主化的实现，使公共政策更加合理科学，避免和减少重大的失误，就应有一套较为完善的法律制度体系，将公共政策过程纳入法制化的轨道。加强行政监督立法，健全法规是依法实行行政监督的前提和基础。行政监督工作既需要基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法；既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。统一立法，尽快制定一系列互相配套、覆盖范围广、操作性强的法规体系。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。依法监督才是有效的监督，行政监督主体监督职能的行使，必须有法定的方式和程序。

3．进一步完善政务信息公开制度，切实保障公民的知情权，提高公民参与监督的有效性和及时性

“加强决策层和社会各阶级的联系，倾听社会的呼声，反映他们的利益要求和愿望，接受社会各阶层的监督和制约。”没有政务信息的公开，就没有社会大众的知情权的落实；而没有知情权的落实，参政议政的权利的行使也就无从谈起。在不危及国家和社会的政治、经济和军事安全的情况下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督。近年来，我国在政务公开上开始进行探索，并取得较大的突破，但仍存在不少问题，要采取相应对策加以解决，要实现政务公开法制化；充分利用信息时代的技术优势，扩大政府信息公开化的义务主体范围，提升信息公开的广度。

公民参与不仅仅是一种形式，一个过程，它同时也应该表现出一种结果。公民参与只有以能够让他们看得见的形式表现出来，只有让公民行使权利，才是真正的民主。只有民情民意被尊重和重视，才能最终保障和调动公众参与政务及一切社会活动的积极性。我们不仅强调要保证公民的参与权，而且还要保证公民的有效参与，即公民参与后能充分有效地发挥其参与的作用。要确保公民参与有实效，必须做到以下几点：一是参与代表的选择应更具有科学性。二是明确公民参与的权利和义务，让公民理性参与。既明确参与代表调查研究和收集信息的权利、与主管部门沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利，又明确其遵守国家法律的义务。三是有序参与，规范公民参与程序。通过制定必要的规定、办法，使公民参与有章可循。四是尽可能多地安排交流对话的时间，使他们的意见和建议得到充分表达。

以往的行政监督体制偏重于权力运行后果的监督，而对权力运行过程的监督相当薄弱。实践证明仅靠事后监督，无法彻底解决政府及职能部门出现的日益严重的腐败和渎职现象，而且事后监督只能应付既成事实。要防止重大决策的失误，遏制腐败现象的产生，必须由目前的事后检查；惩戒为主的监督，转向注重行为因果、事件始终的全过程监督，建立有效的防范与控制机制。不仅要对行政决策行为的可行性的监督，而且也要注意对实施过程的监督。做好事前的防范性监督、事中控制性监督和事后的查处性监督，真正实现把问题禁于未萌，把恶果止于未果的最佳监督功效。

4．建立和健全公民参与对官员的评估机制。

科学的评估体系，有利于提升政府管理能力，形成以绩效为导向的管理机制，提高行政效能。在对行政官员绩效考核时，要吸纳群众的意见，要把群众意见、“公民满意度”作为考评干部的重要砝码。一个地方的民众，对公共管理、公共服务的水平最有发言权，以多数人的立场对被评定者予以观察评价的话，可获得对被考评人更客观、真实的评价。对官员的评估一旦有了足够的公众参与度，就会使政府公务员变“唯上”为“唯民众”。

当然，让民意成为导向，不是一件容易的事。现在民意表达的程度与对公共决策施加影响甚至形成压力的要求，显然还相差甚远。这是因为我们传统的政治文化中“官威不可犯”之类的观念在人们的思想中根深蒂固，非一朝一夕所能改变的。但是，社会在不断进步，人们的民主意识在不断增强，民意的评价将越来越重要。公众声音的充分表达，不仅有助于纠正行政决策的错误，而且还可以强化公众的民主和参与意识，培育一种健康的政治文化，因此，必须重视行政发展的民主价值取向，干部考察工作要注重运用民主这个武器，坚持走群众路线，倾听群众呼声。

(三)拓宽公民参与渠道，实现监督形式的多样化

近年来公民参与政治的渠道主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策议程，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。还有听证会制度、信息公开制度、民意调查制度、公示制度、旁听制度等，也已成为我国公民参与政治的途径。但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少，很大程度上来信来访、领导接待日这些活动只是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的作风、塑造党的形象而开设的。可见，真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽，已经形成公民参政的渠道还有待进一步落实。

监督形式的多样化就是要实现自上而下和自下而上的监察结合、主动监察和被动监察并举。特别要拓宽自下而上监察的途径，加强主动监察。自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。这种监督方式不仅可以加强监察官的权威，排除政府部门和地方官对监察工作的干扰，而且可以及时发现和揭露官员的贪赃枉法行为，防止腐败蔓延。通过派员巡察的方式，主动获取监察情报，及时发现行政偏差和失误，采取切实可行的补救措施，有利于克服坐镇接受检举的被动监察局面。进一步加强监察机关工作主动性，尤其应该建立常规的主动监察制度。实行常规主动监察可以促进廉政，同时也可以促进勤政。

(四)积极营造公民社会

营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。培育公民社会向着理性、自主、自治、自律的方向发展。

还要树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。

行政监督论文范文第9篇

（一）预防和矫正违法和不当的行政行为

各级行政机关若有违法和不当的行政行为，就会在一定程度上影响国家和人民的利益。因此，为了防止和及时纠正国家行政机关的上述行为，就必须全面加强对行政主体的有效监督，有效地保障国家和集体的利益，维护人民群众的合法权益。若缺乏有效的行政监督或者监督不力，就可能给国家带来损失，或者侵害人民的合法权益。

（二）增强国家机关及其工作人员的公仆意识

我国是社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，党和国家的一切权利来自于人民，人民赋予了国机关及其公务人员一切的权利。因此，我国政府的宗旨就是为人民服务，政府工作人员就是人民公仆。可是，目前一些政府工作人员的公仆意识淡化，在工作中不顾及人民群众的利益，主观主义和作风严重，似乎已经淡忘了自身权力的真正来源。因此，必须建立健全有效的行政监督机制，提高国家机关及其公务人员的公仆意识，防止他们由“公仆”变成“主人”。

（三）提高行政机关的行政效率

由于历史原因，长期以来我国各级政府的行政效率低下，职能重叠，权力交叉的现象屡见不鲜，严重影响了各级政府的办事效率，在社会上和人民群众中造成了极坏的影响。当下，我国正在进行深入的政治体制改革，如建立大部门机制、权力下放等，以提高国家机关的行政效率。但是，权力如果缺泛民主的监督，就会造成权力的滥用，权力滥用就可能滋长贪腐之风，造成更多负面的社会影响。因此，建立健全有效的行政监督机制，是提高行政机关的行政效率必要手段。

二、地方政府行政监督机制的现状

（一）行政监督主体的多元化特征

我国是社会主义国家，社会主义民主的核心是人民当家做主。由于国家制度的特殊性，国家各级行政机关及其工作人员都是为人民服务的公仆。所有国家行政部门及其工作人员，在法定范围内接受行政监督主体的监督。行政监督主体是一个广泛的概念，它是指依法享有监督权的国家机关、社会组织和公民。具体来说有国家权力机关、审判机关、检察机关、行政机关、中国共产党组织、人民政协、各民族党派、社会团体、新闻媒体和广大人民群众等。在我国，行政监督主体呈现多元化的特征，在监督主体和范围上有广泛性和全面性的优点。但是，我国各个行政监督主体的权利受到了很多的限制，没有发挥应有的功效，县级行政监督过程中出现的现象也是如此。

1．党政职能交叉、以党代政的问题。

新中国历史上遗留问题直接导致了在某些地区的某些工作领域职能交叉甚至以党代政的现象，使党的组织由监督主体变成了行政主体。有时候党委还取代了人大的职权，事无巨细均由党委一手包办，使得政府各部门之间难以真正实现分工制约，特别是有些党委书记还直接兼任人大常委会主任，使得这种局面更明显。虽然我国一直在明显改善党、政关系，并已经做出了较有成效的改革，但党政职能交叉、以党代政的现象仍然存在。

2．人大的监督环境问题。

长期以来，一些行政部门及其领导人对人大的监督工作职能不够理解，对人大的工作产生一些错误的认识，以为人大的工作就是坐在办公室没事了来“找麻烦”的，来给政府工作“挑刺”的，从而不自觉、甚至不愿意接受人大的监督工作。为此，在党委的统一领导下，在各行政部门，特别是行政部门的领导干部以及相应的政府工作人员中大力宣传人民代表大会制度，加强学习人民代表大会制度及其相关职能的有关知识，营造和优化人大监督的工作环境，使人大的监督职能得以充分发挥，人大监督的工作顺利进行。

3．人民政协的民主监督不够有力。

有些情况下，人民政协的监督工作难以实质性的开展，经常出现提建议容易，做批评难；监督一般事情容易，监督重大事情难；监督下级单位容易，监督上级单伟难；监督一般干部容易，监督领导干部难等一系列问题。其他监督的权利更加受限，但网络监督特别微博监督是个例外，自十以来出现了良好的发展势头，并取得了显著的监督效果。

（二）内部监督和外部监督相结合

在对权力监督的形式上，我国采取了内部监督和外部监督相结合的方式。其优点是弥补行政主体监督自身的缺陷，利于扩大社会监督主体的范围，更好地发挥人民群众的监督力度，提高行政效率。但是我国行政监督机制仍存在很多的问题。第一，行政监督体制仍不完善，主要表现为司法监督体制上，人民代表大会选举的“一府两院”在宪法面前是平等的，但在现实中却没有真正的平等地位。在现实社会中，地方政府掌握司法机关的财政权、人事权，在很多情况下使得法院和检察院几乎变成了地方政府的一部分，严重影响了法院和检察院司法工作的有序进行。第二，行政监督的法制化水平低。虽然我国出台了一系列行政监督的法规，但总体上还没有形成健全的行政法制体系，有些领域仍然存在着监督的空白，监督主体的合法权利也没有得到较好的保障。第三，社会参与监督的渠道不畅。在内外部相结合的监督体制中，外部监督的各个主体占有相当重要的地位。若各个监督主体的监督权利只停留在法律、法规的条文上，则这种监督形同摆设；若他们的合法权益得不到保障，他们就会有话不敢说；甚至有话没地方说，或者“不说白不说，说了也白说”，这同样失去了监督的意义。

三、完善地方政府行政监督机制的措施

随着政治体制改革的进一步深入，我国的行政监督机制得到了良好的改善，行政监督工作取得了显著的成绩，但是目前行政监督机制仍然存在很多的问题。为了完善地方行政监督机制，提高地方政府的行政效率，就县级行政机关而言，可以从以下几个方面做起。

（一）理顺党委和政府的关系

1980年8月，邓小平同志在《党和国家领导制度改革》的讲话中强调“要着手解决党政不分，以党代政的问题”，明确提出了党同政府以及其他社会组织的职权划分。对县级国家机关来说，主要是着手解决好党委、人大、政府和政协“四大班子”在宪法规定范围内的职权划分问题。因此，在地方，必须要避免党委包办、代办政府等其他行政部门具体事务的情况；在具体事务中严格划分党委和人大的职权范围，杜绝党委书记兼任人大常委会主席的情况；尽量增加国家机关和行政部门主要领导职务中非党员人士的比例；努力提高人民政协的主人翁意识，发挥人民政协政治协商、民主监督和参政议政的职能。为此，在坚持党的领导的原则下，建议各级行政机关直至中央委员会的政协主席一职，全部由非中国共产党党员人士担任。

（二）增强党内监督的力度

同志在中国共产党成立90周年的大会上强调：“坚持党要管党、从严治党，正视并及时解决党内存在的突出问题，始终保持党的肌体健康”。由于我国行政体制的特殊性，党的组织在国家政治生活中扮演了非常重要的角色。可以说，无论地方还是中央，大多数国家机关和行政部门的主要领导职务基本都是由中国共产党员来担任的。党的组织几乎渗透到国家机关和社会的每一个角落，党员干部在国家机关的领导干部中占有相当的比例。因此，在党内坚强对党员的管理、监督和教育，在很大程度上有利于对其他国家机关和行政部门监督工作的顺利开展，管理好了党的组织和党员，在一定程度上等于消除了行政机关及其工作人员的行政违法和行政不当的隐患。

（三）加强服务型党组织建设

以服务型党组织建设推进服务型政府的建设。以行政部门内部党组织为载体，大力发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。在政府工作中实行全体党员挂牌上岗制度，从党员一般工作人员到主要领导干部，全部挂牌上岗，自觉接受党内外人士、社会各界和人民群众的工作监督。同时加强党员和其他政府工作人员进行党的宗旨教育，深化党员领导干部、党员和其他政府工作人员的公仆意识，在政府的工作中不断贯彻党全心全意为人民服务的宗旨，树立政府真正为人民服务的良好形象，提高人民政府在社会上和人民群众中的公信力。

（四）主要领导干部任用的避嫌原则

除地方自治地区和少数民族地区以外，积极贯彻国家领导干部任用的避嫌原则，加强干部交流。由于我国仍处在社会发展的转型期，社会发展正在努力实现从“熟人社会”向“陌生人社会”及法制社会的转变，一些封建残余思想在很多地方上仍然存在，特别是在县级及其他地方行政事务中，还常常受到一定程度的影响。主要领导干部在长期本地任职，难免会碍于所谓“人情”的关系产生不当的行政行为；长期不进行干部交流，则容易形成利益小团体，甚至政府机关成为某些利益团体的保护伞，从而滋生腐败，影响政府的形象，消弱对政府行政行为的监督。

（五）增强公共领域的影响力

公共领域的发展和市民社会形成的前提需要国家和社会相分离，国家和社会相分离的基础更依赖于法制化国家的建立。因此，要增强公共领域的影响力。一方面，政府要适当的把一些原本应该属于社会的权力归还给社会，让政府和社会组织共同承担社会发展的重任；另一方面，要加强我国的法制化建设，使国家事务的行使完全按照健全的法律法规进行，照章办事。使其他社会组织真正代表各人民团体的利益，依法参与国家的政治生活和政治决策，充分的发挥广大人民群众政治参与的作用。

行政监督论文范文第10篇

关键词：公民参与；行政监督；行政效率

20世纪中叶前后，一些国家的公共行政领域发生了变化，公共行政由“等级为中心”向以“公民为中心”转变，政府所扮演的角色以及政府与公民的关系方面发生了质的变化。行政民主成为不可逆转的趋势。世界范围内，公民有组织地参与公共事务以及第三部门的建立推动了民主化进程。公民参与已成为现代民主政治制度下公民所具有的一种普遍。

改革开放以来，我国也开始强调“公民的有序参与政治”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。总书记在十七大报告中指出：坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。公民参与是加强行政监督，推进政风建设的有效手段，是人民当家作主的体现，是行政决策科学化、政治民主化的保证，对建设法治政府，实现社会主义政治文明有着重要意义。

一、当前我国行政监督体制下公民政治参与的现状及问题

近年来，我国各级政府在鼓励公民参与公共政策制定方面进行了积极探索。但目前还存在亟须解决的问题：在公共政策制定过程中公民参与的主体意识不强，公民参与的广度、深度还不够，公民参与制度化保障还不健全，公民参与政治的渠道不畅等。

(一)公民参与的主体意识不强，各个监督主体的监督不到位

由于传统行政文化的负面影响，造成公民参与政治的热情不高。表现在对公共政策制定的政治冷漠心理和依附顺从态度上。长期以来，我国没有形成公众积极参与的政治文化，“官本位”强调官吏只向上级负责，而不受下属和人民的制约。权威型行政文化导致了行政决策和行政管理者与公众之间缺乏必要的沟通与交流，管理与决策被看作只是行政领导的职责和权力内的事，普通行政人员及广大社会公众实际上被排除于管理、决策过程之外。在行政系统内部，为保证政令统一，强调上下级之间严格的命令与服从关系。在行政系统外部，政府作为行政管理主体对社会公众发号施令，作为管理对象的公众总是被动地接受。政府及行政官员们居高临下的姿态，破坏公众参与的社会氛围，大部分民众还是选择了消极的服从政府权办，忽视自身的权力，公民参与的主动性和自觉性较低。集权式行政文化片面强调政府的统治性、公民的服从性，使得政府与作为行政管理相对方的公民双方地位不平等，剥夺了广大人民群众的知情权、参与权。

至今为止，一些公民参与政治的活动具有随大流的从众性，真正出于自主意识自愿参加的公民参与行为还不多，而且由于大多数人无法直接参与到最高权力机关的宏观政策制定的过程中，也很难真正影响到政策的制定，公民参与‘的效果不理想，导致公众参与的积极性不高。

公民缺乏独立的主体意识，一方面对公共政策执行主体权威盲目崇拜，把自己的政治和政治命运要求寄托在对公共政策制定和执行主体的部分“清官”身上，而不能依法对其不法行为进行监督和投诉；另一方面，他们缺乏应有的政治责任感和历史使命感，他们对公共政策制定中应有的政策权益不敢或不愿去主动争取，从而直接或间接地助长了人治型和专制型政治文化的顽固不化。再加上公民的权利意识、法律意识贫乏，参与国家和社会管理的经验相对较少，素质和能力偏低，这些都导致了公民参与不足。

无论是公众还是一般行政人员，甚至是一些行政领导，对行政决策和行政管理活动的监督意识淡薄，监督思想认识不到位。从行政系统内部监督来看，很少真正撤销或改变不适当的行政规范性文件；上级政府对下级具体行政行为的审查，仍处于不告不理的阶段。从行政系统的外部监督关系看，人大权力机关的监督权威尚未归位，公民参与监督还没有形成风气，舆论监督的作用还非常不够。

(二)制度建设不完善，法律法规不全

1．监督体制不完善，没有形成监督的合力

目前，我国监督体系的基本架构是内部行政监督体制和外部行政监督体制相结合的监督体系，已经形成了一个以行政机关和行政人员及其行政行为为指向中心的全面的约束体系。但是，现在的行政监督体制还是存在着不少的缺陷，这些不足影响了政府工作的效率，也影响了我国的经济发展和社会进步。主要体现在：

第一，我国的行政监督体制多元无序。各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机的协调，致使监督主体之间的相互推诿或重复监督现象严重。这使行政监督工作难以真正落实，影响了行政监督的权威性和有效性。

第二，专门监督机构受制于监督客体。我国监督机构的设置不是独立的，而是受同级行政机关和上级业务部门的双重领导；其负责人不是由党政领导人兼任，就是由党政机关任命。对各级人民政府及其领导的监督，上级监察机关处于“管得着”但“看不见”的状态，本级监察机关是“看得见”但“管不着”。目前对这部分监察对象的监督，主要依靠群众的举报揭发。然而这些人身居庙堂之高，一般群众很难了解其违法违纪的事实详情，由此造成了一个监察黑洞。其原因在于监察机构设置于政府内部，在政府首长的领导下开展工作，从整个行政管理系统来看，虽然处于执行机构的地位却没有实际上的独立性，所以对政府首长的监督显得责大权小，位卑言轻，结果是同级监察机关对行政首长的违法违纪行为无可奈何，有心监督但力不从心，甚至唯首长之命是从，使监督人员往往受制于长官意志。

监督机构附属型的隶属关系体制，使监督主体在人员编制、经费拨付、劳动工资等方面受制于监督客体，这就为行政领导对监察机关的监察活动进行干预打开了方便之门。一些地方领导干部为了局部利益，从本位主义和个人私利出发，对本单位发生的违法违纪案件睁一只眼，闭一只眼，或对该立案的不立案，该清查的不清查，该处理的不处理；或者千方百计阻挠监察工作，使得违法违纪行为难以得到及时严肃的查处。

监察机构缺乏实施监督职能所必需的权力与权威，在实践中较少发挥监督作用，较多履行办案职能。由于监察部门和其他部门平起平坐，本身不具有而且上级也未赋予其综合管理的职权，在涉及财务开支、计划立项、物资分配、土地征管、房产管理等方面的不廉洁问题时，也无从干涉。

2．行政监督法治程度低，弹性因素强

目前我国行政监督法律体系还不够完备，缺乏明确的监督标准和监督方法，这就容易导致监督的随意性，不利于准确判断和及时纠正监督客体的越轨行为，追究其违法乱纪责任，从而损害了行政监督的科学性与严肃性。从行政系统内部监督关系看，上级对下级的执法监督存在着许多薄弱环节，主要表现在上级政府对下级政府及部门的行政行为监督不够，监督行为缺乏精细的标准，随意性大；监督有名无实、不到位，不到出现大问题就不予以处理。

3．决策层和社会各阶层的联系缺失，公民参与因信息不对称而造成监督行为滞后

我国行政监督的问题还体现为偏重于追惩性的事后监督处理，忽略了行政行为发生前的预防和进行中的控制。往往是等到问题出现，造成不可挽回的严重后果以后才去追究。这种监督虽在一定程度上对于打击腐败和惩罚失职具有一定作用，也能够起到一定的威慑作用，但是，其造成的损失与危害有时难以弥补。导致这一现象的原因主要是决策中政府行为缺乏全程监督。

知情才能议政，行政决策的透明度不高，一定程度上制约了公众的参与度或不能及时参与。我国传统行政管理的特点就是封闭性，一方面，一些官员受中国传统的“官本位”思想影响，忘记自己公仆身份，拒绝在政策制定过程中听取和吸收公民意见，公民参与权和决策权无从得到保障；另一方面，信息透明度不够，在政务公开的程序、内容真实性方面没有做到规范，有些政府公布的信息不全或避重就轻甚至故意隐瞒事实，这些都严重损害了公民的知情权，公民不能及时全面地对政策制定进行有效监督。

4．缺乏公民对官员的评估机制。

首先，由于对官员的考核一直是“官考官”，就形成了公务员“唯上”的工作思维方法，一个地方的各级政府的工作方向常常随领导人的变动或兴趣转移而变动。其次，传统的考核标准具有零散性、随机性特点，人为因素很大。再者，传统考核缺乏延续性。其中，最主要的是“民考官”没有得到重视，很少吸收公众的意见。

(三)参与渠道不完善

选举制度、听证会制度、制度、民意调查制度、与人大代表接触这些能够引起广泛参与的方式是我国公民参与政策制定的重要渠道，但是在很大程度上这些都只是一种形式，其具体功效还有待提高。而那些相对比较正式的渠道又大多是官方的，公众参与的广度和深度都严重不足。

(四)公民社会大环境的缺失

公民社会强调公民对社会政治生活的参与和对国家权力的监督和制约。我国公民社会到近代才出现，20世纪50年代至70年代在高度集中的经济、政治体制下，公民社会处于缺失状态。改革开放以来，我国公民社会的基础条件发生了变化，市场和民主法治的发展，为公民社会的成长提供了条件。但是转型期的中国尚不具备公民社会完备的制度设计；组织化程度不高，一些非营利组织的独立性不强，还带有官方色彩；社会普遍的平等观念没有确立，对弱势群体及社会底层成员的歧视依然存在；公民的社会责任意识不强；对权威服从甚于对法律的敬威等等。

三、转型期完善行政监督体制下的公民参与的路径选择

针对目前中国行政监督方面存在的以上种种问题，必须寻求解决的办法，转换和优化行政监督机制。

(一)培育公民参与意识

培育公民参与意识，首先，解决思想观念问题，提高公民参政议政的意识。在过去的几十年中，由于高度集中的计划经济体制中的政治生活，民主建设过程包括公民参与的发展缓慢，从领导阶层到一般公民。都在不同程度上轻视公民参与。随着经济、政治、社会的发展，我国公民主体地位和意识不断加强，公民越来越注重和保护自身利益。越来越多的公民意识到自己有能力影响那些与他们生活紧密相关的公共政策的制定与执行，并不断要求在公共政策制定过程中获得发言的机会。对公民的这种思想意识要积极引导。其次，要通过宣传和教育，提高公民自身素质。“一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”通过培育，使公民具备与市场经济体制相适应的自主意识、责任意识、法制意识等现代观念。

(二)完善制度建设。增强监督合力和实效

1．健全监督机制，加强公众和舆论监督

第一，注意监督主体之间的协调，强化监督主体的独立性。针对我国行政监督体制的多元无序，各类行政监督体系在运行机制上缺乏应有的沟通和有机协调的弱点，应该建立简化的行政监督体制统一的领导机制。十七大报告指出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。行政监督机制完善也应该以此为目标，要进一步调整监督体系，对监督主体功能重组协调，依法建立立体的社会监督网络。协调人民法院、人民检察院、社会组织、社会舆论、人民群众的监督和党的监督这些主要监督主体之间的关系，使各种监督主体形成合力。要明确每一种监督主体的地位、职责、权限以及具体规范监督活动的范围、方式和程序等。要推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设；把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制。要落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。总理在谈到民主监督时借用了回答民主人士黄炎培的一句话：我们要自觉地接受人民代表大会的监督，接受政协的民主监督，经常地听取派和党外人士的意见，也听取专家学者各方面的意见。最重要的，是听取民间的意见。

只有行政监督机关保持独立，才能保证监督的有效性。为此，应该建立自上而下的独立的外部监督体系。在组织上使现行的监督监察部门从行政机关独立出来，不再隶属于行政部门的领导，并提升其地位，赋予其相应的职权，监督同级行政部门和行政首长。独立出来的监察机关是自上而下的垂直领导体制，下级监察部门只受上级监察部门的监督，干部的任免由上级进行，并只对上级负责，不受行政部门的约束。要给监察机关和监察人员充分的自，使他们能够独立地行使监察权，而不至于受到其他权力不合理的干涉，影响监察效果。建立相对独立监督机构后，要把该机构作为整合整个行政监督力量的统一领导机构，由它统一组织、管理、协调和指挥各种行政监督力量。这样就可避免监督主体多、政出多门、各行其是、力量分散的缺点，形成一股强大的监督合力，充分发挥监督体系的整体效应。

第二，加强公民监督和舆论监督。公民监督是指公民对国家行政机关及其工作人员实施的监督。公民监督是我国行政监督体系的重要组成部分。公民通过举报、控告和检举国家行政机关及其工作人员的违法、渎职、侵权等行为，公民还可以通过等渠道实行监督。从我国近年来反腐败工作实践看，监察机关办案很大程度上依赖于群众举报。这说明人民群众监督的作用。人民群众对国家行政机关及其工作人员的监督，看似微不足道，但是却对政府的行政工作有着巨大的推动作用。平常的百姓对政府的工作进行同步监督，就会使行政机关人员心无旁鹜地投入本职工作中，无暇顾及不必要的事务，在一定程度上可以杜绝事件的发生，从而提高政府行政工作的效率。

加大新闻媒体的舆论监督，舆论监督以其置身于事外而具有公正性。它以其信息传递上的公开、迅速、广泛，对监督客体产生巨大的政治压力和效应。马克思称新闻舆论监督为“第三种权力”，足见其重要作用。

强化社会及新闻媒体的外部监督。对滥用权力者和腐败者及搞不正之风的行为进行揭露和曝光，将其错误和罪恶公布于众，产生全民公审的威力。让社会各界的群众积极参与行政监督活动，通过不同的渠道直接监督政府行为，使其依法行政，帮助政府纠正工作失误，预防失职、擅权、腐败现象。

2．健全行政监督法规，实行行政监督的法制化

要保证政策科学化、民主化的实现，使公共政策更加合理科学，避免和减少重大的失误，就应有一套较为完善的法律制度体系，将公共政策过程纳入法制化的轨道。加强行政监督立法，健全法规是依法实行行政监督的前提和基础。行政监督工作既需要基本法规，还要制定各类行政监督机关组织法；既要制定实体法规，还要制定行政监督程序法。统一立法，尽快制定一系列互相配套、覆盖范围广、操作性强的法规体系。要明确规定立法监督、执法监督和守法监督三项内容，并把执法监督和守法监督作为重点。依法监督才是有效的监督，行政监督主体监督职能的行使，必须有法定的方式和程序。

3．进一步完善政务信息公开制度，切实保障公民的知情权，提高公民参与监督的有效性和及时性

“加强决策层和社会各阶级的联系，倾听社会的呼声，反映他们的利益要求和愿望，接受社会各阶层的监督和制约。”没有政务信息的公开，就没有社会大众的知情权的落实；而没有知情权的落实，参政议政的权利的行使也就无从谈起。在不危及国家和社会的政治、经济和军事安全的情况下，进一步扩大政务公开的范围，提高行政行为的透明度，以便更广泛地接受群众监督、社会监督和舆论监督。近年来，我国在政务公开上开始进行探索，并取得较大的突破，但仍存在不少问题，要采取相应对策加以解决，要实现政务公开法制化；充分利用信息时代的技术优势，扩大政府信息公开化的义务主体范围，提升信息公开的广度。

公民参与不仅仅是一种形式，一个过程，它同时也应该表现出一种结果。公民参与只有以能够让他们看得见的形式表现出来，只有让公民行使权利，才是真正的民主。只有民情民意被尊重和重视，才能最终保障和调动公众参与政务及一切社会活动的积极性。我们不仅强调要保证公民的参与权，而且还要保证公民的有效参与，即公民参与后能充分有效地发挥其参与的作用。要确保公民参与有实效，必须做到以下几点：一是参与代表的选择应更具有科学性。二是明确公民参与的权利和义务，让公民理性参与。既明确参与代表调查研究和收集信息的权利、与主管部门沟通协商的权利、调查研究和意见表达受保护的权利，又明确其遵守国家法律的义务。三是有序参与，规范公民参与程序。通过制定必要的规定、办法，使公民参与有章可循。四是尽可能多地安排交流对话的时间，使他们的意见和建议得到充分表达。

以往的行政监督体制偏重于权力运行后果的监督，而对权力运行过程的监督相当薄弱。实践证明仅靠事后监督，无法彻底解决政府及职能部门出现的日益严重的腐败和渎职现象，而且事后监督只能应付既成事实。要防止重大决策的失误，遏制腐败现象的产生，必须由目前的事后检查；惩戒为主的监督，转向注重行为因果、事件始终的全过程监督，建立有效的防范与控制机制。不仅要对行政决策行为的可行性的监督，而且也要注意对实施过程的监督。做好事前的防范性监督、事中控制性监督和事后的查处性监督，真正实现把问题禁于未萌，把恶果止于未果的最佳监督功效。

4．建立和健全公民参与对官员的评估机制。

科学的评估体系，有利于提升政府管理能力，形成以绩效为导向的管理机制，提高行政效能。在对行政官员绩效考核时，要吸纳群众的意见，要把群众意见、“公民满意度”作为考评干部的重要砝码。一个地方的民众，对公共管理、公共服务的水平最有发言权，以多数人的立场对被评定者予以观察评价的话，可获得对被考评人更客观、真实的评价。对官员的评估一旦有了足够的公众参与度，就会使政府公务员变“唯上”为“唯民众”。

当然，让民意成为导向，不是一件容易的事。现在民意表达的程度与对公共决策施加影响甚至形成压力的要求，显然还相差甚远。这是因为我们传统的政治文化中“官威不可犯”之类的观念在人们的思想中根深蒂固，非一朝一夕所能改变的。但是，社会在不断进步，人们的民主意识在不断增强，民意的评价将越来越重要。公众声音的充分表达，不仅有助于纠正行政决策的错误，而且还可以强化公众的民主和参与意识，培育一种健康的政治文化，因此，必须重视行政发展的民主价值取向，干部考察工作要注重运用民主这个武器，坚持走群众路线，倾听群众呼声。

(三)拓宽公民参与渠道，实现监督形式的多样化

近年来公民参与政治的渠道主要有：通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策议程，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。还有听证会制度、信息公开制度、民意调查制度、公示制度、旁听制度等，也已成为我国公民参与政治的途径。但对于普通公民来说，能够直接参与的机会太少，很大程度上来信来访、领导接待日这些活动只是党和政府联系群众、克服领导机关和领导者的作风、塑造党的形象而开设的。可见，真正能够吸纳公众参与公共政策的渠道还需要拓宽，已经形成公民参政的渠道还有待进一步落实。

监督形式的多样化就是要实现自上而下和自下而上的监察结合、主动监察和被动监察并举。特别要拓宽自下而上监察的途径，加强主动监察。自上而下的巡察制度是一种行之有效的监督方式。这种监督方式不仅可以加强监察官的权威，排除政府部门和地方官对监察工作的干扰，而且可以及时发现和揭露官员的贪赃枉法行为，防止腐败蔓延。通过派员巡察的方式，主动获取监察情报，及时发现行政偏差和失误，采取切实可行的补救措施，有利于克服坐镇接受检举的被动监察局面。进一步加强监察机关工作主动性，尤其应该建立常规的主动监察制度。实行常规主动监察可以促进廉政，同时也可以促进勤政。

(四)积极营造公民社会

营造有利于我国公民参与的政治文化，为公民参与创造良好的政治心理背景。一般来说，有利于公民参与发展的文化氛围有：一是普遍的平等观念；二是广泛的自主意识；三是强烈的责任感；四是法制原则。为此，必须克服传统政治文化造成的参与中的冷漠和急躁情绪，积极培育公民参与所需要的适度、理性的心理背景。培育公民社会向着理性、自主、自治、自律的方向发展。

还要树立政府官员的正确理念。政府部门是公共政策的主要制定者和执行者，政府官员对待公民参与的理念直接影响到公民参与的作用发挥。这就要求政府官员必须树立正确的理念，充分尊重公民的人格和合法权利，承认公众在公共政策整个运行中的主体地位，积极推进公民参与公共政策。