乡镇财源建设范文
时间：2024-03-07 17:52:14
乡镇财源建设篇1
〔关键词〕农村税费改革,难题及原因,财源建设
农村税费改革政策的实施,特别是2006年全部取消农业税,结束了2600多年的农民种粮纳税的历史,大大减轻了农民负担,提高了农民从事农业生产的积极性。但是,农村税费改革政策的实施,也为乡镇财源建设带来了极大的考验。特别是对以农业税为主要收入来源的农业大镇,乡镇财政减收的比例较大,给农村基层政权的运转、乡村干部工资的发放,以及以农村义务教育为主的农村公益事业发展带来了诸多困难和问题。如何认识和解决新形势下乡镇财源建设面临的问题,是摆在每一个领导干部面前的重大课题。
一、农村税费改革给乡镇财政带来的难题及原因分析
1.乡镇财政困难的问题更加突出。农村税费改革后从农村取得的财政收入总数减少。全国2003年农民人均纯收入2622元,山东省3151元,如果按5%提取“三提五统”,人均150元。税费改革后当年地平均60元,人平均80元,数额大大减少。山东省泰安市税费改革后的2002年比2001年乡村两级减收1.9亿元,下降33.8%,2003年暂停征收乡村公益事业金,乡村收入减少4215万元,2004年因降低农业税3%,停收农业特产税共减收2.9亿元。税费改革取消五项统筹,将三项提留列入农业税附加,增长20%,但是五项统筹支出项目改由乡镇财政支出,造成收支缺口加大。
2.乡村级组织经费无保障,难以维持基层组织的运转。2003年泰安市乡镇地方财政收入9.4亿元,剔除有专项用途的收入后,按现行财政体制计算,乡镇实际可用财力7.5亿元。按财政实际供养人员(67492人)计算,人均实际可用财力为11158元。如果按照目前乡镇实际执行的工资水平计算,适当考虑计划生育、优抚和基本办公费用,年人均财力达到1.1万元以上才能维持乡镇基本运转。如果国家必保工资(750元)政策全部执行到位,人均财力必须达到1.2万元以上才能保证工资发放和基本运转。但是,由于各乡镇经济基础不同,所以人均财力差距较大。全市86个乡镇中,人均财力在1.1万元以下的有51个,占乡镇总数的59.3%,人均财力在1.2万元以下的有54个,占乡镇总数的62.8%。由此可见,在农业“两税”政策未调整前,60%以上的乡镇维持运转已非常困难。今年农业“两税”政策调整后,乡镇地方财政收入减少2.2亿元,如果不考虑上级新的转移支付因素,将有70%左右的乡镇难以保证正常运转,有50%的乡镇工资无法保证正常发放。2004年全市减收2.9亿元,乡镇保运转、保工资、保稳定、保发展的压力更大。按照目前村干部职数计算,加上必要的办公经费,每村每年约需经费3万元(不包括独生子女父母奖励);如果按照农村税费改革方案确定的村干部配备职数(小村3-5人、大村5-8人)计算,每村每年平均需经费2万元。今年农业“两税”政策调整前,绝大部分村的经费收入在3万元以上,基本能够保证村级组织运转。农业“两税”政策调整后,全市农业税附加只能征收4600多万元,平均每个村1.3万元,在这种情况下,除少部分集体经济比较好的村以外,绝大部分村将难以维持正常运转。
3.财政供养人员多,增大了财政支出。目前,全市财政供养人员67200人,每个乡镇约800人。随着人口高峰和各大专院校扩招,学生就业压力和军转干部安置是各地的重大问题。各乡镇仍然面临着人员增加的可能。特别是前一段时间乡镇机构改革后又出现了新的矛盾,使乡镇人员压力更大。村级干部也存在着领取误工补贴人员较多的问题,这都造成了财政负担压力较大。
4.现行乡镇财政体制不尽合理,乡镇可增财力有限。(1)财政包干体制。乡镇地方财政收支分块包干,全部由自己解决,决定了财政政策的制定权掌握在上级政府手中,下级政府必须处于被动、服从的不平等地位,它始终对上级政府有利,以保证上级政府收入为基本前提。乡镇财政国家税收部分实行高比例的上解而后返还。上级部门不断出台增人、增资因素,下级筹钱发放。(2)分税制。我国的税种按照分税制财政体制划分,可以分为国税和地税。对于乡镇来说,税收税基很窄,收入弹性不大,增收潜力小,很难形成比较稳定的税收体系。增值税是乡镇主体税种之一,但其75%上解中央。(3)财税管理不顺。乡镇财税分设,管理体制分离。乡镇财政收入很大程度上依赖于国税、地税的支持,而国税、地税又划片而治,造成各乡镇征收、返还分配不合理。况且国税、地税的人事权不属于地方政府管理,不利于地方政府。
5.乡镇政府承担了繁重的任务,挤占了有限的财力。分税制财政体制,仅仅停靠在税收和财政层面上,事权没有改革。各级政府间没有划分财权和事权,形成了财力上移、事下移。就乡镇统筹部分,包括乡镇教育事业支出、乡村道路修建、民兵训练和优抚、计划生育等,目前这些全部由乡镇财政负担于理于情都讲不过去。
二、积极培养财源,培植新的经济增长点
针对农村税费改革给乡村运转带来的困难和压力,乡村两级必须立足实际,充分发挥当地优势,积极主动采取有力措施,大力发展经济,培植财源,努力增加乡镇财政收入和村集体收入。
(一)加大招商引资力度,借助外力促发展
一是要打好“优势牌”,壮大特色鲜明的产业群体。要立足于当地的比较优势,以特色产业为核心,聚集各类生产要素,不断壮大特色产业群,形成新的经济增长点和支柱产业。
二是要打好“加工牌”,积极培育支柱产业。国内外产业转移是当前不可逆转的大趋势,一些发达国家和国内发达地区将制造业活动尽可能地按照成本最低原则在全球范围内配置,这为加快发展加工制造业带来了巨大的空间。在这种大的背景下,对于充分利用农村廉价而充足的劳动力资源,加快发展劳动密集型产业非常有利。要发挥原材料、劳动力资源等优势,细分市场、瞄准市场空隙,积极引进和发展一批加工制造业项目。
三是打好“嫁接牌”,攀高联强培育经济发展龙头。招商引资的实质就是通过吸纳外生性增长因素,提高内生性增长能力,“用外力激活内力”。随着市场竞争的加剧和品牌时代的到来,经济生活中的“马太效应”将越来越明显,没有知名品牌和大公司作支撑,地方经济就缺少“脊梁”,永远站不起来。因此,要通过与知名品牌的联合,借梯上楼、租船过海,不断发展壮大自己。
四是打好“服务牌”,赢得客商投资合作。必须重视招商引资工作,全力营造招商引资的浓厚氛围和亲商、安商、富商的环境,坚持“一站式”、“制”等服务制度,落实各项优惠政策,对重大投资项目,组建招商引资服务专班,实行全过程服务、无缝隙服务,使外商切实感受到“投资泰安,稳如泰山”。
五是打好“激励牌”,引导招商引资项目进园区。为调动乡镇和村招商引资的积极性,可通过建立科学合理的利益分配机制,鼓励、引导乡村招商引资项目统一落户县级工业园区。如宁阳县政府规定:对各乡镇引进的项目,建在县工业园区和磁窑工业园区内的,实现的地方税收80%归引进乡镇;对村里引进的项目,实现的地方税收30%奖励给村级组织,用于补充村级经费。目前,宁阳县东疏镇引进的联合机械厂已落户县工业园区;该镇引进的昌承锻造有限公司也已进驻磁窑开发区。这对于调动各乡镇和村招商引资的积极性,优化资源配置,减少基础设施建设投入,起到了很好的推动作用。
(二)大力实施“龙头”带动战略,发展农业产业化
1.积极组建龙头企业。龙头企业有很强的辐射带动作用,逐步形成市场带“龙头”、“龙头”带基地、基地连农户、贸工农一体化、产加销一条龙的产业化经营格局,推动农业结构战略性调整,有效地促进农业产业化的发展。
2.立足实际,积极开发地方资源。如山东省肥城市仪阳乡刘台村充分利用肥桃资源,大力发展生态观光旅游业。今年该村举办了肥城市“桃花节”开幕式,仅门票收入就达17万元。同时,通过旅游也有效地带动了餐饮、服务等第三产业的发展。
3.积极兴办各类服务企业。山东省宁阳县东疏镇郑庄村积极发展奶牛养殖业,投资150万元,建成了占地100亩、饲养规模达1000头的奶牛养殖园区,园区内实行养殖、生产、销售一条龙服务。为引进更多的奶牛养殖大户,村里规定,前三年除水电费外,不收取其他费用,三年后每年每头牛收取50元的场地租赁费,目前园区内奶牛存栏量已达到700多头。亚奥特公司在园区内设置了挤奶线和面向园区及周边地区的鲜奶收购站,公司每收购1斤鲜奶,返还村里0.08元服务费,仅此一项,村集体年增加收入20多万元,五年后收回全部投资,第六年村级纯收入将达到80多万元。
(三)因地制宜,积极壮大集体经济
1.有效盘活现有资产。对村集体所有的停产企业、闲置房产、“四荒”资源、水利设施等,可采取拍卖、租赁、承包等多种方式综合开发利用,发挥现有存量资产的效益,多方增加村集体收入。如肥城市仪阳乡去年采取拍卖项目区、学校、道路等冠名权的办法筹集资金40万元。
2.搞活土地经营,以土地生财增加收入。充分利用现有的“四荒”地、村办三场和学校,通过转让、租赁、拍卖等形式实现其增值。集体企业比如沙厂,实行招标承包。条件成熟的地区可对耕地进行有偿流转,收取流转费。
3.合理利用地理优势。对于公路沿线、环城村镇,要利用地域优势,积极兴办旅游、商贸、餐饮、房地产行业。
4.支持农村合作经济组织的建设和发展。建立政府扶持和市场运作相结合的新型农村合作经济组织体系,充分发挥各类合作经济组织在农产品流通中的作用,与龙头企业进行多种形式的联合协作,使主导产业做大做强。如宁阳县伏山镇部分村成立了制种、有机蔬菜合作社,建立了蔬菜批发市场,积极为群众和龙头企业提供有偿服务,增加集体收入。
5.找准自己的结合点,使一、二、三产业得到长效发展。如肥城市孙伯镇庄头村大搞农田林网绿化建设,到目前为止,全村共植树8万余株,其中农田林网5.2万株,通过间伐每年可创收100多万元,林业已真正成为强村富民的“绿色银行”。
(四)加快小城镇开发建设,增强对经济发展的拉动能力
一是要坚持规划先行,确保有序开发。要进一步增强现代城市意识,高标准、高起点、适度超前地搞好小城镇规划,优先抓好路网、水、电、暖、排污、绿化等基础设施及配套设施建设。要建立多元化的小城镇建设投入机制,按照“谁投资、谁受益”的原则,充分运用市场机制,有效整合小城镇各类资源,扩大招商引资、撬动社会资本参与小城镇的开发建设。
二是要坚持利益引导,加快二、三产业向县市驻地和小城镇集中。要把小城镇建设与农村二、三产业的发展结合起来,改革户籍管理制度,降低城市门槛,吸引农民入镇进园经商办企业。根据目前国家清理整顿土地市场秩序的要求,不能乱搞开发区,但可以与小城镇规划相结合,留出一部分工业用地,也可以采取收入分成的办法,鼓励乡镇新上项目进县市区的开发区。
三是要坚持疏导与管理并重,促进农村剩余劳动力有序转移。增加农民收入的根本出路在于减少农民,搞好劳务输出是转移农村剩余劳动力和增加农民收入的重要渠道。
(五)强化税收征管力度,促进税收总量增加
一是深挖税源潜力,强化农村零散税收征管,堵塞税收流失漏洞。在当前主体税源不足的情况下,强化对乡镇村现有税源的挖掘,比如车船使用税,个体运输、建筑营业税和个人所得税等,努力做到应收尽收。二是积极拓宽乡镇收入渠道,如部门创收、闲置资产变现、资源性收入等,最大限度地增加可用财力。三是积极做好税收的清欠工作。本着积极稳妥的原则,严格执法程序,把历年欠税收缴上来,并不再出现新的欠税,维护好税法的严肃性。
参考文献:
〔1〕李金铠.取消农业税后乡村财政的危机及影响〔J〕.经济研究参考,2005,(71).
乡镇财源建设篇2
一、现行乡镇财政的困难和突出问题
（一）财政赤字
乡镇收入不稳定，财政支出中有的难以列入预算，有些难以完成上级下达的达标任务，乡镇财政入不抵出现象严重，财政缺口较大。特别是随着农村税费改革的不断推进，农业税的全面取消，财政平衡将不断被打破，乡镇尤其是农业乡镇的财政增收压力逐年增加，这种情况集中体现在：首先，财政超负运转，屡闯“红灯”。在预算安排上首先是显性赤字突出。据对我县十个乡镇预算执行情况调查，有九个乡镇在决算中均存在不同程度的赤字，有的赤字高达210万元。同时，乡镇财政也存在明显的“隐性”赤字，部分乡镇在制定预算方案时，为达到收支平衡的目标，不切实际，无依据地提高收入水平，形成理论上的收支平衡。其次，“寅吃卯粮”十分普遍。在可用资金严重不足的情况下，一些乡镇为了保运转，想方设法啃“老本”，有的超收企业承包费，有的将乡镇固定资产变卖解决临时性资金短缺，或以改制为名，不分情况将企业低价转卖，求得暂时平衡，有的乡镇竟想出提前收税的“高招”，造成前吃后空，难以为继。
（二）债务沉重
由于历史赤字积累，加上前些年乡镇企业亏损形成的债务，还有的为了完成上级下达的税收任务而贷款的利息等，致使乡镇债务数额较大，债务沉重。在对我县十个乡镇的调查中，有九个乡镇存在不同程度的债务。从负债的内容看，主要是三个方面：一是上级贷款，包括各级借入的财政周转金、农业综合开发资金等。二是向民间和金融部门贷款划归政府和财政承担的债务，如教育投入和各种乡镇达标升级加大的投入；三是财政“兜底”超支和各种预算支出欠帐等。其次，部分债务已成为“呆帐”“死帐”。近年来，乡镇债务到了还款高峰期，但许多企业已经破产或面临破产，县区财政为了减少财政风险，采取扣拨乡镇调度款的办法，造成乡镇财力匮乏，但仍难以解决债务的到期归还问题。
（三）拖欠工资
目前，乡镇财政就是吃饭财政，乡镇拖部、教师工资严重。随着教师工资由县级财政，更加剧了乡镇财政的困难局面，镇党委政府难以维持正常运转。特别在1―6月份农业收入淡季，乡镇基本上靠借钱发工资，形成恶性循环，已涉及到农村社会的稳定和发展。
（四）公共事业发展滞后
大部分乡镇“吃饭”财政尚难维持，甚至成为“要饭”财政，乡镇无力搞建设，更谈不上谋发展。在一些农村仍然存在行路难、上学难、看病难等问题。对教育、文化、科学、卫生等社会公共事业投入欠帐较多，农业水利等基础设施年久失修，严重影响了群众的生产和生活。
二、乡镇财政现状成因
乡镇财政困难是多方面因素造成的，经济基础薄弱、财源匮乏是最根本的原因，财政、财务管理混乱等人为因素所引起的负面影响也不容忽视。具体分析有以下几点：
（一）体制不够完善，制约乡镇财政的发展
县对乡镇虽然确定了乡镇财政体制，但是，在体制的制定县对乡镇虽然确定了乡镇财政体制，但是，在体制的制定时，不注重壮大乡镇财政实力，而偏重于上级对财力的集中。这既不符合分税制财政体制的要求，有不利于调动乡镇培植财源发展经济的积极性，使乡镇财政缺乏可靠的财源基础，现行财政体制也显示出财权与事权不尽统一，“责、权、利”没有很好的结合。
（二）经济发展水平低，经济落后，财源不旺
目前，乡镇经济普遍发展较慢，主要表现在以下三个方面：一是乡镇企业发展陷入困境。由于资金、设备、技术、信息、管理等方面的因素，乡镇企业生机不旺，一些企业未能适应形势的发展进行必要的改制改组，经济效益较差，财税贡献较低。二是农业经济结构调整进展缓慢，由于土地流转困难，农民科技素质仍然较低，因此资本运营较少进入农业领域，许多地方种养结构趋同严重，专业化生产和规模化经营难以开展，产业化链条延伸不够，加工增效困难，税收增长速度较慢。三是第二、三产业规模小，多数乡镇只有一两处砖瓦厂或棉油加工厂，个体私营经济既小又散，难以形成规模经济。
（三）财政供养人员膨胀
目前乡镇机构臃肿，人浮于事，虚设岗位多，副职多，致使税收增长缓慢。而财政供养人员过多，增长过快，收支矛盾越来越突出。有的乡镇财政总收入甚至不够发放教师、职工工资，使得乡镇财政吃饭都难，更谈不上搞建设。
（四）预算管理松懈
乡镇财政普遍存在这一种矛盾现象：一方面因经济落后，组织收入十分困难，另一方面预算管理松弛，乱花钱、挥霍浪费严重。在工资都发不出去的情况下，吃喝招待费却居高不下，之所以出现这种情况，主要是因为没有建立有效的监督制约机制，个别乡镇负责人“以权代法“，随意更改、调整预算的现象非常突出，预算难以发挥应有的制约作用。
（五）政绩工程和升级达标项目过多过滥
由于乡镇政府每一届任期较短，部分乡镇领导班子为在任期内建几个“出彩”项目，总是千方百计上一些“政绩工程”，到头来不是因为项目选择不当打了“水漂”，就是由于管理不善缴了“学费”，使乡镇财政背上沉重的债务包袱。另外，名目繁多的“升级达标”活动使本已困难的乡镇财政雪上加霜，为了完成任务，许多乡镇被迫集资，募捐甚至贷款，给财政的正常运行埋下了很大的隐患。
三、新农村建设中缓解乡镇财政困难的基本对策
建设社会主义新农村是我们解决当前乡镇运行体制中遇到的困难和问题的难得机遇,社会主义新农村建设为农村税费改革后重构乡镇运行体制指明了改革方向。乡镇财政困难问题，从现象上看属于经济的范畴，但因其引发基层政权不稳和其他社会矛盾，实际上已上升为政治问题，我认为，解决乡镇财政困难应从以下几方面入手：
（一）完善体制是缓解乡镇财政困难的基础
1994年分税制以来，财政运行情况总体良好，但随着财力中心的逐年上移，也暴露出体制中存在的薄弱环节，上级对共享税的分享比例有逐年提高的趋势，乡镇财政根本无法形成合理的收入结构，随着农业税的全面取消，乡镇政府财权与事权的失衡逐渐突显出来。因此，要彻底解决乡镇财政举步维艰的境况，必须深化财政体制改革，建立完善的适应分税制的财政体制。首先，建议中央在财政体制设计上，支持乡镇财政缓解困难，适当降低中央和省市对共享税的分享比例；其次，要大力增加乡镇政府新的财政收入来源，在统一税收、适当分权的前提下，按照财权与事权相统一的原则，赋予乡镇政府必要的税收管理权限，完善地方税收体系。把属于乡镇的收入以及有利于乡镇征管的税种作为乡镇财政的固定收入，使乡镇拥有自己的当家税种，以此激励乡镇从长计议，培植财源和自求平衡，提高保障乡镇支出需要的财力。
（二）寻找和扩大财源，发展乡镇经济，实现财政自求平衡
财为政之本，无财便无以为政，所以，缓解乡镇财政困难要在发展中找出路，最根本的一点是要支持和鼓励乡镇发展经济、培植财源、做大蛋糕、壮大财政实力。乡镇财政部门要通过落实积极的财政政策和采取财政贴息等间接投入的方式，吸引社会各方面的闲置资金投向经济建设，形成立体、多元、高效、连环的财源体系。抓特色财源，避免一哄而上，防止搞所谓的“大而全”和“小而全”；抓财源结构调整，提升财源结构层次，避免农业单一化的财源结构；既抓短期财源以解燃眉之急，又抓长期财源以增强财政后劲，避免财源"断档"现象；建立多渠道的财政建设资金投入机制，引进民资积极参与基础设施建设，为财源建设做好配套服务。
（三）建立规范的转移支付制度，让农村休养生息
根据乡镇基础设施建设落后、历年积存债务较多、抗拒自然灾害能力较弱的实际，中央和地方各级政府，应考虑加大对乡镇的转移支付力度。在出台增资补贴政策时应对乡镇重点倾斜照顾。我认为中央在集中地方财力时，应将乡镇一级排除在外，至少应通过转移支付将乡镇上划的两税全额返还经济欠发达镇。在当前乡镇负债较重、运转困难的情况下，中央应考虑出台政策豁免乡镇因农村基金会兑现而举借的债务。县市级财政也应以自给为实际，逐步削减乡镇的体制上缴。对乡镇体制的调控，也应通过科学合理的确定收支基数，着重解决乡镇之间的财力不均衡。同时，各级政府对乡镇的转移支付可以引入奖惩机制和有偿使用机制，以充分调动乡镇政府开源节流的积极性，消除乡镇对财政补贴的依赖性，增强乡镇财政自求平衡的能力。
（四）实行精兵简政，减少财政供养人员
一要尽快实行“控制增量、内部调剂”制度，加强乡镇财政供养人员的源头控制。除国家政策硬性规定的必须接受人员外，其余人员暂停接受。二是要合并乡镇机构，清理临时和超编人员。乡镇机构的设立，应根据市场经济条件下转变政府职能的需要和当地社会经济发展的实际，按照精简、效能的原则确定，不必强求上下对口，对职能相近的部门可以进行合并。
（五）加强预算管理，强化预算约束
解决乡镇预算约束软化，支出随意的问题，必须建立起有效的监督制约机制。实践证明，在目前情况下，依靠乡镇同级甚至下级的力量来实现这种约束是不现实的，必须强化县级财政对乡镇财政的监督，推行一方面乡镇预算仍然由乡镇财政编制，乡镇人代会审批，上级政府部门不得干预；另一方面，乡镇预算经乡镇人代会批准后交付县级财政部门主管，由其对乡镇财政预算执行把关。这样做的目的是要在乡镇财政的预算执行环节加上一个阀门，促进乡镇政府依法理财，减少人为的理财失误和短期行为。
（六）清理整顿上级部门的各种指令性支出
上级政府的达标升级活动和各种最低支出标准规定，实质上是对乡镇政府自的干涉，是不符合“责、权、利相统一”的分税制基本精神的，上级部门应该尽量减少类似的行政指令，确需保留的，也要充分考虑乡镇实际及财政能力，进一步修改完善，避免“一刀切”。
参考文献：
[1]赵鸣骥.大力支持社会主义新农村建设开创农业财政下作新局面.农村财政与财务.2006.
乡镇财源建设篇3
关键词：乡镇财政 财政管理 财政监督
截至2009年底，江苏省共有1206个乡镇(含参照乡镇管理的涉农街道及开发区)，其中镇928个，乡127个，贫困地区乡镇约占总数的1/3。乡镇财政是财政体系的基础环节。从上世纪80年代中期建立以来，获得了迅速发展，已成为不可替代的一级财政。分税制财政体制改革，县乡财政体制的进一步深化，极大地激发了乡镇政府当家理财的积极性，促进了乡镇财政的快速发展。但是，随着时间的推移、农业税的取消、乡镇财政改革的滞后，潜伏于乡镇，特别是一些贫困地区乡镇(尤其革命老区)财政中的矛盾和问题也逐渐暴露出来，乡镇财政困难加重，制约了乡镇财政职能作用的正常发挥。
一、江苏省贫困地区乡镇财政困难发展现状
(一)贫困地区乡镇农村公益事业资金短缺
在取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡村兴办公益事业，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等面临新的困难。国家转移支付的数额有限，不可能对所有乡村的所有项目都照顾到，而按照“一事一议”筹资筹劳的政策规定来解决农村公益事业的发展问题，由于标准低、数额小，与实际需要相差甚远，就必然导致一些乡村，特别是江苏兴化这样农业县乡村和江苏姜堰这样贫困地区乡村难以兴办公益事业，农民生产、生活条件的改善难以实现。对于大部分乡村来说，挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。税费改革后，江苏省贫困地区乡镇财政同样是捉襟见肘，虽然自1998年起，中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。贫困地区乡镇大部分都无力解决配套资金。由于基本运转无法保障，根本没有多余资金用于文化、卫生等公益事业。税费改革前对这方面的资金投入本来就很有限，进入“无农业税时代”更是“巧妇难为无米之炊”。
(二)贫困地区乡镇收支不平衡，运转难保证
农业税取消，进一步扩大了贫困地区乡镇财政的不平衡，使乡镇(村)政权的正常运转难以维系。一方面，乡镇财政收入增加难。一是乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小，应对市场冲击的能力比较差。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入增长潜力有限。二是农业税取消，乡镇财政失去了原来的主要收入来源。三是分税制改革后，留给地方的是一些小税种，税源零散，结构复杂，征管成本高、难度大、数额小，增长潜力有限。四是农村基础建设滞后，支农投入有限，制约了农村经济发展和财政收入增长。五是上级与乡镇在维持运转和发展经济及社会事业发展中，各自的职能及事权划分不清，财权与事权不统一的问题十分突出。另一方面，乡镇支出经费口径依旧。农业税改革后以农业为主的乡镇财政财力在前一段税改时普遍减少的基础上进一步削弱，而上级核定的税改转补资金有限，乡镇财力的有限性与事权的无限性矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。在目前政府职能还没转变、乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施无疑给了靠预算外收费来维持运转的乡镇机构致命一击。农村税费改革“革”了乡镇机构收费的“命”，日后如何保证足够的资金维持机构运转便成了一大难题。
(三)贫困地区乡村债务负担难以消化，且有增大趋势
据有关部门统计，2008年江苏省贫困地区乡镇债务高达14亿元，平均每个乡镇近450万元，如果再考虑村级债务，数字恐怕还要翻1番。与此同时，乡镇财政的债务问题也随着税费改革的深入完全“显性化”。乡镇财政的债务问题由来已久，只是由于农村税费改革把问题由“幕后”推向“前台”而已。江苏省贫困地区乡镇债务资金的来源一般有向上级财政的各类借款、向银行和非银行金融机构的贷款、统筹中借款和向企业、个人借款以及各项拖欠款；其用途主要有三个方面：一是农村基本建设支出，包括农村中小学建设和农村道路、水利等基础设施建设以及“政绩工程”、“形象工程”；二是补充乡镇政府的日常开支，包括会议费、招待费、报刊征订、干部培训、差旅费等；三是补充乡镇各部门经费的不足。农村税费改革后，一方面，包括乡镇财政收入减少，乡镇在维持乡镇政府运转的基本需要方面尚留有缺口，有可能导致新的债务；另一方面，取消向农民收费，切断了乡镇预期的还款途径，且短期内属于乡镇财政的农村工商税又不可能大幅增加，乡镇财政面临的归还债务本金和利息的压力和风险陡然加大。
二、江苏省贫困地区乡镇财政困难的原因分析
造成贫困地区乡镇财政困难的原因是综合的，涉及体制、经济、管理等方面，既有历史因素也有现实原因。归纳起来，主要有以下几个方面：
(一)贫困地区乡镇经济基础薄弱，财源枯竭，经济增长乏力
乡镇财政收入的主要来源是农业生产。从江苏省历史看，乡镇财政曾因农业丰收增加较快，家庭联产承包责任制调动了农民发展农业的积极性，农产品产量大幅提高；再者，国家实施了有利于农业发展的财税政策，如提高农副产品的收购价格等，对提高农民的收入起了决定性作用。但是，这种情况并没有持续很长时间，1986年，农业生产发展趋缓，农民收入只有微弱增长；1989年出现了负增长，之后微弱返升；1997年以后，农民收入又开始逐年递减，农产品价格下滑，以农业生产为支撑的乡镇财政收入随之减少。江苏省贫困地区乡镇财政收入的另一个支柱――乡镇企业，由于产品档次低，管理不善，相当一部分乡镇企业濒临破产，制约了贫困地区乡镇财政收入进一步增长。二、三产业发展缓慢，个体私营经济虽有所发展，但从业人员少，且以传统农业和传统加工业为主，传统加工业中大都以粮食加工、种养业为主，科技含量低、附加值低、利润低。工业基础薄弱，地方企业基本上是小打小闹的私营个体企业，没有支柱行业和拳头产品，农业商品转化率低，直接影响财政收入的增长。
(二)贫困地区乡镇财政职能不够健全
一是现行财政体制和税制改革兼顾县乡利益不够。分税制和所得税收入分享改革，增值税和所得税大部分上划中央，使江苏省县乡的收入增量大幅度减少，留归县乡的固定收入大多是税源分散、额度零星、稳定性差的地方小税种，征管难度大，征收成本高，加之税收政策性减收因素增多，如增值税、营业税和个人所得税起征点调高，出口退税新政策等，江苏省贫困地区财政收入来源不稳定，增收潜力小。二是财税管理的权、责、利没有统一于乡镇，导致乡镇政府财政职能不健全。乡镇政府承担组织
财政收入任务，国税、地税均条条统管，而且一个税务所负责多个乡镇的税收征收，征管秩序混乱，甚至产生腐败。三是缺乏激励机制。由于乡镇财政体制由上级财政部门三年一定，固定不变，并过多地考虑乡镇间的平衡，使乡镇财政相对狭窄，导致缺乏积极性，“好乡镇缺动力，差乡镇没压力”。
(三)贫困地区乡镇债务包袱沉重。财政运行困难
一是财政收支缺口形成的硬性债务。不断出台的增人增资项目造成财政收支缺口，一些贫困地区乡镇财力不济，造成欠发工资或依靠向单位、银行、个人借款而形成的政府支出硬性负债。二是乡镇财政管理性负债。上世纪90年代初兴起的集体融资企业农村合作基金会，其投放的资金不良贷款数额大、呆账多、偿还难。在国家清理整顿政策的要求和股民要钱的双重压力下，县乡财政只能“趴下身”来挑起这付担子。偿还的压力逐年加大，江苏省姜堰大泗镇每年还合作基金会专项贷款70万元，而每年预算内财力只有300多万元。三是兴办乡镇企业欠债转化为财政负债。在计划经济向市场经济转变过程中，政府仍然充当资源配置的主体。乡镇政府直接兴办企业或为企业借款提供担保情况较为普遍。截至2009年底，该镇乡村两级债务账面金额1500万元左右。而这只是账面上反映出来的“显性”部分，尚有大量的名义上虽不直接属乡镇财政负担，但最终仍将由乡镇政府或乡镇财政负担的“隐性”债务存在。目前，乡镇债务还有继续蔓延、扩大的趋势。
(四)贫困地区乡镇财政供养人员控制难，硬性支出不断增大
目前的行政管理体制条块分割，有很大弊端。“麻雀虽小，五脏俱全”，江苏省乡镇职能机构一应俱全，财政供养人员仍然很多，财政负担沉重。究其原因：一方面政策性人员安置。如分配的大中专毕业生、转业复员军人等，虽然教师工资上划，但镇还需负担相当一部分资金，象江苏姜堰大泗镇每年上划近300万元用于教师工资统筹，相当于全年的一般预算收入。另一方面，由于乡镇入口把关不严，通过其它渠道安置了人员。
三、化解江苏省贫困地区乡镇财政困难的对策思考
江苏省贫困地区乡镇财政困难的形成并非一朝一夕。解决乡镇财政困难，加强乡镇财政建设是一项长期而艰苦的工作，一定要做好打“持久战”的思想准备，既要“治标”，更要“治本”。要紧密结合实际，从促进乡镇经济发展、培植乡镇财源这一根本出发，通过理顺体制，健全制度，完善机构，加强乡镇财政干部队伍建设，规范职能等多方面人手，建立起功能比较齐全、管理科学的新型乡镇财政。
(一)培植财源，增强贫困地区乡镇自身造血功能
解决贫困地区乡镇财政困难的根本途径在于发展乡镇经济，加强财源建设。现阶段乡镇财政建设的基本思想是：牢固树立和落实科学发展观，以市场需求为导向，以经济效益为核心，依托本地资源，立足财源现状，切实巩固基础财源、速效财源与长效财源并重的多元化、有后劲的财源体系，促进乡镇财政收入上台阶。由于贫困地区各乡镇自然资源和客观条件千差万别，乡镇财源建设必须本着“实事求是、因地制宜”的原则，从认真分析研究经济结构和财源结构人手，围绕财源抓发展，宜工则工，宜农则农，第三产业有优势就发展第三产业，把经济工作的重点切实转移到能够迅速增加贫困地区财政收入和乡镇可用财力的财源建设项目上。
(二)因地制宜，优化贫困地区乡镇财政管理体制
科学合理的乡镇财政体制，是建立和完善乡镇财政的核心，是巩固乡镇财政的基础。江苏省乡镇财政建立20多年来，管理体制不断得到调整和完善，但从近几年执行的情况来看，尚有不少问题需要进一步改革和完善。根据农村税费改革后的实际情况，在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上，建立科学合理的乡镇财政管理体制，结合省里的乡镇财政改革契机全面推行“乡财乡用县管”模式，即县和乡镇财政的预算管理权限不变，资金的所有权和使用权不变，财务审批权不变。
(三)强化征管，促进贫困地区财政收入稳定增长
贫困地区乡镇政府和财税部门要全面掌握本乡镇的税源情况，将税源的阶段普查与阶段性调查形成制度，增强工作主动性，降低税收成本；建立财税部门联席会议制度，落实组织收入目标责任制，定期进行财税分析，及时研究解决问题，确保财政收入全面完成并实现均衡入库；加强税法宣传力度，提高公民纳税意识，依法诚信纳税；财税部门要建立工商税、资源税等税源分类台账，实行户籍化的动态管理；坚持依法治税，加大稽查力度，坚决打击“偷、漏、逃、抗、欠”等行为，坚决禁止转税、挖税、借贷入税等不正当行为；建立乡村两级税收征管网络和协税、护税组织，防止收入流失。
(四)压缩贫困地区乡镇机构和人员，减轻财政负担
大力压缩贫困地区乡镇机构和财政供养人员，减少经费支出，缓解财政困难。一是要对事业单位进行彻底改革，具有服务性质，并能从服务中获取收益的事业机构都要逐步推向市场，财政资金使用要从“养人”变为“养事”。二是调整完善省对下财政体制，建立“增人不增补助，减人不少补助”的激励约束机制，鼓励江苏省贫困地区县市控制财政供养人口，节余资金可用于人员的其他支出。三是对编制、进人权限实行“双控”上移的办法，实现中央提出的5年内财政供养人口“零增长”。
(五)防范和化解贫困地区乡镇债务，降低财政风险
江苏省贫困地区乡镇政府性债务是长期积累下来的，是当前农村经济工作中的一个难点问题，也是影响农村社会稳定的一大隐患。要积极推行“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步化解”的具体要求，全面清查贫困地区乡镇的政府性债务，摸清家底，分析查找债务形成的原因、规模和结构。制定分阶段化解的目标和步骤，并结合当地实际，对各类债务“区别对待，分类化解”。探索研究债权债务抵冲、清理呆帐和虚假债务、增收节支等切实有效的措施，积极稳妥地开展债务化解工作。同时，积极采取严控新债的管理办法，加大乡镇领导干部的工作责任心，切实把乡镇的财政赤字和负债压缩下来，严控新债发生。
乡镇财源建设篇4
一、农业税免征后的乡镇财政问题
㈠乡镇财政收入减少，机构正常运转经费缺口大。一般而言，农业税收入占乡镇预算收入的60%以上，已成为乡镇财政的重要来源。据统计，在200年，全市财政收入构成中农业各税就占到了79.8%。农业税免征，使全市的财政收入直接减少6581万元。可见取消农业税后，乡镇财政收入锐减，无法满足村干部工资、“五保户”供养、村委办公经费等日常支出，乡村机构正常运转经费将会严重短缺。
㈡乡镇财政管理体制不能适应新的形势。免征农业税后，乡镇财源基础发生了根本性改变，乡镇财政不再同农民争吃“一碗饭”，而是要“分灶吃饭”。因此，要对乡镇财政重新确定收支范围、基数调整等财政体制。
㈢乡村财务的大量存在，加剧了乡镇财政问题。目前，全国65%的乡镇都有不同程度的债务现象发生。其主要原因是多年积累，以及偿还能力明显降低，造成负债。就金塔县而言，据调查，止目前，全县乡村共有债权3494万元，其中：乡镇政府728万元；乡属站所533万元；村组2233万元。农业税免征后，乡镇财力不足，能否化解债务，成为关系到基层组织能否正常运转，免征能否顺利实施的关键性问题。
二、免征农业税后加强乡镇财政建设的政策措施
针对农业税免征后的乡镇财政状况，我们认为应该从宏观和微观两个方面，双管齐下，才能有效地解决现存地财政问题：
在宏观上一是构建科学的乡镇财政管理体制，确保基层政权和组织和正常运转。农业税免征后，首先要重新鉴定政府职能，尽可能合理划分县、乡收支范围，将适合乡镇管理的收支全部下放给乡镇管理。其次，要正确处理县镇分配关系，合理分配县镇财力，在兼顾县级财政支出需要的同时，最大限度的照顾乡镇财政利益，保证乡镇正常运转的基本支出需求。再次，要根根据农业税免征后的实际情况，在综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支规模等因素的基础上，针对为同类型的乡镇，实行区别对待，分类指导，合理确定乡镇财政体制。二是要加强、规范两级财政的转移支付，建立透明的转移支付制度。农业税免征后，农村政权运转所需资金主要依靠中央和省两级财政的转移支付。中央给地方的转移支付资金，要严格采用规范办法进行分配。要完善现行的转移支付制度，科学界定各级政府的事权和财权，分清县乡政府的责任与义务，制定科学的转移支付办法，按照公开、公正、合理的原则，确定对乡镇的转移支付资金数额，真正发挥转移支付在促进地区平衡发展中的作用，同时要加强对转移支付资金使用的监督管理，防止截流挪用。
在微观上，要解决农业税免征后存在的问题，一方面要通过乡镇自身建设来解决，另一方面要通过加快发展致富，培育新的财源，只有农业增效、农民增收，乡镇经济发展壮大了，乡镇存在的财政问题就可以迎刃而解。
㈠精减乡镇机构和财政供养人员，压缩乡镇财政支出。要按市场经济发展要求，科学鉴定乡镇政府职能和机械设置，切实减少政府的行政审批。要充分发挥村民自治的作用，切实减少政府对经济、社会事务的的直接干预。要坚决清退边外和临时招聘人员，精减乡镇机构和人员编置，有条件的地方可以适应当撤并乡镇。要压缩村级干部人数，实行交叉任职，压缩乡镇支出。
㈡完善乡镇财政职能。强化乡镇财政管理。乡镇财政职能的完善，首先要打破部门条块分割的格局，将那些该有乡镇管理的部门，从人、财、物、事全方位下放到乡镇，使乡镇真正成为一级实体政府。其次，要保证乡镇财政预算的完整性，不能肆意剥夺和肢解乡镇资金的分配、调节、监督等职能，尤其要强化乡镇财政对预外资金管理职能，实行预算内、外资金统一管理，建立综合财政。最后，要理顺乡镇财税管理体制。乡镇财政管理的强化，一是要强化收入管理；二是要强化乡镇预管理；三是要完善乡镇零户统管，推行记帐管理制度，统一负责乡镇事业单位会计业务核算，进一步强化乡镇财务管理。
㈢积极清欠，有效防范和化解乡镇债务。目前，债务问题仍是制约乡镇经济发展和农业税免征的“绊脚石”，各地应因地制宜，努力增收节支，通过多种途径化解农村债务。首先，要对乡镇债务进行摸底审核。其次，要在乡镇财力减少、转移支付不多的情况下，采取积极的化债办法。一是要对过去形成的税费尾欠分别不同情况，分类清缴或减免；二是要切实防止农业税免征后，乡村两级部分债务转嫁为财政负担；三是乡镇政府和财政要严格按照国家的规定，今后一律不得对外提供任何经济担保，避免出现新的债务，形成新的财政风险。
乡镇财源建设篇5
一、乡镇负债的现状及其危害
近年来，随着深化体制改革的进行，全面取消农业税之后，乡镇债务也渐渐“显山露水”，成为严重的经济和社会问题，并受到了广泛的关注。
(一)乡镇政府负债总量巨大，覆盖面广，增长速度快
我国乡镇的债务问题，其主要特点表现为负债数额大，负债面广，负债差距明显以及增长速度快。《2005年中国农民发展报告》提供的资料表明：乡镇负债问题已经严重影响到农村基层组织的管理。截止到2005年，全国县乡政府的显性负债就已经高达4000多亿元，个别乡镇债务高达亿元，全国乡镇平均债务在400万元左右，而这些数据中还不包含村级债务。据专家估计，全国的乡村债务总额估计不会低于6000亿元，甚至可能已经突破了上万亿元，占全国GDP的10%左右，占全国财政总收入的30%-50%，大大超过了长期建设国债的总负担。
（二）乡镇负债的危害
严重的债务问题既制约了乡镇经济的发展，又削弱了乡镇财政履行职能的能力，使部分乡镇财政处在“破产”边缘，财政的发展功能异常脆弱。这导致基层政府无法担负提供农村最基本的公共服务的应有职能，使低下的服务水平和相对较高的服务价格超出了农民可承受的能力，加重了农民的负担。基层政权不能为农民提供公共服务，不能很好地代表农民利益，其存在价值受到农民质疑，形成社会不安定因素，对整个国家产生了不容忽视的政治风险。
二、乡镇负债形成的原因分析
（一）经济根源：经济的不发达和财源不足
经济的不发达和财源不足是造成乡镇负债问题的经济根源。20世纪下半叶的中国开始实行重工业优先发展战略，这种城乡二元体制的社会资源配置与发展严重阻碍了农村经济的发展，使农业发展徘徊不前，农民陷入相对封闭状态。所以，这种二元社会结构严重削弱了乡镇经济发展的后劲，从而减少了乡镇财政收入的来源。另外，我国相当一部分乡镇地区自然条件差，多为地处偏远的农业区，乡镇经济结构属于农业主导型或农业依托型，受市场和自然条件的影响突出，财政收入蕴含着极大的不稳定性。从非农业产业的发展看，乡镇企业的发展相对滞后，很多乡镇企业因结构不合理，运行机智不灵活以及债务沉重，以致发展后劲不足，对乡镇财政的贡献不大。
目前，在我国乡镇中，经济普遍发展较慢，表现主要有三个方面：一是经济总量明显偏低。二是产业结构以传统农业为主，传统种植业仍是这些乡镇的主业。三是二、三产业规模小。由于乡镇经济规模偏小，再加上以传统农业为主的经济结构“含税量”小，这些乡镇财政收入规模明显偏小，增长也比较缓慢。经济落后，财源不旺，为了维持正常运转，乡镇只能依靠借款、贷款、举债支付经常性开支。
（二）制度性根源：社会结构原因和财政体制原因
1.社会结构原因
我国在特定历史条件下形成的二元社会结构是造成我国农村贫困，农业落后，农民地位下降及基层政府财政困难，负债不断增加的主要制度性根源。20世纪下半叶，为了确保重工业优先发展战略的实施，国家建立了一套高度集中的计划经济体制，人为的割裂了工业与农业，城市与乡村的内在联系，用政策和体制的力量把城乡置于不平等的劳动分工和贸易条件下，确立并强化了城市相对农村的优势地位，形成了城乡二元结构。这种城乡二元体制的社会配置与发展的特征是：先城市后农村，先工业后农业，先市民后农民，以城市和市民为中心，把农村和农民仅仅作为和补给线，以牺牲农业来发展工业，其结果是工业化的成果很大部分来自于农业经济剩余，而工业化的财富积累则主要留在城市，农村、农业、农民只能维持简单的社会再生产，经济和社会发展历史性停滞不前。
二元经济结构下国民收入分配的严重扭曲，加重了乡镇财政的负担。长期以来，国家财政对农业投入严重不足，导致农业基础设施建设的资金匮乏，严重阻碍了农村经济的发展，导致农业生产率提高缓慢，劳动力就业压力大，使农民陷入相对封闭的状态。所以，这种二元社会结构对乡镇财政建设的直接影响是削弱了乡镇经济发展的后劲，从而减少了乡镇财政收入的来源。
2.财政体制原因
（1）公共财政体制改革滞后。一是公共财政收入不完整。各级政府特别是地方政府高度依赖预算外收入，破坏了总预算的约束性和预算的完整性，肢解了本属于各级政府的财政收入。在现行的分税制体制下，收入来源稳定，税源集中，增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入或中央与地方政府共享收入，而留给地方的几乎都是收入不稳定，税源分散，征管难度大，征收成本高的中小税种，导致地方财政收入下降，乡镇财政收入更是无法保障，乡镇财力无力支撑本级政府职能的履行，从而形成愈来愈多的债务。二是公共财政支出的不规范。首先，财政支出的“越位”与“缺位”同时并存，一方面表现在财政支出上的大包大揽，财政支出的增长速度大大超过财政收入的增长速度；另一方面，财政支出却远远不能满足日益增长的公共需求。其次，中央政府的财政支出过多的向发达地区和城市倾斜，这种支出政策既加大了地区差别，工农差别和城乡差别，又固化了现存的二元社会结构。
（2）分税制财政体制改革不完善。目前我国分税制采取不尽合理的基数法，固定的基数与不稳定的财源之间矛盾较大，使得乡镇财政缺乏稳定的收入来源。分税制改革以来，收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责任权利不对称。另外，由于分税制改革只是初步划分了中央政府和地方政府的财权，事权划分不清，并且没有界定各级地方政府之间的事权和财权，省级以下的财政体制尚未理顺，导致乡镇财政的财权和事权的不对称更为突出，形成了“财权在上，事权下放”的基本态势，使乡镇财政的支出压力增大。
（3）乡镇财政管理体制改革滞后。在现行的分税制下，县对乡实行规范分税制体制的很少，在制定体制时也很少考虑到乡镇利益，征管体制缺陷也较为突出，乡镇没有健全的财税功能，这些因素都在一定程度上制约了乡镇财政的发展。另外，税收立法权集中在中央，使地方政府无法根据本地的特殊情况对税目和税率进行调整，更无权根据实际情况自行开征新的税种，又在一定程度上制约了地方税收随经济增长的弹性。
（三）历史根源：历史遗留性负债
历史遗留问题是乡镇负债的源泉。许多乡镇政府债务是历史遗留下来的包袱，其中主要是以下几个方面：一是乡镇财政承担了农村义务教育的大头，特别是在20世纪90年代，在中央和地方政府“普九”达标要求下，各乡镇中小学大都修建了超过当地财政支付能力的校舍，导致教育负债累累，乡镇财政不堪重负。二是乡镇政府超过财政实力修建基础设施，如修路，修桥，农电改造等。三是撤区并乡以及合并乡镇中形成的负债，由于行政区划的重新调整，造成了部分债权无法明确或回收，成为乡镇负债。四是许多乡镇政府盲目决策投资兴办企业，由于投资失误，项目档次低，重复建设，导致乡镇企业发展陷入困境，最终造成乡镇企业亏损和破产而遗留下负债“包袱。”
（四）自身管理原因：乡镇机构臃肿；财务管理混乱；“政绩工程”和腐败问题
1.乡镇机构臃肿。目前各乡镇机构中，既有行政编制的国家干部，也有事业编制人员，还有乡镇招聘的工作人员，人员编制规模大，超编现象严重，导致乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重。
2.乡镇财务管理混乱，监督机制失效，财政收支缺乏约束。很多乡镇没有制定切实可行的财政、财务管理制度，多头审批，随意性很大，不合理的支出名目繁多，乱收滥支现象严重。
3.“政绩工程”和腐败问题。有些乡镇政府为了谋求团体自身特别是干部个人的利益最大化，不顾乡镇债务增减和可持续发展能力，拼命举债“上项目、树形象，换政绩”，结果社会效益、经济效益不大，劳民伤财。同时，由于腐败原因，一些乡镇干部挥霍起来有恃无恐，利用公款大吃大喝。这些都人为加重了乡镇债务负担。
三、化解乡镇负债的对策探析
(一)高度认识乡镇负债问题的严重性
日益严重的乡镇负债，越来越成为一个令决策层和社会各界高度关注的问题。县乡村的债务还在高速增长，同时县乡村级财政困难最终还会通过各种收费落到农民头上，加重了农民负担，地方经济越卡越死，财源日益萎缩，形成恶性循环。乡镇财政困难日益加剧，成为企业和农民负担沉重的一个重要内在原因，若不及时有效的化解，乡镇地区的困境只会越来越严重，国家投入再多，乡镇地区也将无法摆脱贫困落后的局面。因此乡镇政府领导要对乡镇的财政赤字与负债的危害引起高度重视，注重清查摸底工作，积极研究问题形成的具体原因和相应的对策措施。要根本解决乡镇负债问题，必须在观念上和思想上予以充分重视。
（二）加强乡镇财源建设，促进乡镇经济增长
因地制宜，发展乡镇经济，加强乡镇财源建设，增加乡镇财政收入是化解乡镇负债的根本性措施。因此，乡镇政府应该大力发展地方经济，积极培植财源，增加财政收入，实行以收抵债。首先，发展地区经济是财政走向良性循环的基础，乡镇财政也不例外。从我国目前的情况来看，农业仍然是许多乡镇、乃至县的重要收入来源。农业搞好了，农民负担就会相应减轻，乡镇经济才能有所发展。其次，只有加强乡镇财源建设，才能增强发展后劲，增加乡镇财政收入。要因地制宜，化资源优势为财源优势，把对财政回报高、能够增加财力的项目作为财源建设的重点，全方位抓好财源建设。
（三）加强监管，建立健全财政的监督和约束机制，提高乡镇财政资金的使用效益
1.加大对财政收入的监督检查。加强对税收收入征收部门征管质量的监督检查，促进征收部门严格执行税法和税收管理权限；加大预算收入缴纳单位的监督检查，切实规范财政分配秩序，保障乡镇财政收入。
2.加大对财政支出的监督检查，规范支出管理。加强对预算编制，预算执行全过程的监督检查，强化预算约束，确保预算的严肃性，保证预算的严格执行，解决乡镇预算约束软化、支出随意问题；强化公共支出监督，促进政府采购的全面推行，坚决遏制腐败现象，大力节约乡镇财政开支。
3.加强预算外收支的监督检查，推行综合预算。把乡镇的各项预算内收入以及自筹资金和统筹资金等预算外收入统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，管好预算内外资金，提高改革的综合效益。
4.加强财政监督检查机构与队伍建设，为强化财政监督检查工作提供组织保证，才能有效的实行财政解困，切实化解乡镇财政负债问题。
（四）体制改革：减少政府的层次，撤消乡级财政
逐步撤消乡级财政，将乡级政府转化为县级政府的派出机构是有效化解乡级政府负债的新思路。这是有效杜绝人员膨胀、消赤减债和减轻农民负担的根本性办法，从而为根本解决乡镇财政赤字与负债难题创造条件。
1.取消地（市）级政府编制，在撤乡并镇的基础上，大幅度的精简乡镇机构，在此基础上取消乡镇财政。
2.把乡镇政府虚化，改大多数农业乡镇为乡公所，作为县级政府的派出机构。目前我国的大部分乡镇主要是以农业为主导产业，无法供养一级政府；同时职能比较简单，没有必要设立一级政府，可以取消政府建制，改设乡公所或办事处。同时提高现行建制镇的标准，作为县在乡一级的派出机构。原由乡级政府承担的事务全部由县级政府统一规划，统一安排，所需经费由县级财政规划并由县政府各部门具体提供。
乡镇财源建设篇6
“八五”时期，是我国经济和社会持续、快速、健康发展，以建立社会主义市场经济体制为核心内容的经济体制改革取得重大突破的重要时期。与此同时，国家财政的发展和改革也取得了重要成就。
在今年的全国人代会上，总理作了《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》的报告。他在报告中提出：今后15年是我国改革开放和社会主义现代化建设事业承前启后、继往开来的重要时期。
在今年的全国人大会议和全国政协会议上，各行各业的代表们都热烈地谈论农业问题。这使我们非常振奋。它至少可以说明这样几点：第一，物价指数虽然已初步得到控制但仍居高位的状况，使人们切身感受到“农业是国民经济的基础”，不是一句口号，而是实实在在的现实；第二，社会对农业现状有了进一步了解，农业要承担起实现“九五”计划和2010年远景目标的重任，其基础还不巩固，必须强化农业基础的建设；第三，中国实现现代化，难点主要不是在城市，而是在农村，已成为愈来愈多人的共识；第四，农业和农村经济的发展势头和潜力，吸引了更多人的关注，去年以来在一些地方已经出现了一个工业资本投向农业领域的势头。通过这次全国人大会议和全国政协会议上的讨论和发言，我们有理由相信，今后一个时期从中央到地方对农业和农村工作的重视、关心和支持，必将更加有力地推动和加快我国农业和农村经济的大发展，必将为依托于和服务于农村经济发展的乡镇财政提供更为有利的宏观环境和物质条件。
为了实现振兴国家财政的目标，财政要按照建立社会主义市场经济体制的内在要求，进一步巩固财税体制改革取得的成果，继续深化和完善分税制财政体制改革，健全和强化财政职能，加强预算内、外资金和基金管理，加强税收征管，加大转移支付力度，全面加强财政法制建设。乡镇财政作为国家财政体系的基础环节，在实现振兴国家财政的过程中负有重要的使命：既要通过促进农业和农村经济发展，直接为实现国家财政收入的稳定增长作出贡献，又要通过合理分配财政资金，正确调节政府与农民的分配关系，巩固和加强基层政权建设，为国家财政的健康运行提供宽松的社会环境。这就要求，从中央到地方各级财政部门都要切实重视、关心和加强乡镇财政建设，使乡镇财政能够充分行使职能，保护和发挥好乡镇一级财政的重要作用。同时，国家财政各方面改革的不断深化和财政法制的日益健全，也必将为乡镇财政深入开展工作和进行自身改革，创造有利的条件。
所以，从宏观上看，今后一个时期乡镇财政将面临着十分难得的发展机遇。我们要抓住机遇，坚定信心，克服困难，争取今后几年我国乡镇财政的建设和发展再上一个新的大台阶。
二、这次研讨班取得了重要收获
下面我想归纳一下我们这次研讨班的主要收获，并结合大家的讨论谈一些我个人的想法。
（一）了解了形势，更新了知识，开阔了思路，进一步增强了做好乡镇财政工作的信心
这一期研讨班上，我们一共安排了14讲内容。从大家反映的讲课和学习效果来看，讲课内容安排得好，贴近实际工作，解答了工作中存在的一些困惑，讲课老师安排得好，讲得生动、形象，通俗易懂。大家普遍反映，听了课以后，真是开阔了眼界，增长了见识。如有的代表讲，这次来参加研讨，通过学习自己对一些问题的认识较原来进步了10年到15年；有的代表说，通过学习，自己对乡镇财政在农村经济发展中的重要作用有了新的更深的认识，回去后要将学到的知识运用到实际工作中去。总之，我们这次研讨班在学习上确实是很有收获，很有成果。
（二）探讨研究了乡镇财政建设与发展中的一些重要问题
这次研讨班上，在紧张的学习之余，代表们围绕着乡镇财政建设与发展中的难点问题，认真深入地分析了面临的困难，研究了走出困境的出路，并提出了积极诚恳的建议。我认为，这些问题抓得准，都是至关重要的问题。
1．健全和完善乡镇财政机构，是乡镇财政走出困境的前提条件和基础条件时。
乡镇财政机构是履行乡镇财政职能的载体。但1994年以来，国税与地税机构的分设，对乡镇财政正常行使职能，开展工作带来了比较大的冲击。其原因是：乡镇财政所一直延续着地方政府管理的模式，财政所行使着资金的分配、调节、监督管理的职能，它是乡镇政府重要的综合性经济管理部门；而税务所自成立以来，就实行的是上级税务机关垂直管理的模式，税收征管任务、人员管理等全部受上级税务局的直接领导，乡镇政府只起到协助的作用。国税、地税两所分设后，国税所一般是按经济区划设立，地税所一般是按乡镇行政区划设立，国税、地税所都分别受上级的税务部门直接管理。这样就形成了一乡两所（财政所，地税所）或三所（有的大乡镇单独设立了国税所）的局面。乡镇财税机构的这种设置模式，对乡镇财政正常行使其职能带来了冲击。
大家在讨论中一致认为：从我国农村的具体国情出发，乡镇财税机构的设置应采取“财政所与地税所合署”的模式。具体又可分为“财税合一”型和“合署办公”型两种。“财税合一”型，即乡镇地税机构、人员和职能并入乡镇财政所，在原有财政所的基础上，组建乡镇财税所，实行所内按业务分组，人员统一领导，业务分开管理。财税所在业务上受上级财政局和地税局双重领导。“合署办公”型，就是乡镇财政所与地税实行“统一领导，合署办公，业务分开，分别管理”的形式，乡镇财政所长兼任地税所长，财政受上级财政部门和乡镇政府双重领导，地税在业务及人事关系上由上级地税局管理，其它方面受乡镇政府领导。
乡镇财政与地税机构采取“合署”或“合一”模式，是由我国农村目前经济、文化和自然因素等客观条件所决定的。第一，它符合目前我国农村人口的文化素质低、纳税意识差的状况。对农村、农民进行广泛的税收宣传、税法教育和税收台帐的登记工作的全面、有效开展，单靠乡镇地税所是很难完成的，需要乡镇政府的协调和和乡镇财政等各职能部门的密切配合。第二，它是由目前乡镇税源结构、税源分布和纳税对象的的状况所决定的。我国农村税源的实力不像城市那样雄厚，税源的分布也不像城市那样集中，而是分布在乡镇村屯的每一个角落，千万个家庭内中。在这种状况下，要开展好农村的税收工作，就要求农村的税收队伍必须具有农村工作经验，税收征管人员必须达到一定的规模。第三，农业“四税”的征管工作，长期以来一直由财政所负责。在长期的征管实践中，财政所已经积累了一整套切合农村实际的征管经验和办法。如以财政所为主，同时依靠行政手段和乡镇各部门的密切配合等，就可为实现上述设想打下基础。如果农业“四税”划给单独成立的地税机构征管，那么就会出现正如有的代表所说的那样：从形式上划给了地税所，实质上还是由财政所的人来进行征管。
从代表们座谈研讨中介绍的经验来看，一些已实行了财政与地税合一设置乡镇财税机构的地方，机构运行已经取得了积极的效果。其主要表现是：第一，加强了乡镇财税征管力量，调动了乡镇一级政府培植财源、组织收入的积极性和创造性；第二，为制定和完善科学、规范的乡镇财政体制和保证体制的顺利运行及乡镇国库的有效运转提供了必要的前提条件；第三，降低了征税成本，保证了乡镇财政资金的及时、足额入库，促进和加强了乡镇廉政建设；第四，加大了税法宣传力度，促进了农村税收法制的普及和贯彻。
当然，乡镇财税机构合一设置，也存在其缺陷的一面。这主要表现为乡镇政府的行政干预有时可能会与税收的法制性相冲突。但利弊比较，乡镇财税机构合一设置，还是利大于弊。所以，代表们在研讨中提出，乡镇财税机构不应比照省级、市级模式，而应从农村实际出发，本着有利于巩固农村基层政权，有利于加快农村经济发展和强化乡镇财政职能、精简机构的原则，采取乡镇财政所与乡镇地税所合一的设置模式。为此，代表们建议财政部在从中央到地方都十分重视农业和农村工作的有利形势下，能够提出符合我国农村实际情况的设置和完善乡镇财税机构的原则和模式。
2．乡镇财政统一管理乡镇预算内、预算外（包括乡镇自筹、统筹）资金，是乡镇财政的工作职责。
强烈呼吁对乡镇预算内、预算外（包括自筹资金）资金实行由财政所统一管理，是这次研讨班上大家集中讨论的又一重要话题。
目前，乡镇预算内、预算外（包括乡镇自筹资金）资金管理的现状是：大部分乡镇财政所只管理预算内资金和财政部门所属的预算外资金，而其它包括乡镇自筹统筹资金在内的规模越来越大的乡镇预算外资金则由乡镇政府的其它各职能部门“分兵把守”，自收自支，随收随支。
乡镇预算内和预算外资金的这种管理格局，在实践中已经引起了严重的问题：一是在收的方面，导致政出多门，出现了“乱收费，乱罚款，乱摊派”的社会问题，破坏了政策法规的统一性和严肃性，加重了农民负担。二是在支的方面，造成不合法的支出名目繁多，数量惊人。资金取之于乡却不能用之于乡，一些乡镇村组干部因此而被判刑的例子经常出现。三是削弱了乡镇财政统一调度资金的能力和规模，使一些正常的开支如教师工资不能按期支付，降低了资金使用的效益，严重制约了乡镇经济和社会公益事业的发展。四是激化了干群矛盾，损害了党和政府在人民群众中的形象和地位。
针对乡镇财政资金管理的混乱局面和引起的严重问题，代表们一致认为：要从根本上制止乱收费问题，就必须对乡镇财政性资金实行统一管理。为此，大家在这方面提出建议，希望财政部能尽快制定出一个统一的管理办法或制度，作为对乡镇财政实行统一管理的依据。总理和朱副总理在一些会议上已经明确讲了，财政部门要切实把各种预算外资金有效地管起来，这是振兴国家财政的一项重要内容和有效途径。对此，部里已经拿出了初步方案，正在征求有关方面意见。
3．确定科学、规范的乡镇财政体制，是乡镇财政走出困境的关键条件。
大家认为，现行财政体制还不规范，不利于调动乡镇组织生产，培植财源的积极性。1994年分税制改革，由于中央集中了一部分税收增量，一些县市为了保本级支出盘子，就取消了对乡镇的体制分成，甚至一些地方把乡镇的收入全部集中到县里来支配，使体制回归到统收统支的老路上去了。即使有的地方按税种划分收入，确定了对乡镇的分税制财政体制模式，在收入上也是偏重于县级。同时有的乡镇金库建设不配套，即使体制确定了，也不能真正地实施，从而对调动乡镇政府发展生产、开辟财源、组织收入、加强管理产生了不利的影响。
大家在讨论中提出建立和完善乡镇财政体制的思路主要是：要按照乡财乡理、乡事乡办，充分调动乡镇政府当家理财积极性的原则，来规范和完善乡镇财政体制；乡镇财政体制改革的方向应是建立乡镇分税制财政体制；确定乡镇分税制财政体制应取消基数法，采用因素法；要加快乡镇国库的建设步伐等等。
我认为，这些建议是积极的，正确的。体制是必须要规范的，体制不规范，迟早要出问题，在体制的确定上，县级财政不能只顾眼前利益，要有长远眼光。县级财政的收入来源，主要是依靠农业和农村经济的发展。县级财政集中了乡镇目前的收入，充其量只能是缓解县级财政暂时困难，而不能从根本上改变县级财政的困难局面。要从根本上解决县级财政的困难局面，县级财政应该做“远视眼”，必须放手发展农村生产，支持乡镇在“农”字上做文章，在促进乡镇企业发展由“粗放型”向“集约型”转变、由“速度型”向“效益型”转变上下力量。我很赞赏有的省在确定县市对乡镇的分税制体制时提出的观点，就是“富县先富乡”，“发展在乡镇、潜力在乡镇”。我们地方司准备在调查研究的基础上，提出规范乡镇分税制财政体制的原则意见。今年地方司在体制方面下文准备下发到乡镇一级。只有体制确定合理了，规范了，让乡镇放心了，使乡镇看到奔头了，乡镇政府才能踏踏实实地按照国家的产业政策，从本地的资源、技术等实际情况出发，有计划、有重点地安排好农业基基财源、乡镇企业主体财源和第三产业及多种经营业等新兴财源的开发和建设。这是长远大计，根本大计。
4．充分行使职能，全方位开展乡镇财源建设，大力促进农业和农村经济发展，是乡镇财政走出困境的根本条件。
乡镇财政建立以来，各地大部开展了乡镇财源建设活动。但目前乡镇财源建设的观念和思路需要进一步理清。
在乡镇财源建设上，我想强调两点：第一点，现在各地都在提出要寻找新的经济增长点，但对经济增长点的内涵不要理解偏了，不要是在原来搞的财源建设以外再另搞一套，说不定你原来搞的就是个财源增长点。财源建设一定要因地制宜，要从本地的资源条件、交通状况等实际出发，切不可盲目效仿，相互攀比，搞“村村点火，户户冒烟”式的小作坊项目。搞财源建设，不一定就是上项目。从总体上讲，我国各地资源丰富，发展潜力巨大，要多在“农”字财税上做文章，发展“高产、优质、高效、低耗”农业。第二点，乡镇财政部门在财源建设上的作用是多方面的。有钱可以出钱，没有还要出点子，出路子。点子很重要，往往一个点子就能富裕一片村屯，搞活一个乡镇。这样的例子在现实中很多，大家在这方面要开动脑筋。
（三）大家坦诚地说出了心里话
在2l日与部地方司和人事司的座谈中，大家道出了工作中的苦衷，坦诚他说出了心里话。大家从乡镇财政队伍的现状出发，认为稳定乡镇财政职工队伍，是乡镇财政走出困境的必要的和重要的保证，是乡镇财政工作的当务之急。
在座谈中，大家普遍对乡镇财政队伍的现状表示忧虑：目前乡镇财政人员队伍不稳定。原因主要有两个方面：一是乡镇财政的编制问题多年来一直没有很好解决；二是乡镇财政工作人员的待遇长期得不到提高。与乡镇其它部门相比，乡镇财政工作可能更繁重，更难做，而其它部门都有转干的机会，唯独在财政所长期不能解决编制待遇问题，于是大家心理出现了不平衡，在工作中可能会带有怨气。就如何稳定乡镇财政干部队伍问题，大家在座谈发言中，也提出了一些建议和看法，如明确财政所人员编制数量，引进激励机制和竞争机制，制定可以转干的标准等等。
我认为，大家提出的这些建议和要求，都是从整个乡镇财政建设的大局出发来考虑的，都不算过分，都是正常的和符合实际的。我们知道大家工作中的辛苦和生活上的一些实际困难与担忧。我这里再次向同志们说明，我们的心情和你们是一样的，我们将积极认真地向部领导和国家有关部委反映乡镇财政队伍面临的实际问题，同时我们也准备在适当的场合，向省里面反映大家的心声，努力寻求解决问题的各种途径和办法，争取这些问题能逐步地得到妥善解决，让大家放心，我们也安心。
（四）交流了做好乡镇财政工作的基本经验
大家常年工作在财政实践的最基层，多年的工作实践，使大家摸索出了做好乡镇财政工作的一些基本经验。概括地归纳一下，大家交流的基本经验主要是：
1．严格按国家制定的财经政策、制度、原则，指导乡镇财政工作的开展。
2．紧紧依靠当地党委、政府和各部门的支持与配合，行使乡镇财政职能，开展各项财政工作。
3．自立、自强，迎难而上。乡镇财政建立以来所取得的各项工作成绩和建设成就，正是全国25万乡镇财政干部发扬自立、自强，艰苦奋斗，迎难而上的创业精神，勤奋工作，顽强拚博的结果。
4．抓好乡镇财源建设，是乡镇财政工作的中心任务。乡镇财政建立以后，乡镇财政所的干部职工，从本地实际出发，都不同程度地开展了以强乡富民为主要内容的培植财源、开辟税源的财源建设活动，特别是突破性地支持了乡镇企业的发展，既有力地推动了农业和农村经济的快速发展，又有效地提高了乡镇财政的地位，赢得了社会各界对乡镇财政工作的理解和支持。
5．财政所长的表率作用很重要。财政所长，虽然职位不高，但在一个乡或镇里，就是“财政部长”，一年少则几十万，多则几百万、上千万的资金，要在手里支配，所以乡镇群众在看着你们，所里的同志通过开展工作也在看着你们。因而，所长的表率作用，榜样作用很重要。要严格要求自己，要精通业务，要熟悉工作，要热情服务，要团结、关心同志，要勇于吃苦，要抢挑重担。
三、对优秀乡镇财政干部的几点希望和要求
（一）要讲精神，进一步发扬奉献精神，努力为群众办实事，办好事；提倡探索开拓精神，主动工作，大胆实践，增强乡镇财政工作的开拓性。
中央最近提出要在全体干部中讲学习，讲政治，讲正气。讲政治，不是一句空话，尤其是对于基层来讲更为现实。政治是经济的集中表现。乡镇财政工作与农村基层政权建设、农村经济发展和农民利益分配有着十分具体而直接的联系。因此，开展乡镇财政各项工作，只有善于从政治上观察问题、分析问题和处理问题，才能真正地做到一心扑在乡镇财政工作上，真正地做到心里装着群众，心里想着群众，为了群众的利益而勤奋工作，任劳任怨，无私奉献。
乡镇财政工作和其它工作一样，只要大家敢于并善于向难题挑战，转变思考问题的角度，提高分析问题的层次，就会摆脱已经习惯了的思维定势，就会走出困惑，“柳岸花明”，就会有所发现，有所创造，就会提出新思路，运用新办法，解决新问题，就会使乡镇财政的各项工作具有开拓性和创造性。比如，关于乡镇财政资金的统一管理问题，部里有关司局已经形成初步方案，正在听取有关部委的意见。但各地不要等，不要观望，解决工作中的各种问题、矛盾、最终还是要靠我们自己。所以各地要先干起来，在实践中积累一些经验，摸索一些方法。新时期优秀的乡镇财政干部不仅要具有吃苦的精神，奉献的精神，还要具有开拓的精神，创新的精神。
（二）要讲学习，不断提高自身的政策素质、业务水平和工作能力
形势的发展，要求我们从事乡镇财政工作的同志要进一步加强学习，不能再单纯依靠经验、习惯去做工作。要通过学习，进一步增强开展工作的计划性、预见性和科学性，提高工作的效率。要学习基本的经济理论和发展市场经济的基本知识，学习与工作有密切关联的各项改革政策、做法，努力钻研和掌握农村市场经济发展的形势和农村市场经济运行的基本规律，学习正在不断更新的业务知识。我们都要有一种敬业精神，进取精神和拚搏精神，要勇于向自己的昨天挑战，要经常给自己定出新的更高的奋斗目标，这样我们就会有学习的动力和压力。我们百名优秀乡镇财政干部，特别是年轻的优秀乡镇财政干部，要在学习上率先垂范，把本所同志组织起来，带动起来，创造学习环境，形学习制度。我们希望在下一次评选优秀乡镇政干部时，能够涌现出更多的学习尖兵和业能手。
（三）要讲方法，增强思想方法和工作方中的辩证性和科学性
我认为，思想方法和工作方法中最科学、最根本的方法就是唯物辩证法。它告诉我们思考问题也好，开展工作也好，要坚持两点论，要辩证地看待事物和问题。比如，如何看待乡镇财政目前的形势呢？我认为，应该是既要看到乡镇财政面临的问题，又要看到国家和农村未来发展的有利形势，只有这样才能进一步增强做好乡镇财政工作的信心和勇气。目前乡镇财政建设和发展的过程中，确实面临一些需要我们着力加以解决的实际问题。但我认为，第一，这些问题是在乡镇财政建设和发展过程中出现的问题；第二，这些问题是通过努力可以逐步得到妥善解决的；第三，困难问题与出路希望是同时存在的。所以，要客观地看待这些问题。在正视乡镇财政发展过程中所面临的实际困难与问题的同时，我们还必须看到一方面现在全国上下已经形成了重视农业和农村工作的良好氛围；另一方面分税制财政体制实施以后各地比以往都更加重视、关心和支持乡镇财政工作；再有就是我们经过十几年的发展建设，已经积累了做好乡镇财政工作的基本经验，这都是做好新时期乡镇财政工作的基本和有利条件。所以，困难与问题的存在，不应该成为我们悲观失望的理由，而应该成为我们找到解决问题的出路、条件、机遇和方法的根据。又如乡镇财政工作是一项系统性、综合性的经济管理工作，做好这项工作，单靠财政所的几位同志能行吗？不行，还要取得当地政府和各部门的配合与支持。这就要求我们在工作中，要注意协调、处理关系，要争取得到领导和同志的支持。再如，做工作，就是解决矛盾，乡镇财政要开展的工作即要解决的矛盾很多，那么什么是其中心工作或主要矛盾呢？我想是开展好乡镇财源建设活动。这是乡镇财政工作中的重中之重，是诸多矛盾中的主要矛盾，是乡镇财政工作的“牛鼻子”和主线。抓好乡镇财源建设，乡镇财政就会提高自身的地位，就会增强自身发展的空间和余地，就会不断增强乡镇自身发展的生命力和战斗力。总之，我们要学点辩证法，要坚持两点论，要用科学的方法武装头脑，指导工作。
（四）要讲管理，向管理要效益
乡镇财源建设篇7
按照目前我国的财政体制，乡镇财政基本上由三大块资金构成：（1）预算内资金。（2）预算外资金。（3）自筹资金。在这种财政体制下的乡镇财政运转的情况是：预算内的财政收入能够维持收入平衡，即预算内收入足够发放政府部门和乡村教师的工资，预算外资金一般情况下能保证乡政府的日常运转和乡村公共商品的提供。
2取消农业税后乡镇财政所面临的困境
2.1减少财政收入，制约基层政府功能发挥
首先，收入缺口较大。农业税是地方收地方用，尤其是农业主产区，农业税是乡镇的主要收入来源，是基层政府的主要财力保障。取消农业税使乡镇收入锐减，给基层政府带来财政困难。乡镇财政的支出远远大于以农业税为主的财政收入，而这个差额部分，中央转移支付不能覆盖到。而当前县级财政又普遍困难，难以挤出财力安排乡镇转移支付，由于受到财力约束，制约了基层政权功能的有效发挥，也影响到了政府工作的主动性和积极性。.
2.2农村基础设施建设支出缺口较大
农村税费改革取消了乡镇道路建设费、集资和村提留，乡镇道路的建设要求列入乡镇财政预算，村级道路的修建，则通过村民“一事一议”方式加以解决。对于大部分乡村来说，交通是这些地区经济发展的瓶颈，道路修建任务繁重，在税费改革大幅度地减少了乡镇财政收入，上级转移支付量又与道路修建实际所需资金量相去甚远且人员经费都存在严重缺口情况下，再挤出一块经费来安排乡镇道路建设支出似乎不太现实。同样，对于农村水利设施建设、土地治理等方面的支出，税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。
2.3农村义务教育经费严重不足
为了解决教师工资的按时足额发放，乡镇学校教师工资从2001年起直接由县财政通过教师工资专户统一进行，这有效解决了教师工资的拖欠问题，但并未解决基础教育投入不足的问题。同时由于取消了农业税，取消了向学生的乱收费，从而使教育投入不足的问题更加明显。一方面在上级转移支付力度不够的情况下，原缺口不仅没有缩小，而且加剧了乡镇财政的困难，影响乡级政权其他职能的履行；另一方面教师未来工资标准提高的负担也有可能累加在乡财政，所以乡财政的困难可能更大。取消农业税，以农业税为主要财政收入的乡镇财政将更加困难，乡村小学的硬件建设和维护得不到有效保证，必然影响义务教育的质量和普及。
2.4乡村债务负担沉重，化解的难度增大
乡镇负债是当前全国农村面临的突出问题。它一般包括显性债务和隐性债务。显性债务有银行存款、农金会或其他基金贷款、统筹中借款和其他；隐性债务一般有欠发工资、欠发业务费、欠付楼堂馆所等基建基金、欠付修路修桥等公益项目资金、财政担保和其他方面形成的债务。巨额赤字和债务由于农村税费改革形成的财政政策性缺口、收支管理、预算管理的规范化刚性约束，这些债务没有消解的希望。取消农业税后，如果没有上级大力度的转移支付，债务更是无法化解。
3取消农业税后解决乡镇财政问题的对策
3.1发展乡镇经济，不断增强财政实力
取消农业税后，乡镇财政要走出困境，缓解当前的收支矛盾，最主要的是发展经济，不断壮大财源，形成稳定增长的收入来源。为此，乡镇财政体制应突出激励机制，最大限度地激发乡镇培植财源的活力，主动依托当地的资源优势，加大招商引资力度，调整优化产业结构，既注重发展投入少、见效快的项目，又注意发展生产周期长、税源稳定的项目，以形成稳定可靠的财源体。
3.2合理界定乡镇事权财权，完善乡镇财政管理体制
要按照财权、事权相统一的原则，合理界定乡镇事权财权，使之责权利相称，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。可以设想把乡镇财政的内容分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。在转移支付目标确定后，应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的财政转移支付制度。
3.3转变基层政府职能，进一步推进乡镇机构改革
首先是转变政府职能，政府从竞争领域退出，不再投资办企业，更多提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品服务。目前，乡镇政府职能主要是以经济的管理为主体，社会管理和公共服务的职能相对较少。取消农业税后县乡政府要抓住这一有利时机，有力推进向服务型政府的转变，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把更多精力放在促进社会事业发展和建设和谐社会上，切实履行好社会管理和公共服务职能。其次，要精简机构，削减冗员。①归并乡镇的站所。②改善乡镇教师队伍结构。③改革乡镇医疗卫生和计划生育办事机构；④在不影响社会稳定，有利于发展生产和城镇建设的前提下，适当撤并乡镇。
3.4进一步明确各级政府对发展农村义务教育的责任
资料显示，对现行农村义务教育投入中，乡镇财政占78%，县级财政占9%，省市占11%，中央财政所占比例很小。因此，要对发展农村义务教育的管理体制进行改革，变九年义务教育由“以县为主”或“以县乡为主”为中央、省、市、县乡五级财政共同承担。要按照在国务院的领导下，有地方政府负责、分级管理、以县为主的要求，建立起各级政府责任明确，财政分级投入，经费稳定增长，管理以县为主的体制。
3.5建立规范和科学的财政转移支付制度
转移支付是贯彻国家政策意图、平衡地方财力，缓解基层财政困难的一项有效措施，对县乡的财政转移支付，应主要用于弥补税收收入不足以提供基本公共品和服务的财政收支缺口，而且首先要保证不同经济发展水平县乡和不同收入基层在享受基本公共服务方面达到均衡等。因此，在全面取消农业税后，应增加中央财政对地方财政的转移支付和省市财政对县乡的转移支付力度，以矫正当前的不均衡和缓解地方财政，特别是县乡财政压力。
3.6加强债务管理，努力化解镇村债务
乡镇财源建设篇8
农业生产方式变革的基础。以家庭联产承包责任制为代表的中国农村改革已经进行了30多年，改革到今天，中国农业与规模化、集约化、商品化、生态化、科学化的现代化大生产的要求还相距甚远。通过新型小城镇建设，在吸引农业人口转移的同时，必然带来农村土地管理方式的变革，进而推动农业生产方式的又一次变革。
二、新型小城镇建设乡镇财政所面临任务
1.基础设施投资
主要用于城镇道路和交通、通讯、内河治理、供水、供气、供电、污水处理、垃圾处理、绿化、公共场所等设施的投资。基础设施投资关系到新型小城建设的规模和承载能力。
2.公共服务保障
主要用于医疗卫生、文化教育、社会保障等方面的支出。这部分支出是乡镇财政支出的核心部分，直接体现新型城镇化“以人为本”的主要内涵和小城镇建设的质量。
3.扶持产业发展
主要是用于支持产业发展的税式支出、财政贴息、研发补贴、人才引进补贴、服务保障等方面的支出。这项支出既关系到新型小城镇能否做大做强和可持续发展，也是关系到乡镇财政能否处理好财政与经济关系的重要问题。
4.带动“三农”发展
新型小城镇建设必然产生对“三农”的多方面需求，自然带动“三农”的发展，但新型小城镇发展速度超过了“三农”发展的速度，小城镇建设目标也难以实现。为此，乡镇财政在支持乡村道路建设、农村科技推广、农民培训、农业合作组织建设、农业产业化经营、农村生态建设等方面应该发挥重要的作用。
5.财政管理创新
传统的乡镇财政为生产型财政，后又转向吃饭财政，公共财政的作用发挥不足，财政管理不规范，管理手段落后。新型小城镇建设使得乡镇财政收支规模、支出范围、支出项目将发生变化，公共财政的特征更加明显，预算更加规范，管理更加严格，法制化、科学化、信息化管理将成为乡镇财政管理新特点。
三、新型小城镇建设中乡镇财政面临的问题
1.财力紧张
当前乡镇财政困难具有很大的普遍性。具体表现：一是财政的经济基础薄弱，大部分乡镇工业不发达，商业规模较小，税源少且不充裕。二是现行非税收入极其有限，国家规范收费之后，乡镇原有的收费项目所剩无几。三是营业税提高起征点和大部分企业营改增后，现行分税制体制下，乡镇财政收入下降。四是乡镇政府无权发行城镇建设债券。
2.刚性支出
一是保吃饭的压力。乡镇财政供养人员尽管收入不高，但对财政来说仍然是一项刚性的首要支出和沉重压力，养人支出目前仍占乡镇财政支出的70%左右。二是乡镇基础设施落后，维修改造、扩建、配套任务繁重，财政无力承担，拖欠工程款在乡镇是一种普遍现象。三是公共服务支出不断增长，财政处于低水平保障，甚至难以保障。
3.政策缺陷
一是改革开放后，特别是近些年来，国家土地政策的红利基本上被大中城市所独享，土地财政成为城市财政的主要特征。城市建设用地指标基本上是挤占乡镇非农业用地，在国家更加严格控制建设用地的今天，新兴城镇用地也随之纳入严控之中，大量的土地收益将成为历史，土地非税收入在新型小城镇建设中将看不到优势。二是国家对“三农”的支持，仅限于农村的基础设施、农业生产、农民的生活上，而对农业人口转移中所发生的费用并没有纳入显性支出之中，农民享受不到市民化待遇，如低保、失业等支出，增加了农民改变身份的风险，抑制了农业人口的转移。三是农村土地难以实现流转，农民没有改变身份的本钱，城市人口回流农村又受到农村房屋产权转移的限制，城里居民与农村居民消费资金相互融通的渠道没有打开，导致新型城镇建设难以聚集农业人口。三是分级分税财政体制下，乡镇财政很少获得以公共服务均等化为依据的国家财政转移支付和公共基础设施投资。乡镇财政自身无力解决新型小城镇化建设的财政压力问题。
4.理念僵化
国家实施城镇化战略以来，小城镇建设出现“重口号、轻行动，重外延、轻内涵，重眼前招商、轻整体规划”的现象。小城镇建设中遗留下来环境欠账、生态欠账、公共服务欠账很多。近年来很多人片面认识“公共财政”，财政配置资源的职能没有有效发挥，财政与生产的关系几乎被割裂开来，开辟财源的意识淡薄，财政扶持支柱产业的杠杆作用几乎殆尽。
5.管理粗放
由于乡镇发展落后，长期缺乏优秀的管理人才。人才是事业发展的基础，新型小城镇建设也不例外。尽管近些年，包括乡镇财政部门在内的管理部门吸纳了部分大学生充实到管理队伍，但特别优秀人才少见，长期扎根乡镇的干部不多。在产业中专业技术人员和优秀管理人才更是缺乏。乡镇人才的匮乏，导致各方面管理的粗放，严重影响了新型小城镇建设和发展的质量。
四、新型小城镇建设的财政政策支撑
1.财政部门积极参与新型小城建设规划制定
新型小城镇建设的核心理念是“以人为本”。满足人的需求，适应人的生存，是新型小城镇建设的出发点，也是归宿。目前国务院已出台了国家新型城镇化规划，但是在国家层面上具体的新型小城镇建设规划还没有出炉，地方层面上的新型城镇化建设和新型小城镇建设具体规划和实施方案也未见头绪。加快新型小城镇建设规划和制定规划内的新型小城镇建设实施方案，是科学建设新型小城镇的前提。首先是确定重点建设的乡镇。对聚集人口潜力大、产业基础好、乡镇财政状况优的乡镇优先建设。特别是交通便利的县城与县城之间，辐射区域广、跨度长、流动人口多的乡镇，更要作为重点发展对象。在制定新型小城镇发展规划和实施方案中，财政部门必须作为主要部门参与制定。财政部门既要积极保障新型小城镇建设的公共支出，也要使新型小城镇建设控制在财政可承受的范围内。
2.加快创新乡镇财政管理体制
地方各级财政分得的蛋糕有多大，不仅取决于本级全口径的财政收入规模，更取决上级政府如何切割蛋糕。小城镇发展缓慢不仅仅是市场经济下资本选票决定的，在某种程度上决定于国家的产业政策、生产要素政策、财政政策等，财政状况制约着未来经济社会发展状况。为了从财力上保障新型小城镇公共建设需要，应完善现行财政体制，实施更加有利于新型小城镇建设的中央、省、市、县和乡镇的分税制以及土地收入分成制度，扩大乡镇财政留成比例。必要时，对国家规划建设的非城市周边乡镇的新型小城镇实施分成比例倒置，土地收入全部留用（弥补近些年乡镇土地红利的流失），省级和市级规划的新型小城镇上缴的财政收入全部留用。只有通过让乡镇财政获得更多的可支配财力，才能保障新型小城镇建设的速度和质量。
3.加大对乡镇的转移支付力度
推进新型小城镇建设，必须增加小城镇对农民转移的吸引力。这种吸引力来自于两个方面：一方面，通过科学的城镇规划、完善的基础设施、高质量的社会文化生活，增强基本生活设施和精神生活保障，提高农民进城吸引力；另一方面，通过提高养老、就业、医疗、教育等社会事业发展水平，增强生存和发展的保障，提高农民进城吸引力。为此，对困难乡镇应增加上级财政转移支付。一是在保障社会保险和教育统筹的基础上，提高乡镇社会保险、社会救济、失业补助的标准，实现乡镇居民与城市居民的同等生存和生活待遇，确保社会保障资金按时足额补助到位，坚决消除拖欠、挪用现象。二是增加乡镇的财政专项补贴，特别是公共基础设施、医疗卫生、教育科学、环境保护、生态平衡的补助，改善乡镇公共服务落后状况，提高乡镇居民公共服务水平和生活质量，缩小乡镇与城市的差距，实现公共服务均等化。三是绝大多数乡镇缺少具有本地特色、可持续发展的支柱产业，国家垄断产业（电信、电力、石油、盐业等）又从乡镇掠走税收和高额垄断利润。在新型小城镇建设过程中，中央、省、市财政应在预算单列新型小城镇建设专项资金，实行专户管理，确保资金专款专用，真正实现城市对乡镇的反哺，使为城市发展建设做出贡献的农业劳动力和农村人口实现本地化的安居乐业，真正解决农民工候鸟式的生活，实现社会的稳定。
4.积极探索新型农业人口转移成本分摊机制
在农业人口向新型小城镇转移过程中，城镇增容必然带来城镇基础设施建设、就业、教育、医疗卫生、社会保障等方面的财政压力，为此探索建立科学的农业人口转移成本分摊机制将成为新型城镇化建设的难题，破解这个难题的唯一办法就是解放思想，进行体制机制创新。一是尝试用农民土地流转收入换入城安置费用。二是尝试农民住宅面向城市殷实富户开放流通，实现农民住房财产与城市居民收入的转换。三是农村土地在确保集约化农业生产的前提下面向城市资本开放，吸引更多的非农资金投入农业，既实现国民经济基础产业发展维持国家粮油安全，又增加农民收入，实现更多农民在新农村建设中就地转换身份，或有能力进入新型城镇享受市民待遇。四是增加上级财政投入，对小城镇新安置农业人口实施补贴政策，缓解乡镇财政压力。五是设立农民在小城镇创业扶持政策，包括税收减免政策、财政补助政策、小额贷款贴息政策等等，增加转换农民收入，自力更生承担进入新型小城镇的成本。
5.加大财政对乡镇特色支柱产业的支持力度
在推行多元化投融资方式、多种所有制形式和多种经营方式的同时，财政应重点支持文化旅游、商贸物流、资源加工、交通运输等体现乡镇特色资源、区位优势的产业发展，通过规划引导，市场运作，利用财政的税收政策、贴息政策、国家参股政策、补贴政策等，充分发挥财政杠杆作用。要重点鼓励社会资本参与小城镇公用设施投资运营，通过完善基础设施和公共服务，发挥引致投资的作用，引导更多的私人资本投资于新型小城镇，加快新型小城镇建设步伐，为新型小城镇实现可持续发展奠定经济基础。
6.实施乡镇人才引进的财政支持政策
应借鉴城市发展的经验，制定吸引人才、引进人才、留住人才、借用人才的政策。有条件的乡镇应通过技术入股、住房补助、生活补助、创业基金等措施，吸引技术人才、管理人才、创业人才。特别是回镇或来镇就业的大学生，应该给予更多的优惠政策。通过培养和引进高素质的生产者和劳动者，提升乡镇人口素质，为提升产业层级，实现乡镇产业生态、社会生态、环境生态、人口生态的整体协调提供人力资源保障。