城管和行政执法范文

城管和行政执法篇1

（一）坚持党建统领，促进工作常态化。落实局长抓党建工作的“一岗双责”主体责任，实行局党组书记和各党（总）支部书记的双述职制度。坚持领导带头以上率下开展工作，局所有领导班子成员都挂靠到执法中队和环卫所。落实党支部“”制度和发展党员五项制度，全局3个党支部培养入党积极分子3名，2名发展对象通过县直属党委预审，推动1名预备党员按期转正，完成局各党（总）支部按期换届选举。整改党费核算办法，按应发工资核算据此按期足额收缴党费。狠抓党风廉政建设，落实领导干部重大事项报告制度，认真自查党员干部廉政纪律执行情况，增强了干部廉洁自律意识。严格执行党政机关厉行节约各项规定，大力规范公务接待，确保全局各项经费支出的规范管理。

（二）坚持依法行政，促进执法规范化。加强干部法律法规培训学习，重新印发了《城市管理和行政执法手册》口袋书，促进干部自学提高业务素质。制定本局权力清单和责任清单，明晰权责，准确分清“能做什么，要做什么”，把依法正在履行的9项行政许可、88项行政处罚、7项行政强制、4项行政征收项目清单式向全社会公开，工作过程接受全县人民监督。严格案件查处程序，按照立案登记、处罚意见、处罚决定、处罚结案等执法环节，完善过程文书，专人整理归档备查。努力提高案件的办理水平，精心制作上报2件行政执法指导案例。执行案件依规定公开制度，自8月1日起，所有9件行政处罚案件决定书在网站上公开。

（三）坚持制度执行，促进管理科学化。制定党组学习中心组年度学习计划，局领导班子建立每月2次理论学习制度，确保领导班子在思想、行动上与县委、县政府保持一致。贯彻民主集中制，局内人事任免、财务开支、工作部署等需要班子研究的事项全部提交局班子会研究决定，基本杜绝一言堂的家长制作风，形成了民主和谐的班子议事风气。实行领导分工负责制，年初，在深入调研、集思广益的基础上，局领导班子科学合理制定了本年度岗位责任制，明确班子分工，调整机构设置，厘清干部岗位职责，落实班子成员对各执法中队的行政执法监管责任，形成班子齐抓共管的合力。引入目标管理办法加强占道经营和车辆非法营运整治的管理，按日设定工作目标，次日通报结果并兑现奖惩，有效强化了执法中队履职主动性和工作积极性。

（四）坚持统筹协调，促进落实同步化。我局坚持精简机构，提高效率，综合施策，协调推进各项相关工作。调整优化社会管理综合治理和安全生产工作领导机构，制定完善各项管理制度，明确工作责任，以加强各项基础工作严格制度执行推进综治和安全生产工作上台阶保稳定。认真组织完成县人民政府年度目标管理和各次会议部署相关工作，按月上报完成和预安情况，抽调人员重新组建芙蓉中队，长效管理芙蓉镇区、猛洞河旅游区、经开区“三区”环境违法违规行为；依法查处溪州新城违规建房案件，在建违规建筑9处，强制停工3处，案件处理率达到100%。加强领导，抽调人力开展校园周边环境整治、高考期间的管理服务、压事故

保安全、老司城申遗成功即时宣传和遗址博物馆开园环境整治等重点工作，圆满完成了工作任务。（五）坚持督促落实，促进作风优良化。建立局长督查工作制，局长每天对各执法中队、环卫所工作落实情况进行现场检查，有问题立行立改。成立局干部作风督查室，以局党组成员、纪检组长王勇明专抓，配备工作人员3名，对全局干部职工出勤履职情况进行现场督查登记，实行一日一检查、一周一通报、一月一考核。对一般违纪者由纪检组长及时约谈教育，月底对请假、旷工等违纪行为按规章制度进行奖惩兑现。今年1-11月，局纪检监察室共约谈18人，全局因表现突出奖励47人次发放奖金1.35万元，因违纪处罚 79人次扣除绩效工资1.2万元，强化了干部纪律作风意识。发挥典型引领作用，对在占道经营和摩的营运整治中敢打硬仗敢于担当的全生兵袁明灯等4人、以及在学习纪律法规活动中考核成绩突出的徐古吉、王勇明等17人作出公开表彰，树立干部身边的可学可比典型。经过在工作实践中不断总结提炼，逐渐形成了依法文明、正直无私、敢打硬仗、团结进取的__城管精神，成为我局广大执法人员振奋精神、凝心聚力的一面旗帜。

（一）以夯实基础为保障，致力单位正规建设

1、抓干部教育管理。持续推进创建学习型单位，制定干部年度学习培训计划，采取组织集中学习、参加上级组织的培训和干部自学等方式，认真学习各项纪律规章和相关法律法规，共举办干部集中学习6次，参加州、县各类培训20余次80多人次接受正规培训，发放各类学习资料1800余份，完成2016年度党报

党刊征订任务。购置“六五”普法2015读本，按照书本学习、网上学习要求落实全体干部的普法学习任务，干部年度普法考核合格率达100%。突出干部违纪惩处，依纪处理出现拉帮结派、现象的4名干部，针对其中3名干部“4.28”斗殴事件的恶劣影响，及时组织全局性的干部作风教育整顿，让全局干部职工受到了一次深刻的纪律作风教育。

2、抓财务清理保障。坚持财务支出“一支笔”签字制度和报审制度，堵住违规支出漏洞。定期在县政府网站上进行财务公开，共上传涉及“三公”经费、预算等内容的财务公开信息8条。成立我局“三资”清理领导小组，明确专抓领导，制定工作方案，开展业务培训，经清查，我局银行开存款帐户已按要求报县财政审批，办公设备、执法装备等固定资产帐面价值和往来款项没有违规处理现象。推进减负工作，对涉农各种收费进行全面清理，确保依规运作。努力争取资金40万元，完成执法人员制服的周期性更换，制定制服着装管理规定，促进规范执法。

3、抓计划生育工作。我局高度重视，成立工作小组，将计划生育工作同其它各项业务工作同布置，同考核，全面摸清全局婚育情况，落实计划生育工作的各项指标，每月按时上报相关工作数据报表，督促42对夫妇及时落实孕检手续。注重政策宣传，正确引导干部职工在相关法律规定出台后再依法生育二孩，对各股所队室计生工作年终考核行使“一票否决”。

（二）以强化服务为重点，提高干部宗旨意识

1、推进扶贫工作。倾听群众呼声抓实工作，加强组织领导，配备得力人员，积极化解积案，及时处理群众投诉的城管案件，共办理上级交办和群众投诉城管案件390余件，办结率100%，满意率达98%以上，坚持节日走访，开展结对帮扶，切实加强与群众的血肉联系。入驻灵溪镇石叠村进行首轮扶贫，制定该村三年扶贫规划，开展“一进二访三联”活动，局领导带头进村入户访贫问计，因户施策确定个性化脱贫项目77个，全局所有党员干部全部与村贫困户结成帮扶对子，送去帮扶资金1.7万元，代办《老年优待证》62本，整修垃圾围12处，硬化村组道路1千余米。

2、推进建议提案办理。高度重视人大代表建议和政协委员提案办理工作，局班子会议研究办理工作，制定办理工作方案，实行局长负总责、各分管领导具体负责、业务股室具体承办、办公室汇总的四级责任制。通过加强管理执法回应代表委员的建议呼声，并采取集中见面和上门到点答复的方式，让代表、委员基本满意率达100%，有关工作得到县政协协商督办组的高度评价。同时完成2件党代表提案的会办相关工作。

3、推进政务公开工作。加强工作信息上报工

作，向县政府门户网站上传各类信息110多条。着力执法宣传，及时采写我局动态工作，向各类媒体上报信息30多条，上稿20多条。推进简政放权，清理保留行政审批事项9项，今年来进驻县政务中心集中办理审批业务133件。开通运营我局网站，录入各类信息290多条，实现了我局工作信息与互联网的联通，工作运行更加透明公开，拉近了与群众的距离。（三）以严格管理为中心，强化树立执法规范

1、实施城区夜市集中整治。安排各执法中队对城区夜市进行摸底登记，建立监管台帐，我局夜市中队坚持每天对夜市进行一次督查，对违规经营业主下达限期整改告知书，并进行一定的经济处罚，夜市无序经营污染环境的问题得到一定遏制。由于夜市占道经营对城市环境的影响较大，也不利于市政工程的正常施工，另行选址集中安置经营势在必行。我局正加快调研选址步伐，目前，初步确定了顺风路东侧的待开发空地为县城夜市集中设置场地，进一步的工作正在评估论证当中。

2、实施城区广告牌匾整治。我局制定出台了《__县户外广告管理规定》加强户外广告的规范管理，召集县城60余家广告公司负责人开会学习了广告设置管理的文件，明确了监管责任，要求广告设置必须进行前置审批，设置式样、地点符合城市管理要求。推进店招店牌的升级改造工作，把县城猛洞河路至县农业局路段定为广告管理样板街，按照统一规格式样制定完成了150多家的门面招牌改造。清理整治破旧不规范广告牌，出动执法人员300多人次，执法车20多台次，组织整治行动6次，拆除各类广告牌匾120多处。

3、实施车辆营运秩序整治。今年来，我局继续加大三轮车、两轮摩托车非法营运整治，加强宣传教育，制定整治方案，加大执法力度，先后开展专项集中整治行动12次，抓扣 “摩的”230余台、三轮车非法营运110多台，拆除非法改装摩托车伞具420余把，切割非法改装三轮车雨阳棚68个，查处车辆乱停乱放380台次，对车辆非法营运行为保持高压打击态势。提请县物价局出台了收费适用文件，将猛洞河路至猪儿行红绿灯路段和老干步行街统一施划停车位，组成停车收费队伍实行停车收费，缓解了县城停车难问题。联合国土、规划等部门到县城周边考察，初步选定了原大湾柏油厂、南门桥五洲宾馆对面空地为各型客货车停车场，开展各项前期工作调研，力争启动建设县城专用停车场。

4、实施占道经营管理整治。规范门面经营，规定经营门面必须以门面大门（卷闸门）为界禁止任何经营物品出界，禁止乱搭乱建雨阳棚罩及非法建（构）筑物。加强违规占道经营整治，规范占道摊点230多处，移除占道堆放物90处，清除流动经营摊点70多个。加强占道经营和门面装修的行政许可审批，共受理审批180多起（其中门面装修25起），在溪州商业步行街等部分特定路段对特定人群的占道经营行为实行审批管理，对已审批摊点进行跟踪管理，形成有偿文明占用公共空间的意识。继续实行春节市场在广场集中安置的管理办法，统一规划设置近200个临时摊点，安置了主街道的占道摊点，确保春节期间县城主街道的畅通。强化临街商户的共建共管意识，对评出的66户“五好文明经营户”进行了大张旗鼓地授牌表彰。加强文明劝导，发挥离退休人员善做群众工作的优势，依法招聘了30多名离退休人员作为协管员，对主次街道、中心市场的占道摆摊设点行为进行劝离规范，获得了年轻执法人员所不具备的良好效果。

5、实施环卫保洁常规管理。加大设备投入，新添置便携式垃圾车1台、垃圾箱30个，大型清扫车1台、垃圾桶350个，保障县城垃圾收集处理工作的需要。以创建环卫精品街区为抓手，积极推进县城清洁城区建设，实行16小时清扫保洁，每天完成主街道洗扫作业2次，洒水作业1次。加大生活垃圾清运力度，垃圾清运频次达到每日2次，大幅提高垃圾中转清运能力，每日清运垃圾达到160余吨。着力管理维护岔那垃圾处理场为民办实事项目，实施压实处理和除臭灭蝇消毒，使垃圾无害化处理率达到95%以上。加大督查考核提高清扫效率，实行定人员、定时间、定路段、定标准的工作管理办法，使保洁效果得到大幅提升。加强设施维护管理，安排专人及时清洁维护城区垃圾中转站、垃圾围、果皮箱、垃圾桶和垃圾斗，保持与市容整洁相谐调。

6、实施建筑渣土整治。我局高度重视渣土处置监管工作，安排一名副局长专抓渣土运输管理工作，把治理超限超载作为促使渣土运输清洁化的有力抓手，按照《__县建筑渣土清运管理办法》，对建筑工地要求围墙施工、硬化出口路面，对车辆要求净车轮上路、封闭式运输、定点倾倒。对保康、永净、金图等3家渣土公司的运输车辆实行严管。抓好源头治理，对城区范围内所有在建的建筑施工工地进行拉网式排查登记，要求建筑工地、市政工程破道开挖及临街店面装饰装修施工必须实行围挡施工、不影响环境卫生、建筑垃圾运输处置及时有效。我局加强巡查整治，处罚车辆违规运输行为27台次，对5台车辆作出禁运渣土的处罚，6个工地落实整改，确保渣土的清洁化运输处置。

7、实施中心市场联动整治。今年4月以来，我局协同市管中心，组成了以我局为主的市场整治工作组，对县城中心市场占道经营、乱摆乱放进行清理整治。大力进行前期宣传，签订规范经营承诺书215份。开展综合执法，整治违规出店商户290余户，规范临时摩托车停车位50余个，投放垃圾收容设备38个，拆除违章搭建构筑物5处，清理各类垃圾物品15吨。严控机动车入市造成的拥挤现象，设置了有人值守机动车入市拦截点1个，无人值守固定拦截点2个。推进长效整治，抽调执法队员2名、协管员12名专门成立了市场执法中队，对市场综合秩序进行全方位的日常监管。

8、实施芙蓉镇三区环境综合整治。我局按照县人民政府的统一部署，牵头制定芙蓉镇区、经济开发区、猛洞河旅游区“三区”环境综合整治工作方案，抽调执法人员30名，对芙蓉镇等“三区”存在的“两违”、市容市貌、旅游环境等违法违规现象进行为期一个月的集中整治，查处“两违”建筑35处，停电13处、停水8处，拆除雨阳棚伞86个、广告牌125块，清理各类垃圾8车48吨。有力打击了破坏景区环境、突击抢建等各类违法违规行为，为景区和谐发展创造了良好的环境。

9、配合抓好“查非纠违”工作。各执法中队按照属地管理的办法，采取一天两巡查、半月一普查的违建信息摸排机制，及时反馈信息，与县“两违办”及相关职能部门建立违建信

息互联互通。今年以来，我局配合“两违办”在各乡镇开展执法工作9次。同时，对灵溪镇岔那村张家堡组杨波等2户违章建筑进行了，严厉打击了破坏不二门国家森林公园环境的违法违规行为。（一）基础设施不完善。这是一个老生常谈的问题，作为城市管理又不得不提。正是由于县城市政基础设施滞后，才使得本应疏堵结合才能清理规范的工作难以奏效，管理后不仅容易反弹，也易激发矛盾。现阶段集中体现在无足够的停车场、农贸市场少且布局不合理，这是城管工作面临的客观现实。

（二）人员数量达不到。虽然按有关规定的0.06%的人员配比来定执法人员数量难以企及，但我局现有有仅102个编制人员显然不够，除去因抽借调等原因不在岗的外，其他专项工作又安排走部分人，我局实际在岗的一线执法人员仅仅40多人，分到5个中队就廖廖无几了，难以有效开展工作。

（三）工作经费有困难。据核算显示，我局全年工作经费（包括财政预算内公用经费、罚没返还和执法经费等）与实际支出（包括日常执法开支和执法人员加班工资等）缺口约150万元。正常支出难以得到保证，难免影响执法工作效能和工作人员积极性。

（四）执法安全没保障。由于城管执法直接触及了管理相对人的切身利益，所以在执行清理规范和处罚时，往往招致抵触，有时还容易激发矛盾，对执法人员人身安全造成一定威胁。特别在暂扣非法营运车辆时表现尤为突出，仅今年以来，就发生了几起执法人员因执法冲突而受伤的事件。

（五）办公条件不乐观。我局目前办公地点和办公用房为短期租赁，不利于单位的正规化建设，比如在查处非法营运车辆时，由于我局没有专用停放车辆场地不得不将暂扣车辆停放在社会停车场，从而引起一些不必要的麻烦。

（一）加强制度建设。我们要面对县城基础设施落后这一事实提出规范管理的办法。通过认真调研，广泛征求意见，制定符合我县实际的城市管理适用办法，将城管工作纳入制度化轨道，改变目前执法凭经验说服力不够的问题。

（二）严格队伍管理。我们将改革干部教育培训的方式方法，力求实效，改变目前干部管理松散、执法素质不高的问题。推行执法责任追究制，对执法失当责任人员不仅要追究责任，而且要再培训学习，考核合格后方可返岗。

（三）严管渣土处置。继续加强城区建筑施工工地和渣土运输车辆的管理，严格建筑渣土运输的行政许可和审批，实现封闭式施工、封闭式运输、净车轮上路、定点倾倒，对撒漏车辆一律从重处罚，确保渣土处置全过程对环境零污染。

（四）抓紧招牌升级。顺应老司城申遗成功后对县城环境的新要求，将目前示范街门店招牌提质改造扩大到全县城，形成门店招牌全新的视觉效应。坚定执行户外广告管理规定，让户外广告成为城市的美丽风景线。

（五）完成夜市安置。目前县城夜市的粗放管理对城市环境造成了极坏的影响。解决的根本之道在于另行选址集中安置，我们将提请县人民政府尽快确定选址并开工建设，早日将夜市安置到位。

（六）严处非法载客。三轮车和摩托车非法载客是城市管理的焦点和难点。过来虽然下大气力整治而效果不佳的重要原因在于处罚较轻。要坚决按照法律规定的经济处罚下限查处到位，方能让非法载客业主有所畏，不敢犯。

（七）无害处理垃圾。目前，环卫所岔那垃圾处理场可谓问题多多，解决的首要问题是确保无害化处理垃圾不二次污染环境，当前急需更换破损的渗滤膜防止污水继续外溢，征用取土场取土覆盖垃圾也是刻不容缓的事情。

（一）保障工作经费。县财政加大执法经费保障力度，不定执法罚没任务，从根本上杜绝以罚代养现象的存在。还要据实核定我局日常支出，足额安排预算。对于管理项目开支，要单列支出另行核算。

（二）核足人员编制。由于我县城市规模不断扩大，我局现有的编制数显然难以满足工作需要，亟需重新据实核定（包括芙蓉镇、石堤镇、塔卧镇中队）。要严格干部抽借调纪律，严控因个人意愿或人事关系而产生的不正常借调。

城管和行政执法篇2

2010年合肥建立了全国首创的行政处罚群众公议制度，城管部门作为首批试点的四个部门之一推行行政处罚群众公议制度已有一年时间。下面笔者将结合自己的工作谈一谈对行政处罚群众公议制度的在城管工作中的作用和存在的问题。

行政处罚案件群众公议是指在行政处罚主体做出某项行政处罚决定前，行政处罚主体需将案件材料及其处罚意见提交给群众公议团，要求群众公议团要听取执法机关办案者解读案件处罚说明或者根据需要听取行政相对人对案件处理的意见之后，对处罚案件商讨并形成公议意见，此项意见将作为行政执法机关处罚案件的重要依据。

行政处罚案件群众公议基本程序分以下三部分：首先判断行政处罚案件是否适用于群众公议制度；其次为符合群众公议制度的行政处罚案件选定案件公议员、举行群众公议会议，案件公议员对该案件做出群众公议意见；最后行政处罚实施主体结合群众公议意见做出行政处罚决定。群众公议会议召开时，行政处罚实施主体应当向群众公议成员通报案件相关情况，对案件事实情况，适用法律和自由裁量标准进行解释和说明，提出初步的行政处理意见，并接受公议成员的问询；行政处罚相对人参加公议会议的，可以就案件事实进行陈述。群众公议会议过程中，行政处罚实施主体应当向公议团成员提交包括立案呈批表、现场勘察笔录、询调笔录、处罚审批表、告知书、当事人陈述申辩材料、现场取证照片等在内的案件卷宗材料。

1 行政处罚案件群众公议制度在城管工作中的作用

1.1 提高城管行政处罚的公正性

《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则”。公议制度运用到行政处罚中是对行政自由裁量权进行限制的一次制度创新，使行政权力在阳光下公开透明地运行，把行政处罚自由裁量权压缩到最小甚至没有，让整个案件执行过程真正在群众的“眼皮”底下进行，这样的处罚才能更加公正、公平。

1.2 改善城管行政执法的环境

行政处罚公议制度扩大了行政处罚中群众的参与性，使群众更加全面地认识城管工作，更加清楚地了解城管执法，更加直观地明晰城管处罚的过程。由于当今社会信息过于繁杂，任何新闻报道、媒体宣传、网络描述也比不了群众口口相传的可信度。 1.3 增强城管队员的执法能力

行政处罚群众公议制度使城管执法人员直接面对公议团成员的质询，而且这些成员很可能还是法律方面的专家。如果案本文由http://收集整理件的处理决定与群众公议意见有分歧，城管执法人员要在10个工作日内向群众公议团成员书面说明，并要将最终处理决定报市政府法制办备案。这就要求我们执法人员工作中更加认真、仔细，调动了大家的学习相关政治理论和政策法规知识的主动性和能动性。

1.4 完善城管处罚的监督机制

行政处罚群众公议制度就是一种政府权力的社会约束，对行政机关的行政权进行控制和监督。它不仅可以提高行政决定的质量，而且可以增强政府的公信力，赢得公众对政府的理解与支持。群众公议团成员来自人民，他们的加入增强了对公共利益的评判基础，打破了行政机关对行政决定的垄断裁判，为实现公共利益与个体的平衡提供了新的途径。

2 城管工作中行政处罚案件群众公议制度存在问题的解决途径

2.1 加强案件筛选工作

城管是根据行政处罚相对集中原则成立的管理城市的部门。它所涉及和管理的内容比较多、比较杂，违法程度不严重。如果这些细微的行政处罚都进行公议，那将浪费许多人力与物力，大大降低城管执法效率，产生的效果也是比较有限的。另外一些应当公议而没有公议或者难以通过公议不愿参加公议的案件会降低公议制度的成效，损害政府的形象与公信力。所以选取一些具代表性的、具争议性的以及处罚比较重的案件来公议，这样既充分发挥了群众公议制度的作用也降低了城管执法的成本。

2.2 增强公议团成员的公议水平

群众公议团成员的法律素养与知识水平参差不齐，职业背景、生活阅历也不尽相同，所以他们可能对于同一案件会基于不同自身条件形成大相径庭的意见。这不仅背离了依法行政的精神，也会导致同案不同判的情形出现。在这种背景下，群众公议团成员的公议水平必须要得到增强。首先，需要提高其成员的法律素养，保证最终的行政处罚决定符合依法行政的原则。其次，对公议团成员的培训应注重行政惯例和行政判例的传达，即行政机关将公正、合理、实效的案例传达给公议团成员，为其提供良好的处理范例。再次，通过制定、细化行政裁量基准使公议团成员在评议处罚案件时有规律可循。

2.3 引进行政处罚相对人陈述和申辩的程序

行政处罚公议程序的核心既是为公开、监督行政处罚的过程与结果，更是为保障被处罚相对人的合法权益。处罚相对人作为监督处罚裁量权的关键角色，应当在公议过程中出现并陈述意见。行政处罚相对人的陈述和申辩应当纳入到行政处罚群众公议程序中。一方面，行政相对人的陈述和辩论可以保证公议团的意见充分考虑行政主体行政相对人双方的意见和利益，防止制度流于形式，成为行政处罚主体单方的“走秀”行为。另一方面，也可以增强行政相对人对于行政处罚决定的接受程度，提升行政行为的可信性，降低提起行政诉讼和行政复议的可能性，从而间接提高行政执法的效率。

此外，改变行政处罚主体在行政处罚群众公议制度中的强势地位，提升公议团的中立性，也是对该制度进行完善的途径之一。笔者认为可以通过建立专门的公议团成员管理机构（类似于招投标中心的专家库）来降低公议团的行政性，防止行政处罚群众公议制度成为一个专为行政执法机关说话的以表达“公议”为幌子的虚伪制度。

行政处罚群众公议制度的设立旨在以公众参与模式规制行政裁量权,实现行政决定的公正、合法。随着这一制度的不断完善，其会在监控自由裁量权，保障处罚相对人权益的道路上不断前进，并为城管执法工作的法治化、正规化发展提供政策支持与理论保障。

城管和行政执法篇3

【关键词】 城市管理综合行政执法 综述 中国

引言

推进城市管理综合行政执法是党中央在党的十八届三中、四中全会明确提出的改革要求，特别是随着2015年12月24日《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（下文简称《意见》）对深入推进城市管理执法体制改革做出的详细部署，综合行政执法改革势必成为我国各地推进城市管理执法体制改革的不二选择。城市管理综合行政执法被认为是随着相对集中行政处罚权制度的建立而提出的一个新概念，是我国在推动行政体制改革方面的一个创新，已成为近年来学界关注与研究的新方向。从现实来看，我国城市管理综合行政执法对改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质已发挥了重要作用，但也面临的不少问题。正如《意见》所指出的我国城市管理行政执法工作还“存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题”，由此可见，加强城市管理综合行政执法研究，为解决我国城市管理综合行政执法困境仍是城市管理研究学者的重要使命。

一、关于城市管理综合行政执法内涵要义的研究

认识城市管理综合行政执法的概念需要从行政执法和综合行政执法这两个上位概念出发。行政执法是国家法治系统的重要组成部分，立法是执法的基础，执法是立法的实现途径，两者相辅相成互不可缺。行政执法是由国家行政机关完成的一项适用法律的活动，是实现政府管制的一个重要环节。行政执法的概念由其使用者的目的的变化而变化，各方学者对此概念也有不同的理解，存在广义和狭义之分。许崇德、皮纯协归纳了行政执法广义论的观点：“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的。它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为。”狭义的行政执法仅指行政机关实施的行政处理行为，是相对于行政立法（行政机关制定行政法规和规章的行为）、行政司法（行政机关裁决争议和纠纷的行为）而言的，不包括行政立法和行政司法。

城市管理综合行政执法，则是指在城市管理行政执法领域行使相对集中行政处罚权。有学者认为城市管理综合行政执法是指城市管理领域，根据《行政处罚法》的规定将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由城市管理综合行政执法机关行使，行政处罚权相对集中之后，有关行政机关不再行使已经集中由城市管理综合行政执法机关统一行使的行政处罚权。城市管理综合行政执法的实施是为了构建多元主体参与城市管理模式，以公共服务型政府为目标进行管理创新，理清城市管理执法体制，提高执法服务水平。可见根据政府工作和社会治理的需要，精简行政执法部门机构以提高办事效率，重点在城市管理、资源环境管理、交通运输管理、文化市场管理等方面进行有效合理的综合执法，目的为了解决现在城市化水平愈发完善的大都市面临的错综复杂的社会问题，既能降低执法成本，又能提高执法效率，同时减少空白执法、多头执法和交叉执法等问题。城市管理综合行政执法是城市发展的客观要求，是完善行政管理机制的有效载体。

二、关于城市管理综合行政执法主体的研究

城市管理综合行政执法主体是依法设立的，在行使综合执法权的过程中，能够独立承担行政行为效果和行政诉讼效果的综合行政执法机关或组织。

综合行政执法主体应包含以下内容：一、综合执法机关必须依据相应法律和程序设定，不得随意设立。根据《行政处罚法》第16条的规定，设立行使相对集中形式处罚权的行政机关有两种方式：一种是直接获得国务院批准；另一种是由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定设立。其他国家机关或规范性文件均无权设立相对集中行政处罚权的行政机关。二、综合行政执法主体的执法职权具有一定的综合性，将部分跨行业、跨部门的执法职权进行有限综合。三、综合行政执法主体在现有执法机关的基础上进行组建，集中部分执法职权并且具有独立法律地位的机关。“确定综合执法机关的法律地位一方面是为了赋予其所实施的行政管理和处罚行为以一般行政行为之法律效力，以维护社会公共利益；另一方面也是为了维护行政相对人的合法利益免受无效行政行为之侵害。”

三、关于城市管理综合行政执法体制改革的实践研究

城市管理综合行政执法体制并非一蹴而就，经历了从单独执法到联合执法与配合执法再到综合行政执法的将近二十年地不断改革与调整。上海市区城管执法局从原来区绿化市容局下面的二级局单列出来，成为区政府的组成部门。相应的，按照“区属、街管、街用”要求，城管执法中队下沉到街道，上海市城市管理行政执法局设了6个内设机构，公开行政权力清单和行政责任清单。天津市通过城市管理行政执法体制改革加快转变政府职能，全力推进执法权力下沉，缩短执法半径，提高行政执法的高效性。执法队伍从40人扩充到140人，成立城市管理办公室，下设综合科、市容环卫科、设施维修科、巡查执法科。权力下沉的同时加强执法人员的专业素质培训，提升队伍执法能力。南京“大城管”改革正在进行中，分别在11个区成立城市管理综合行政执法大队，城管部门将进一步“扩权”，将市文广新、旅游、园林、规划、公安交管5个部门共33项处罚权全部划归城管局。杭州市城管执法体制也迎来了重大变革，原城管执法机构将改组为综合行政执法局，相关业务主管部门不得再行使已划转的行政执法职权。综合行政执法范围从之前的7个方面推广至21个方面，综合执法不再局限于行政处罚权，还将同时拥有与行政处罚相关的行政监督检查、行政强制职权。强化行政执法属地管理，实现执法重心下移。市、县（市、区）应进一步理顺职责关系，下放执法权限，统筹县（市、区）和乡镇（街道）的执法管理工作。建立协调配合机制，合理划分业务主管部门和综合行政执法部门的职责权限，明确部门责任边界，建立健全部门间无缝衔接的监管机制，同时做好行政执法与司法的衔接。杭州城管执法体制改革的重点在于整合规范执法主体、优化执法力量配置，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

四、对城市管理综合行政执法的评述和趋势展望

我国在推进城市管理综合行政执法改革方面明确提出了要深化行政执法体制改革，精简执法机构整合执法主体，合理划分执法权力，公开权力清单和责任清单，着力解决多头执法、执法空白、权责交叉等问题。严格按照“两级政府、三级管理、四级网格”的管理体系，强化行政执法属地管理，推动行政执法重心下移，统筹市区和街道的执法工作，建立完善的基层行政执法体系。在执法队伍建设方面，创新机构编制管理，提高执法人员业务能力水平，这一系列的改革举措对我国城市管理综合行政执法起到决定性的作用，城市管理执法服务方面也取得了良好的成绩。

基于上述综述分析，对我国城市管理综合行政执法改革的未来展望应着力落实以下举措：一是要加快综合行政执法体制的法治建设，完善城市管理行政执法的法律法规。法治化建设的缺失造成我国综合行政执法体制面临的立法空白、机构设置模糊、权限冲突等问题，只有保障“立法先行”再做好行政执法与司法的衔接，才能保障综合行政执法改革顺利进行。二是建立多元主体共同参与城市综合行政执法管理模式，创建多元主体共同参与的平台和机制，发挥多元主体的主观能动性，提高公众的参与意识和自律意识，深入了解基层民情民意，实行民主行政决策。三是建立综合行政执法共享信息平台，整合各个执法机构的资源，与多元主体建立交流互动的网络关系，通过科学信息技术利用多方资源的同时还可以加强民众对执法过程的监督，提高行政执法的工作能效和管理服务水平。在推进的“小政府、大社会”的行政改革道路上，科学配置行政执法权，协调好行政管理部门和综合执法部门之间的关系，在全国范围内形成统一的、高素质的综合行政执法队伍，规范并细化综合执法程序，确保执法技术专业性一致化，强化监督机制有效制约执法活动，进一步深化综合行政执法体制。

【参考文献】

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[8] 贾文鹏、王冲.对综合执法机关的几点认识――兼论第16条[J].理论探索，2004（01），34-36.

城管和行政执法篇4

【关键词】北京城管综合行政执法；发展困境；解决思路

【正文】

进入新世纪以后，北京市的发展战略是：到2010年在全国率先实现现代化，构建起现代化国际大都市的基本框架，到2020年全面实现现代化，基本建成现代化国际大都市，到2050年，使北京成为当代世界一流的现代化大都市。这个目标不仅意味着北京经济、科技、教育、文化、环境等各个方面的高度发展，更意味着对北京的城市治理、市政管理提出了更高的要求和目标。北京自1997年开展相对集中行政处罚权的试点工作至今已逾十年，城管综合行政执法工作已经成为北京市加强城市管理、推进依法行政以及构建社会主义和谐社会、首善之区过程中的关键一环。但是，城管综合执法处于城市治理的末端，直接面对的是繁杂的社会矛盾，承担的是政府执法职能中最艰难的部分，也是社会矛盾的综合聚焦点。因此，积极探索城管综合行政执法发展中出现的问题及其解决路径，对于推进行政管理体制改革、转变政府职能、构建和谐社会具有重要的意义。

一、北京市城市管理综合行政执法的历史与现状

城管综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权的改革。1996年，《中华人民共和国行政处罚法》第一次明确规定了相对集中处罚权制度。国务院陆续批准了北京宣武区、广州市、南宁市等地区和城市开展相对集中处罚权的试点工作。2000年9月8日，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发（2000]63号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了具体规定。2002年8月，国务院下发了《关于进一步推动相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），决定授权省、自治区、直辖市人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚权工作。2002年10月，国务院办公厅转发了《中央编办关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（国办发[2002]56号），决定在广东省、重庆市开展清理整顿行政执法队伍、实行综合执法的试点，其它省区市各选择1—2个具备条件的市（地）、县（市）进行试点。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编办和国务院法制办于2003年2月联合下发了《关于推进相对集中行政处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知》（中央编办发[2003]4号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排，至此综合执法试点工作在全国逐步展开。北京市城市管理综合行政执法最早源于1997年5月，经国务院批准，北京市宣武区开始在城市管理领域开展相对集中行使行政处罚权的试点工作，并在全国率先组建城市管理监察大队。1998年，集中行使行政处罚权的试点工作扩大到北京近郊八区。2000年9月，在北京10个远郊区县组建城管监察大队，统一上岗，标志着城市管理综合执法体制改革在北京全面推开。2002年9月，北京市城市管理综合行政执法局成立，并形成了北京市城市管理综合执法局统一领导、协调全市的综合执法工作，各区县设置区城管执法大队、城管执法分队的执法体制格局。2008年1月1日，《北京市实施相对集中行政处罚权办法》（以下简称《北京市集中处罚权办法》）正式生效，标志着北京市城市管理综合行政执法工作的法制化水平有了进一步的提高。目前北京市城管机构共有5 000多名城管执法队员，执法权限范围涉及市容环境卫生、园林绿化、城市规划、工商行政、公安交通、城市节水、停车管理、环境保护、施工现场、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等14个方面300多项行政处罚权。随着城市相对集中处罚权改革的深入，一些深层次的矛盾和问题凸显出来，理论界对这场改革的质疑也日益高涨，实践中遇到的执法困难也越来越多，甚至有学者呼吁停止这场“吃力不讨好”的改革。[1]那么城管综合行政执法遇到的问题主要有哪些，其背后的原因是什么？本文将根据北京市的情况进行具体分析。

二、北京市城管综合行政执法存在的问题及原因

（一）城管执法的职能权限尚未得到科学、明确的界定

长期以来，北京市城管机关的权限来源于行政命令，这种方式造成城管权限急剧膨胀，一些权限的划分缺乏科学依据，程序随意。今年实行的《北京市集中处罚权办法》在一定程度上明确了城管执法机关的法律地位，规范了职责权限，完善了执法体制。但总体来看，城管综合执法仍然处于探索阶段，缺乏系统的、科学的法律规定，特别是职权范围没有得到科学、合理的界定和细化。不同机关之间的行政执法存在交叉，综合执法部门与原来的职能部门在职权分割上有许多灰色地带，导致在城管综合行政执法机关和原管理部门存在着大量职责交叉和多头执法问题。产生以上问题的原因主要有一：

第一，当前北京市在综合行政执法范围的划分上并没有一个确切可依的标准。根据国务院的文件，实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出、严重影响执法效率和政府形象的领域，这只是一个笼统的范围的界定，具体到北京市应当如何根据城市的特点确定城管综合执法的权限范围是一个需要探讨的问题。

第二，北京市城管部门综合履行的行政执法职能涉及范围十分广泛，但是职能划转不彻底，各部门职能划分不明确，一部分职能仅仅是对法律、法规、规章的切割，而没有理顺各个部门的职能，造成职权交叉和执法空白同时存在。

（二）执法物质保障缺乏，执法队伍建设有待加强

城管机关自成立以来一直面临执法物质保障缺乏的问题。执法装备不足，包括办公用房和执法设施缺乏。据调查了解，不少执法队伍的办公用房是向其他单位租借的；有的分队甚至只能在临时搭建的板房里工作。由于没有存放罚没物品的库房，一些分队只能将按规定需要妥善保管的罚没物品露天堆放，结果却因为物品在风吹日晒和雨淋的情况下不能保持原状，与行政相对人之间经常产生本可避免的纠纷和矛盾。目前各执法队伍都不同程度地存在着车辆不足、车辆状况差的问题。经费保障不到位。经费不足一直是制约城管执法发展的老大难问题。现行城管执法经费供给体制实行的是“以块管理，分级负担”的地方财政管理体制。但市、区（县）两级经费提供体制的不协调使得执法队伍必要的经费保障无法落实。

执法队伍建设亟待加强。现有执法力量与繁重执法工作间的矛盾日益突出。在1997年城管机关行使最初确定的五个方面职能时，城管行政执法人员已基本处于满负荷的工作状态，现在职能已经扩大了近三倍的情况下，执法人员每天都要处于超负荷状态。由于执法力量不足，市局布置的“人盯车巡”等工作方案在基层无法充分落实。执法力量的短缺导致城管的很多职能根本无力实施。除了执法人员数量不足以外，年龄结构的不合理也是困扰执法队伍的一个重要问题。城管执法这种强负荷的工作需要一支年轻且精力充沛的队伍来承担，但目前的现状是基层执法队员的年龄普遍偏大，人员配置无法满足实际需要。

（三）城管集中行使的职权单一，无法有效实现执法的目标

城管目前的职权主要集中在行政处罚权，从逻辑上考察，行政处罚权是行政执法手段中最后的选择，既要有先前的调查取证，又要首先采取除行政处罚之外其他可以达到执法目的的行政管理手段。由于权限单一，城管执法过程中取证环节、执行环节实施艰难。例如，法规规定车辆要拉客人并有现金交易时才能被认定为“黑车”，但在检查中，大部分乘客出于对自己利益的考虑，不愿意提供真实的证据，导致对“黑车”的治理难度很大。

（四）城管执法理念、执法方式有待改进和提高

从国务院批准宣武区开展相对集中行政处罚权的试点至今，北京市城管执法队伍在工作中不断摸索创新，改进执法观念。但是实践中仍然存在部分城管队员执法观念落后的问题。有人认为只有强制手段才是最能解决实际问题的方法，相对人既然是违法的，为了服务其他守法的群众，就应当对其进行坚决的取缔，现在工作开展得不顺利只是因为力度还不够；还有的队员认为既然自己的工作合法、合理，那么同情那些违法相对人的社会舆论就是片面的和狭隘的。以上这些不正确的执法理念阻碍了执法方式的创新。事实上，很多国际化的大都市中，小摊、小贩和无家可归的流浪人员恰恰都在城市的夹缝中生存，不可能把这些弱势群体完全推出城市，管理者既没有这样的权力，也没有这样的能力。城市必须具有很强的包容性，不能一味地堵而应当有序疏导，在满足老百姓不同需求的同时，也将游商小贩纳入有序的管理范围之中。

北京城管执法机关近年来开始探索多种执法方式在城市管理中的可行性。一是采用行政指导方式进行城市管理。市城管执法局将“在服务中实施管理，在管理中体现服务”的要求融入执法实践中，提出了“执法事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、重大案件回防制及典型案例披露制”六项行政指导措施，将行政指导作为日常执法工作的重要补充，作为维护行政相对人合法权益，改善执法机关与行政相对人关系，优化执法环境的积极方式。二是疏导为主，疏堵结合。如对小广告及无照经营的治理不再简单处罚，而是通过多种方式进行引导。执法方式的改变取得了一些成效，但是仍然存在一些执法方式效果不好的问题。首先，联合执法的实施不够顺畅。联合执法力度虽大，但没有实现制度化，由城管组织牵头组织有时无法得到其他部门的积极配合，这也是当前城管开展行政执法所遇到的一个十分困难的问题。第二，“轰赶式”执法方式造成消极执法。为避免不文明执法激化矛盾而造成暴力抗法现象的产生，市局要求执法队员文明执法，但既要文明执法又要街面上没有非法摊贩的要求难住了基层执法队伍，有的执法人员为避免与小商贩产生摩擦而将执法手段由处罚改为轰赶，但小商贩往往采取游击战术，你进他退、你退他进，临时的轰赶无法起到真正的效果。第三，执法中遇到涉及民族政策的问题难以处理。在无照经营方面，因为对藏民、疆民的处理涉及到民族政策，为避免引发民族矛盾，执法人员对他们一直采取忍让的态度，这种做法造成了其他违法经营者的不满。

三、完善北京市城管综合行政执法的路径探索

党的十七大报告指出：要“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推进电子政务，强化社会管理和公共服务”。服务型政府的发展目标对城管综合执法工作提出了更高的要求，根据北京市的实际情况，我们认为当前应主要着重于以下四个方面：

（一）科学划定城管综合执法的权限范围

在发展方向的认识上，必须明确，城管综合行政执法的发展应当在政府职能转变的历史背景下推进，其根本目的是促进法治政府的建立。在行政管理体制改革的大背景下，城管综合行政执法职权范围界定中应当坚持合法、科学、效能、统一的原则。首先，城管执法权限的调整应当经法定机关依照法定程序进行。根据《北京市集中处罚权办法》的规定，北京城管综合行政执法的职能调整由北京市政府决定，在职能界定中不得违反法律的禁止性规定。其次，在职能确定中应遵循科学、效能、统一的原则，目前，综合行政执法处于发展阶段，应当限于城市日常管理中专业性不强的事项，而不应对专业性很强的事项纳入城管综合行政执法的范围内。专业化是社会分工的必然，社会发展的程度越高，专业化的程度就越强。这个规律体现在行政执法领域，表现为行政执法的不同职能部门会随着社会生活的精细化和问题的多样化而趋向专业化。如果将不同专业领域的职能硬性地合并到一个职能部门，必然耗费大量的行政成本，并且未必能取得预期效果，甚至适得其反。此外，在职能配制上，应当注意综合行使的职能应具有相关性。这种相关性表现为相互接近和相互关联，即综合执法权在管理客体或对象上基本属于同一类或同一领域，其行为目的、活动规律具有多数的共同点，以便节约执法成本，提高执法效率。

（二）加强城管执法物质保障和执法队伍建设

城管执法是行政执法的重要组成部分，其所需的物资和经费应当全部由国家财政给予充分的保证。在财政经费的投入上，北京市现在实行以区县财政为主、市财政为辅的原则。两套财政运行并行，导致预算资金的准确性有所偏差，财政投入不合理不及时，装备的配置无法落实。同时，由于北京各个地区财政对城管执法的投入不一致，导致了不同层次执法机构在装备、办公设施配置上的良莠不齐，城市综合管理的发展呈现畸形化。针对这种情况，应当对当前的财政投入体制进行改革，实现对城管执法财政经费一定程度下的统一化管理。一方面，在执法车辆、标志性服装以及执法主要器材等方面，可由市财政统一投入进行配置更为合理，而在其他方面，根据实际情况，可由区县财政支出，如装备车辆的维修费、燃油费，以平衡各层次执法机构的财政投入。

执法队伍是落实城管执法理念和保障执法工作取得良好社会效果的关键，今后应该着重从以下几个方面加强队伍建设。第一，完善执法资格制度，2003年北京市城市管理综合执法局已经初步建立城管执法人员资格管理制度，对加强城管执法队伍建设和提高执法人员素质起到了积极作用。要在此基础上，继续完善执法资格制度。第二，扩大执法人员录入渠道，提高城管执法人员综合素质。第三，加强执法人员培训机制。根据城管执法的范围和特点有针对性地对执法人员进行培训。培训的内容应尽量宽泛，除传统执法意识、法律知识等培训内容外，还需增加各相关领域专业知识的培训。

（三）建立城管执法多项职权的协调体制

从权力的配置来看，将行政处罚权相对集中行使，更能直接解决行政处罚中存在的突出问题，更经济、更有效、更便捷，在行政处罚权分散或者相对集中行使的抉择上，优选显然在后者。[2]但是我们也应当看到，各种执法权限之间是相互联系的，行政监督检查权与行政处罚权是难以分开的，行政监督检查是行政处罚的必要前提，没有行政监督检查，就难以做出准确的行政处罚决定。相对集中行政处罚权也就要求相对集中行政监督检查权，否则两种职能都无法有效行使。行政强制权与行政处罚权也是密不可分的。如果没有行政强制权，执法机关在监督检查时不能采取即时强制，会造成最终无法进行行政处罚，阻碍行政管理目标的实现。

由于城管执法的效率性要求较高，必须允许其在必要时享有一定范围的强制权、检查权、信息权和指导权。首先，必须强调的是，这里所说的强制权，只是作为处罚权的伴生，它并不是指城管本身享有法律直接授予的强制权，而只是作为处罚的一种保证手段。城管机关在行使行政处罚权的时候可以暂时行使行政强制权，但是行使的时间、场合和种类都应有严格限制。第二，城管机关应享有行政检查权，行政机关有权对行政相对人的行为进行检查，保障执法工作能顺利进行。第三，城管机关应享有预警信息的权力。这是由城管机关所处的特殊地位决定的，城管机关处于城市管理工作的第一线，工作覆盖面广，能够在第一时间发现问题并及时将问题回馈到其他行政管理机关，以便各管理机关能够及时解决问题。第四，城管机关还应享有行政指导权。城管机关实施行政指导行为虽不具有强制力，但作为行政处罚的先行性行为，可以缓和公民的面对城管执法的对立情绪，保障执法工作的顺利进行，也是服务行政理念的客观要求。

（四）转变执法观念，改进执法方式，提高执法能力

执法方式的不足根源于执法观念的陈旧。方式的创新首先需要观念的更新，综合执法目标的实现需要执法者树立先进的执法理念。现代城市管理执法观念应当是在“以人为本”核心理念指导下的以公众满意为价值取向的服务理念。树立服务理念，通过公众满意度评价，了解公众对城管执法的满意程度，可以对执法的绩效水平的高低做出理性的判断，有助于城管执法部门识别自己的服务与公众需求之间的差距，从简单的控制向多元化的执法手段转变。同时将公众满意调查与评价情况公布，对于城管部门可能是一种荣誉或是激励，也可能起到鞭策或警示作用。

积极探索非强制性执法方式的运用。北京市城管机关在近年已经探索了多种柔性行政执法方式，取得了一定的成效。由于城管执法主要面对弱势群体，在完善的社会保障机制和救济救助机制没有建立健全的情况下，不可能彻底解决城管执法中矛盾突出的问题。在这种情况下，探索多元化执法方式，特别是符合现代行政管理特点的柔性管理方式，使前端柔性执法与后端严厉处罚相结合，通过诸如行政指导、行政合同、行政奖励以及劝告、建议、教育等方式引导相对人自觉守法。但同时也应注意到非强制性执法绝不意味着消极执法，如实践中出现的“轰赶式”执法，执法者并没有积极地与违法者或是潜在的违法者进行沟通，进行有效的管理和疏导，而是采用避免直接面对相对人的方式。这种执法方式仍是单向思维模式的产物，没有体现服务理念，难以取得真正的效果。

构建城管机关与其他行政机关以及社会公众的互动机制。政府是一个整体，而不是几个单独的部分。城市管理更是一个需要整个社会综合治理的问题。首先，应不断完善联合执法机制，目前市城管局与市公安局治安、交管系统建立了捆绑执法制度，实行了公安派驻城管的“联络员”制度和市交管局同志到城管任职的制度。应当说上述制度取得了显著成效，在防止暴力抗法方面为城管提供了安全保障，弥补了城管执法手段的不足。今后，应进一步探索城管与其他行政执法机关的协调机制。其次，加强城管与社会公众的互动协调。高度重视社区在城管执法中的重要作用，积极发挥社区自治精神，鼓励社区开展解决摊贩治理难题的有益尝试。第三，完善公众参与制度，北京市城管综合执法机关执法过程中已经建立了以听证制度和陈述申辩制度为依托的比较完整且成熟的相对人参与制度，需要在此基础上进一步完善，调动公众的参与，特别是调动利益相关者和相对人的参与，有利于解决实践中取证难和执行难的问题。

北京市城管综合行政执法经过探索发展到今天，实践证明这已成为现代城市管理的重要发展趋势。同时，城管执法制度的不断完善也正与十七大报告中提出的“进一步加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的要求相符合。要摆脱目前城管执法的困境，必须对城市管理和综合执法进行全方位的思考，以便能够更加理性地作出判断和选择。城市管理是系统工程，单靠城市执法机构的强制性管理是不够的，各种配套社会政策必须跟进。同时，我们还应当树立阶段性和长期性相统一的观念。面对现代城市出现的各种问题，我们不可能将所有的城市问题在短时间内完全消灭。有些问题具有阶段性，随着时间的推移就能够得到有效解决，有些问题需要在改革发展中不断探索解决。

【注释】

[1]石佑启、黄学俊：《中国部门行政职权相对集中初论》，载《江苏行政学院学报》2008年第1期；章志远：《相对集中行政处罚权改革之述评》，载《中共长春市委党校学报》2006年第2期。

城管和行政执法篇5

(一)主体地位不明确

城管在法律上是否拥有行政执法主体资格，是个值得深究的问题。行政主体是指依法享有国家权力，能以自己的名义实施行政管理，能独立承担因权力而衍生出的相应法律责任和后果的组织。行政主体需要具备以下几个要件:第一，具有行政职权;第二，是依法拥有部分国家行政执法权力的组织;第三，能以自己的名义实施行政行为;第四，能够独立承担法律后果。若城管部门的设立，有一条不符合上述要件，则城管不是合格的行政主体。［1］从《行政处罚法》第十六条来看，行政处罚权是根据国务院或者是国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府的决定，由某个行政机关集中行使，可见，具有合法性的是集中处罚权，但没有赋予集中行使行政处罚权的行政机关的合法性。行政机关必须严格按照组织法经由报批备案和审批等法定程序，以规范其权力、职责、行政事务和工作制度等。城管部门的成立若没有经过这些程序则不能够认为是合法的行政主体。事实上，在我国很多城市都存在城管的设立不通过立法程序的现象，只有少数大城市成立城管执法局这样的一级单位，大部分还是受政府或行政机关委托成立城管监察大队或支队。即使是受委托的事业单位，也必须要有严格的行政委托程序和制度，否则不具有城市管理执法的合法性权力。

(二)执法程序不规范

目前，我国还没有专门出台有关城管综合执法的法律和法规。《行政处罚法》作为现在城管执法的主要依据，其第三十一条规定:“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条规定:“当事人有权进行陈述和申辩，行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”［2］我国是法治社会，法律、法规是保证社会公正和公平的最佳工具，在此过程中，程序公正发挥着不可替代的作用。严格规范城管执法程序，控制执法权力行使过程，是完善城管执法路径之一。我国很多地方，城管在执法过程中没有严格按照法定的执法程序进行执法，他们的执法过程却会直接影响着行政相对人的权利和义务。在现实社会中，城管和行政相对人对于处罚金额讨价还价，在没有相关法律文件包括行政处罚决定书情况下，城管就可以对行政相对人的私人财产乱罚乱扣，这些现象时有发生。这表明城管在执法过程中程序违法、人为剥夺当事人财产的权利具有随意性，严重损害了我国城管的社会形象。我国许多城市对城管的执法程序都有明确的规定，但在法制长期动态建设的过程中，依然不能避免“重实体、轻程序”的问题，表现为:缺乏严格规范程序意识，执法程序立法不足。在整个行政执法过程中，涉及到行政相对人权利和义务具体行政行为时，很多情况下没有严格按照法定的程序执法。除此之外，在已有的立法方面也存在不足。例如，《行政处罚法》在处罚程序上有两个缺陷:一是暂扣或没收行政相对人的私人财产后，是否开具清单没有严格规定;二是对没收的财物如何进行处理，也没有加以规定。［3］

(三)执法权力依据不明确

城管的大部分执法权力主要依据散落于地方性法规和行政规章之中的相关条文，且这些法规和规章的地位又远远低于宪法和法律，而对于处在执法最前沿的城管队伍，其执法依据显然存在问题。由于缺少一部相关的正式法律来约束其执法行为，人们对城管人员执法的权力来源不禁产生质疑，尤其是相对集中的行政处罚权。城管相对集中的行政处罚权是依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，其授权由国务院或由国务院授权省、自治区、直辖市人民政府决定一个行政机关行使有关行政机关的处罚权。仅从条文字面意思上思考，并不能认为国务院可以决定或授权其他部门来设立一个新的行政机关来集中行使行政处罚权。相对集中的行政处罚权理论上可以由一个新设的行政机关来行使，但依据《立法法》的法律解释，认为该授权应当由全国人大常委会行使，而国务院对此进行的合法性解释尚值得怀疑。在这种执法法律环境不完善的情况下，仅存的法律依据也是零散于各个法律中，缺少一部针对于城管执法权力的法律。所以，要明确城管执法权力的合法性来源，制定一部相关的法律法规刻不容缓。

(四)职权范围不清

行政法赋予行政主体行政权，旨在保护公共利益和维护社会秩序。从古至今，行政权力的易腐性、扩张性和对个人权利的损害性，客观上存在，也是不可否认的事实。行政法明确规定行政机关行使行政权力相关的范围、程序和法律责任等，这样既可以有效监督行政主体，又可以避免和防止违法滥用行政权力。在规范行政主体执法的法律职责的同时，也是在保护公民、法人或者其他组织的合法权益。我国是社会主义国家，社会主义的宗旨是为人民服务，保护人民的合法权益是城市执法机构的首要任务。因此，行政主体执法的职责范围模糊不清，则不能为行政管理中处于弱者地位的公民、法人提供最为有效的权利保护。我国城管拥有比较集中的混合型行政处罚权利，各个部门的处罚权集中在一起交由城管部门来行使，有关行政机关则不再行使已经统一由城管行使的行政处罚权。按照行政处罚法和国务院的有关相关规定，集中行政处罚权后，原有行政处罚权力的行政机关不再拥有已经被一个统一的行政机关行使的行政处罚权。按照行政处罚法的规定和国务院的要求，行政处罚权相对集中后，城管在履行执法职责的活动中，原有关行政执法部门要积极支持、配合。［4］目前，在我国城管执法职责缺乏一个统一的职责体系，尤其缺少一个职责的顶层设计，以致城管部门与各部门之间会出现职权分配不清的情况。例如，在城市管理中，环保局将企业乱排乱放的处罚权力转交给城管，但在行政管理中自身却依然拥有这些权利，最后导致职责的推诿和扯皮。

二、城管执法困境的解决对策

(一)城管执法主体资格合法化

执法主体是行政执法活动的承担者，即能以自己的名义实施国家权力，并对行为效果承担责任的组织。从这个定义可以看出，行政执法主体的成立必须有合法的程序和依据，有自己明确的权责范围，并能够为自己做出的行政行为承担最后的法律责任。符合以上要求必须有一部针对性的法律来规范和支撑它的主体地位。如果在法律上都存在模糊性，那么执法主体的合法性必然让人们产生怀疑和争论。城管执法部门的法律地位模糊，执法过程中缺乏具体的执法标准和体系，行政执法主体合法化存在阴影，所以出台一部有关城管执法的具体法律迫在眉睫。只有从法律的角度来确定城管的行政主体资格，才能使行政相对人从内心认同，有利于执法过程顺利地进行，因为公民对法律的信仰和基于这种信仰而产生的对法律自觉地服从。城市执法部门在法律上获得认可，有法律依据作为支撑，这样与其他部门在法律地位上处于平等状态，部门间的推诿扯皮会大量减少，也能保证自身权责的统一和执法的自主性、合法性和有效性。我国在不断贯彻依法治国的理念，依法保护公民的权益，如果执法主体的法律地位不够明确，何以维护行政相对人的权益。所以，破除城管执法的困境首先必须使行政主体资格合法化。

(二)明确城管执法程序

作为行政行为的过程，行政执法主体行使行政权力，必须遵循法定程序来控制行政行为的产生。行政执法程序的法定性意味着无论是行政执法主体还是行政相对人，在进行行政活动时，都必须遵守预定的行政程序，违反行政程序将承担相应的法律责任。城管在执法时，必须有事前的准备程序、执法过程程序和执法后的救济程序。第一，城管执法要坚持执法的公正性和公平性，尤其是涉及行政相对人的切身权益时，需要及时告知行政相对人有辩护和防卫的自由和权利;第二，城管执法要坚持执法的公开性，行政执法过程中，必须接受来自各方面的监督和检查，公开执法行为和过程;第三，城管执法要坚持执法的救济性，做出行政执法行为时，行政执法主体需要告知行政相对人有相关的救济权利和具体的救济程序等。相关的行政程序必须在产生行政活动之前明确，不能在行政活动过程中或过后产生和制定，这样行政执法主体可能会产生独裁和专横的行为，很容易发生行政纠纷。在行政法框架中，程序法是实体法的保障，程序合法才能保证实体性行政行为的合法，继而才能保证行政主体自身执法行为的合法，进而才能从法律上维护行政相对人的合法权益。在现实的行政执法活动中，行政执法主体需要结合部门实际，制定出一套科学的行政执法程序制度。我国部分城市都在积极制定相关切实可行的集中行政处罚权的办法和制度，《宁波市人民政府关于修改〈宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法〉的决定》已经于2013年10月25日宁波市人民政府第34次常务会议审议通过，自2014年2月1日起施行。2014年1月，河北省政府下发《关于同意平泉等八县开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》。这些规范集中行政处罚权的实践对其他各省市都有一定的借鉴意义。

(三)界定城管执法权力

有职责必有相应的权力，权力是职责的支撑。城管部门的权力主要是其他行政部门的一些权力的集合，属于一种聚合性或者说是混合性的权力。城管在执法过程中经常会出现执法权力的不明确，与原拥有该权力的执法部门产生权力行使的纠纷和冲突。权限界定本身复杂、混乱，而执法的依据，又散落在20多部各种法律和法规之中。由于城管执法的复杂性，目前没有一部全国性的城管法规，少数省市近年来出台了相关法规，但其科学性、认同度、有效性还有待实践检验。城管的权力需要从源头界定，肃清权力的来龙去脉，理清权力和职责的框架，要变“借权”为“授权”。目前，城管实际上承担了大量的一线城市行政管理的执法工作，但执法都是间接借用各职能部门的法律法规和程序，即城管执法靠“借权”。放眼世界，德国在行政处罚权的安排方面做得比较好。德国的行政处罚权主要由警察、秩序、税务三个部门实施，但只有警察局和秩序局能上街执法。秩序局是除警察局之外的主要行政执法部门，相对集中行使规划、卫生、工商或者环保等部门的行政处罚权。其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应将案卷移送秩序局，由该局统一做出行政处罚决定。德国对行政处罚权的控制和安排类似于“三权分立”，可有效避免行政处罚权的不合理使用和部门之间的推诿扯皮。在界定执法范围和依据的基础上，应赋予市城管执法总队、区(县)城管执法大队(支队)独立的执法主体资格，可以使执法行为权力主体和责任主体相一致。以往行政管理过程中出现的多头执法、重复处罚、交叉管理等一系列越位、缺位、错位的秩序紊乱问题，主要是由各机构职权界定不严格、不准确和界定边缘不清晰造成的。只有严格界定包括城管执法机构在内的各部门职权，才能保证这些部门在实现行政管理价值目标的过程中有条不紊、各尽其职，从而消除推诿、扯皮的弊端，避免行政执法中不作为、乱作为等消极现象的发生。清楚界定城管的权力是公正公开执法的首要保证，也是保障行政相对人合法权益的重要途径。

(四)规定城管执法的法律责任

城管执法过程中，经常会出现越位、缺位、错位的现象，终究原因是没有明确规定城管自身执法的法律责任。行政法职权法定原则要求，政府在设立行政管理部门，首先，要明确界定行政机关执法的法律职责范围，作为该行政部门合法行使行政权力、依法从事行政管理活动的基本依据。只有在部门执法职责范围明确界定的情形下，才能精确地判断它们是否在法律授权的范围内真正为人民服务。法律职责和权力相互制约和平衡，在未来，各地方政府不应把一切权力交给城管，城管不是各职能部门相关职能的简单叠加，更不是相关法律职责的大一统。其次，要理清各职能部门的法定职责，进一步相对集中执法权，从源头上解决多头执法、权责交叉等问题，真正建立起权责统一、权威高效的行政执法体制，从而提升城市执法的效能。最后，各职能部门也要承担相应的法律责任，不能把所有职责全部交给城管，应该把和城管执法最相关的法律职责转让给城管部门，其他方面还得相互配合。城管部门只有清楚自己的法律职责，才能知道在执法过程中自己该做什么不该做什么，才能在执法中有信心地进行行政活动。

三、结语

我国正处于社会的转型期，社会矛盾不可避免，城市管理存在问题也在所难免，而我们需要做的是理顺矛盾关系，梳理问题的关键所在，然后采取措施解决矛盾。在这样一个过程中，人人都有责任，百姓有责，行政执法机构或部门更加有责任参与城市行政执法。为了实现党的十提出的“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利”这一目标，必须尽快提高城管人员的法律意识与执法水平，不断提高普通公民的参与意识，加强双向沟通和理解，重新建立城市执法机构和公民的信任关系。

城管和行政执法篇6

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由于城管执法体制从诞生之日起本身存在的缺陷，在推进城管行政执法体制改革的过程中，各种矛盾和难题相继出现，使这项工作陷入了困境。近段时间以来，学术界和实际工作者围绕城管执法体制问题开展了热烈讨论，对体制改革的得失进行了深刻思考，努力把视域拓展到更深、更高的角度和层面，试图创设出更加合理、科学的城管执法体制。在此，我们反思现行城管执法体制的利弊，提出新型城管执法体制的基本框架，与全国同行商榷，期待引起大家对体制理论和实践问题的思考和争鸣。

一、对城管执法体制的历史回顾和评估

（一）关于城管执法体制改革的历史回顾

纵观城管执法体制改革从提出到试点、从理论到实践的过程，可以分为3个阶段。

1、探索阶段（1996年～20__年）。1996年3月17日，八届人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《行政处罚法》的这一规定，为城管执法体制的建立提供了理论依据。国务院法制办和各地法制部门进行了大量的实地调查和理论论证，确立了相对集中行政处罚权的理论构架，统一了试点机构名称，以及行使相对集中行政处罚权的范围、内容等，奠定了城管执法体制的基础。

2、实施阶段（20__年～20__年）。工作重心由理论探讨转变为实践运行，法制部门退居幕后，各地城市政府担当了城管执法体制改革的主力军。各种具有地方特色的模式层出不穷，城管执法体制变革在一个广阔的时代背景下迅猛展开。

3、困惑和反思阶段（20__年以后）。经过几年的实践，城管执法体制理论上的缺陷逐渐显现出来，各地城管执法机关面临一些难以突破的理论障碍和实践难题，体制改革的动力不足、体制创新的方法不多。20__年以来，城管执法体制变革出现了停滞甚至倒退的现象，引起全国一片反思之声。大家从初期的兴奋转为困惑和焦虑，进而沉下来认真思考，经过认真审视和反思后提出了有针对性的意见和新的观点。困惑和反思是建立一种新的行政执法体制必然要经历的阶段。在反思和批评中，思路可能被打开和拓展，不足之处可能被克服。经过反思，城管执法体制的建立可能进入到更健康、更快捷发展的阶段。

（二）当前城管执法体制的大致类型

1、独立体。将建设、工商、公安等行业的行政处罚权全部或者部分剥离出来（简称7＋1或7＋X），跨行业配置给独立组建的城管行政执法局（城管综合行政执法局），其特点是行政许可权与行政处罚权分离，部门之间相互分离、相互监督、相互约束。这种架构规范、稳固，具有很强的刚性，符合政府行政管理改革的趋势。但是管罚分离，在现有的政府行政体系中很多关系难以理清，权责不一致，出现新的职责不明，易使管理部门和执法部门之间相互推诿、扯皮。同时，如果不对管理部门进行相对集中的整编，在原有机构编制中出现新机构，可能造成新的机构膨胀和效率低下。

2、联合体。对原有的城建监察或城管执法队伍重新进行整顿，按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，建立行政执法机关和执法队伍，将行政执法机关与行政审批机关合并在一起，分别挂“城市管理局（城管办）和”城市管理行政执法局（综合执法局、总队、大队）牌子，实行“一套人马，两块牌子”的管理和执法模式。其优点是在统一体系中运行，管理与执法互补，可以整合力量；缺陷是相互之间没有制约力，在制度上不能制止乱作为现象。

3、从属体。城管行政执法局作为二级局从属于一级局。这种体制的特点是城管行政执法局从属于建设局（市政管理局、城管办），由一级局副职兼任城管执法局局长，并以一级局的名义执法。这种构架是原来的城建监察体制的继承与延续，在实际工作中可能有效，但不符合相对集中行政处罚权和综合行政执法的精神。

（三）对城管执法体制的评估

1、是对行政执法体制的革命性颠覆。城管执法体制改革是中国行政管理体制改革的一场革命，是对管罚合一的行政执法体制一次“切割式”的颠覆，其革命意义，绝不亚于政府减少事权、“有限政府”的改革所具有的意义。正因如此，如何分权、如何监督、如何制约便成为非常敏感的问题，分权和监督的界限、程度一直是相关部门争论不休的焦点。利益格局的重新分配，使很多部门对“竟敢动我的奶酪”的城管执法体制设置了重重障碍。在现有行政管理体制未彻底突破的条件下，城管执法体制的改革，打破性成分和建设性成分并存，打破已经开始，而重建却困难重重。

2、是实施民主政治的有益尝试。形成政府内部相互监督机制、扩大公民有序的政治参与度，是社会主义民主的一个通则。城管执法体制改革直接的、显性层面的动因，是解决职权交叉、机构臃肿、队伍重叠、多头执法、效率低下等问题，理顺行政执法关系，降低执法成本，提高行政执法质量和水平；深层的、内在的动因，则是构建行政权相互监督制约、社会多元主体广泛参与的民主体制。可以这么认为，开展城管执法体制改革，不单单是调整、解决城管行政执法领域存在的问题，更重要的是通过局部试点，探索建立现代、民主、高效的行政体制。各地实践的进程显示，当前建立城管执法体制的焦点在显性层面上

，重点关注机构的建立、队伍的精简、减少多头执法和执法扰民等问题，而忽视了监督的刚性和参与的民主化要求。

3、是对执法者执政能力的严峻考验。建立城管执法体制所确定的一系列原则和方法，打破了过去沿袭的机制，提出了很多新的课题。要实现城管执法体制改革的平稳进行，执法者必须具有全新的公共管理理念、“人本主义”的管理思路、出色的制度构建能力、超众的组织协调能力等等。所以，城管执法体制是一块“试金石”，考验着执法者的素质和能力。

4、取得了一定程度的进展。政府事权在一定范围内初步实现了分离，外部监督有所加强；重新梳理了城市管理领域的职责、机构，合并了行政执法队伍，减少了多头执法现象；执法队伍进一步年轻化、规范化、专业化，队伍形象较以前有所提升；初步转变了执法理念，把治理违法、优化环境作为执法目的；大胆创新，初步形成了一些有效的执法机制，规范化、亲民化、科技化、信息化、精细化水平得到提高。

二、当前城管执法体制存在的主要问题

（一）法律地位不稳固

《行政处罚法》只规定了实施相对集中行政处罚权制度的原则，中编办关于开展综合行政执法工作的要求缺乏法律依据，且本质上与相对集中行政处罚权制度是相互矛盾、抵触的。由于没有《组织法》的保障，国务院或省级政府没有制定与《行政处罚法》相配套的细化的城管执法相关法规、规定，城管执法体制的法律地位不确定、不稳固，随时可能有被取消、与管理部门重新合并的趋势。为此，浙江省由省法制办牵头，正在研究制定《开展相对集中行政处罚权制度的办法》，以对这一体制从法律地位上进一步明确和确定，防止城管执法部门在机构变动中被撤销或合并。

（二）管理体制不统一

1、执法机构名称不统一。由于存在上面提到的三种不同的体制类型，执法机构的名称五花八门。

2、归口不统一。有的是政府组成部门，由政府直接管辖；有的归口建设系统；有的只是某个部门的内设机构。归口不统一，中央、省级无直接主管部门，导致编制、经费诸多方面的不统一。

3、建制不统一。有垂直管理，有分级管理；局、分局，总队、支队、大队、中队设置混乱。

4、人员编制不统一。国务院有关文件明确要求行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，《公务员法》也设置了行政执法类公务员，从法律上对执法人员身份作了明确规定。但各城市受行政编制限制，在理解上又有偏差，把一线执法队员基本核定为事业编制。

5、着装不统一。各城市争相模仿公安部门，基本都设计制作了自己的执法制服和标识，混杂不一且与公安部门制服相似，带来的直接后果是20__年国务院对制服问题的清理和整顿。

6、执法文书不统一。

（三）职能界定不清

1、审批权和处罚权划断后，检查权和监管权的归属不清。审批部门的批后监管权有哪些、执行到什么程度、有何措施，处罚部门的检查权属于什么性质的权力、如何执行，对这些问题，没有深入研究。

2、将部分行政处罚权划分出去的标准不准确，人为地将相互关联的一种违法行为细分，增加了执法层次，违背了相对集中行政处罚权的要求。如分拆环保和公安交通中的部分行政处罚权，导致新的职责交叉。

（四）执法手段延伸不够

由于政府规章和行政处罚各类的限制，执法中主要采用教育、纠正、警告、暂扣物品、罚款等处罚形式，缺乏必要的“杀手锏”，缺乏有效的后续手段。

（五）相互监督不到位

实施城管执法体制的目的之一，是为了加强执法部门与相关主管部门的监督约束。但事实上，执法部门无法律依据进行监督。主管部门的审批许可权是独立行使的，目前的法律并没有规定对审批有检查权，主管部门的审批行为是否违法，只能由法院或政府监察部门界定，不在行政执法部门的监督范围。在执法实践中，为了不破坏与主管部门的良好关系、争取主管部门的支持配合，执法部门对管理部门审批过的过当行为也认定是合法的。这种认定方式，对政府部门的违法行政行为起不到监督作用。

（六）创新动力不足

一方面，面临理论的困惑，大家感到横亘着难以逾越的制度鸿沟，同时，改革的前景不明朗，很多人抱着等一等、看一看的心态。另一方面，城管执法体制建立后，城市管理违法行为并没有迅速减少，查处违法行为的措施依然缺乏，执法环境依然没有根本好转，有些人觉得改与不改没有本质区别，权力从左手换到右手，改变的只是形式。更有甚者，少数地方觉得老的体制用起来更加顺手，干脆掉头重走旧路，体制变革半途夭折。城管执法体制改革正走在一个方向欠明的十字路口，面临重重困境。

三、建立科学、合理的城管执法体制的构想

（一）建立科学、合理的城管执法体制的理论前提

1、遵循渐进式改良的理论逻辑。政府行政体制改革，是要调整、改变建国以来在计划经济条件下形成的一整套政府自身运行的组织制度。这套组织制度经过长期的动作已经高度固化，内部的关联度呈现网络化格局，往往牵一发而动全身。如果改变的仅仅是其中的某一个环节，会引起其他环节一连串的不适应，进而导致整个运行过程的混乱、停滞、倒退。按照相对集中行政处罚权理论对城管执法体制进行调整，是在大的行政体制未改变的前提下，对城市管理领域内的行政权进行重新配置，是一次局部环节的调整。如果忽视这次调整的前提条件，完全原来的体制结构，会出现法律、法规的空白，打乱原来的运行节奏。

对行政体制的任何激进的改革都应当慎重，对在特定历史条件下建立的行政体制构架，要肯定原有体制中的合理成分，新的体制的建立应该是原有体制的逻辑延伸，而不是截然划断。任何推倒重来的做法都值得商榷。据此，我们认为，在城管执法体制变革中，要慎提改革，多提改良和完善。在相对集中行政处罚权制度下建立起来的城管执法体制，应该是城建监察体制的进一步改良的完善，是在城建监察综合4个方面处罚权基础上的进一步扩大和深化，是用相对集中行政处罚权理论对城建系统行政处罚权配置的一次再细化、再调整。在这样的逻辑基础上建立起来的城管执法体制，既解决了牵头部门的问题，又解决了执法主体法定的问题。

2、构建统一、开放的职能结构。在构架上，要能体现出城管执法体制的统一性和精简性。在全国范围内，要做到城管执法机构独立、队伍单一、服装统一、人员编制精简、执法有效。在价值取向上，应该体制出“强其所应强”的职能定位。处罚权是政府行政权力中维护公序良俗的有效“利器”，从国外城市管理的经验来看，通常的做法是弱化审批许可权，让非政府组织、社会团体和市民最大程度地参与管理，同时强化监管和执法，对违法行为严管重罚。所以，城管执法应在现有的处罚权基础上，增加强制措施和处罚种类，进一步强化惩戒力和威慑力。在对外关系上，城管执法体制的职能结构应该体现出开放性、自洽性的特点，能够不断与体制外的环境进行必要的物质、信息和能量交换；城管执法本身要具有内外联系的功能，成为城市管理审批、监管、检查等环节的中枢。

3、打破现有的思维模式。国务院按照《行政处罚法》提出的城管行政执法体制，本来就是一种构设，有大胆超越的地方，也有受到原有行政体制制约而显得谨慎的一面。实践表明这种模式需要调整和改进，我们不能囿于国务院的原则规定，而应对明显不适合的部分大胆进行调整和革新。如相对集中行政处罚权制度与综合执法制度本质上是矛盾的、不相容的，部分行政处罚权的划断归并造成新的机构膨胀，把是否需要技术部门鉴定作为行政处罚权划分的原则不科学、不可行等等，我们要根据实践的具体情况，提出相应对策。

（二）构建城管执法体制的新形态

根据上述理论思辨和城管执法实际情况，我们提出城管执法体制的一种新形态。

1、建立中央、省、地级市、县四级法制、编制保障支撑机制。一是中央、省、地级市、县四级法制部门代表中央和地方政府，在推进相对集中行政处罚权制度、开展综合行政执法工作中，主要负责法律法规的修订和完善；对城管执法部门依法行政、贯彻落实执法责任制等进行指导、检查和监督；对城管执法和相关部门管理过程中法律法规交叉和重叠之处进行厘清和裁决等。二是中央、省、地级市、县编办部门代表中央和地方政府掌握好城管执法队伍的总编数和队员的编制、身份等管理，抓好城管执法体制改革后的精简队伍、归拢编制、善后安置等工作。

2、建立中央、省、地级市、县四级垂直领导的城管执法机构。将城管执法部门纳入建设系统，在建设部门设置城管行政执法总局，负责全国的城管执法工作；省级建设厅设置城管行政执法局；市、县建立城管行政执法局，列入政府组成部门，但归口建设系统。省级以下城管行政执法局可根据各地实际情况实行垂直领导、分级管理。中央、省级城管行政执法机关负责沟通、协调和法律、法规的把关，不从事具体的执法行为；市、县级城管行政执法局负责具体的执法工作。

3、依据《行政处罚法》在特定领域相对集中行政处罚权。将建设系统的全部处罚权集中起来，同时将部分与城市管理相关的边缘性的处罚权如环保、工商、公安交通、文化等部分行政处罚权集中起来，依据城管行政执法管辖权和处罚依据进行处罚。

4、贯彻管罚分离原则，城管执法机关独立动作。各级城管执法机关必须贯彻管罚分离的原则，严格实行许可权和处罚权分离。市、县级城管执法局必须是独立的执法机关，不得成为部门的一个内设机构。与其他部门的日常联系沟通由城管执法局自行负责，涉及重大的、难以单独解决的问题，由建设部门牵头协调。

（三）新型城管执法体制的特点

1、延伸了城管执法的层次。一是把城管执法体制从较低层面延伸到较高层面，在中央和省级明确了城管执法的领导机关，确定了行业主管部门，形成了自上而下的体制格局。二是改变了法律、法规不适应的现状。中央、省级制定的法律、法规效力较高，市、县制定的法律、规章或规范性文件效力较低，实行城管执法体制，目前高位法基本没有变更，调整后的低位法经常面临与高位法相抵触的情况，造成了执法工作的被动。在中央和省级建立城管执法机构，调整效力较高的法律、法规，有利于理顺各级法律、法规的关系，解决法律、法规不适应的问题。

2、实现了城管执法的统一。把城管执法体制的设置由自下而上转变为自上而下，城市政府各自为政转变为中央和地方合力合拍，便于逐步落实城管执法体制“六个统一”，即统一机构设置、统一机构名称、统一归口管理、统一行政编制、统一着装、统一执法文书。

3、突破了处罚职责限于面上的、简单易行的规定。国务院和国务院办公厅颁布的文件强调城管执法部门主要归并城市面上的、动态的、简单易行的处罚权，对一些专业性较强、技术含量高的处罚权则仍由原主管部门行使。不过在实践中，环保、规划等部门的处罚规定多含有相当的技术含量，城管执法局实际已经在行使这些技术含量高的处罚职责。采取一次划断的方式，把建设系统内部的全部处罚权划归城管执法局，彻底摆脱了“颁发一部法律，增设一个机构，增添一支队伍”的固有思路，达到了精简机构的目的，解决了系统内相关部门的执法队伍为利益“打架”的问题。同时，又方便取证，提高查处效率，防止执法人员以不具备技术能力为借口推卸责任。

城管和行政执法篇7

关键词：暴力执法；失效；人性化执法

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城管执法是城市管理的一种具体手段，是城市良好发展的必要条件，但城管执法是一个极其复杂的领域，涉及社会生活和生产的各个层面，与每一公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系。作为直接面向老百姓的基层政府管理人员，其行为方式将直接影响民众对政府管理体制的信任和评价，而现阶段我国城市管理中愈演愈烈的暴力执法行为，不仅损害政府形象，而且严重威胁了社会稳定，为群体性突发事件的发生埋下了隐患，同时也与以人为本，构建和谐社会的施政理念背道而驰，使城管执法面临着失效的困境。

1 城管执法中存在的主要问题及其原因分析

在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面四方面：

1.1 落后的城管执法观念 

当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。 

1.2 执法人员的素质低下

新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。

1.3 城管执法程序不规范

城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，该市市民对城管卷查工作的满意率只有29.20％；32.43%的人认为某些监察人员滥用职权，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法中存在滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私等现象。

1.4 相关法律保障机制不健全

到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。

2 化解城管暴力执法的相关对策

2.1 转变城管执法理念 

城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。

人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。

2.2 完善法律保障机制

由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。

2.3 规范城管执法程序

城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。

2.4 提高城管执法人员的素质

城管和行政执法篇8

（二）负责全区城市管理相对集中行政处罚权实施的组织、管理工作，对行政执法中队的执法活动进行指导和监督。

（三）依法行使市容环境卫生管理、城乡规划管理、园林绿化和风景名胜资源保护管理、市政公用管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；依法行使环境保护管理、无照流动商贩管理、非机动车占道管理、历史风貌建筑保护管理方面法律、法规、规章规定的由城管执法部门行使的行政处罚权；依法行使市物业管理、市砂、石、土资源管理、市养犬管理等方面法规、规章规定的由城管执法部门行使的行政处罚权；行使法律、法规、规章规定由城管执法部门行使的以及省人民政府决定调整的其他行政处罚权。

（四）根据区政府工作部署，负责组织和协调全区重大城管执法活动和统一的执法行动。

（五）受理有关规定由区城市管理行政执法局管辖的和市城市管理行政执法局交办或指定管辖的行政违法案件。

（六）负责全区城市管理行政执法队伍的建设和管理，建立各种管理制度和措施，并负责具体落实，加强行风政风和效能建设，提升城管执法队伍正规化建设水平。

（七）负责全区城管执法工作的监督检查，建立健全行政执法责任制和过错追究制度，查处执法人员的违法违纪行为并上报。

（八）负责区数字化城市管理系统建设管理工作，建立健全全区城管执法信息系统；负责组织全区城管执法方面的宣传工作；负责城管执法网络建设管理和网络舆情监管工作，

（九）受理有关城市管理行政执法方面的群众来电来信来访和相关部门转办投诉件；负责区“110社会联动”有关城管执法方面的备勤值班、接警、出警和相关案件办理工作。

（十）参与配合国土资源与房产管理部门、市政园林部门、规划部门、建设与管理部门和环境保护等部门，对法律、法规、规章规定的非法占地和资源管理、市政和园林管理、城乡规划管理、建设工地管理、环境保护管理和城市管理等方面实施情况的监督检查。

（十一）负责办理市城市管理行政执法局和区委、区政府交办的其他工作。

二、内设机构和人员编制

区城市管理行政执法局为区政府的行政机构，属一级预算单位，内设3个职能科和5个驻镇（街）行政执法中队、1个机动中队，级别均为正科级，1个全额拨款事业单位综合执法队。人员编制行政编制为69名，实有59人，事业编制3名，实有3人，非在编人员8名，实有8人。

第二部分：年部门预算收支总体情况

年区城市管理行政执法局总收入1,327.44万元，其中：上年结余78.25万元，区人大批准区财政给预算拨款总额1,249.19万元。年预算总支出1,249.19万元，