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一、指导思想
坚持以人为本、人民生命高于一切的理念，坚持“安全第一、常备不懈、以防为主、防抗并举”的方针，立足于“早部署、争主动”，以把重大自然灾害等突出事件损失降到最小程度为目标，按照统一指挥、高效应对原则，组织开展突发性事件应急处置工作。
二、工作目标
坚持预防为主，防止因自然灾害等突发性事件造成基础设施、设备等损失。坚持以人为本,及时抢险，避免人员伤亡，努力减少人员及财产损失，保障审计系统的人员安全和财产安全，确保应急物资及时调动。坚持保障供应，做好全县重大自然灾害期间的应急物资发放、资金使用的监督检查，确保物资发放公开、公平、公正；资金使用安全。
三、适用范围
本预案适用于发生和可能发生的重大自然灾害、安全生产、社会稳定等突发事件的应急处置。
四、组织机构及职责
成立县审计局突发性事件应急领导小组(以下简称“领导小组”)。
组长：
副组长：
成员：各股室负责人
领导小组下设综合组、应急处置组：
（一）综合组
组长：
成员：
主要职责：负责综合协调、对外信息、预警预报等工作；负责灾情统计、核实和上报等工作；负责生活物资、应急物资储备等后勤保障工作；负责善后处置工作；负责宣传报道、舆情监控等工作；负责群众来信来访工作，化解矛盾纠纷。
（二）应急处置组
组长：
成员
主要职责：负责组织应急救援力量；负责突发性事件的应急抢险、现场救援、临时安置等工作。负责受灾群众安抚和政策解释等工作。
五、应急响应
发生突发性事件后，相关人员应及时向领导小组报告，领导小组组织人员采取有效措施开展先期处置，并及时将有关情况上报县应急办。
应急处置工作结束后，组织有关人员开展善后处置工作，改进和完善预案，总结经验教训，整改存在隐患，组织恢复正常工作秩序。
六、应急保障
（一）通信保障
办公室负责收集、建立突发事件应急处置工作的应急联络信息，单位全体人员保证全天24小时通讯畅通。
（二）应急队伍保障
一、组织机构
为加强对突发性事件应急处置工作的领导，成立×××县农村信用社突发性事件应急处置工作领导小组。
组长：×××
副组长：×××
成员：×××
领导小组下设办公室，办公室设在会计统计部，负责信用社清偿性、流动性等日常风险的预警、跟踪、监测，在出现突发性事件时，及时启动应急预案，落实工作措施，确保处置效果，避免风险进一步扩大。突发性事件应急处置办公室主任由×××同志担任。
二、工作职责
1．突发性事件应急处置工作领导小组负责落实上级有关部门工作安排，对全县农村信用社支付风险和突发性事件应急处置工作进行总体领导及具体部署，妥善处理协调各方面关系，及时向上级有关部门汇报情况并提出合理化建议。
2．会计统计部负责统计分析、报表报送和资金调拨工作。统计监测并合理匡算、调配联社准备金帐户、联行帐户、同业存放帐户资金余额，确保各帐户均能保证正常支付；及时向各有关部门报送风险情况报表；做好突发性风险的预测预警工作，适时向联社提出申请拆借资金或动用存款准备金建议；具体办理紧急支付资金的调拨。
3．业务发展部负责全辖的资金的调剂工作，根据资金头寸余缺状况控制贷款发放，在处置支付风险和突发性事件时，要停放任何形式的贷款，并适时向人民银行申请紧急头寸再贷款。
4．稽核监察部负责监督内控制度执行工作，稽核检查工作要做到“横查到边，纵查到底”，落实制度，严防死守，防范经济案件发生。
5．安全保卫部负责现金押运、调拨，履行并督促《防范暴力侵害预案》的实施，做好营业网点的安全保卫检查督导工作，严防各类案件发生。
三、突发性事件应急处置原则
1．坚持依法、快速、高效、稳妥的原则。鉴于支付风险和突发性事件有波动性、扩散性的特点，要求信用社内部保持稳定，对外敞开兑付，绝不允许出现限付、拒付现象。
在处置某一信用社风险工作期间，其他信用社营业网点（包括被处置网点）必须保持正常营业，必要时可延长营业时间。
2．坚持保密原则。突发性事件应急处置工作领导小组各成员要按照职业道德和组织纪律要求自己，严格保密，未经领导小组批准，不得向外界披露风险情况。
3．坚持统一口径的原则。在处置突发性事件过程中，信用社各部门要统一口径，做好对群众的解释、安抚工作，突发性事件应急处置工作领导小组力争在风险初期，采取各种处置措施，尽快控制势态发展，将风险消灭在萌芽状态，防止风险蔓延扩大。
4．坚持联社自救，系统互救和外部救助相结合的原则。
四、突发性事件应急处置程序
1．风险报告。信用社在发生支付风险和突发性事件时，要立即报告县联社。
2．突发性事件应急处置工作领导小组在接到报告并核实情况后，要立即启动突发性事件应急处置预案进行自救，同时向县监管办事处和县人民银行报告，报告内容包括：事件所涉及的机构名称、地点、时间；事件的发生原因、性质、等级、可能涉及的金额及人数、危害程序、影响范围以及事件发生后的社会稳定情况；事态发展趋势、可能造成的损失及拟采取应对措施。
3．现场办公。突发性事件应急处置工作领导小组立即赶赴现场了解情况，分析原因并妥善处置，尽快控制势态发展。
4．处置突发性挤兑事件的应急资金的组织。
（1）县联社内部组织调剂、调拨资金。
（2）加强存款组织和贷款回笼工作。
（3）向兄弟联社申请拆借资金。
（4）向人民银行申请紧急头寸再贷款。
（5）向县人民银行申请动用存款准备金。
5．总结报告。在突发性事件平息之后，联社突发性事件应急处置领导小组要对突发事件及处置工作进行评估与总结，内容包括发生突发性事件的情况和原因，造成的社会影响、采取的措施和取得的效果等，并将书面报告上报县监管办事处和县人民银行。
五、责任追究
农村信用社发生支付风险和突发性事件，相关责任人员有下列行为之一的，应视情节轻重，给予相应的行政或纪律处分：
1．故意隐瞒风险情况造成风险蔓延扩大和形成系统性、区域性风险的；
2．发生支付风险和突发性事件后未及时向联社报告的；
3．未经批准向外界泄漏风险情况酿成不良后果的；
六、本预案自×××年×××月×××日起执行，由×××县农村信用联社制定并负责解释、修订。
近年来,国内突发性事件频发,尤其是边疆民族地区的突发性事件呈现数量不断上升、规模不断扩大、涉及面广、主体成分多元、行为方式激烈以及境内外敌对势力插手利用等特点,成为影响边疆民族地区构建和谐社会的重大不稳定因素,少数民族地区突发性事件的研究凸显出其重要的理论和实践意义。
一、突发性事件及少数民族地区突发性事件的概念
2006年,国务院公布《国家突发公共事件总体应急预案》;2007年,颁布《突发事件应对法》。《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》是研究突发性事件最基本的两个法律法规依据。根据《突发事件应对法》第三条的规定:“本法所称突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”由此可知,突发性事件总体可以分为四类,即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。在这四类中,社会安全事件又显得极为特殊。前三类属于政府社会管理的职能,而第四类往往带有政治因素、刑事因素、民族因素,对它的处置思路、方式方法和前三类截然不同。本文所要论述的少数民族地区突发性事件,其概念法律并无明确规定,学术界的研究资料不多,也无通说或定论。随着我国改革开放和社会经济的发展,各民族间交流与融合日益频繁,但因利益关系、风俗习惯、等因素引发的摩擦和纠纷仍然存在;境外敌对势力长期利用民族、宗教问题对我国政权进行渗透破坏,、反渗透的斗争形势十分复杂。少数民族地区突发性事件固然是社会安全事件中的一类,但因其带有民族性这一敏感因素,对社会稳定和国家安全影响甚巨。考虑到这样的社会历史背景,本文中的“少数民族地区突发性事件”,特指在少数民族聚居地区内,突然发生,带有民族因素,对社会稳定和国家安全造成或者可能造成严重危害,需要采取应急处置措施予以应对的社会安全事件,具体包括重大刑事案件、恐怖袭击事件、民族宗教事件和。
二、少数民族地区突发性事件的种类和特点
(一)少数民族地区突发性事件的种类根据我国发生突发性事件的实际情况,少数民族地区的突发性事件可以作如下划分:(l)重大刑事案件。此类事件主要包括以我国社会主义制度为目的,进行煽动颠覆国家政权、破坏国家统一、危害国家安全的各种行为。此类行为构成《中华人民共和国刑法》分则第一百O二至一百一十三条所规定的危害国家安全罪。(2)恐怖袭击事件。这是国际上各种恐怖组织为了打击、报复国家政权发动的诸如爆炸、绑架等的恐怖活动,“恐怖主义旨在制造恐惧或者惊慌气氛的暴力或暴力威胁,以强制或胁迫政府及社会”¹。(3)民族宗教事件。民族方面突发事件是指因民族问题诱发的民族与民族之间、民族内部之间的群体上访、群斗等需要快速平息的事件;宗教方面的突发事件是指借宗教名义搞宗教极端,搞反科学、、反政府和反人民的活动或迷信活动,可能损害人民群众生命财产安全的重大事件。民族问题和宗教问题往往相互交融。尤其是我国少数民族地区的宗教问题,由于许多少数民族普遍信仰某一种宗教,他们的政治、经济、文化都受到宗教的影响和感染,他们的民族意识、民族感情与宗教意识、宗教感情往往交织在一起,不能分割。(4)。是指通过非正常渠道表达诉求,解决对立双方存在问题的一种非理性群体行为。具体形式有群体上访、非法集会、游行示威、罢工罢课、堵塞交通、群体械斗、冲击党政机关、聚众烧、聚众暴力抗法、银行挤兑挤提等。
(二)少数民族地区突发性事件的特点少数民族地区突发性事件具有以下特点:(l)突然性。突然爆发,出人意料,是突发事件的主要特征。概而言之,群体性突发事件的引发,可能是由于人的行为,也可能是来自自然界的力量,虽然事件的发生都有一个由量变到质变、由渐变到突变的过程。但在发生的时刻,往往都是突然的。当事件发生,形成群体性突发事件时,往往给人们一种出乎意外、措手不及的突然感。民族地区因其特殊的地理环境和民族特色,突发性事件的这一特征更为明显。(2)变化性。有论者认为:“群体性突发事件包含了人员参与、利益矛盾、行为样式以及事件场合等因素,加上对方应付能力和制约力量大小等因素的影响,因此,事件往往很容易发生变化。一方面,容易在一个相对短的时间内‘消失’掉,另一方面,又可能演变成更大规模和范围的群体性突发事件。对后一个方面而言,如果有国内外敌对势力的乘机介人和利用,再由于对方或控制方疏导或控制解决不力,就有可能使事件由局部问题发展为整体问题,由经济问题、社会问题转化为带有政治性、国际性的问题等。”¹而笔者认为,所谓的变化性,是指性质容易发生变化和损害后果容易扩大。少数民族地区的突发性事件,在事件肇始之初,往往只是一个治安事件,但如果被人别有用心地加以利用,则很可能转化为刑事案件和政治事件。一旦突发性事件在肇始阶段不能得到有效控制,其造成的恶劣影响和社会损失往往是不可预计也难以控制腻地方政府很可能陷人局势“失控”的局面。(3)复杂性。我国各民族社会发展很不平衡,大杂居小聚居,信仰不同.的宗教,诱发民族之间的矛盾与问题的因素很多,加之民族分裂主义的影响以及国外敌对势力的挑拨与煽动,更增加了我国民族问题的复杂性。少数民族地区突发性事件里揉合了多种复杂敏感的因素。这些因素包括:一是敏感的心理因素。民族成员中具有很强烈的认同感、共同的心理状态及与其他民族成员不同的思想情感。这种民族意识遇到其他民族的刺激,就会很快做出反应,往往通过民族情绪表现出来,引发冲突。二是宗教因素。中国是个多宗教的国家,信奉的有佛教、道教、伊斯兰教、天主教、基督教等。据不完全统计,中国现有各种宗教信徒l亿多人,宗教活动场所8.5万余处,宗教教职人员约30万人。º宗教既可以作为民族团结的有利手段,又可能是引发少数民族地区突发性事件、扩大事件后果的诱因。三是国际因素。我国的佛教、伊斯兰教、天主教、基督教都是从国外传人的。这些世界性宗教,在许多国家和地区有着众多的信徒。我国实行对外开放后,宗教方面的国际交往日益增多,固然有利于开展经济、科技和文化交流,但国外敌对势力也会利用宗教进行渗透,作为对我国推行“和平演变”的一个重要手段,需要保持警惕。此外,我国少数民族地区多为边疆地区,宗教、民族问题与边境问题容易相互交织,也带有国际性。
三、我国现行少数民族地区突发性事件处置的规定及其不足
我国目前暂无针对少数民族地区突发性事件而出台的具体法律。《突发事件应对法》对突发事件的界定、处置原则、主管机关、事后恢复与重建、法律责任做了框架性的规定,其中,第五十条对社会安全事件做了具体规定,但对涉及少数民族地区,带有民族因素的突发性事件则无特别规定。《国家突发公共事件总体应急预案》作为国务院的内部规范性文件,首先对突发事件进行了比较具体的列举:“自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等;事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等;公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件;社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外突发事件等。”预案规定,国务院是应急管理最高行政管理机构,对突发事件实施红、橙、黄、蓝四色预警,必须及时报告国务院并向社会公众公布。但对于少数民族地区突发性事件,并无特别规定。基于对民族地区突发性事件的正确认识,早在2005年,国家民族事务委员会就向各下级部门下达了《涉及民族方面应急预案》。根据预案,各市、区、乡镇已经开始建立本行政区域范围内的民族宗教突发性事件应急处置预案,形成了一批地方行政规范性文件。2006年,应国家民委的要求,各级行政机关又对本辖区内的应急预案作了修改。截至2006年底,全国大多数省、自治区、直辖市民委的预案经修改和完善并报省级人民政府批准后实施,¹如《自治区突发公共事件总体应急预案》、《黑龙江省涉及民族方面突发应急预案》、《海门市民族宗教事件应急预案》、上海市《马桥镇民族宗教突发性事件应急处置预案》等。2007年,国务院《少数民族事业“十一五”规划》,计划建立民族关系监测系统,制定处置涉及民族因素突发性事件应急预案,依法打击民族分裂活动。这些行政部门内部规范性文件是处理少数民族地区突发性事件最直接、最基本、针对性最强的依据。这些文件在处置少数民族地区突发性事件上有一些共同的原则:¹坚持“四维护”的原则。即坚持维护人民利益,维护法律尊严,维护民族团结,维护国家统一。º区分性质,分别处置的原则。即在处置涉及民族方面突发时,严格区分和正确处置两类不同性质的矛盾。对于大多数属于人民内部矛盾的事件,主要运用教育、疏导的办法,切实加强群众的思想政治工作,避免因工作简单而激化矛盾,最大限度地团结各族群众。对属于危害国家安全性质的行为,则要坚决进行打击。»依法原则。即对于少数民族地区突发性事件,要运用法律手段,依照法律的规定进行处理。要把突发事件的处理纳人法制框架,及时向卷人事件的群众说明有关的法律法规及违法的危害性,引导群众通过法律渠道反映他们的要求。总结我国现行法律和行政规范性文件的内容,我们可以做出如下结论:少数民族地区突发性事件不同于一般的突发性事件,其可能造成的危害也远非一般的社会性可以相比。以国家民委为首的各级政府部门对处置少数民族地区突发性事件做出了全局、全面的规定。但这些规定是行政管理性质的,存在着效力低、范围窄等问题,甚至达不到行政法规和地方政府部门规章的要求,需要将其上升为法律法规,加强它们的严谨性、理论性、稳定性,为其更好地实施,维护民族团结和国家稳定提供法律支持。四、少数民族地区突发性事件的法律解决机制少数民族地区突发性事件数量不断上升,规模不断扩大,主体成分多元,行为方式激烈,宗教问题复杂,境内外敌对势力往往会插手利用,成为影响构建和谐社会的重大不稳定因素。坚持科学发展观,贯彻依法治国方略,构建解决少数民族地区突发性事件的法律解决机制,是摆在我们面前的一项重要任务。
(一)依法治国、保障人权各级政府和行政机关是处理少数民族地区突发性事件的权力主体。行政权力的大小和范围必须由法律来界定,其行使也必须按照法律规定的程序来规范进行,_其实施效果要体现《宪法》中“保障人权”的法律精神。我们的政府应当是一个识法懂法、依法办事的政府,公务员的理念必须从“官本位”转轨到“民主法治”,学习法律,了解法律的精神和具体规定,按照法律规定的程序、步骤来规范行政权力的行使,在处置少数民族地区突发性事件时有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。保障人权是处理少数民族地区突发性事件时必须重视的价值取向。由于突发事件的紧急突发、复杂多变特点和可能导致的严重危害后果,《突发事件应对法》赋予政府机关在紧急情况下采取一定应急处置措施的权力,这些措施包括对人们生活方式及活动范围甚至行为自由的限定、对物资设备及财产的强制使用、对有关人力及社会资源的强制调配等,所表现出来的权力具有明显的即时强制性、集合性和自由裁量性等特征,不可避免地对人权构成一定的限制和损害。我国《宪法》第三十三条规定:“国家尊重和保护人权。”《突发事件应对法》第一条规定:“为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,规范突发事件应对活动,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序,制定本法。”“保护人民生命财产安全”,体现了即使是在国家和社会秩序处于非正常状态下,也要重视人权价值的理念。
(二)公民权利克减在非正常法律状态下,国家采取的应急措施可以中断正常的法律程序,克减公民的部分基本权利,对部分或全体公民特定的自由与权利予以强制性限制。此即和行政法研究中“紧急权力与紧急失权”理论。在处置少数民族地区突发性事件时,“只要事态威胁着国家生存,紧急状态是暂时的,紧急状态须经有关当局正式宣布,就可以采用克减措施’,¹。公民权利克减是国际公约赋予国家的权力。《公民权利和政治权利国际公约》第四条规定了公民权利的克减措施。公民权利克减是国际人权条约中缔约国的免责条款,即面临紧急状态,缔约国能够减免履行其依据公约所承担的保护人权的义务,这种允许是为了便于缔约国应付非常之情势,恢复民主与法治秩序。在处置少数民族地区突发性事件时,为了监视恐怖主义活动,收集恐怖犯罪的情报和证据,可以广泛采用电子监听、秘密搜查、放宽拘捕嫌犯条件、拦截邮件、银行查账等方法。对于认定是否属于恐怖组织成员时,可以主要依赖高级侦查官员的个人附誓言证词,允许从嫌疑人的沉默中做出不利推断,以及废除或限制恐怖犯罪嫌疑人对于涉嫌参与恐怖组织及其活动事项的沉默权等。对可以不准取保候审,防止律师滥用特权、蓄意拖延与中断法庭审判活动的法律制度。当然,采取克减措施必须合理、合法、有效,同时必须对相应的代价进行谨慎的评估与衡量,政府必须负担相应的责任,并为公民为此而做出的牺牲给予充分而有保障的补偿与救济。克减条款的最终目的不是为了限制人权,而是允许国家在合法有限制的条件下减免履行人权条约的义务,同时仍要最大限度地保护人权。即使在威胁国家生存的紧急状态下,有些权利,如生命权,免受酷刑的权利,不受奴役的权利,不受刑事溯及处罚的权利,思想、良心和宗教自由权,不得仅仅因为违背合同义务而遭受拘禁的权利,禁止劫持人质,禁止强迫人们离开家园,少数民族特有的权利等是明确不可克减的权利,克减措施不得针对不可克减的权利,在紧急状态中也要保障人权。
(三)媒介慎重宣传少数民族地区突发性事件具有突然性、变化性和复杂性的特点,新闻媒介的宣传在客观上帮助了突发性事件的发展变化,使其更容易变得失控。在少数民族地区突发性事件发生以后,媒介宣传一定要慎重。党委和政府的宣传部门,应当掌控少数民族地区突发性事件的报道方向。媒体要站在有利于公众利益的立场,多有利于突发性事件解决的消息,理性舒解社会压力,而不是添油加醋,增加政府与警方解决突发性事件的难度,不得泄露政府与警方有关解决突发性事件的秘密,不能简单地、绝对地对政府、警方施加压力。
(四)严格区分事件性质少数民族地区突发性事件的性质多种多样,对其处置也应实事求是,具体情况具体分析。(l)人民内部“利益”纠纷。少数民族地区的突发性事件,绝大多数不是政治矛盾而是人民内部矛盾,它不以危害国家权力为目的。在此类纠纷中,不管在事件中有人表现出多么激烈的情绪、采取了一些出格和违法的手段,但归根结底它不能定性为“敌意事件”。行政机关和公检法部门要采用调解、法律教育的手段和有理有节的强制措施来处理事件,在治安处罚和定罪量刑时,也要考虑挽救教育的原则,从轻处理。(2)“国家权力”之争。我们不排除少数民族地区的突发性事件,在发展和扩大中被国内外敌对势力利用,最后演变为危害国家安全和权力的政治事件的可能性。在此种
根据《**市人民政府办公室关于做好2009年度突发事件应对工作总结评估的通知》要求，***公司将涉及本单位事项的有关情况进行了全面分析，对2009年度突发事件应对工作总结评估如下：
一、基本情况
**公司是关系区域能源安全和全县经济发展的国有重要骨干企业，承担规划、建设、运营**电网，为全县经济和社会发展提供安全、可靠、优质电力供应，优化全县电力资源配置的重要责任。公司直接服务客户*****户，覆盖全县**个乡镇、**个行政村。公司现有员工**人，农电工**人，下设**个职能部室、**个供电所、**个电工组，资产总额**亿元，属国有中（一）型企业。
2009年以来，在县委、县政府正确领导下，在县安监局等有关部门的指导帮助下，**公司认真按照“超前预防、持续改进”的安全生产工作思路，认真落实时间、人员、精力和“三个百分百”的要求，严格落实各级安全生产责任制，狠抓事故预案设想和应急预案演练工作，安全生产保持了良好稳定的局面。截至 2009年*月*日 ，实现安全运行****天，全年未发生自然灾害、事故灾难等突发性事件。
二、应对工作情况
公司于XX年10月成立了危机管理领导小组，下发了《***公司安全事故应急预案》、《***公司大面积停电应急预案》等八类突发性事件应急预案，并针对不同时期季节性特点，组织了部分预案的演练工作。2009年以来，公司进一步加强应急预案管理，于 6月24日 了《**公司防暴风雪应急预案》、《**公司地震应急预案》等21种应急预案，并全部进行了演练，较好的提高了全员的危机管理意识和突发性事件应急能力。特别是在安全生产管理中，公司深入开展了“排查调出矛盾纠纷、排查安全生产隐患”的“两个排查”、“安全生产月”、“反违章、除隐患，百日安全整治”、“安全日及安全隐患集中治理专项整治行动”等活动。认真组织电网设备春、秋季检修和大修技改，全力做好电网迎峰度夏、迎峰度冬工作。在做好有序用电工作中，公司积极开展危机管理理论性研究，取得了较好的成绩。
三、典型案例分析
在因全省电力供应紧张而采取的有序供电工作中，公司认真落实上级有关布置，及时启动《社会稳定突发性事件应急预案》和经县政府批准转发的《有序用电方案》。面对因限额用电带来的种种不利影响，公司从信息速度、沟通主动性、信息一致性、有效承诺、善用“第三方”、借势模式、价值引导七个方面积极做好危机传播管理工作。
一是积极反应，全方位宣传沟通，取得广泛理解和支持。公司接到实施有序供电的通知后，立即行动，在24小时内即与县委县政府、相关部门、人大代表及各乡镇党委政府展开沟通，第一时间获得了他们的理解和支持。当日下午，县电视台便播出了《全省电力供应紧张，我县实施电力有序供应》的新闻，并在数日内连续重播了多次。与此同时，县广播电台、《**通讯》也以最快速度、统一的口径进行了宣传报道，从而在最短的时间内填补了信息真空，防止各种无端的猜忌，使各部门、电力用户有所适从。由于沟通及时、宣传到位，取得社会各界的广泛理解支持。
二是积极应对，稳定电力负荷，最大程度保障电力用户利益。为有效化解危机，公司先后两次报请县委、县政府组织召开了有关有序供电工作会议，并由县政府办公室下发了《转发县经济贸易局县**公司关于搞好电力需求侧管理开展节约用电有序用电的工作方案的通知》，组织了“科学用电、节约用电，从我做起”的签名仪式，引导电力用户节约用电，避峰、错峰用电，积极稳定负荷。在此基础上，通过联合人大代表、行业协会及上级电力部门等“第三方”力量，广造声势，大力宣传，积极落实照明灯具节电、办公场所节电和控制生活用电等措施，最大限度地挖潜节能，进一步动员全社会力量形成有序用电、节约用电的浓厚氛围。同时，通过行业协会的力量，与橡胶、砖瓦等9个行业制定了“轮流供电方案”，最大程度保障企业不因停电而怠工，促进了社会稳定，得到了政府、行业协会、企业等各方的支持和广泛好评。
三是正确引导，科学运用议题管理模式，借势加快节能减排步伐和全县电网发展。针对电力供应不足而采取限额用电的原因，以国家灾难共同担当、奥运共同支持两个全社会普遍关注的议题为诉求点，明确提出科学用电、节约用电的倡议和加快电网发展的重大决策，较好的把全县电力紧张议题引导到节能减排、电网建设和“抗震救灾”、“奥运保电”的社会重大议题上来，有效化解了危机，并在危机中实现了节能减排计划和全县电网建设的加快推进。自实施限额用电以来，全县先后有**个高耗能企业实施关停，有**个企业实施了投资过千万元以上的技改项目，超前完成了2009年节能降耗、节能减排计划；先后完成电网建设工程项目**个，共计投运**千伏、110千伏输电线路**千米，新增35千伏、110千伏主变容量**兆伏安。
四是扎实工作，高效服务，确保重要客户、农业季节性生产、迎峰度夏等电力供应，保证了全县经济又好又快发展。限额用电期间，先后经历了防汛、迎峰度夏、奥运会稳定等诸多考验，为确保全县电网的安全运行和社会稳定，公司本着“保证重点、兼顾一般、让电于民、确保稳定”原则，多措并举努力维护全县电力供需平衡。加强供用电双方的联系和协调，优先保障居民生活、医院、学校、金融机构等涉及公众利益和重大安全的单位用电需求。严格按照有序用电方案进行限电，做到限电到户，对不按规定时段、容量生产的，违反**政办[2009]号文件规定的，按违约用电严厉查处。加强隐患排查工作，积极开展农村电网水泥电杆隐患排查专项治理活动，加大对农业供电线路、设备的巡视检查密度、频次。同时，根据电网供应形势变化，及时修订《大面积停电应急预案》和《防汛应急预案》，认真开展防汛大检查，充实防汛队伍，备好防汛物资，随时做好防汛抢险和应急供电工作。
关键词：突发性事件；应急机制；构建
中图分类号：G647 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）29-0201-02
社会主义市场经济的发展给高等教育发展带来前所未有的机遇和挑战，一些高校抓住机遇，勇于进取、整合资源、扩大规模。各地纷纷建立大学城，给高校发展带来一片繁荣。但在高校繁荣的背后，学生、学校、社会等多种因素导致高校突发性事件频发，诸如学校食物中毒、发生火灾、重大疾病、学生自杀、群体斗殴、交通意外及犯罪侵害、事件等。这些事件严重影响的高校正常的教学、科研、生活秩序等，影响校园的安全稳定，若未能及时处理或处理不当，很容易造成事态扩大，危害社会安定和政治稳定。建立高校突发性事件应急机制，妥善处理突发性事件，把事件的影响降低到最低限度，确保高校健康稳定的快速。
一、突发性事件应急机制研究概述
（一）高校突发性事件的含义
国内外学者对突发性事件有很多种定义。荷兰危机管理专家罗森塔尔从整个社会系统角度定义突发性事件，他认为，突发事件是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键政策的事件。我国学者认为，突发事件是指偏离社会正常轨道、违反自然过程，并在人们没有任何思想准备的情况下，猝然发生的危及社会和人身安全的事件。高校突发性事件是指由于社会变革、突发事件影响或是学校在管理方面出现的问题而引起的部分学生群体聚集的维护权益、抗议示威和一些“过火”行为[1]。根据中国2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。笔者认为，高校突发性事件是指在不可预测的情况下，发生在高校校区内或外可能给学生的身心健康或学校财产带来危害，甚至带来严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。
（二）高校突发性事件应急机制含义
应急从词义解释有三层含义。一是应付急需，应付紧急情况。二是需要立即采取某些超出正常工作程序的行动，以避免事故发生或减轻事故后果的状态，有时也称为紧急状态；同时也泛指立即采取超出正常工作程序的行动。三是对于已经发生的重大事件进行相应的处理，如抗旱救灾、应急避难等等。机制（mechanism）一词原指机器的构造和工作原理。生物学和医学通过类比借用此词，指生物机体结构组成部分的相互关系，以及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互关系。现已广泛应用于自然现象和社会现象，指其内部组织和运行变化的规律 [2]。笔者认为高校突发性事件应急机制是指在突发性事件发生时，为有效应对突发性事件立即采取各种紧急措施，而建立的各专项报告机制、事件定性、应急指挥、善后工作等工作机制。
（三）高校突发性事件类型及级别
根据《中华人民共和国突发事件应对法》对突发公共事件的分类，高校突发性事件可以分为自然灾害类、事故灾难类、公共卫生事件、社会安全类。
1.高校突发性事件的类型
（1）自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等原因引起的突发性事件。
（2）事故灾难。主要包括高校的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故等。
（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等原因引起的未经许可的各类游行、示威、静坐等事件。
另外，根据突发事件范围和区域，可以分为高校领域内部突发性事件和外部的突发性事件。高校内部的突发性事件是指主要发生在高校系统内，事件的主体主要是师生、或者给学生造成身心健康或学校财产造成危害的事件。如未经许可的高校师生游行、示威、静坐等事件。高校外部的突发性事件是指社会公共突发性事件，也会影响到学校及学生。如地震、海啸、特大暴风雨等自然灾害类事件。
2.高校突发性事件的级别
根据《中华人民共和国突发事件应对法》，按照社会危害程度、影响范围等因素，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。在《国家突发公共事件总体应急预案》中，各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为四级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。
二、高校突发性事件特征及原因
高校突发性事件除具有突发性事件的共性特征，如突发性、危害性、扩散性等，还具有自己的个性特征，如群体性、对抗性、隐蔽性等特征[3]。
（一）高校突发性事件特征
1.高校突发性事件的突发性
突发性是指人们难以预测事件发生的时间、规模、态势和影响深度，这是突发性事件本质特征。但是，这并不是说突发性事件是纯粹的偶然事件或者意外事件。突发性事件发生的再突然，也有其发生诱因，事件发生的前兆。也就是说，通过对高校突发性事件认真研究，是可以发现其规律，可以减少其发生的几率或者避免其发生。
2.高校突发性事件的扩散性
高校突发性事件发生本事具有负面性，俗话说“好事不出门，坏事传千里”，这类信息传播得非常快，具有扩散性。高校是青年学生集聚区，充满好奇的大学生易于聚众观看、积极谈论甚至直接参与突发性事件。高校师生作为高素质、高知识的群体，更易成为社会、媒体和政府的关注的焦点。这些更加剧了突发性事件的扩散。
3.高校突发性事件的危害性
高校突发事件一旦发生对学生的健康安全和财产安全所造成的损失是严重的，甚至会涉及学生生命，这些负面的信息经过流传对学校声誉上的不良影响， 危害高校的发展。
高校突发性事件除具有上述特征，还具有个性特征。如社会安全类事件还具有群体性、对抗性、隐蔽性特征。
（1）群体性特征。这类突发性事件一般都是经过组织精心策划，进行广泛的动员宣传，所以参与的师生众多，特别是因一些重大问题引起的突发性事件，处于表达某种意愿，参与的师生更多，少则数百人、多则可达上千人万人。
（2）对抗性特征。对抗性特征是指这类事件，参与的师生多是因为对社会某种现象的不满或者反对，有组织聚集起来，向社会某机关、部门表达自己的意愿，因而具有明显的对抗性。
（3）隐蔽性特征。隐蔽性特征是指这类事件的组织者在事件发生前进行策划、动员都是秘密进行的。特别是西方，更加隐蔽地散播一些虚假信息，造谣中伤我国某些政策，所有的活动具有隐蔽性。
（二）高校突发性事件频发的原因
高校突发性事件一般由以下原因直接或间接引起。
1.西方敌对势力的渗透
西方某些势力仍以冷战思维看待中国，仍不能接受中国快速崛起的现实，采用各种方式策反中国。具体表现为：一是利用互联网进行政治上的宣传灌输，把自己的价值观强加于中国；二是粗涉我国，对我国进行文化侵略；三是国内一些不法分子也利用互联网进行、反政府的政治宣传和伪科学的宣传，煽动群众围攻国家机关，扰乱社会秩序。这些都容易使涉世不深、不明真相的学生受到蛊惑，盲目参加这些事件。
2.高校管理体制滞后
教育体制的深化改革，高校纷纷扩建校舍，扩大招生规模。可是高校管理制度及管理制的水平不能适应高校发展的需要。具体表现在管理理念滞后，服务意识不够，不能做到以生为本；尤其在突发性事件的应急管理参与力量不足且主体单一，未形成高校大社区的应急管理机制；应急管理组织体系不健全，综合协调能力弱。
3.学生本身安全意识不足，应急能力匮乏
当前大学生多是“90后”，多来自于独生子女家庭，在家受到宠爱，缺乏自己独立处理问题的能力。所以，在遇到地震、特大暴风雨等突发性事件时，自救能力不足。青年大学生是学校的主要群体，他们大部分人还正处在学习、思考、探索和成长的过程中，意志力不够坚强，自控能力较差，一旦周围发生闹事事件，他们就可能在从众心理的支配下卷入。
4.信息时代的信息难于控制
网络信息技术的快速发展，有力的促进了其他产业的发展，但同时也带来的信息管理的一些难题。例如，学校对校园网监管不严，对网上炒作的焦点问题、出现的负面信息，不能及时发现、封堵、清理、清除，造成一些不明真相的学生在互联网上串联、炒作，导致学生上街游行的突发事件。还有西方的利用互联网、校园贴吧、QQ群等各种渠道发送有害信息进行渗透和煽动活动。一些别有用心的人利用校园网进行煽动、破坏、炒作，蓄意扩大事态，引发群体性突发事件。
5.社会各种综合因素的影响等
市场经济活跃的经济市场，校园周边娱乐性经营活动、饮食、旅居，导致大量社会人员与高校学生频繁接触，他们相互容易发生冲突，都属于易冲动型社会群体。高校的内部管理不够完善，随着国民经济的快速发展和高等教育大众化的需求，高校招生规模扩大，学生增多，伴之而来的是办学条件趋紧，管理难度增大。
三、高校突发性事件应急机制
高校突发性事件一旦发生，如果得不到有效控制或妥善处理，会导致事态的扩大，给高校和社会造成严重危害；而审查则会引起整个社会的不安和恐慌，破坏社会的稳定。所以，控制突发性事件事态的进一步扩大或妥善处理是非常重要的，高校要在党和政府的统一领导下，制定高校突发性事件应急机制。
1.应急预案
高校应当根据国家和教育主管部门的总应急预案制定专项应急预案，例如，《地震应急预案》、《公共事件应急预案》、《灭火和应急疏散预案》、《恐怖防范和应急处置专项预案》等。对每一类事件的应急预案编制响应程序，责任至人，并建立应急预案数据库，建立专家数据库及每位师生的应急人员联系数据库。
2.报告机制
高校为有效应对突发性事件应当建立广泛的、快速的报告机制。值班人员在计算机上录入详细情况，根据事件性质选择最相近的应急预案方案，启动预案执行按钮。现场人员还可以通过手机拍摄现场相片并以彩信形式发送给指挥中心，指挥中心选取部分相片给指挥人员。报告人要在突发性事件发生的第一时刻，将事件详细情况报告指挥中心，包含“时间、地点、人物、事件”各要素。
3.事件定性
启动应急指挥系统后，若为重大事件，系统首先通知值班校领导。校领导应当立即组织专家，对突发性事件进行研究并迅速做出判断，对事件进行准确定级，并通知指挥中心采用何种应对措施，决定是否要启动警报通知功能告知全校师生，根据事件的级别及影响确定是否报告上级主管部门。
4.应急指挥
突发事件发生后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，立即组织有关部门成立“突发性事件指挥中心”。建立24小时值班制度，值班人员时时监控事态的发展，每小时向事件指挥中心报告情况。突发性事件由该中心统一指挥，按预案指令给应急人员，如学院领导、辅导员、校保卫处干警、学生会干事、各班班长。在指令中明确指定各岗位的工作职责，并要求一些岗位的工作人员必须亲自到现场指挥。少数非预见的突发事件，可选择最相近的应急预案代替。
5.善后工作
突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，立即组织对突发事件造成的损失进行评估，及时组织和协调校长办公室、学生工作处、教务处、后勤保障部门等有关部门恢复教学秩序。受突发事件影响高校开展恢复重建工作需要上一级支持的，可以向上一级提出请求。上一级应当根据受影响高校遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他单位提供资金、物资和人力支援。
参考文献：
[1] 孙兰英.论高校突发性事件的预警教育机制[J].北京科技大学学报：社会科学版，2006，（9）：120.
[2] 百度百科.http：///view/316884.htm.
一、深入贯彻学习，提高认识
为充分提高应对突发性公共事件的处置能力，最大限度地避免和减少损失，我办充分利用每周星期一政治和业务学习时间，组织机关干部职工深入学习和贯彻《突发事件应对法》以及全国、省、成都市和*市应急管理工作会议精神，认真落实*市委办、市政府办《关于进一步加强应急管理的通知》和《关于进一步加强和改进突发性公共事件信息报告工作的通知》精神，安排布置应急管理工作目标任务，广泛宣传，提高认识，确保我办应急管理工作不折不扣落到实处，确保在突发事件面前能沉着应对。
二、加强组织领导，落实工作责任
为切实加强对我办应急管理工作的领导，根据市上有关文件精神，经办党组和主任办公会研究，成立了*市人民政府移民办公室处理移民突性领导小组，由办党组书记、主任蒲良全任组长，全面负责各项突发性事件的应急管理和处置工作；副主任赵新天、宋海燕，调研员王其林、范开明、王志福、杨万银任副组长，分别负责我市河东、河西片移民安置乡镇和移民搬迁乡镇的移民突发性的应急管理工作及其它公共突发性事件应急处置工作；各科室负责人为成员，具体协调组织机关工作人员对口联系乡镇，配合乡镇移民办搞好移民政策的落实和稳定工作，开展应急演练，协同做好突发性事件的处置工作。
特别是“5.12”地震后，我办更进一步加强了对应急工作的领导和落实，系统地完善了应急管理机制，加强应急值班，进一步提高了单位应对突发事件的能力。
三、科学编制预案，确保应急管理工作落到实处
为确保我办应急管理工作落到实处，保障我市紫坪铺水利枢纽工程建设和移民搬迁安置工作顺利进行，充分应对突发性公共事件，根据《*市突发公共事件专项应急预案》的相关要求，结合实际，今年初，我办完善了《处理移民突发性群体性上访事件应急预案》，建立健全了组织机构，明确了各自工作职责和具体要求，并根据可能会出现的移民突发性，制定了相应的处置应对措施，切实维护社会稳定和人民生命财产安全。
四、认真开展应急演练，提高实战能力
为了检验应急预案的可行性，提高应急救援能力，规范处置程序，提高实战能力,结合《应急预案》，全年组织了2次应急演练。上半年，我办组织了1次应对移民突发性群体性上访事件演练活动。在演练过程中，各部门紧密配合，互相协调，沉着应战，稳妥地处置了移民突发性。
今年5月12日下午两点二十八分，当突如其来的特大地震来临时，我办立即组织干部职工疏散救生，并马上启动应急预案，开展救援工作。由于措施恰当，此次地震中我单位人员无一受伤，所有移民档案资料均完好无损。
结合“5.12”特大地震，下半年我办又组织了1次模拟突发性公共事件应急演练。在演练过程中，领导小组沉着应战、果断指挥；各科室紧密配合，互相协调，组织干部职工立即停止工作，并迅速关闭电源，抢救重要资料，然后有序疏散到安全地带。通过实战演练，达到模拟运行应急机制、管理体制，调整、充实预案的内容，不断完善应急预案，检验预案的可操作性，解决在演练中暴露出来的问题与不足，进一步完善了应急救援机制。
五、组织教育培训，提高应急管理工作水平
为保证应急预案科学、规范、合理，使预案真正能够在突发事件中发挥应有作用，我办聘请了市上有关部门有经验的同志对本单位应急预案编制工作负责人及相关工作人员进行了专门的培训。内容包括应急预案的适用范围、事故可能发生的地点和可能造成的后果、事故应急救援的组织机构及其组成单位、组成人员、责任分工、事故报告的程序、接到事故报告后应当采取的行动和措施、应急预案编制、管理的措施和要求等。
六、认真排查隐患，防止移民不稳定事件发生
由于移民工作是一项系统工程，政策性强，涉及面广，关系到群众的切身利益，稍有处理不当，就容易引发移民群体性上访。针对此，我办对容易引起移民突性群体性上访事件的问题和可能会进京上访人员逐一进行清理，彻底清查危险源，并将危险源的事由、涉及人员、形成原因、可能会出现的后果及应对措施等相关资料建立数据库，重点加以解决和应对。同时，组织包乡干部对自己所负责的乡镇每月进行一次不稳定因素排查，排查结果由科汇总后上报市上有关部门和成都市移民办，如遇重大问题立即上报，确保我市移民稳定。
七、加强应急值班，畅通信息渠道
为进一步加强应急管理工作，有效预防和应对移民突发性群体性上访事件发生，我办建立了应急值班制度和领导带班制度，坚持24小时值班，做好记录登记。同时，为确保信息畅通，每月核对一次干部职工的电话号码，一旦遇到紧急突发事件，立即启动应急机制。
一、深入贯彻学习，提高认识
为充分提高应对突发性公共事件的处置能力，最大限度地避免和减少损失，我办充分利用每周星期一政治和业务学习时间，组织机关干部职工深入学习和贯彻《突发事件应对法》以及全国、省、成都市和*市应急管理工作会议精神，认真落实*市委办、市政府办《关于进一步加强应急管理的通知》和《关于进一步加强和改进突发性公共事件信息报告工作的通知》精神，安排布置应急管理工作目标任务，广泛宣传，提高认识，确保我办应急管理工作不折不扣落到实处，确保在突发事件面前能沉着应对。
二、加强组织领导，落实工作责任
为切实加强对我办应急管理工作的领导，根据市上有关文件精神，经办党组和主任办公会研究，成立了*市人民政府移民办公室处理移民突性领导小组，由办党组书记、主任蒲良全任组长，全面负责各项突发性事件的应急管理和处置工作；副主任赵新天、宋海燕，调研员王其林、范开明、王志福任副组长，分别负责我市河东、河西片移民安置乡镇和移民搬迁乡镇的移民突发性的应急管理工作及其它公共突发性事件应急处置工作；各科室负责人为成员，具体协调组织机关工作人员对口联系乡镇，配合乡镇移民办搞好移民政策的落实和稳定工作，开展应急演练，协同做好突发性事件的处置工作。
三、科学编制预案，确保应急管理工作落到实处
为确保我办应急管理工作落到实处，保障我市紫坪铺水利枢纽工程建设和移民搬迁安置工作顺利进行，充分应对突发性公共事件，根据《*市突发公共事件专项应急预案》的相关要求，结合实际，今年初，我办制定了《处理移民突发性群体性上访事件应急预案》，建立健全了组织机构，明确了各自工作职责和具体要求，并根据可能会出现的移民突发性，制定了相应的处置应对措施，切实维护社会稳定和人民生命财产安全。
四、认真开展应急演练，提高实战能力
为了检验应急预案的可行性，提高应急救援能力，规范处置程序，提高实战能力,结合《应急预案》，上半年，我办组织了×××次突发性公共事件应急演练。在演练过程中，领导小组沉着应战、果断指挥；各科室紧密配合，互相协调，组织干部职工立即停止工作，并迅速关闭电源，抢救重要资料，然后有序疏散到安全地带，成功应对了突发事件。通过实战演练，达到模拟运行应急机制、管理体制，调整、充实预案的内容，不断完善应急预案，检验预案的可操作性，解决在演练中暴露出来的问题与不足，进一步完善了应急救援机制。下半年，我办还将组织×××次应对移民突发性群体性上访事件演练活动。
今年5月12日下午两点二十八分，当突如其来的特大地震来临时，我办立即组织干部职工疏散救生，并马上启动应急预案，开展救援工作。由于平时认真演练，措施恰当，此次地震中我单位人员无一受伤，所有移民档案资料均完好无损。
五、组织教育培训，提高应急管理工作水平为保证应急预案科学、规范、合理，使预案真正能够在突发事件中发挥应有作用，我办聘请了市上有关部门有经验的同志对本单位应急预案编制工作负责人及相关工作人员进行了专门的培训。
内容包括应急预案的适用范围、事故可能发生的地点和可能造成的后果、事故应急救援的组织机构及其组成单位、组成人员、责任分工、事故报告的程序、接到事故报告后应当采取的行动和措施、应急预案编制、管理的措施和要求等。
六、认真排查隐患，防止移民不稳定事件发生
由于移民工作是一项系统工程，政策性强，涉及面广，关系到群众的切身利益，稍有处理不当，就容易引发移民群体性上访。针对此，我办对容易引起移民突性群体性上访事件的问题和可能会进京上访人员逐一进行清理，彻底清查危险源，并将危险源的事由、涉及人员、形成原因、可能会出现的后果及应对措施等相关资料建立数据库，重点加以解决和应对。同时，组织包乡干部对自己所负责的乡镇每月进行一次不稳定因素排查，排查结果由科汇总后上报市上有关部门和成都市移民办，如遇重大问题立即上报，确保我市移民稳定。
七、加强应急值班，畅通信息渠道
为进一步加强应急管理工作，有效预防和应对移民突发性群体性上访事件发生，我办建立了应急值班制度和领导带班制度，坚持24小时值班，做好记录登记。同时，为确保信息畅通，每月核对一次干部职工的电话号码，一旦遇到紧急突发事件，立即启动应急机制。
高校突发事件预案的制定离不开对高校突发事件的全面认识，因此研究高校突发事件应急预案的制定，我们必须先深入理解高校突发事件的内涵和实际状况。
（一）高校突发事件概述
根据2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，突发事件，是指突然发生，造成或可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。高校作为当前社会的重要事业型组织，在正常的教学科研过程中，也存在着突发事件的危险。高校突发事件主要有以下几类：一是突发性公共卫生事件；二是突发性政治事件；三是事故灾难类突发事件；四是自然灾害类突发事件；五是学校管理类突发事件。
（二）高校突发事件特征
随着经济社会的不断发展，高校内群体利益日益多样化，高校突发事件相对其他领域产生了新特点。
1.偶然性几率加大
高校学生由于人生观世界观并未成熟，做事难免偏激，加之在社会进步过程中，矛盾时有发生，这些都会对高校突发事件的爆发起到导火索的作用，以至于高校管理者不知道突发事件在什么时候、以什么方式出现，也就是说突发事件发生的具体时间、实际规模、具体态势和影响深度是难以预测的。
2.群体性概率增大
任何一类突发事件都必然要涉及一部分人的切身利益，使其产生心理压力和变化，引起人们的关注和不安也属正常。而当前不少高校突发事件还存在少数人以宣传鼓动等方式操纵的行为，更是增加了这类事件的群体性概率。
3.行为的破坏性
不论什么性质和规模的突发事件，都必然不同程度地给国家和人民造成政治、经济和精神上的破坏与损失。
4.状态的失衡性
事件的发生，会使师生学习生活处于不稳定状态，常规工作方式和工作程序会失去作用。
二、高校突发事件应急预案的内容与功能
针对以上高校突发事件的特点，笔者认为一个完善的应急预案的内容和功能应包括以下几部分：
（一）即时接警与通知
要明确24小时报警电话，建立接警和事故通报程序，并准备好所有的通知对象及电话名单。接警人员还应掌握事故发生的时间、地点、种类、强度和危害等信息并立即向领导报告事故情况，以及可能的应急响应级别。
（二）明确指挥与控制
预案应明确现场指挥部的工作程序、指挥部的职责和权利、指挥系统、启用现场外应急队伍的方法、事态评估与应急决策的程序、现场指挥与应急指挥部的协调、学校应急指挥与外部应急指挥之间的协调。
（三）发出警报和紧急公告
事故可能影响到其他人员甚至是学校周边企业或居民区时，应及时向公众发出警报或公告，告知事故性质、自我保护措施、疏散时间和路线、随身携带物品、交通工具及目的地、注意事项等，并进行检查，以确保公众了解有关信息。
（四）安排人员疏散与安全避难
对人群疏散所做的规定和准备应包括：谁有权疏散命令；需要进行人群疏散的紧急情况和通知疏散的方法；有可能需要疏散的位置；对疏散人群数量及疏散时间的估测；对疏散路线的规定；对需要特殊援助群体的考虑。此外校外疏散与避难虽然由政府进行组织，但学校必须事先做出准备，包括向政府提出疏散的建议。
（五）进行事态监测
为控制事故现场，制定抢险措施，保障人员安全，必须对事故的发展势态及影响进行动态监测。在该应急功能中应明确：由谁负责监测与评估活动；监测方法；监测点的设置及报告程序。
（六）提供医疗与卫生服务
明确责任要按照“谁主管、谁负责”的原则，落实稳定工作责任制和责任追究制，把各项责任落实到基层及时有效的现场急救和转送医院治疗。
（七）做好善后处理
重大事故发生后，应将有关事故的信息、影响、救援工作的进展、人员伤亡情况等及时向家长、媒体和公众公布。此内容应明确信息审核和批准程序，指定新闻发言人，举行新闻会，准确事故信息，澄清事故传言，以消除恐慌心理。在突发事件处理善后工作结束后，学校应建立突发事件资料库，将突发事件产生的原因、经过、处理方法及其效果、经验教训等详细记录，并总结经验教训，为高校提高突发事件处理能力、管理水平及预防和有效解决新的突发事件提供参考。
三、目前我国高校突发事件应急预案存在问题分析
高校突发事件应急预案的制定是高校突发事件处理的重要环节，这一环节直接决定高校突发事件发生后的反应速度和处理效果。但是，由于我国高校应急管理工作起步较晚，基础较为薄弱，不同地区和类型的高校实际情况差别很大，当前高校突发事件应急预案的制定存在诸多问题，其中最为突出的表现是缺乏系统性、操作性、时效性与协调性。
（一）应急预案制定缺乏系统性
预案的系统性缺乏表现在对应急体制的管理基础和应急能力建设缺乏系统的认知，导致预案制定过程不够科学，内容表示相对简单，都只是一般的管理要求，这直接造成各类突发事件专项应急体系不健全，应急预案层次不清。
（二）应急预案的制定缺乏操作性
应急救援和协调机制方面的可操作性不强，很多解决方法和措施不具体，责任不明确，保障措施单一。很多高校内部都没有设立专门的处理突发事件的机构，而且应急救援领导小组成员或是救援人员欠缺应急能力和救援知识技能，这方面的培训也少之又少，难以满足应急实践操作性的需要。
（三）应急预案的制定缺乏时效性
应急预案应根据相关的法律、法规以及标准变动的情况，应急预案的演练情况以及各高校人员、技术和外部环境等不断的变化的实际情况，全面及时地评估补充和修订完善应急预案。而有些高校的应急预案制定和年份距今已有5—7年，后从未进行过修订和完善，完全无法适应近年来日新月异的环境变化和办学实际。
（四）应急预案的制定缺乏协调性
我国高校已有的各级各类应急预案，几乎都是由某一个高校或是某个相关行政部门自行制定的，基本没有几个相关联的部门联合制定其预案的情况。实践证明，高校各级部门和学生组织相互联合制定的各级各类的应急预案，对应急活动的开展有更高的效率和更好的秩序。
四、高校突发事件应急预案制定的完善对策
通过对于应急预案制定问题的分析，笔者认为应当采取相应措施，避免以上情况发生，从而更好的进行预案制定。
（一）坚持以人为本，确保人员安全
根据《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《高等学校消防安全管理规定》等法律法规，高校突发事件应急预案的制定应秉承以人为本的基本原则，将全体师生员工的生命安全放在首位，最大限度减少人员伤亡和危害，特别注意对弱势群体人员的保护与救助。
（二）坚持防控结合，贯彻预防为主
贯彻预防为主的思想，树立常备不懈的观念，提高防范突发事件意识，坚持预防与应急处置相结合；立足于防范，防患于未然，建立健全安全隐患、矛盾纠纷排查、整改和调处机制，强化信息的广泛收集和研判，争取早报告、早控制、早解决，把突发公共事件控制在一定范围内，避免造成失控和混乱。
（三）坚持实事求是，因时因地制宜
当前我国高校的分布市区化、郊区化，在学生生活的社区当中宿舍楼的结构、疏散通道等方面也存在一定的差异，如何来制定适应自身突发事件的应急预案，不仅要调研和学习兄弟院校当中良好的经验，还要因时制宜，充分的结合学校园区的实际情况。
（四）坚持通力合作，加大协调力度
随着经济和社会的发展，自然灾害的频发，高校安全工作复杂化程度也逐步加深。一个部门所掌握的资源和拥有的调控手段非常有限，应以地方政府为龙头，组织协调有关职能部门和机构共同参与应急预案的编制。通过教育、公安、卫生、消防等多个主体协同高校制定突发事件应急预案，能有效避免因职权不明、权限交叉导致的相互推诿。只有实现各职能部门的通力协作，才能依照应急预案构建起机构完备、指挥协调高效、纵向协调管理、横向畅通交流、覆盖全地区范围的应急组织体系，才能确保高校突发事件应急预案有序应对价值的真正实现。
（五）建立防控组织，强化信息沟通
高校突发事件应急预案首先需要一个强大的信息沟通机制，在突发事件发生时能够保障校内与校外的信息沟通，从而及时处理突发事件。
校内沟通包括校内相关管理部门组成应急处理小组对突发事件信息的掌握、校方发言人以及校园广播电台、校园内部网络、BBS、微博和专门的咨询电话等对师生透明的事件的基本事实和进展情况信息两方面，通过这一举措一方面校方管理者能够及时掌握并处理突况，另一方面可以通过广大师生的积极配合有效减少突发事件的危害。
外部沟通指高校在面临群体性突发性事件时应及时与地方政府有关主管部门如教育主管部门、交通安全部门、卫生防疫部门等进行有效的沟通，及时组成有效的应急措施体系，同时通过新闻发言人制度，通过新闻媒体，网络等方式与社会各界进行及时的信息沟通，以便获得社会的认同和理解。
五、结语
综上所述，及时编制科学有效的应急预案，有利于提高高校师生的风险防范意识。预案的编制、评审以及和宣传，有利于高校各方了解可能面临的重大风险及其相应的应急措施，有利于促进社会各方提高风险防范意识和能力，提升风险抵抗能力。
参考文献：
[1]龚维斌.公共危机管理[M].北京：新华出版社，2004.
[2]劳伦斯·巴顿.组织危机管理[M].北京：清华大学出版社，2003.
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一、深入贯彻学习，提高认识
为充分提高应对突发性公共事件的处置能力，最大限度地避免和减少损失，我办充分利用每周星期一政治和业务学习时间，组织机关干部职工深入学习和贯彻《突发事件应对法》以及全国、省、成都市和*市应急管理工作会议精神，认真落实*市委办、市政府办《关于进一步加强应急管理的通知》和《关于进一步加强和改进突发性公共事件信息报告工作的通知》精神，安排布置应急管理工作目标任务，广泛宣传，提高认识，确保我办应急管理工作不折不扣落到实处，确保在突发事件面前能沉着应对。
二、加强组织领导，落实工作责任
为切实加强对我办应急管理工作的领导，根据市上有关文件精神，经办党组和主任办公会研究，成立了*市人民政府移民办公室处理移民突性领导小组，由办党组书记、主任蒲良全任组长，全面负责各项突发性事件的应急管理和处置工作；副主任赵新天、宋海燕，调研员王其林、范开明、王志福任副组长，分别负责我市河东、河西片移民安置乡镇和移民搬迁乡镇的移民突发性的应急管理工作及其它公共突发性事件应急处置工作；各科室负责人为成员，具体协调组织机关工作人员对口联系乡镇，配合乡镇移民办搞好移民政策的落实和稳定工作，开展应急演练，协同做好突发性事件的处置工作。
三、科学编制预案，确保应急管理工作落到实处
为确保我办应急管理工作落到实处，保障我市紫坪铺水利枢纽工程建设和移民搬迁安置工作顺利进行，充分应对突发性公共事件，根据《*市突发公共事件专项应急预案》的相关要求，结合实际，今年初，我办制定了《处理移民突发性群体性上访事件应急预案》，建立健全了组织机构，明确了各自工作职责和具体要求，并根据可能会出现的移民突发性，制定了相应的处置应对措施，切实维护社会稳定和人民生命财产安全。
四、认真开展应急演练，提高实战能力
为了检验应急预案的可行性，提高应急救援能力，规范处置程序，提高实战能力,结合《应急预案》，上半年，我办组织了1次突发性公共事件应急演练。在演练过程中，领导小组沉着应战、果断指挥；各科室紧密配合，互相协调，组织干部职工立即停止工作，并迅速关闭电源，抢救重要资料，然后有序疏散到安全地带，成功应对了突发事件。通过实战演练，达到模拟运行应急机制、管理体制，调整、充实预案的内容，不断完善应急预案，检验预案的可操作性，解决在演练中暴露出来的问题与不足，进一步完善了应急救援机制。下半年，我办还将组织1次应对移民突发性群体性上访事件演练活动。
今年5月12日下午两点二十八分，当突如其来的特大地震来临时，我办立即组织干部职工疏散救生，并马上启动应急预案，开展救援工作。由于平时认真演练，措施恰当，此次地震中我单位人员无一受伤，所有移民档案资料均完好无损。
五、组织教育培训，提高应急管理工作水平
为保证应急预案科学、规范、合理，使预案真正能够在突发事件中发挥应有作用，我办聘请了市上有关部门有经验的同志对本单位应急预案编制工作负责人及相关工作人员进行了专门的培训。内容包括应急预案的适用范围、事故可能发生的地点和可能造成的后果、事故应急救援的组织机构及其组成单位、组成人员、责任分工、事故报告的程序、接到事故报告后应当采取的行动和措施、应急预案编制、管理的措施和要求等。
六、认真排查隐患，防止移民不稳定事件发生
由于移民工作是一项系统工程，政策性强，涉及面广，关系到群众的切身利益，稍有处理不当，就容易引发移民群体性上访。针对此，我办对容易引起移民突性群体性上访事件的问题和可能会进京上访人员逐一进行清理，彻底清查危险源，并将危险源的事由、涉及人员、形成原因、可能会出现的后果及应对措施等相关资料建立数据库，重点加以解决和应对。同时，组织包乡干部对自己所负责的乡镇每月进行一次不稳定因素排查，排查结果由科汇总后上报市上有关部门和成都市移民办，如遇重大问题立即上报，确保我市移民稳定。
七、加强应急值班，畅通信息渠道
为进一步加强应急管理工作，有效预防和应对移民突发性群体性上访事件发生，我办建立了应急值班制度和领导带班制度，坚持24小时值班，做好记录登记。同时，为确保信息畅通，每月核对一次干部职工的电话号码，一旦遇到紧急突发事件，立即启动应急机制。
关键词：港口；突发事件；应急物流；综述
中图分类号：U691+.6文献标识码：A文章编号：
0引言
我国加入WTO以后，随着全球经济一体化的更深入发展，港口成为了联结生产和贸易及其相关物流活动的重要节点，其经济和社会地位得到了进一步提升。然而，在2008年雪灾和2010年我国方海域严重冰情时，我国港口应急物流成为了电煤抢运的瓶颈。所以港口物流应急体系能否充分有效的应对突发事件，成为了我国学者研究的一个重大问题。
1港口应急物流基本理论方面的研究
港口应急物流基本理论研究主要包括港口应急物流的定义、 产生原因、 特点和分类。
1.1 港口应急物流定义研究
港口应急物流其实是港口在突发性事件发生时的物流，所以其定义和应急物流的定义基本一致。我国学者在应急物流的定义上有以下几种认识。一是认为应急物流是当突发事件发生时物流体系为了保障紧急物流所采取的一系列保障措施（高丽英，2003）；二是认为在紧急状态下，非正常性地组织物品从供应地到接受地满足突发物流需求的实体流动过程（欧忠文， 王会云， 姜大立，2004）；三是对应急物流理解为当突发事件发生时，为了应对突发性事件所采取的一种物流运作模式（赵勇， 封少娟， 刘佳，2006）；四是把应急物流理解为由突发性因素或事件引起的特殊物流活动（王丰，2006；王宗喜， 阳波，2008）；五是认为应急物流是以追求时间效益最大化和突发事件造成损失最小化为目标的单向或双向的特种物流活动（高文军，陈菊红，2009）。
以上几种观点一致认为应急物流产生的原因是突发事件， 目的是满足紧急需求， 而本质是物流活动或模式，但对应急物流的系统性和综合性强调不够。综合以上观点以及笔者对应急物流的认识，可以将其定义为：应急物流是在紧急状态发生时，以追求时间效益最大化和损失最小化的全社会综合物流系统。
1.2 港口应急物流产生原因及分类研究
港口应急物流的产生原因，主要认为是以下几个方面：一是由于地震、台风、海啸等自然灾害引起的港口应急物流；二是由于轮船触礁、污染物泄漏等事故原因引起的港口应急物流；三是疫情、食品安全等公共原因引起的港口应急物流；四是恐怖袭击事件、经济安全事件等社会安全原因引起的港口应急物流（杨贺，李学功，2007）；还有观点认为港口应急物流产生的主要原因是由台风、海啸、飓风、水灾、轮船触礁、污染物泄漏、进出口物资数量剧变和海上战争等（郭亚飞，2011）。
1.3港口应急物流特点研究
港口应急物流系统与它自身的特点，一是认为港口应急物流具有快速反应性、一次性和临时性、开放性和扩展性、非常规性以及需求的随机性等特点（张江华，2009）；二是认为港口应急物流具有突发性、弱经济性、不确定性和非常规性等特点（杨贺，李学功，2007）。
2港口应急物流系统研究
港口应急物流系统是一个由政府、社会（公共组织、新闻媒体）、港口和企业联动组成的组织，由完善的基础设施、指挥机构、预警机制、应对机制和善后机制的形成的协调体制。关于港口应急物流系统方面的研究主要有：一是将供应链管理思想应用到港口应急物流系统当中，提出了联动型港口应急物流系统的理念（杨贺，李学功，2007）；二是在港口应急物流系统结构模式方面，有观点认为应急物流由系统本部和加盟物流中心构成，并形成了由领导机构、情报信息中心、协调委员会等组成的结构图（李滢棠，2008）；有观点认为港口应急物流系统更强调行政指导，由应急物流指挥中心、监测预警信息平台、物质管理、交通管理和物流企业三级机构且涵盖信息流、物流于一体的结构模式（张江华，2009）；三是对港口应急物流系统结构层次进行分类，提出港口应急物流系统结构层次由控制层、 决策层、 数据层和环境层四层组成（王旭平，2005）；
3政策法规方面的研究
在政策法规方面，主要是为了打造平安港口，确保港口的和谐发展，着力在宣传工作、港口应急工作基本框架的搭建，港口应急工作机制的完善等方向上下功夫（邵宏慧，2008）；同时随着政府和港口企业对应急管理的进一步认识，各地各部门先后出台了许多相关方面的政策与措施，主要有：《南通港口码头重特大事故应急救援预案》、《佛山港口危险货物事故应急预案》、《黑龙江省交通厅港口突发事件应急预案》、《镇江市沿江港口重大特大事故应急救援预案》、《宁波港口突发事件应急预案》、《烟台港口突发公共事件应急预案》、《嘉兴港口危险货物事故应急预案》、《东莞港口应急预案》等。
4港口应急物流系统技术方面的研究
在这方面的研究，我国学者主要集中在评估体系和油船溢油事件的研究上，早些的研究主要有由于疲劳对船舶配员的影响，从思想素质、业务能力、心理状况等各方面进行综合层次分析，进行量化评估，提出了评估体系和科学性建议（陈国际，1998）；利用灰色系统的统计方法对港口航道操船环境的危险度进行研究（马会，吴兆麟，1998）；采用系统灰色理论和方法对港口危险度进行研究（赖强，高岩松，1998）。
近年来，国内学者对溢油事故的研究主要集中在溢油概率的预测和溢油因素的分析上。一是采用条件概率研究手段，针对舟山海域突发性溢油事故进行分析与评价（竺诗忍，1997）；二是应用人工神经网络理论、数理统计与概率、线性规划等理论和方法，在海上溢油事件的概率、因素和危害预报等问题上进行了较为全面的分析与研究（肖景坤，2001）；为了最大限度地降低突发事件所带来的损失，利用供应链模型协调应对突发事件进行分析，提出了港口应急物流供应链模型（李学工,杨贺，2007）。
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