城管执法存在的问题及原因范文
时间：2024-03-08 11:37:21
城管执法存在的问题及原因篇1
【关键词】城管；行政处罚权；行政强制权；合法性
一、城管行政处罚权的合法性探究
城市管理综合执法即城管执法，“是城市管理机关执行法律规范、实施行政管理的公务活动过程，它包括城市管理机关依法采取的直接影响行政相对人的权利与义务，以及对行政相对人权利义务的行使和履行进行监督检查的行为”。“相对集中行政处罚权制度是指将过去分散在各个行政机关的行政处罚权从原行政机关的管理职能中分离出来，由法定的相对独立的行政机关统一行使的一种法律制度。” [2]该制度有效解决了行政管理领域中存在的职权交叉、多头执法、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等问题，具有进步性意义。
城管行政处罚权的合法性质疑：
（一）执法的法律依据不明确
城管执法在我国还处于探索和试验阶段，缺乏统一明确的法律规定。目前城管执法的主要法律依据是《行政处罚法》第十六条关于相对集中行政处罚权的规定，但这一条文只是笼统的规定可以由一个机关来实施其他机关的行政处罚权，对于城管部门的法律地位、职权范围、执法体制、违法后果等并没有明确规定。前不久，《深圳经济特区城市管理综合执法条例》获通过，该条例明确了城管执法范围、城管执法行为规范、公安指定机构配合城管执法等内容。各地方关于城管执法系统立法的有益探索是值得肯定的，但毕竟这些条例都具有地方局限性，亟需一部专门系统的城管法律规范来实现执法公正。
（二）执法主体适格性问题
行政处罚必须要有适格的行政主体。《行政处罚法》第十五条规定：“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”由此可见，实施行政处罚权的主体必须是具有行政处罚权的行政机关及其工作人员，或者是符合条件的授权组织，其他任何组织、个人都没有行政处罚权。首先，城管是否属于行政机关是存在争议的。行使行政处罚权的机关必须是享有处罚权的行政机关，具体到地方，应该是地方政府下属的独立职能部门。其次，行政执法人员鱼目混珠。执法人员必须是公务员就涉及到行政编制的问题，但目前各地方城管人员编制数量极其有限，面对多领域、繁重、琐碎的管理职能，城管部门不得不寻求各种非正式执法人员的帮助来分担任务，这同时也造成了执法人员的不适格。
（三）执法范围、方式不合法
由于城管实施的是相对集中行政处罚权，执法范围涉及到城市管理的方方面面。北京城管的执法范围涉及市容环境卫生、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、园林绿化管理、环境保护管理等13个方面。其他部门将不易管、难协调的事务都交给城管，如此繁多的职能使城管转身成为城市的“大管家”。但管的多不一定管得好，正是因为执法范围过广，才导致执法成本过大、效率不高，甚至违背了城管设立的初衷。
城管执法方式也是一直备受诟病的，媒体上频繁报道的事件，使城管和执法相对人的冲突不断升级。哈尔滨激起民愤遭千人围殴的事件就足以说明社会公众对方式的极度不满。
（四）执法程序不合法
城管行使行政处罚权也必须遵守严格的法律程序。行政处罚包括三个程序：简易程序、一般程序和听证程序。城管执法程序不合法表现为：某些城管执法人员不表明其合法身份，不告知行政处理的事由、原因和依据，不告知行政相对人的申告权利和救济渠道，不提供所需信息资料和陈述申辩机会，不遵守时间、步骤和顺序方面的要求等。[4]行政处罚应始终贯彻“公正公开原则”，对城管行政执法部门而言，处罚公正原则具体表现在：一是行政处罚必须过罚相当；二是行政处罚必须合法合理；三是行政处罚必须坚持回避制度；四是行政处罚必须听取当事人陈述意见。[5]这就要求执法机关做到“三公开”，即依据公开、身份公开、处罚公开。程序不合法是城管违法行政的一个重要特征。
（五）城管行政执法责任问题
城管执法责任是指违法或不当的城管执法行为所引起的一种法律后果，它是基于行政法律关系而产生的一种独立的法律责任，其表现形式是多种多样的：承认错误，赔礼道歉；恢复名誉，消除影响；履行职务；撤消违法；纠正不当；返还权益；恢复原状；行政赔偿。但由于缺乏法律的明确规定，对于违法执法行为应当承担的法律后果也是模糊的。城管执法实践中存在的执法责任意识淡薄、责任分担不明确、权责脱节、责任难认定等问题，都导致了城管执法责任最终无法落实，执法相对人的合法权益得不到有效保护。
二、城管行政强制权分析
《行政强制法》出台前关于城管是否享有行政强制权在学界存在诸多争议。国务院法制办的青锋指出：“行政处罚权集中之后，原有关行政机关为履行行政处罚权而具有的行政监督检查权和相应的行政强制措施权也当然随之转移，不可能也不应当将行政处罚权和与此直接相关的行政监督检查权、行政强制措施权人为地割裂开来。” [6]马怀德教授则认为：“城管的行政强制权只是作为处罚权的伴生，它并不是指城管本身享有法律直接授予的强制权，而只是作为处罚的一种保证手段。” [7]全国人大常委会的张世诚副主任却直言不讳地表示，城管没有行政强制权。[8]
（一）城管行使行政强制权的必要性
行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施的种类包括：限制公民人身自由；查封场所、设施或者财物；扣押财物；冻结存款、汇款；其他行政强制措施。行政强制执行的方式有：加处罚款或者滞纳金；划拨存款、汇款；拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；排除妨碍、恢复原状；代履行；其他强制执行方式。城管执法中常用的行政强制行为既有行政强制措施，主要是查封（如违法建设施工现场）和扣押（如无照商贩用于经营的商品和工具），也有行政强制执行，主要是排除妨碍、恢复原状等义务的代履行（如违法建设的设施）。[9]
（二）城管行使行政强制权的合法性
《行政强制法》第十七条规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”由此可见，法律赋予城管行使行政强制权的权力，行政强制权是作为行政处罚权顺利实施的一种保证手段。
三、城管执法的合法化路径
法治政府的内涵主要是指各级行政机关按照依法行政的要求，在行政理念、行政体制、行政规范、行政决策、行政执法、行政监督等各个环节贯彻法治的原则。建设法治政府是我国行政体制改革的重要目标，也是贯彻落实依法治国基本方略、加强政府自身建设、维护群众根本利益的必然要求。[11]寻求城管执法的合法化路径，也是符合法治政府理念的，我们应贯彻落实法治政府的要求，真正实现城管执法合法化。
（一）城管执法主体法定化
整合目前冗杂的城管机构，把城管部门从其他部门分离出来，建构成地方政府下属的独立职能部门。地方人民政府也要建立相应的行政主体资格审查机制，具体审查执法主体的执法资质、执法设施、执法人员数量及质量等是否符合法律规定。通过城管执法主体审查机制，还可解决城管执法权限不明确和权限交叉的问题，解决无执法主体资格的机构实施城管执法和越权执法的问题。同时，应适当增加城管执法人员的公务员编制数量，提高城管执法人员的工作待遇、创造良好的工作坏境，以吸引更多优秀的人才加入到城管执法领域，不断提高城管执法队伍的综合素质。
（二）执法范围、执法方式合理化
由于行政执法涉及的职能部门众多，执法力量分散，既横向分条，又纵向分层，自成系统，互不隶属，[12]造成了行政资源的严重浪费，行政效率迟迟得不到提高。城管的执法权是从其他部门分离出来的“边缘”权力，实践中常常会出现与其他部门职权交叉、重复执法的问题。因此，必须要厘定城管与其他部门职权的界限，缩减城管执法范围，明确城管执法责任。地方人民政府应该出台相应的职权分割方案，对于原部门分离出去的职权，原部门不得再行使，而统一由城管综合执法部门行使该职权。
（三）进一步规范城管执法程序
城管执法人员在做出行政处罚或行政强制措施时，都必须严格遵循法律的程序性规定。例如：城管人员在作出行政处罚决定之前，应当告知行政相对人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利并听取其陈述和申辩。城管人员在实施行政强制措施事必须遵循由两名以上行政执法人员实施、出示执法身份证件、通知当事人到场、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录等程序规定。对于违反法定程序实施行政执法权的人员要给予严格的行政处分。
（四）建立完善的城管责任追究制
一直以来城管责任体系不明确，导致城管与其他部门权责混乱、推诿扯皮、责任无法落实。逐步建立完善的城管责任追究制，从城管主管领导，到分管部门领导，再到具体的执法人员，层层落实，责任到人。对于违法执法的人员要给予严惩，特别是那些暴力执法，严重侵害人民利益的执法人员一定要清除出城管队伍，以保持城管队伍的纯洁性。
（五）充分发挥人大监督和舆论监督的作用
要充分发挥人大的监督作用，除了要改革人大监督的制度设计，完善人大监督方式，制定详细可行的监督程序以及建立健全人大监督机构外，更重要的是，真正认识城管工作的目的、性质和重大意义。[14]
另外，舆论监督和社会大众的监督对于城管依法执法也是必不可少的。在媒体和大众的监督下，城管的执法工作更加透明化、公开化，有利于及时纠正城管不合法、不合理的执法行为，真正成为群众喜爱的“大管家”。
（六）完善城管执法的法律规范
目前城管执法权力的来源主要是《行政处罚法》和《行政强制法》的规定，权力的具体实施方面还存在着许多法律漏洞。地方法规纷繁复杂，规定不一，不符合城管执法的公平性要求。因此，整合现存有关城管执法的相关规定，制定统一的城管执法法律规范已经迫在眉睫。只有做到有法可依，才能执法必严，违法必究。
【参考文献】
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城管执法存在的问题及原因篇2
在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面四方面：
1.1落后的城管执法观念
当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。
1.2执法人员的素质低下
新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。
1.3城管执法程序不规范
城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，该市市民对城管卷查工作的满意率只有29.20％；32.43%的人认为某些监察人员，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法中存在、执法违法、随意收费、任意罚款、等现象。
1.4相关法律保障机制不健全
到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了发生的几率。
2化解的相关对策
2.1转变城管执法理念
城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。
人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。
2.2完善法律保障机制
由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。
2.3规范城管执法程序
城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。
2.4提高城管执法人员的素质
城市管理行政执法部门，要适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。
参考文献
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摘要：文明的城管执法是构建社会主义和谐社会的重要组成部分，但由于城管执法落后的管理理念，城管人员的低下素质，不规范的执法程序，以及城管执法保障机制不健全等问题的存在，使得现阶段城管执法面临着失效的困境，因此，转变执法理念，加强城管执法队伍建设，规范执法程序，完善法律保障机制将有利于我国的城管执法建设，促进和谐社会的发展进程。
城管执法存在的问题及原因篇3
关键词:行政执法;改革;城管;摊贩
中图分类号：D651文献标识码： A
党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。《决定》提出: “深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。……理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。”《决定》的这部分内容对于理顺我国城市管理行政执法体制,形成城管工作新局面将具有深远的指导意义。
一、追根溯源看城管
小商小贩在中国的历史可谓源远流长。改革开放以后，尤其是随着中国城市化的进程和社会转型的发展，成千上万的农村富余劳动力涌入城市谋求发展，使得城市需要在短时间内接纳大量的流动人口。但是，受到教育文化程度，劳动技能等条件的限制，再加上城市本身的失业人员，很多人无法解决劳动就业问题，于是做起了小买卖。他们不管你城市建设的怎样好，第一呼声是：我要生存，于是，“七八个大盖帽管不住一顶破草帽”成为较为普遍的现象。所以，城市摊贩在方便群众生活的同时，也带来诸如治安、交通、食品卫生、市容管理等许多问题。
这些问题的存在最终促成相对集中行政处罚权的形成。1997年，北京市宣武区首次“亮剑”，进行城市管理综合执法试点。2000年9月，国务院办公厅《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》([2000]63号)后，综合行政执法进入了试点规范化的阶段。2002年8月，国务院了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发[2002]17号)，城市管理领域的综合行政执法工作在全国全面铺开。2006年，有些地方城市管理综合执法试点工作推进到街道。时至今日，城市管理综合执法试点工作仍在进行中。人们感觉到了城管正在慢慢走来，越走越近。
城管慢慢走来的同时，城管与小贩的冲突也不断显现。当然，城管也有自己的苦衷，他们为了公共利益，比如公共秩序，公共空间的正常有序，可以说是方法用尽，从简单的围追堵截、查抄没收到所谓的“目光执法”，其实目的只有一个，为了城市的光鲜，把城市的“面子”擦亮。可是，我们发现，即便是这种良好的意愿，却总是得不到支持，总是矛盾突起，困难重重。
二、摊贩管理的困境及原因分析
（一）摊贩的生存与城市的整洁难以和谐统一
美国的心理学家马斯洛认为：“人首先有生存的需求，然后是安全需求，一旦人的生命、财产安全得不到保障，人们就不会有任何幸福感。”所以，生存权是一项最基本的人权。
生存权不仅包括人们的生命安全和基本自由不受侵犯、人格尊严不受，还包括人们赖以生存的财产不遭非法剥夺，人们的基本生活条件和健康条件得到制度保障。联合国《公民权利和政治权利国际公约》把生存权列为第一位的人权，其中第6条规定：人人皆有天赋之生存权，此种权利应受法律保障。任何人之生命不得无理剥夺。我国宪法也明确规定：国家的一切权利属于人民。
从目前我们国家法律以及法制的基本原则来看，对于公民，“法无禁止皆可为”，只要流动商贩所从事的经营活动不是法律规定不得经营的或者必须获得许可才能经营的，这时候流动商贩的经营本身是具有合法身份的。你不能因为影响市容给他逮起来或者给予刑事处罚。虽然有的城管队员也能够理解摊贩生活的艰难，但在实际的操作过程中，由于受到上级要求和业绩考核等目标任务的限制，必须在一定时间内保证城市的整洁，否则，自己将面临被批评、处分或者失业的危险，所以，当摊贩的生存权与城市的整洁权发生矛盾的时候，冲突就在所难免。
（二）价值观念的碰撞形成冲突的矛盾焦点
目前，就整个社会而言，“既存在着反映市场经济要求的平等、自由、公正、竞争、效率、开放、改革等现代社会形态的价值观念，也存在着诸如身份、等级、特权、懒惰、散漫、封闭、保守等传统社会形态的价值观念，并且，这种多元并存的价值观念集中碰撞，激烈摩擦，更容易引起人们思想混乱，行为失范，使人民内部矛盾呈现复杂多样的局面”。当致富机制出现问题的时候，就容易造成社会心理的失衡，而代表政府形象的城管恰恰处于各种社会矛盾的风口浪尖上，城管执法也就容易激起公众的普遍愤怒和抗议。反观近年来城管遭遇的“反暴力”执法，基本呈现出三种倾向：一是数量增多；二是范围扩大；三是从相对人暴力反抗，发展到非相对人的普通群众反抗暴力执法。
一方面，城管的执法目标是城市的整洁，而造成城市脏、乱、差的往往是那些无照商贩、占道经营者等。在实际的执法过程中，一些城管队员素质低下，因为受“官本位”思想和官僚作风的影响，具有执法的优势心理，执法水平低，执法技巧欠缺，应变能力和危机处理能力匮乏。另一方面，随着整个社会的发展，城管的触角有着更加广泛的延伸，“上管天，下管地，中间管空气”， 而这些摊贩大多是社会最底层的“穷人”。 在长期的生存压力下，摊贩们“社会承受能力”十分脆弱，最易“万念俱灰”，产生破罐破摔的思想，“泄愤”在所难免，在社会生活中，人们较为普遍的具有同情弱者的心理，所以，当城管与摊贩发生矛盾的时候，人们不期然地向摊贩伸出了声援之手。
（三）法律本身不完善造成城管执法的混乱
在城市管理综合行政执法领域，我国至今还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的法规。城管执法主要依照环保、工商、规划等不同部门的规范性文件进行。城管机构的设立没有经过全国人大的立法程序，只是依据国务院有关文件，没有明确的法律地位，各地的城管部门也没有统一的名称，城管部门区别于其他行政执法机构的特点在于，在国务院找不到它的对口领导机构，也缺乏相对应的省部级综合执法机关。
城管的执法职责是7+X(有的地方是6+x),这个X是“行使省、市人民政府规定的其他职责”。于是，各地根据地方政府管理强度和具体要求的不同，相应增加了处罚权的内容，有的甚至延伸到文化稽查和卫生监督等方面。这就使得城管执法缺乏统一规范的范围，差别较大。我们常常看到，今年城管不能涉足的管理领域，可能明年下发一个红头文件就允许管了，这种执法范围的不稳定性，导致执法随意性的发生。
三、城市摊贩管理的对策建议
（一）强化队伍建设，文明、规范执法
1.抓好思想政治教育。思想观念具有统帅的作用，能够发挥较为持久的效力。要真正从思想上解决“为谁执法”、“为谁服务”的问题,确立“把城市管理与为人民服务统一起来，将管理寓于服务之中，在服务的过程中实现管理目标”的执法工作指导思想。
2.完善行政执法队伍管理制度。对于进入城市管理行政执法部门的人员，必须是从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用，城市管理行政执法人员要经过培训考试合格，申领执法证件后方可上岗执法，严格禁止无行政执法资格的人员履行行政执法职责。
3.建立和完善各项业务培训制度，加大培训力度,努力提高业务素质，做到精通法律,正确领会依法行政的原则和基本要求，树立良好的职业道德和敬业精神,并能正确运用法律解决实际问题，确保严格执法、公正执法、文明执法。
（二）通过国家层面的立法完善来强化城管执法的合法性
1.确定执法依据
目前，在城市管理综合行政执法领域，我国还没有出台一部全国性的城市管理综合行政执法的法规，实践中，依照环保、工商、规划等不同部门的规范性文件进行执法，这就使得各地在城市管理执法过程中没有统一的依据，各地城管之间缺乏有效的沟通和借鉴。由于编制有限，而城市管理任务繁重，同时为了解决失业人员再就业问题，各地城管队伍中招用了不少协管员，这导致城管队员来源混乱，素质不一，而往往“暴力执法”者又主要是外聘人员。
所以，无论是它的执法依据，还是组织设置，人员编制，都需要以法律给规范下来，而只有真正的有法可依，才能让执法队员心里踏实。这也是对我们队员的一种保护。
2.规范执法权限
城市管理是一个综合性的问题，涉及到社会生活的方方面面，各地政府往往根据管理强度和具体要求的不同，相应增减城管执法的内容，这就导致城管的执法范围缺乏稳定性，今年城管不能涉足的管理领域，可能明年下发一个红头文件就允许管了，而且，全国各大城市城管的职权范围差别很大。在实际操作中，分权的结果大多是把原部门执法不好管，管不好的权力归并于综合执法部门。最终结果是，某些行政处罚权仍然由多个行政执法部门行使，增加了部门的行政协调的几率和负担，提高了行政执法成本，却降低了行政效率。这就需要使城管的执法权限从法律上给予一个相对比较原则的规定，以减少随意性。
（三）协调权力设置
从法理上看，行政处罚是行政许可的后置程序，而城管部门并不具有行政许可权，因此，城管执法的有效性依然有赖于其他执法机关的保障。例如，有权查处无照经营行为的行政机关为工商行政管理部门。因为工商部门是营业执照的颁发机关，具有许可营业行为的行政许可权。而城管部门行使查处无照经营的权力就导致行政许可权与行政处罚权的分离。那么，城管查处无照经营就有赖于工商部门的确认。因此，城管部门经常与其他部门进行“联合执法”也就成了顺理成章的事情。因此，在当前的现状之下，应当赋予城管一定的行政许可权，理顺与其他行政组织的关系。
（四）优化考评机制
政绩考核是影响城管执法的重要因素，因为它对城管目标与行为产生着强烈的影响。
经济人理论认为:人理性地追求个人利益最大化的自由行为往往会无意识地、客观地增进公共利益。时下，各项考核指标都与市容密切相关，城管作为一个行政执法机关有自己的“私利”----政绩考核所要求的市容标准，所以，城管执法首先要追求的是“个人利益最大化”，其次才会增进公共利益，为民执法。
要求城管将“个人利益最大化”的执法目标修正为“公众利益最大化”就违背了“经济人”这一假设前提，因此，政府禁绝城市“流动摊贩”将成为必然选择。当前，城管执法尺度的调整将倚靠政绩考核机制的调整，只有政绩考核的指标与公众利益最大化一致，城管执法尺度的调整才会动力十足，最终走出矛盾的漩涡。
（五）疏导一致，提高管理水平与服务
现实中，向工商部门申请营业许可的程序比较复杂，手续繁多，在获得营业许可后，摊贩们还必须定期向税务机关申报纳税，这无疑增加了摊贩的资金成本和时间成本，这也就造成了城市大量无照商贩的存在。从世界许多国家来看，保障小商贩的经营权已经成为一种通行的做法，正如日本著名经济学家青木昌彦所说：“一些不入流的经济形式，却是多姿多彩的经济马赛克”。因此，我国应借鉴外国政府管理小商贩的做法，确立“把城市管理与为人民服务统一起来，将管理寓于服务之中，在服务的过程中实现管理目标”的执法工作指导思想，从便民出发，联系场地，寻找市场空闲资源或新开市场，以简化的程序许可城市摊贩在指定区域和指定的时间段之内摆摊经营，通过灵活运用行政指导方式，提高管理艺术和水平，减少执法的对抗性，缓解社会矛盾。
城市管理是一个动态的过程,它涉及到社会的方方面面。就目前而言，城市摊贩依然有其存在的现实根基，作为管理部门，不能以禁绝式执法作为目的和手段，现实的做法就是以十八届三中全会《决定》为统领,从法律、制度以及队伍素质等方面着手，以人为本，寻求依法行政的规范化路径，实现法律效果和社会效果的双赢。
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城管执法存在的问题及原因篇4
【关键词】小商贩；和谐城管；法治困境；法律依据
一、设摊治理难题概述
近年来，随着城市化进程的不断加快，城管和摊贩之间的矛盾日益突出，网络报刊上到处充斥和小商贩暴力抗法的新闻事件。从城管人员强索回扣的报道，到小商贩跪地相求的新闻，从“城管部门是中国最厉害部门”的调侃，到小商贩刺死城管队员的残酷现实。一件件事情将城管和小商贩的矛盾推上了风口浪尖。矛盾的激化也在日益严重，然而构建和谐城管将是解决矛盾浓墨重彩的一笔。
城管人员与小商贩之间的对抗事件，大多数都隐含着小商贩的无奈和痛忍，也有着城管部门的暴力执法与之抗衡。暴力换取的只能是暴力，暴力所换取的城市管理，是对小商贩最基本、最低要求的生存需求的践踏，实为舍本取末。在管理和执法过程中，文明执法保障法治的有序进行，对于保护弱者的生存权益以及保护其尊严是至关重要的，只有这样才能防止“以暴制暴”的尴尬局面。
二、设摊合法性的社会考量及法律依据
我国正处于以依法治国与和谐社会为理念的社会主义国家法治建设的关键时期，面对城市管理执法中存在的现实问题，给城市管理综合执法带来了巨大的执行压力和客观的现实挑战。就和谐视域下商贩设摊是否合乎法律与社会依据的问题，分别从政府的管制角度、商贩的经营角度以及民众的消费、生活角度来一一探析。
（一）政府的管制角度
政府作为城市的管理者，从其管制商贩的层面来看，商贩设摊经营的行为显然是不合法的。首先，道路是社会公有的，政府有权决定任何一条道路的具体用途，也有权为了使道路发挥其最大的功用而制定相关的规定，并严格维护这些规定。小商贩设摊占用公共道路进行经营的行为已经妨碍了道路的社会公有状态，更加不利于政府依法行政。其次，在路旁设摊不仅仅是对于市容市貌的破坏，同时还极易造成交通阻塞，影响民众的出行安全。最后，小商贩以非法占道的形式使得己方降低经营成本的同时，相对于正常经营的商铺而言，妨碍了市场公平竞争秩序。虽然小商贩的存在可能会给附近的居民带来些许方便，但却影响和损害了更多民众的利益。诸多法律和社会依据都对小商贩设摊持否定态度。但是，政府需要兼顾各方的利益以及矛盾，面对不合乎法律依据经营的困难群体（即小商贩）的生计问题，政府亦不能以商贩设摊不合法为由放任这一困难群体的生存问题。
（二）商贩的经营角度
对于维系整个家庭生计的小商贩而言，法律并没有为其提供支持的依据。然而，在社会伦理层面上，笔者认为存在支持其设摊的依据。其一，小商贩本身就是社会层面的弱势群体，为生计奔波经营，小商贩设摊经营就是解决其民生问题。政府的立场很明确，要执法更要柔性执法，这恰恰就是政府出于民生的考虑为小商贩留的出路。其二，设摊经营在客观上缓解了无业群体的就业问题。中国人口众多，就业问题一直是关乎百姓能否安居乐业的重要问题。2008年北京奥运会期间，一名英国游客感叹为何英国在道路清洁上早就已经实现了机械自动化，而中国却还在使用人工清扫，那是因为雇佣环卫工人在做好城市清洁的同时还可以缓解很大一部分人的就业压力，存在即为合理，小商贩设摊经营也是如此。
（三）民众的消费角度
民众的购买行为在无形之中为小商贩设摊提供了最大的社会依据。正是由于商贩一般会在靠近居民的地方（如小区门口、学校门口或者景点门口）摆摊，为民众提供了便利的消费环境，而且流动摊贩的经营品种多，门类齐全，价格也相对低廉，降低了民众的消费以及生活的成本。流动摊贩对市场的需求变化有极强的应变性，能根据市场的变化及时快速的调整自己的经营范围，以迎合消费者的需求。即使消费者也知道购买摊贩商品存在一定的质量、卫生等问题，或也与商贩有过冲突，但还是愿意有这一销售群体的存在。
另一方面的原因是，由于流动小商贩的构成人员较为复杂，素质水平参差不齐，在经营过程中为追求暴利，往往经营假冒伪劣产品或短斤少两、以次充好，侵犯消费者的合法权益，容易引发矛盾，给社会带来不安定因素，影响社会治安，给消费者的生活环境也造成了不利的影响。
三、城管与小商贩之间的博弈
《印度媒体》曾这样评论中国的城管：“主要的任务就是驱赶街头无照商贩，以及检查各类许可证。”而《泰晤士报》称“中国地方执法者，在执行任务过程中常常会卷入一些公众冲突事件。”这些评价都是源于不断被曝光的城管打人事件。城管与小商贩之间的矛盾亟深，在现今的和谐法治社会，城管与小商贩之间的矛盾已经愈演愈烈。
（一）城管与小商贩之间的矛盾现状
提及城管的执法情况，民众或许最有发言权。从相关报道可以了解城管队伍中存在一些威胁执法、暴力野蛮执法现象，这些都给城管队伍造成了恶劣的影响，同时加剧了其与被执法商贩之间的矛盾。
（二）城管对小商贩进行管制的法律依据
从城管的起源来看，其是城市监察工作者。城市监察工作是改革开放、发展社会主义市场经济的产物，是为了给市民提供一个清洁优美的城市环境，促进社会主义市场经济的快速、健康发展，保证国家和地方城建法律、法规、规章的正确实施。因此，城管对小商贩进行管制的法律依据是十分重要的。
《行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”据此，《行政处罚法》对于城管执法的处罚权提供了法律依据。但是城管与小商贩的矛盾主要体现在执法的方式、手段上，如野蛮执法等。
《国务院城市市容和环境卫生管理条例》第34条～第41条关于罚则的规定主要为城管在执行市容和环境卫生方面的公务提供了法律依据。特别是第40条当事人对于行政处罚不服可复议的规定以及第41条对于城管人员违规处罚的规定在实践中实施得并不是很好。众多的城管威胁执法和暴力野蛮执法事件都使得被处罚的小商贩不敢怒亦不敢言，况且小商贩的经营行为本身就缺乏合法的外观，如若冒然维权，不仅先前的处罚难以撤销，另外加处罚款亦然有理有据，这就使得第40条的规定形同虚设。然而第41条的规定也难以达到当时的立法者所欲之效果。
城管局的工作人员是由政府正式授权组成的管理队伍，其管理工作确有法律的合法授权。但是笔者尚未发现有哪一文件明确授权给城管人员以暴力、威胁、野蛮的方式对百姓执法。
（三）对于设摊治理的法治困境
“小摊贩”从古至今都存在，面对小摊贩对于生存的迫切需求与现代城市市容市貌以及环保方面的矛盾，要彻底解决设摊问题确实存在一定的难度。如今设摊治理问题已经越来越难，笔者认为可以用“三角形”来形象地描述。在三角形顶端的是政府，而处于两底角的分别是执法人员和小商贩，其各方都存在着冲突与困境。
1.政府与小商贩之间的冲突
对于政府而言，美化城市、环境治理方面是其首要职责。国家需要发展，不仅仅是从经济方面的发展，环境的治理、城市的整洁度同样需要被重视。有句俚语说得好：“今年种竹，来年吃笋；前人种树，后人乘凉。”如果不注重环境的可持续发展，那么何以吃笋、何以乘凉？政府恰恰是处于对于环境的可持续发展方面的考量，提出了美化市容市貌的要求。正是由此，引发了与小商贩之间的冲突。
首先，小商贩大多是文化素质相对较低的弱势群体，他们更加关注的是如何将自己的商品卖出去，而很少会有人在买完货品还清理自己所制造的垃圾。其次，生存问题是小商贩所关注的重点，在他们眼中，卖出货品、换取金钱是最为重要的，而所谓的城市整洁问题，是温饱以外的问题。政府所面临的发展问题与小商贩所要解决的生存问题已然成为商贩设摊治理难题中的主要矛盾。
2.执法人员与小商贩之间的冲突
城管作为代替政府行使职能的执法人员，其一言一行都直接代表着政府、代表着城市监察执法队伍的形象。但是城管在专业上不需要像人民警察那样有着专业的训练，在队伍组成上也不需要像政府职员那样有着高文化修养。毕竟社会是由不同层级的人所组成的，在中国的数亿人中也不可能每一个人都高素质高水平，但就业总是普遍的，总要有人加入城管队伍，这也就造成了城管队伍素质不高、执法时存在野蛮执法现象的原因。
城管在发现小商贩占道经营、无照经营等现象时，出于本身的职责，上前制止商贩继续销售商品。但是作为执法者，恶语相向、砸摊伤人，实属不该。小商贩所经营的都是一些小本买卖，当城管损坏了其商品时，对于小商贩而言，都是金钱的流失，甚至会致使商贩难以生存。因此，有些商贩不愿意就此作罢，想跟城管讨个说法，在现实中事情往往向更恶劣的方向发展了。城管人员只能使出更为凌厉的手段予以应对，以致酿成了众多与城管有关的社会恶性事件，城管与小商贩的矛盾骤然加剧。
3.政府与执法人员之间的矛盾
城市管理综合行政执法的产生源于对城市管理领域中多头执法、职权重复交叉、执法机构膨胀、执法扰民等问题试行解决，是行政改革之初无法彻底转变整体职能、理顺体制的情况下，对现有执法职能的有限调整以及机构的适度整合。实践证明，这种体制的适度整合在执行层面上涉及到城市政府职能在不同部门之间的调整与不同层级之间的分配。
城市管理领域长期存在执法机构林立、职能交叉割据以及有利争着管、无利都不管等问题，在城市管理领域进行综合行政执法改革，必然会涉及到权力和利益的分配问题。比如在具体的城管执法中，暴力抗法事件频繁出现，仅依据现有的城市管理方面的法规及规章，城管部门难以独立解决此类问题，必须依靠相关部门间的协同一致才能及时有效地处理和解决行政执法过程中的各类纠纷。
四、和谐城管下设摊治理的解决办法
城管与小商贩之间的冲突无不与城市道路、公共场所等公投场所的占用有关，且发生在人数密集、较为繁华的地区。因为这些路段具有很大的公益性以及利益性，每处空间都存在着巨大的商业利益。而且大量的小商贩造成的公共区域的卫生问题较为严重，致使周围的下水道堵塞、垃圾乱堆乱放、交通堵塞以及一系列的社会问题。城市需要发展，需要取缔占道小商贩；市民需要消费，希望保留设摊小商贩，小商贩的生存需要空间和场所，而城管为了大多数人的公共利益，则需要以行政手段来限制小商贩的经营。一系列纷繁的问题都需要提出合理的解决机制。
第一，不断完善城市商业网点。建设大中型的农副产品综合市场，满足消费者的消费要求。邀请原本在附近设摊的小商贩驻进综合市场，驻进费用主要由政府拨款，可以适当向小商贩个人收取少量租金。在非主干道、街巷的适当位置，在不影响市民生活的前提下，由城市管理部门牵头设置便民点，不收取道路占用费和经营费，方便小商贩的经营和市民的购物。
第二，指引小商贩改进经营方式。教育和引导小商贩文明经营，提高小商贩经营者的经营素质和理念；遵守城市的管理规定，保护城市的环境卫生，做到既不污染环境，也不影响城市的市容市貌；有序的在指定地点经营，减少因违法占道、阻塞交通而导致的交通混乱。
第三，构建和谐城管。城管须遵守文明执法规范，注重“服务在先”的原则，处处体现文明执法的精神。在执法过程中体现人文、和谐理念。不使用过激的言辞和肢体动作与行政相对人进行对峙，贯彻规范执法，重程序、重证据。
第四，法律法规体系的完善。要求加快城市管理立法，对原有的城管法规、规章进行修订。修订时需根据综合执法试点和相对集中行政处罚权的成功经验，综合考虑大中小各类城市管理执法的各种因素，立法要征求民意，广泛征求包含各相关利益人在内的社会各界意见。
第五，为行政相对人提供有效的救济途径。在行政执法中，行政相对人处于较弱势的一方。行政执法过程中，无论事先制定的程序要求有多么严格，仍不可能避免执法过程中的瑕疵及不合理现象，若造成了不必要的损害，行政部门应给予相应的行政救济。
第六，提高市民的城市意识。城市是市民共同的家园，而且城市也不归属于某一个人，每个生活在城市的人都有义务和责任去维护城市的形象，共同保护城市的安宁。
五、结束语
笔者对“和谐社会”的理解是一种整体性思考问题的观点，要求运用多种手段、统筹各种社会资源，综合解决社会协调发展问题。对于行政执法实践而言，单靠处罚、取缔维系的有序，往往是一种暂时的表象，背后充斥着矛盾和冲突。因此，应当从秩序冲突的现实出发，寻找秩序冲突的内部规律，探讨秩序建设的新方略。从秩序建设的角度来看，基本目标就是要使“自发的秩序”和“管理的秩序”实现内在的结合。城市问题的出现是各种因素共同作用的结果，将问题的解决单独寄托于某一方面状况的改善是不现实的，需要多种力量共同参与形成合力，多管齐下，标本兼治。
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[11]国务院城市市容和环境卫生管理条例
基金项目：
本文为西南民族大学2015年研究生“创新型科研项目”研究课题《和谐城管下设摊治理的法治困境及其解决――以与城管博弈的小商贩为例》阶段性研究成果，项目编号CX2015SP16。本项目得到西南民族大学研究生创新型科研项目资助。
作者简介：
赵富金（1990-），男，土族，青海民和人，西南民族大学法学院，法律（法学）硕士研究生；
王宇驰（1990-），女，满族，吉林吉林人，西南民族大学法学院，法律（法学）硕士研究生；
城管执法存在的问题及原因篇5
引言
由于在城市管理实务中长期存在“七八个大盖帽管不住一顶小草帽”等多头执法、重复处罚、执法扰民或者执法空挡等现象，国务院在1997年根据《行政处罚法》第十六条的规定决定在城市管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作，很多大中城市陆续开展了以归并和调整城管执法机构、执法队伍和相对集中行政处罚权为主要内容的城市管理执法体制改革试点工作。此项试点工作迄今已近20年，但是在城管综合执法中依然存在“暴力执法、暴力抗法”现象，以及城市化高速发展与城市管理水平不适应等问题。党的十八届三中、四中全会通过的决定中都提出“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”，在党中央相继召开的两次全会通过的决定中提到城管执法问题，这是很少有的，足见党和国家对城管执法问题的高度重视。城市管理是社会管理的重要组成部分，从社会管理向社会治理转变过程中，城市管理特别是城管综合执法也应该创新治理模式，推进城市治理能力现代化。本文拟借鉴社会治理理论，分析当前城管综合执法实践存在的问题，并提出走出目前执法困境的路径选择，以期对完善城管综合执法体制、提升执法能力提供一种多视角分析。
一、城管综合执法体制走向社会治理模式的必然趋势
（一）社会治理概念的提出和核心要义
党的十八届三中全会决定首次提出社会治理概念，是对党的十六届四中全会首次提出社会管理概念的理论创新，是对于多年来推行社会建设，处理我国转型期众多社会矛盾、社会问题经验和教训的吸取和总结。社会治理理论的基本内涵是“多元共治”，强调政府不再是唯一的管理主体和社会资源提供者，社会组织将更有效地参与社会管理和提供公共产品与服务。社会治理的目标是实现“善治”，强调政府与公民对公共生活的合作管理。与社会管理理论相比，社会治理理论的主要内容包含以下几个方面：
（1）社会治理更强调社会本位。在政府与社会的关系中，那些政府自己无法管理或管理不好的空间，应让渡给独立的社会组织自我管理，或者与社会进行共同治理[1]。政府也要逐步培育社会的独立性、自主性和自治性，树立政府为社会服务、政府对社会进行适度干预的理念，实现政府与社会的合作治理。
（2）社会治理更强调自治与服务。为实现公民和社会组织的自我管理以致成为社会秩序和社会稳定的维护者，国家和政府要培育强大的自我组织和自我管理的社会，建立有限政府和服务型政府，为社会提供优质的公共服务。
（3）社会治理更强调平等与合作。政府与社会作为社会治理的两大主体，只有关系平等才谈得上社会治理，只有最佳合作才称得上善治。政府要培养公民参与和志愿精神、保障公民基本权利的实现以促进社会的自主自治，提供合理的参与方式和途径与公民通过对话、讨论、协商达成共识。
（4）社会治理更强调依法治理。在我国的改革发展中，政府、企业、群体、组织、家庭、个人都常常遇到很多复杂的矛盾问题，处理社会问题的依据首先要看是否符合法律、法规，法治是前提、基础和保障。
（二）城管综合执法体制
借鉴社会治理理论的现实需要城管综合执法是城市管理执法机关执行法律规范，实施行政管理的公务活动过程，在城市管理中处于决策、执行的末端环节。城市管理是社会管理的重要组成部分，在社会管理走向社会治理进程中，城管综合执法体制也需要进一步完善。借鉴社会治理理论，城管综合执法走向社会治理存在以下几个现实需要：
（1）综合执法性质决定了需要从“小城管”理念转变到“大城管”理念。目前城管综合执法部门行使的是其他政府职能部门的部分或者全部行政处罚权，在执法工作中会跟原来的职能部门有联系，有的职能部门会认为城管工作是城管部门一家的事，这就是“小城管”的狭隘理念。其实很多城管工作需要多个部门共同完成，需要城市政府统筹协调、多部门会同城管部门协同完成，这就是社会治理中“大城管”之必然。
（2）城市生活共同体有序运转决定了需要市民和社会组织齐参与、共谋划。城管综合执法的目的是维护城市秩序，受益的是城市市民和社会组织，而且所有城市管理立法中都要求市民、组织有遵守法律规则的义务和投诉举报他人违法行为的权利。因此，城市生活共同体有序运行，需要发挥市民和社会组织的作用，调动其参与城市治理，成为城市管理执法部门的伙伴、助手。
（3）解决当前执法中凸显的众多矛盾决定了需要转变治理模式。党的十八届三中全会决定把社会治理体制创新概括为改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系四个方面，这几个方面对城管综合执法领域来讲，很有战略指导性和问题针对性。转变目前城管执法部门惯用的“行政权力--->公民权利”这种单一权力导向型向“行政权力<--->公民权利”互动型转变，充分依靠城市中企业、群体、组织、家庭、个人等多元共同参与城市治理的作用和积极性，是顺应国家推进社会治理体制建设的发展方向。
二、当前城管综合执法存在的问题
我国城管执法的机构名称、职能职责、体制机制等一直处于变动之中，其所显现的问题和矛盾也比较多，比如执法主体问题、执法手段问题、执法环境问题、执法权限问题、执法依据问题、暴力执法问题等等。学界对此作了大量研究，本文仅就几个突出的问题略作分析。
（一）执法范围问题
执法范围是指城管综合执法集中执行哪些行政权力事项。各地城市管理综合执法范围不尽一致，总的来说主要包括：市容环境卫生、市政设施、园林绿化、城市规划、环境保护、工商管理、公安交通等部门的全部或者部分处罚权。存在问题主要表现在两个方面：一是相对集中的行政处罚权事项中仍存在多头管理，导致部门职责交叉扯皮现象。由于目前我国没有一部法律性文件专门对城管执法的范围予以明确规定，很多都是“借法执法”，而且城管执法部门执行的是一个管理事项的行政处罚权，这样导致一件事情由多个部门来管理。比如城市道路上的各类市政设施，包括电话亭、信息亭、交通指示牌、路名牌、通信交换箱、户外广告牌、招牌等等，从行业归口来讲都有行业主管部门，但单从市政设施本身来讲又归城管部门来执法管理，不言而喻城管执法部门在具体管理市政设施时的部门保护、部门推诿扯皮会时有发生。二是行使超职责范围内的权力事项大量存在，特别是其他部门不想管、不愿管、管不下来的事项交由城管执法部门行使。
（二）执法与管理部门衔接不畅问题
一是部分相对集中的行政处罚事项不合理，特别是需要法定检验机构出具检测结果作为实施行政处罚依据的事项，比如环保部门划出的部分噪声超标处罚事项，就需要隶属于环保部门的检测单位出具的检测结果，才能作为实施处罚的证据。二是与管理部门的沟通衔接不畅，虽然城管与其他管理部门的职责基本上分割得比较清楚，但是城管执法在具体实施中需要其他部门的配合和信息通报，比如城管执行园林绿化部门的处罚事项，就需要园林部门将其管理制度规范、审批事项信息以及管理中发现的违法行为告知城管执法部门。
（三）执法人员问题
一是执法人员身份混乱定位不一。从全国范围内来看，从事城管执法工作的人员各种身份都有，包括有公务员编制身份、参照公务员管理的事业单位编制身份、事业单位编制身份、工人编制身份以及协管员身份等等。虽然从理论上讲从事行政执法的人员应该是公务员，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（【2000】63号）明确指出“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，但是由于行政系统的编制名额有限，以及政府的统筹考虑和各职能部门利益问题，导致各城管执法部门的编制名额与繁重的工作任务不相适应。二是执法人员的素质参差不齐。由于编制有限，城管执法部门不得不大量聘请编制外人员，这些人员的学历、经历、品德修养良莠不齐，特别是法制观念淡薄、不按程序执法、引发暴力执法时有发生。
（四）城管法治建设问题
国家在城市管理领域开展相对集中行政处罚权，一方面是城市管理现代化的需要，另一方面是力图解决城管执法中长期存在的多头执法、交叉执法、扰民执法等与现代法治建设目标、方向背离的现状。但从城管综合执法实践看，城管法治建设与现代法治发展进程还存在很大差距，主要表现在：一是城市管理领域立法严重滞后，这应该是全国城管部门的一个共性问题，比如《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院令第101号）是国务院1992年施行的。特别是全国很多不具有地方立法权的中小城市的城管执法无法可依尤其严重。二是不按程序执法或者乱适用强制措施较严重。我国行政执法部门长期存在“重实体、轻程序”的问题，缺乏程序意识或者违反法定执法程序的现象比较突出，城管执法部门在日常执法活动中也不例外。比如某些执法人员不表明执法身份，不告知行政处理的事由、原因和依据，搞突然袭击搞暴力执法，也不告知当事人的权利救济途径，不听取当事人的陈述申辩，不遵守执法程序中的时间、步骤和顺序等方面的要求，甚至有些执法人员无法定依据使用行政强制措施或者不按法定程序适用行政强制措施等。
（五）执法宣传不够问题
目前由政府主导的城市管理各项宣传教育活动尚存在着宣传面窄、深度不够等诸多问题，主要表现在：一是城管执法工作成绩宣传不够，特别是执法一线工作宣传数量不多、形式单一、渠道较窄。二是市民遵守城管法律规则养成教育宣传不够，导致一些单位和市民的城市主人翁意识、环境卫生意识跟不上管理工作开展的需要，从而制约了城管执法工作的常态化。
三、从城市管理走向城市治理：完善城管综合执法体制的路径选择
（一）转变执法观念创新
社会治理体制，重在方式、手段的创新，难在观念的转变。走出目前城管执法面临的困境，走向城市治理的进程中，更新传统执法观念尤显重要而紧迫。因为“人们的观念就是人们的眼睛”[2]，只有转变观念才能更好的认识新事物，才能重新审视城管执法的目的。按照推进依法行政、建设法治政府的要求并结合我国城管执法的实际，在新形势下城管执法人员必须树立法律平等和行政法治理念。
1.树立法律平等理念
我国宪法规定“法律面前人人平等”中的人，不仅指公民，而且还包括经济主体和行政主体，因此行政主体与行政相对人法律地位平等是宪法基本原则应有的价值内涵[3]。长期以来一部分城管执法人员在行使职权过程中粗暴执法、随意行政、不尊重相对人权利等时有发生，这是传统行政法制不平等观念所致。城管执法人员树立法律平等理念，应当注意两个方面：一是明白自身的执法权力边界和执法程序规定，具体执法要有法律依据，查处要按法定程序处理，不得越权执法、口头执法，不得于法无据使用强制权和处罚权。二是平等对待相对人，不歧视。执法机关和执法人员面对众多相对人需要作出某种行为时，要公平、全面地考虑相对人所具备的条件和行为程度后作出某种行政行为，不能因为相对人的身份、民族、性别、、经济实力等的不同而给予不平等的待遇。行政执法人员树立法律平等观念，对行政权力与公民权利协调发展、减少政府与公民之间的对抗与冲突以及促进经济、人际关系健康发展有积极的促进作用。
2.树立行政法治理念
主要包括行政民主意识，要求行政管理相对人参与到行政决策、行政管理过程中来。比如制定城市管理立法可以组织座谈会、论证会等方式邀请相对人参与，听取其意见。行政权限意识，要求城管执法机关及其执法人员必须具备权力边界意识，在自己的权限范围内行使职权，不得越界执法。程序法定意识，要求城管执法人员在执法过程中必须遵守法定的方式、步骤、顺序、期限等程序，比如行政处罚过程中的调查收集证据，告知当事人违法事实、理由和依据，听取当事人的陈述和申辩，告知当事人行政复议、行政诉讼权利救济途径，作出处罚决定书并送达当事人等。行政公开意识，要求城管执法机关应当尊重并保障行政相对人的知情权，依法公开行政执法的依据、过程和结果。比如城市管理法律、法规、规章，特别是新颁布的法律规则，应当通过一定的途径公布，让相对人知晓哪些可为、哪些不可为、怎样为。[4]
（二）理顺执法体制机制
要通过深化城管执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的城管执法体制。
1.深入开展相对集中行政处罚权工作
综观目前各地开展城市管理相对集中行政处罚权工作来看，至少在两个方面与当初的制度安排相背：一是划转的处罚权不彻底或者划转的处罚权又回到原部门，比如很多城市将规划部门“违法建设”等部分执法查处权划转给城管执法部门后又回到原规划部门了，形成了规划局、建设局、房管局、城管局等各自仍然保留一支执法队伍。二是城管执法局与城市管理局“两块牌子一套人马”或者变相合并成一个部门（比如将原来的执法局改为城管局下属的一个总队），与国务院文件规定的“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任”不相符合。开展相对集中行政处罚权的实质是改变执法主体太多、执法交叉、执法扰民等现象，这种现象在当今有过之而无不及。因此建议将各城市的规划、建设、房管、园林绿化、市容市政等部门的所有行政处罚权全部集中在城管执法部门，对外仅保留一个执法主体。应该注意到中央和省一级的住房和城乡建设部门到市、县一级就分成几家，导致“七八个大盖帽管不住一顶小草帽”的现象，而且住建部门管理的事项和执行的法律依据很多是紧密相关联的。
2.进一步理顺城管执法部门与其他职能部门的关系
城管执法部门行使的职权都是从其他部门剥离出来的，有的是全部划转处罚权，有的是部分划转处罚权。在实际执法实践中出现执法权与管理权沟通衔接不畅、信息互通不畅等问题，导致执法效果不明显。建议进一步研究划转处罚权事项的可行性，需要检验监测的事项还是应该保留在原管理单位，城管执法部门只管理肉眼可以判断的街头违法行为。进一步建立部门之间的管理与执法的信息互享机制，划转前部门与城管部门应当将行政审批事项、行政收费事项、行政处罚结果相互主动通报对方。进一步建立部门之间的联席会议机制，研究分析城市管理中存在的问题和解决办法。
3.减少城管执法层次，适当下沉执法重心，仅保留区（市）县一级执法主体
目前在很多大中城市的城管执法部门，市和区都有执法队伍，经常出现对某一件违法行为市和区执法队伍都在查处或者相互推诿扯皮不管的现象。从实际情况和执法实践看，区（市）县一级城管执法人员对所辖区域的情况最熟悉、执法行动最迅速、执法监督最有效。适当下沉执法重心是指将城管执法力量（包括人员、装备）下移至区（市）县一级，所有的执法监管和执法查处都由所在地的区（市）县城管执法部门承担。设区的市一级城管执法部门只负责制定标准和规范以及监督检查，可以保留少量机动监督队伍，负责工作巡查和事项交办，不直接查处违法行为。街道办事处和镇（乡）政府要积极支持和配合城管执法部门的执法活动，形成各部门之间相互配合协调，共同实现城管执法目标和效果。
（三）深入推进城管法治建设
1.加强城市管理立法和制度建设
一是城管执法部门自身要高度重视立法、制度和标准的作用，通过立法建设来促进执法主体、执法权限、执法责任的法定化，通过制度和标准建设来明晰管理标准和行为规范。没有规则的管理，必然是“口头式”的人治管理，因为它不能给管理相对人预先指明哪些可以为哪些不能为，也不能给管理者设定权力的边界和程序。二是有立法权的城市应当加快推进城市管理领域立法中的“立、改、废”进程。对管理事项存在立法空白的领域，应加快立法进程：对现行的法律依据进行系统性的清理，尽量消除法律规范相互冲突的现象，并定期对已经失效的地方性法规、政府规章进行公布，为城管执法工作提供合法依据。
2.加强执法培训，提高执法人员素质
由于全国各地城管执法人员身份复杂，一定程度上造成了庞大的城管执法队伍素质参差不齐。从事城管执法工作形成的职业群体，不管是哪一部分人员引发负面事件，都是对整个职业群体的伤害。因此各地城管执法部门要高度重视所有城管职业群体人员的教育培训，不仅要重视法律依据、执法程序、执法文书规范化使用等执法业务知识的学习，还要重视言行举止、职业道德的养成教育以及风险防控、执法技巧等知识培训。同时各地城管执法部门应当把好执法人员进口关，引入一批具有专业学历、年轻并富有执法工作激情的人员，特别是要把好临聘协管人员的进口关，对有吃拿卡要、执法粗暴、言行举止不端等行为损坏执法队伍群体形象的协管员要坚决清除。这样通过长期的教育培训和有效的人员引入、退出机制，对于建设一支职业化、专业化、法治化的队伍无疑有着重要的作用。
（四）完善执法方式，创新执法方法
1.从根本上扭转“执法就是罚款、没收物品”的传统认识误区
总结反思各地城管执法出现的暴力抗法事件，不难发现执法方式选择、执法效果评价上出了很多问题，究其原因就在于“从根本上来说，相对集中行政处罚权的改革仍然没有走出‘管理即处罚’的传统认识误区”[5]。行政处罚法和具体城市管理法律规则中对实施行政处罚规定了“教育与处罚相结合原则、责令改正、警告”等劝诫性方式方法，在具体执法实践中，执法人员应该区别不同的人和违法行为因时因地采取劝诫或者惩罚的方式。不管执法人员采取哪种方式方法都是为了消除被行政管理相对人破坏的管理秩序，恢复正常的管理秩序。
2.执法中应贯彻适用比例原则
城管执法在执法方式方法选择、具体处罚种类选择以及罚款幅度确定上都有一定的自由裁量性，这就需要执法人员在具体的行政行为中，根据具体的情况作出合理的选择。作为行政法的基本原则之一的比例原则，既可以制约执法者也可以帮助执法者。所谓比例原则，是指行政机关在行使自由裁量权时，应在全面衡量公益与私益的基础上选择对相对人侵害较小的适当方式进行，不能超过必要的限度。城管执法人员在具体适用中应遵守以下几个原则。妥当性原则，该原则要求城管执法人员要考虑所选择的执法方式能否达到执法目的，如果该执法方式不能达到法律规定的目的甚至适得其反，则该选择的方式不妥当。必要性原则，该原则要求城管执法人员面对多种可选择的执法方式以实现执法目的时，应当选择对相对人影响轻微的损害较小的方式。均衡性原则，要求城管执法人员选择的执法方式对相对人权益的损害要小于实现公共利益目的限度。[6]
3.执法中应体现柔性管理方式
城管执法人员惯常的执法方式一般是采取罚款、没收、扣押、等强制性手段，这种手段虽然也是法律赋予的，但是往往会引发不可预测的突发事件或者付出很多的执法成本。城管执法人员在掌握运用强制性的行政执法方式的同时，还应积极学习和灵活运用各种非强制行政执法方式，也就是柔性管理方式，比如劝说、教育、行政指导、行政合同等非强制性方式。正如现在各地对流动摊贩采取划分“禁止区、限制经营区、经营区”予以分类管理，这样与其长期游击执法不如分类管理，在市容市貌、城市秩序与小贩经营、弱势群体之间取得平衡。博登海默曾指出：“法律的主要功能并不是惩罚和压制，而是为人类共处和为满足某些基本需要而提供的规范性安排。使用的强制性制裁的需要越少，法律也就能更好地实现其巩固社会和平与和谐的目的”[7]。城管执法人员应当多思考、多领悟柔性管理、柔性执法的方式方法，既管理好城市秩序又促进社会和谐。
（五）加强法制宣传，培育市民规则意识
1.在内容上重视规则意识的养成
教育宣传规则意识是现代文明的根基，人们在社会生活中有权享受秩序所带来的一切利益和实惠，必然就有义务遵守规则对人们提出的基本要求和限制。但是许多的陈规陋习深植于人们的不知不觉行为之中，构成多元化的城市人口对现代化的城市管理所必要的秩序或者规则依然表现为不适应甚至完全漠视。城管执法的任务，就是引领、教育、示范在城市生活、工作的人们按规则行事，遵守既定的秩序。对于违反城市管理规则的相对人，城管执法人员除了严格处罚以捍卫秩序和规则的权威外，还应该宣传普及法律规则，让人们充分认识到不是城管执法人在管理他们，而是规则在管理他们；不是他们被迫遵守秩序和规则，而是他们习以为常地遵守秩序和规则。[8]
2.在形式上重视宣传管理体制建设和宣传手段方式的多样化
一是在宣传管理体制上宜集中一个口径宣传，避免对法律规则和政策的理解不一样迷惑市民。针对不同的法制宣传事项，应确定市级城管执法部门、区（市）县城管执法部门以及城管执法队伍和执法人员的对外法制宣传权限。二是注意宣传对象的多元化。应该说生活在城市内所有个人包括常住市民、暂住居民和流动人口、个体经营者等，单位包括党政机关、学校、医院、公司、企业等，都是城市管理法律规则的遵守者，都是城市管理法制宣传的对象。三是注意宣传手段方式的多样化。宣传手段上，除了借助传统的报纸电视电台外，还应深入社区、街头、具体人群、具体行业去实地面对面宣传，对具体的违法当事人的法律规则解释宣传。在方式方法上，除了惯常的发放宣传书籍资料外，还可以在媒介上把一段时间内执法查处的典型案例以案说法、在重要街道和人员集中区域设置法制宣传展板、召开新闻会通报新实施的法律、政策规定、执法行动以及执法查处的典型案例等。
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[8]杨建顺.论构建和谐社会中城管执法的作用[J].法学家，2006（2）：60—69.
城管执法存在的问题及原因篇6
关键词:城市管理;综合执法;问题;对策
最近几年，不断有城管强制执法，摊主暴力反击的新闻进入大众的视线，该问题一跃成为大众关注的焦点，引发了各方热议。如何改变城市管理行政执法现状、提高执法效能成为当今时代城市管理的重要课题。制定城市综合执法的最初目的就是为了调和城市管理中存在的职责混乱、执法单位杂多、执法繁琐、影响民众、效率低下和执法机构繁多等现象，由此完成在执法机关内部的管理权与处罚权的分权与制衡，从而使得执法合理化和公正化，但在行政执法过程中仍存在一些问题。
一、城市管理综合行政执法工作存在的问题
(一)权力边界不清晰、职能不明确
2000年，国务院办公厅颁布《关于继续做好相对集中处罚权试点工作的通知》(【2000】63号)文件，第一次提出集中行使处罚权的要求，作出“试点城市集中行使处罚权的机关应当作为政府的一个机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构”的规定。常州市政府2003年7月设立“常州市城市管理执法局”，与市城市管理局两块牌子、一套机构，依法独立行使处罚主体资格，行使相对集中的处罚职能，并承担相应的法律责任，也就是说“城市管理执法局”并非是“城市管理局”的执行机构，而是城市管理综合执法的部门，是一个跨部门的专司城市管理领域中行政处罚权的机关。然而在真实的工作时，以前的每个行政部门经常各自为政，在拆散行政管理权和行政处罚权后，一些难题不能被及时的解决，导致了一系列隐患的发生，城市管理执法局的监管效率变得很低。例如车辆乱停乱放现象，许多摩的在停放时不守秩序，使原本狭窄的道路变得更加拥挤，严重影响了市容市貌。交警、客管、城管的管理范围虽然有重叠，但是没能很好的分工协作，管理效果并不突出。
(二)执法程序尚缺失、执法不规范
程序指的是主体行为需要按照设定的方式、步骤以及过程来进行实施，其具备两大特点，一是多样性，二是法定性。其主要目的是使主体的行为可以符合要求，从而尽量地避免因主体的行为问题，如出轨或失控等，而使相关人等合法权益受到损害。共同实现公正和效率为程序的主要目的，也就是在确保以及提升效率的同时维护有关人员的合法权益。然而我们国家到现在为止并没有行政类的法典，有些低位阶的法规中的程序设计内容也过于概括，例如一些规定了扣押、等行政强制措施，却没有规定诸如时限、告知等程序内容，因而有可能导致执法主体滥用权力或者程序违法而败诉。在对于城市的行政管理工作中，城管单位并没有强制执行的权利，遇到问题时候只能从法院层面申请强制执行。这就导致了很多时候，城市管理的执法人员都不愿意为了那些几十或十几元的案件而跑到法院去申请法院的强制执行，在这过程中甚至花费的金钱和耗费的时间要比案件本身高很多，从而导致在执法过程中对于这类型的事情都是查抄了算，殊不知，这样的查抄其实是对相应的人、财、物采取的一种强制的行政行为，这在司法中的解释叫“先行登记保存”。“先行登记保存”，是行政执法机关在对立案工作进行调查过程中遇到特殊、紧急情况时所采取的一项证据保全措施，仅是对有证明作用的物品，采取的一种具有强制性保管的措施。其目的在于保持证据的证明作用，为最终做出处理决定提供事实的证明材料。
(三)执法手段太单一，措施不到位
从执法工作的具体范围看，以常州市为例，当前常州城管执法的措施详细有教育、整改、罚款、申请法院强行执行、恢复原状、强拆等七种方式，而常州城管的管理任务涉及市容等六大项105条责任，并且七种执法方式并不能完全适用于所有的管理任务，比如申请法院强制执行，因程序复杂、运行成本高，仅可以在重大案件中采用，照这样看来，与其他国家各种各样的管理任务相比，当前我国的执法形式较简单;从对网络科技的应用多少可以看出，和“数字城管”相似的智能化城管结构只在少数地区得到了应用，大多数地区仍使用传统的方式，仍没有普及;从执法方式上看，“行善代罚”的处理办法仅限于程度较轻的违法现象，“非现场执法”亦只限于对非流动性的商铺，但是上述两者并不是城管执法的主要内容;以“眼神执法”、“沉默执法”为代表的柔性管理，虽然表面上阻止了野蛮执法、暴力抗法现象的发生，但是“战”的思想依旧存在，城管执法人员和行政相对人依然被视为是一个相对较为对立的两个领域，这种想法是对传统执法的沿袭。另外，传统的执法方式均是以城管人员为主导，并带有不同程度的强制性，这是在默许的思维中把城管和行政相对人树立在了两个相对比较对立的领域，于是，“反抗思维”随之产生，这也成为了暴力抗法行为发生的重大制度性诱因。
二、城市管理综合行政执法工作的对策建议
(一)完善联合执法，由“事权分散”向“相对集中”转变
首先，设立较为全面的联合执法制度，纵向应该设置城市管理层级制度。这种全面综合的行政执法属于地方政府行政执法体系的一种改革，不应由中央政府大包大揽建立相应城管执法机构，这点在日本、韩国等发达国家可以得到借鉴，在日本的地方自治制度中，公共设施管理是地方政府一项重要自治权力。而对于地方政府城管层级体制，需要建立垂直职能制的组织结构，打破原有的区级城管执法机构只听从区政府领导，甚至出现地方保护主义的现象，实现市城管执法机关直接领导区执法机关，以做到执法行动市、区两级联动，减少重复执法现象，提高执法效率。只有实现明确的分工才能够促使联合执法的实现，所以，出于对广大民众建议的考虑，城市综合管理委员会应运而生，是一种突破传统的“大城管”模式，市长是主要负责人，组员们相继从各职能部门负责人中产生，其中最受瞩目的城管局局长在其中得到了一个办公室主任的职位。同时，除了任命新办公室主任之外，还把所有的或者是小范围的行政执法权力交给城综委进行统一管理与实施。而此类行政执法权力主要包含下列六个部分:一是城管部门;二是国土资源规划机构;三是文化市场;四为海洋渔业;五为交通运输系统;六为环境整治与护理方面。并且进行行政执法的专用章由任命之前的相关执法机关进行印刻制定，完成之后再上交给城市综合管理委员会来操作控制。其次是对众多执法机构进行有效地整合。这样的整合，有利于综合执法的实施，把原有的联合执法过渡为综合执法可以有效地推动各执法部门在具体工作中的有效调度，同时能够进一步对内部结构进行完善，便于开展集中行动。这一做法具体来说就是把现有的各种执法部门进行整合，其中包括对文化、城管、交通稽查、国土资源、海监等部门，把这些执法大队融入到综合执法系统当中，以下设机构的形式来负责各自的领域。三是在原有综合执法的基础上实现更上一层楼的成效。在具体进行专业执法队重组的过程中，应该严格遵循相对集中与城乡覆盖等准则，依据区域的不同进行行政执法划分，任何大队需要承担起相应地区的六大领域执法内容，选定某个区(镇)视为驻点，执法范围辐射周边5－6个街道、镇、园区，推进综合执法向区域和街镇延伸，做到“一专多能”、一“综”到底，实现跨部门、跨领域综合执法。解决“都管都不管”的问题，改成“一支队伍管全部”，以避免一些部门之间执法边界不清，同一件事谁都可以管，谁都可以不管，执法部门往往“依法”互相“踢皮球”，造成“有利的事抢着管，没利的事没人管”的局面。
(二)优化运行机制，由“各自为战”向“协同作战”转变
一是弄清楚各种的权利和职责所在。部门的不同在权利和职责上也会存在较大的差异化，所以一定要弄清各个政府、街镇等部门的权利与职责。对于综合行政执法局而言，他们的主要职责与权利在于可以进行行政处罚和监督等，同时可以依据权利与职责的匹配程度，担负起应有的法律责任;而职能部门则往往会具备行政管理的职能;一些街区和乡镇则应该属地化管理职责。二是加强整体联动。综合行政执法局对涉嫌违法行为依法给予相应处罚决定，在作出决定起三天内，通知或抄送职能单位;各大功能区和职能单位行政许可涉及综合执法事项的，自作出决定之日起三日内，将行政许可决定和有关信息通知或抄送到有个单位;社会治理信息中心采集的与综合执法相关材料，即时转交给此单位，此单位在三天内，将作出的决定回馈社会治理单位。三是逐渐完成信息的共享。在这个过程中需要以政府服务网作为根基，制定出严格的信息技术标准，便于推进部门间的资源与信息的合理高效利用，最终达到业务连接的目的。四是进行联席会商。成立一个关于执法的综合性的联席会议体系，加抢此执法单位与其他有关单位及乡镇之间的全面执法协调工作，定期分析解决在执法具体实施时遇到的阻碍或一些矛盾，形成了相互配合、合力攻坚的革新新局面。
(三)规范执法行为，由“粗放执法”向“精细执法”转变
进行改革创新，来达到体质的优化，行为的规范，效能的增强。第一执法都要统一。以半军事化来管理执法队伍，统一管理和调度各大中队，实现“五个统一”，即管理的制度、执法的程序、相关法律文书以及服装和车辆等。第二点是将执法的具体流程进行程序化。即在原基础之上实施流程再造，总结历来相关法案，并根据实际情况探究确定最新法律规章命名为《综合执法办案规程》，再把通常执法过程中必然出现的四项流程，包含行政处罚、强制、复议及其诉讼，将他们进行有机的连接，同时再全方位地将一系列法定条例贯通其中，例如行政执法责任制度以及对案件展开审查的具体细则还有对历史重大案件展开统一讨论的有关性条款等。三是执法系统化。采用“连贯执法”、“组合执法”等方式强化事中事后监管。“连贯执法”，即把各综合执法大队和派驻街镇中队并联一起，先发现先立案，再根据职责分工进行移交;“组合执法”，即同一案件涉及多个违法行为的，依据同组证据材料一并作出处理决定，既提高了执法效率，又避免了重复执法。四是执法信息化。开发“执法办案管理软件、案件审批手机APP终端、移动执法终端、移动办公室”四位一体的办案智能系统，压缩办案时间，提升了执法效能。
城管执法存在的问题及原因篇7
关键词：城市管理;综合执法;执法体制
中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）36-0149-02
城市是人类文明进步的象征,是经济和社会发展的重要载体。城市管理是城市发展的必然产物，是现代城市政府最重要的基本职能。城市管理是充分发挥城市载体功能的重要保证。近年来随着经济社会的快速发展，对城市管理的要求越来越高，城市管理执法方式也随之不断调整,综合行政执法的诞生，是城市管理的必然要求。发展至今，城市管理综合执法取得了不俗的成就，但也出现了些许缺陷和不足。这需要我国进一步完善城市管理综合执法，以期使其适应当今社会的要求。
一、综合行政执法概述
（一）综合行政执法的概念与特征
综合执法，是指一个行政机关（含具有公共事务管理职能的组织，）根据法律、法规、规章规定，在合理的管理幅度范围内行使多个行政机关的职能及相应权力而进行的行政执法活动[1]。
综合行政执法具有以下特征：⒈合法性与创新性。实行综合行政执法试点，是深化行政管理体制改革，推动行政执法体制创新的重要内容。不仅仅是一个管理体制的改革，而且涉及行政机关包括行政处罚权在内的职权的调整和配置。
2.行政执法主体的合法。实施行政执法行为的机关或组织必须依法设立，且享有行政管理职权。
3.集中行使执法权。综合执法主体应相对集中地行使若干个相关行政机关的检查权、处罚权等，否则就构不成综合。
（二）综合行政执法的必要性
行政执法在整个社会主义法制建设中占有极其重要的地位。行政执法是使行政法律、法规与规章得以实施的重要保障，是实现行政管理职能与目标、提高行政工作效率的基本前提。因此，综合行政执法有其必要性，主要体现在：
1.行政执法机构设置不完善。政府设置的多支城管执法队伍机构臃肿，出现了“多顶大盖帽，都管一顶破草帽(指进城农民)”的多头执法、执法扰民现象。
2.行政执法机关之间的权限划分不清。在行政执法中，对同一类行政管理事项，往往由几个机关或部门分别行使职权。政府相关执法部门之间职权职责交叉重复，行政执法力量分散，行政执法效率低下，难以形成长效管理。
二、城市管理综合执法的不足
行政综合执法和相对集中行使行政处罚权在我国已推行有年，取得了诸多成效，但任何一项制度都不可能十全十美，综合行政执法同样也存在着一些问题，其在理论和实践中仍存在一些盲点，操作层面的问题不断暴露。同时，随着实践的深入，一些新问题也层出不穷。目前我国综合行政执法的不足主要有以下表现：
（一）执法依据不足
目前国家立法中，综合行政执法并无任何法律依据，虽然城管执法有《中华人民共和国行政处罚法》以及其他法律法规的授权，但并没有一部法律法规专门对城管的执法范围予以明确规定，基本上都是“借法执法”。规范执法的制度依据不过是国务院的几个文件。我国地方行政执法的依据多是部门规章及其他规范性文件，表面上看相关的法律和规章不少，种类繁多，五花八门。但是原来制定的各项法律都是为解决某一个问题而制定的，相互之间在立法起始就没有彼此呼应，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。
（二）职能范围不清
1.城管与其他行政机关职能交叉、范围不清。综合行政执法就是行政权的重新配置，由于权力配置并不彻底，只是部分权力的让与而非全部行政权的集中，因此虽然城管综合执法范围的界定较为清楚，但仍造成在许多领域，与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象，要么重复执法、多头执法，要么执法空白。城市管理责任难以落实。
2.城管职能过多。现在城管有300项左右的职权，而且随着时间的推移，城管的职能不断增加，足以造成城管队伍的膨胀。机构之间的规模、性质与职权和执法手段、机构地位之间应当保持平衡的关系。目前，城管机构规模虽然不小，但是机构的职权过多，而且多是些难度系数比较大的职权。
3.权责界限不明。众所周知，法治政府的一个重要特征是权力与责任的对等。综合执法在很大程度上停留于部分权力的分流、形式上的综合，而非实质的综合，对综合执法主体与原行政主体的职权划分、不同综合执法主体之间的职权范围界限等，目前还没有十分明确的划分和设置。行政综合执法中权力与责任脱节，责任追究制度不完善。
（三）执法机构存在缺陷
1.组织机构不够健全。城市综合行政执法组织的机构设置还不规范，与其履行职能相统一的执法机构体系尚未形成。城管执法机构没有独立性，它仍然沿袭了改革之初的挂靠等形式。在一定程度上影响了队伍管理和执法工作的正常开展，也使队伍缺乏整体的认同感和归属感，逐渐显露出不少弊病。
2.编制混乱，人员素质不高。从全国范围内来看，各种身份的执法人员都有，有公务员、事业编制人员，还有一些协管员等等。这些人员以公务员招考之外的各种途径进入执法队伍，文化素质良莠不齐。法制观念尚未牢固树立，经验办事、经验行政的现象还大量存在。实践中有关暴力执法、暴力抗法的报道不断出现。
3.城管部门与其他机构之间缺乏有效的协调机制。城管执法，实际上执行的是其他行政机关的职责，之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关，在部门本位与部门利益作用下，但现在他们不得不让渡手中的执法权力，难免有些失落。客观上使得相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调问题显得更加突出，另外，行政综合执法部门与行政管理相关部门对法律、法规理解上的差异，也影响了执法配合工作的开展[2]。
4.监督体制不健全。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止[3]153。近年，随着对行政执法监督重视程度的增加，国家先后制定了一批关于行政执法监督的法律法规，但是我国现行的城市管理综合行政执法领域仍存在监督主体过多，独立性不强，监督力量分散，司法监督的限制较多缺乏可行的操作规程，对法律责任的规定不明确，内部监督机制不完善，社会监督的制度化、法律化水平较低等问题。
三、城管综合执法的完善
（一）法律依据的完善
1.完善立法。立法机关应该以法律形式确立城市管理综合执法的体制，从而进一步明确城市综合行政执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任。通过国家立法将原各部门的行政处罚职能划转给地方各城市管理综合行政执法部门行使，在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性。
2.清理现有法律制度。现有关于城市管理方面的法律、法规和规章种类繁多，出现了不少法律漏洞与矛盾，使得法律规范相冲突。这不但损害了国家法制的权威，给执法守法工作带来了混乱，而且影响了行政执法的效率，容易导致法律责任承担主体缺位现象的发生。所以必须对现行的法律依据进行系统的清理，尽量消除法律规范相互冲突的现象，并定期对已经失效的法律法规进行清理和公布，为城管执法工作提供合法依据。
（二）职能范围的完善
1.科学划定城管综合执法的权限范围。城管执法权限的调整应当经法定机关依照法定程序进行，在职能确定中应遵循科学、效能、统一的原则。此外，在职能配制上，应当注意综合行使的职能应具有相关性，即在管理客体或对象上基本属于同一类或同一领域，其行为目的、活动规律具有多数的共同点，以便节约执法成本，提高执法效率。
2.处理好综合执法与专项执法的关系。在城市管理中往往是处罚连着管理，管理离不开处罚。因此，要尽快划分综合执法与专项执法的范围，处理好二者的关系。
（三）执法机构的完善
1.保证综合行政执法的独立性。通过优化组织结构，减少行政层级，集中权力强化配合和监督，将分散的行政审批、执法、服务职能优化重组，对现有执法机构实行综合设置。
2.提高执法人员的素质。现代城市管理执法观念应当是在“以人为本”核心理念指导下的以公众满意为价值取向的服务理念[4]。提高执法人员的素质，建设一支专业化、职业化、国际化的人才队伍，是完善城管执法的必要手段之一。因此，综合行政执法机关不仅要在最初选拔时严格把关，只录用符合一定硬性条件的人员，更要在录用之后，根据执法的范围和特点有针对性地对执法人员进行培训，以适应现代行政管理发展的需要。
3.建立完善的协调机制。综合执法队伍不是原来的几支执法队伍简单的合并，而是执法队伍整体磨合、整合、优化的过程。在实际城管执法过程中，与其他部门积极配合，整合资源，形成执法合力是各试点单位探索的又一路径。
4.完善城市管理综合执法的监督机制。应进一步强化对行政权的全方位监督机制，进一步增强监督的独立性、公开性和民主参与，保障行政相对人的救济权切实实现。赋予公众对于损害公共利益的行为，城市管理部门不予管理时，向同级政府申请对城管部门办理的权利。另外，从司法上，要尽快把公益诉讼纳入行政诉讼的受案范围。还需要扩大对城管执法监督的广度，可以聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此强化社会群众对城管执法部门及执法人员的监督，使城管执法决策更加体现公众利益。
参考文献:
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城管执法存在的问题及原因篇8
【关键词】城市管理 城管执法 路标
“城管”是城市管理的简称，在生活中它还单指“城市管理执法人员”。城管执法，指的是城市管理执法人员在执行法律法规规定的一系列工作职责的活动的总称。城管的职责主要包括行使市容环境卫生管理，绿化管理，市政管理，公用事业以及城市内河等方面法律法规规定的行政处罚权和行使环境保护管理中的社会生活噪声污染，建筑施工噪声污染以及饮食服务业油烟污染，工商行政管理中的无照商贩，公安交通中的侵占道路行为的行政处罚权以及履行省、市人民政府规定的其他职责，为了充分发挥城市管理人员的职责和作用，我们寻需要在实践中探索成功的经验，总结工作中的不足之初，安插一支支鲜红的希望路标。
城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要组成部分，也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。我国正处于社会转型期，随着城市化进程的加快，城市管理问题进一步凸现。如何依法管好城市是摆在我们面前的一个重大课题。
根据笔者所知，目前城管执法存在着以下问题：
1.职责分工不明确，管理目标不到位
我国的城市管理体制不顺，管理机构在国家是建设部，到省里是建委，而在地方，则分成城管、规划、园林、市政、房管等若干个职能部门。除此在具体操作中，涉及到城市管理工作的还有公安、工商等其它系统的主管部门。由此看来，从国家、省到地方上，城市管理涉及的部门也越来越多，职责交叉也越来越不清，相互扯皮也就不足为奇。因此，在执法中这些职能部门的队伍往往是“有利互相争”、“无利互相推”、大利大干、小利小干、无利不干，城市管理的问题也就无法根本解决。
2.重复执罚，多头收费，破坏了群众的合法权益
由于城市管理涉及的部门众多，而各部门又拥有单独的执法队伍，造成了我国大部分城市还存在执法队伍众多，经费不足等问题。其中有的队伍以收费和罚款维持生计，产生了不正常的利益驱动，经常出现重复执法、以收代管、只罚不管等现象。多头执法、重复执罚、重复暂扣物品，也极大地损害了群众的合法利益。
3.体制不顺、政令不通，政府工作措施难落实
为了加强市容管理，各地在市容管理方面实行了集中领导、统一规划、条块结合、分区实施的原则。城市管理的基础是区街。城建部门是政府职能部门，但具体管理都和办事处的管理交织在一起。传统的城市管理体制有两大问题：一是城市管理“条条”指挥不动“块块”，因为“块块”的人、财、物都在办事处，这样就弱化了“条条”垂直领导的作用，导致政令不通。二是“块块”管理的“无矩性”，当前部分区、街政府大都把城管部门当成“钱口袋”，使城管工作变了调，甚至出了轨，本该去清理马路违章摊点的城管队员却对他们收费“放水养鱼”，根本不考虑违法行为的存在，只要能罚来钱就行，纵容了违法现象的滋生。
通过近几年的实践，我们不断探索城市管理执法的最佳途径，要克服以上所述的各种弊端，走综合执法的道路势在必行。我们的管理途径是：
1.实行城市管理综合执法，营造整洁的市容环境
城管综合执法由于执法权力相对集中，在实际运用中更易于明确各职能部门的职责，减少扯皮，有利于城市管理工作的顺利开展。由于城市管理综合执法队伍拥有较全的城管执法职能，这支队伍遇到各类城市管理相对人的违法违章行为时，均可以执法主体对其进行处罚，不存在争权夺利互相推诿的问题，能够使违法行为得以迅速消除。
2.实行城市管理综合执法，维护老百姓的合法权益
作为代表政府行使城市监察管理权力的职能部门，最主要的就是如何为群众服务好，最大程度地发挥城市的各项功能，使城市管理落到实处，让群众受益。
从目前情况看，只有对城市管理实行综合执法才能维护群众的合法权益。一方面，由一支队伍对各种违反城市管理法律法规的行为进行处罚，当事人也容易认识到自己的错误，接受处罚，不必要再到各部门说好话、解释，避免了重复扣押工具，重复交罚款。另一方面，实行综合执法能保障群众正常行使监督权力。由一支队伍执法，就能给群众吃个定心丸，执法队员出现了违规违纪行为，群众就能找到地方设诉，就能有效地行使监督权力。
3.实行城市管理综合执法，有利于政令畅通，齐抓共管
实行综合执法，一方面可以精简机构，七八杆枪合成一支队伍，不仅指挥有力，政令畅通，而且由于一队多能，它必然能大幅度地降低政府行政执法成本，减少因建立多个专业执法和队伍的政府行政开支，使政府能以较小的投入获得最大化和最优化的社会效益。另一方面可以促进各职能部门的协调合作。行政处罚权被相对集中，促使各部门步调一致，不再推诿扯皮，从而消除因部门之间职能交叉、推诿扯皮而产生的行政负面影响，积极主动地改造各自在城市管理工作中的职责。
4.城市管理人员加强责任感，务实创新，多管实干
“管”就是在“看”的基础上，针对执法巡查发现的问题，及时跟上“执法管理”，对违反城市管理法律法规的行为和现象依法进行制止和查处，也就是进行严格执法，文明执法。在管理中，既要大胆管理，敢于碰硬，又要沉着冷静，有理有节；既要做到有法必依，违法必究，执法必严，又要坚持以人为本，秉公执法，文明执法；既要做到科学执法，力求好的执法效果，又要减少矛盾，避免冲突，维护稳定。因此，在执法管理中，必须严格遵循执法程序，切实做到遵循程序不颠倒，执行程序不漏项。对当事人先敬礼，后亮证表明身份，然后指出违法事实、违法依据，提出明确的处理意见；该用简易程序的，没必要复杂化，该用一般程序的，绝对不能怕复杂。在查处违法建设等方面，要采取有力措施，提高办案质量，狠抓处罚决定的落实。既要根据职能职责管理到位，又要严管、会管、管好，该停工的要坚决停工，该拆除的要坚决拆除，真正做到严管有严管的标准，重罚有重罚的尺度，强拆有强拆的程序，细微之处彰显城管执法的水平和队伍素质，努力把每一个案件都办成经得起法律和历史检验的“铁案”。同时，切实提高案件处结率，维护法律的尊严，树立良好的形象，提高我们的地位。
“干”就是在执法管理中为执法相对人搞好“热情服务”，以实际行动体现文明执法，赢得被管理对象的理解、支持与配合。为此，执法人员要本着“教育是前提，处罚是手段，服务是措施，规范是目的”的原则，做到查处与引导相结合、教育与处罚相结合、管理与服务相结合，促进执法工作顺利开展。
综述：根据实际情况的差异不断发现新问题，研究新事物，总结新经验。我们的工作就会做得好一点，成效大一点，综合治理的景观就会拓展成为一道美丽的风景线装扮市容，人们的精神面貌也会随之焕然一新，精神文明之花也必然结出丰硕的经济之果。