突发事件应对法“突发争议”

7月3日下午3点，国务院新闻办公室举行新闻会。

此次新闻会的主角，是国务院法制办公室副主任汪永清；会议主题只有一个――《中华人民共和国突发事件应对法》草案中关于信息披露的相关条款。汪永清是该草案的起草人之一；草案最后也是经由国务院法制办定稿，在国务院常务会通过后，以国务院名义提交人大进行首次审议的。

汪永清在新闻会上强调，突发事件信息和透明度，是草案着力要解决的一个重要问题。在突发事件应对过程中，不能没有新闻媒体，而且要充分地发挥新闻媒体所特有的作用，来帮助和监督政府履行职责。这部法律本意是更好地为媒体报道突发事件提供方便和条件，而不是相反。

汪永清表示，草案中关于信息披露的两个条款，近一段时间以来在社会上引发了极大争议，所以有必要公开做一些沟通和解释。

据《财经》记者了解，起草机关专门就正在审议的法律草案中的具体特定条款召开新闻会，尚属首次。

风波骤起

6月24日，在十届全国人大常委会二十二次会议上，《突发事件应对法（草案）》首次提交审议。

该法最初曾以“紧急状态法”列入十届全国人大常委会立法规划，后来改为目前的名称最终提请人大审议。起草工作实际上始于2003年5月，当时SARS疫情蔓延严重，促使中国不得不审视突发事件应对中存在的问题，尤其是信息公开的及时性问题。

根据草案，“突发事件”系指突然发生、或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件；按照社会危害程度、影响范围等因素，又分为特别重大、重大、较大和一般四级。

来自国务院有关部门的统计显示，2005年中国发生以上各类突发事件540万起，造成约20万人死亡，直接经济损失约3253亿元。

因此，制订一部法律，提高社会各方面依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，并规范应对各类突发事件共同行为，是十分必要的。

当该法律草案正式进入审议、相关条文公开为社会所知之后，第45条和第57条第五款的规定，却在社会上产生了爆炸般的反应，引起了各界的关注和争议。

该法律草案第45条规定：履行统一领导职责或者组织处置社会安全事件的人民政府，应当按照有关规定，统一、准确、及时有关突发事件应急处置工作的情况和事态发展的信息，并对新闻媒体的相关报道进行管理。但是，有关信息不利于应急处置工作的除外。

第57条第五款则规定：新闻媒体违反规定，擅自有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息，或者报道虚假情况，情节严重或者造成严重后果的，由（突发事件）所在地履行统一领导职责的人民政府处５万元以上10万元以下的罚款。

全国人大常委会在审议该法律草案时，许多委员针对这两个条款提出了质疑，认为这样的规定存在严重问题，不利于应急工作的信息公开和公民的知情权维护，并将间接纵容政府的瞒报、虚报行为（参见“部分人大常委会审议发言摘录”）。

参与该法律草案审议的全国人大内务司法委委员、国家行政学院法学部主任应松年教授在接受《财经》采访时指出：“从处理SARS的经验看，信息公开才能使人心更加安定，使救灾能够更加有效。”

该法律草案审议后第二天，6月25日，新华社了消息：“媒体违规擅自突发事件事态发展信息至少罚5万元”。消息一经播发，立刻产生巨大社会反响，舆论一片哗然。

6月26日，《第一财经日报》发表社论，题为“突发事件应对 媒体不应‘缺位’”。社论指出，草案这样的责权设置，也许有利于突发事件所在地政府或有关部门统一应对行动，却很不利于新闻媒体更具建设性地发挥积极作用，更不利于公众全面、及时了解情况。

同日，《南方都市报》也发表题为“限制媒体报道应对突发事件是一种退步”的专栏文章。该文提出，“这个草案中的规定等于取消舆论监督，无疑是一种退步，令人十分不解。”

文章说，这个草案中对于媒体报道的限制性规定，反映了有关人士对于新闻媒体在现实社会中的地位和功能认识上的不足；“而以法律形式确认政府部门对于新闻报道的行政管理，更是十分危险的做法。”

6月27日，《法制日报》发表特约评论员文章“应对突发事件必须关注平衡”。

文章说， “即便是在出现突发事件的应急状态下，要应急，但更要讲理；法治主义基本底线依然是不可放弃的，因为在那些底线中蕴含的基本价值，构成个体生活意义的基础，也构成政府的合法性基础。”

此后几天，国内各媒体，以及一些国际著名主流媒体的批评质疑声也持续高涨。遂有国务院法制办的以上解释。

立法博弈

草案洋洋十万言，有关信息披露的两个条款并非主要内容，却引来如此强烈的非议，这恐怕是起草者始料未及的。

“这两个条款本来是细枝末节的东西，并不是这部法律的重要内容，即便没有或无论加入还是删除，都不会影响这部法律的制定。” 7月4日下午，国务院法制办一位参与起草工作的官员告诉《财经》。

他带着一脸疲惫说，自从这两个条款遭到批评和质疑后，他们承受了巨大压力，“这段时间几乎没有好好休息过，一直在研究、处理这件事。”

据了解，2003年5月国务院出台《突发公共卫生事件应急条例》之后，国务院法制办随即成立“紧急状态法”起草领导小组，着手研究起草工作，并委托清华大学公共管理学院、上海市法制办进行研究并起草建议稿。期间，研究了美、俄、德、意、日等十多个国家应对突发事件的法律制度，举办了两次国际研讨会，并多次赴地方调研。在此基础上，起草了法律征求意见稿和草案，然后向全国人大、政协以及国务院各部门，最高人民法院、最高人民检察院，以及一些地方政府等征求了意见。

2005年3月，国务院第83次常务会议讨论了草案，此后对草案作了进一步修改、完善，特别是将名称改为“突发事件应对法”。经过两年多的反复研究、论证，广泛征求意见，数易其稿，最终形成了目前的草案。

“应该说，这个法律草案的起草工作是做得相当认真细致的，但没有想到会在这样两个本来不是重点的条款上出了问题。”该法制办官员告诉记者。

清华大学教授于安是《突发事件应对法》起草工作参与者、《紧急状态法》立法研究项目负责人。

他在接受《财经》采访时，对于草案最后竟出现这样的规定也感到吃惊：“我不知道怎么加进这一条的。专家讨论的时候是没有这一条的。”

于安指出，新闻权来源于人们的言论自由，这是宪法权利。这个权利在什么样情况下才可以受到限制，需要慎重对待。草案中提到“违反规定”要受到处罚，但这个“规定”由谁来作出？“规定”的理由是什么？如果含混不清，就会给限制言论自由者提供机会，最终受损的是老百姓的知情权。

“这两个条款是后来加上的。”前述法制办官员告诉《财经》，该法律草案在征求意见时，国务院个别部门和一些地方政府认为，应该增加约束媒体的内容，最终，这样的意见反映在那两个条款中。

“其实我们还是认真考虑过的，觉得媒体不能擅自报道是潜规则，现在无非是把它放到台面上，没想到惹了这么大麻烦。”该法制办官员说。

期待合宪立法

据《财经》了解，国务院法制办召开新闻会后，社会舆论有所缓和。不过，法学界有学者指出，立法工作是一个严谨的程序性过程，“不管出于什么目的，从恶意上试图限制媒体报道也好，从善意上希望规范媒体行为，减少虚假、失实报道也好，这样的规定在法律技术上都是不合适的。”

新闻界很多学者也投书《财经》或接受《财经》记者采访，表达了他们对此次法律草案中限制媒体报道自由相关条款的思考。

中国人民大学新闻学院副院长、舆论研究所所长喻国明认为，在第一时间报道突发性事件，是人民群众知情权的媒介体现。若突发性事件的都要经过政府管理，那么媒体的舆论监督权和公民的知情权就得不到保障了。

他具体分析说，草案对媒体报道作出限制性规定，需要弄清楚，第一，“违反规定”的判定者是谁？是当地政府？是法院？还是突发事件的处置者？

如果由突发事件发生地的政府主管领导来判定是否违规，那么这个社会可能会变成一个“警察社会”，政府的权力就会过大。因此必须明确由谁来决定媒体行为是否违规。

其次，判定“违反规定”的前提，必须是有一个明确的条文化、制度化的规定。但是，中国目前似乎还缺少这样一个规定。因此，与上述规定相配套，必须对于判断报道是否“违规”的那个“规定”，做出明确的、科学合理且具有可操作性的法律性规定。换言之，这个规定绝对不应该是某些个人、部门和地方政府随意进行自由裁量、随心所欲判定媒介报道是否违规的东西。

北京大学新闻与传播学院常务副院长徐泓认为，媒体实质上代表的是公众利益，媒体的知情权实际上代表了公众的知情权。因此，必须保证在突发事件中媒体对事件的知情权。加快民主与法治进程，首先需要立法保护媒体权利。

在现代高度复杂的社会，媒体的角色更加重要。新闻界应当强调自律，如果报道出现问题，最好是让媒体自我纠正，实在不行还可根据法律原则加以惩处。国际通行的做法是，先授予公民和媒体权利，然后对无孔不入的媒体可能的副作用加以适当限制。

中国青年政治学院新闻与传播系主任展江认为，突发事件事关公众利益，媒体报道权利不应立法限制。

草案的相关条款对行使环境监测功能的新闻媒体不利，因为它们限制了媒体的报道权利，有可能招致损害公众利益行为的发生。

突发事件属于公共事务，事关公众利益；按国际惯例和传统，对可能负有责任的公权力机关的怀疑权，被称为“无过错怀疑权”或“有错推定”权，故媒体的相关报道和评论权利更应受到普遍尊重和维护。

虽然不能说媒体所作所为无懈可击，但总体来看，中国社会因此获益良多。即便某些报道与事实有一些出入，只要不是故意为之，政府、社会和公众一般来说也应对此采取宽容的态度。

展江还认为，中国到目前为止既没有许多成文法国家普遍制定的《新闻法》或《大众媒体法》，也没有《新闻监督法》。除了宪法第35条，没有一条法律涉及媒体和记者的权益保护。

“在现代社会中，媒体固然不能成为法外组织。但是它首先应具备一些基本权利，即报道权、批评权等。我们期待的是这样的法律。”展江说。

原全国人大法律委员会副主任委员、中国政法大学终身教授江平在接受《财经》专访时，特意提到最近总书记关于科学执政、民主执政、依法执政的论述。他说，无论是决策还是立法，都应该大力推进科学化、民主化，努力使我们的决策和立法，符合客观规律和科学规律，符合人民群众的愿望。

6月29日，本次全国人大常委会会议闭幕当天举行的新闻会上，全国人大常委会办公厅新闻发言人阚珂回答新华社记者提问时指出，全国人大已经注意到限制媒体报道自由有关条款引起的争议，并给予关注。

阚珂告诉记者，每一部法律草案都有一个审议过程。

根据中国立法法的规定，法律草案一般要经过三次审议。这次常委会会议后，对这部法律草案，还将按照民主立法、科学立法的原则，广泛征求意见，根据各方面的意见提出草案修改稿，提交今后的常委会会议审议。

据了解，在国务院法制办召开新闻会予以解释后，舆论对此作出积极的解读，认为这两个条款不可能原封不动通过审议。《财经》采访的多数法律专家指出，从宪法原则的角度看，这两个条款不是如何“修改完善”的问题，必须直接予以删除。