集体土地征地拆迁条例范文
时间：2024-01-22 10:33:11
集体土地征地拆迁条例篇1
47岁的成都市民唐福珍在医院与伤痛搏斗了16天后，在2009年11月29日孤独地走完了生命的最后路程。弥留之际，她的数名亲人或受伤入院或被刑拘，重症监护室被4名治保人员警戒，亲人无法探视。
16天前，为了抗拒拆迁，唐福珍将汽油泼到自己身上，点火自焚。
唐福珍在被送到医院时留给家人的最后一句话是，“你一定要从我家里面选一张漂亮的照片做遗像”。但她的自焚并没有阻止房子被拆，当天房子就变成了一片废墟。
唐福珍的悲剧上演前后，中国的拆迁之战正在多处爆发：在上海，被拆迁女住户潘蓉手持自制燃烧瓶阻挡掘进的挖土机；在贵阳，无奈的被拆迁居民用40多个液化气罐堵路讨要说法；在昆明，因为拆迁一个大型集贸市场，上千商户上街抗议……
拆迁，拆迁，还是拆迁，在2009年岁末，拆迁成了中国社会矛盾的一个爆发点。
城市拆迁实际无法可依
2009年12月7日，沈岿、王锡锌、姜明安、钱明星和陈端洪，这5位学者联合向国务院上书，要求修改《城市房屋拆迁管理条例》(下称《拆迁条例》)，他们认为，于2001年颁布的《拆迁条例》在法理上同2004年的宪法修正案和2007年颁布的《物权法》相违背，应予以废除。
王锡锌教授2009年12月15日表示，这次建议与媒体报道的接二连三的暴力拆迁事件，尤其是发生在成都金牛区的惨烈事件有直接关系。无论是2004年的宪法修正案，还是2007年10月1日颁布实施的《物权法》，都明确规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，然而，强制拆迁、野蛮拆迁仍有发生。
对此，5位建言者之一的北大法学院教授王锡锌认为，在法理上，《宪法》和《物权法》都高于《拆迁条例》。但在现实中，手拿《宪法》、《物权法》的公民却抵挡不住按照《拆迁条例》“依法拆迁”的铲车。原因在于：一方面，《物权法》的规定，仅仅提供了对财产权保护的基本原则，缺乏具体可操作的规定。另一方面，政府拆迁部门在拆迁问题上往往更习惯于、更倾向于适用《拆迁条例》的规定，因为《拆迁条例》更加具体，操作起来对他们更加便利。再者，由于缺乏有效的违宪审查程序和操作机制，很难及时地对《拆迁条例》加以废止或改进。
2009年12月16日，国务院法制办公室在举行学者座谈会上，多名学者就《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例(草案)》(以下简称《征收条例(草案)》)发表意见，在讨论之前，国务院法制办副主任郜风涛代表法制办介绍2007年3月公布的《物权法》中。规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，但这一“法律规定的权限和程序”并未得到即时确定，而2001年颁布的《拆迁管理条例》根据《物权法》的精神本来应当废除，因此“城市房屋拆迁实际上处于无法可依的状态”。
在此背景下，国务院法制办与全国人大法工委进行了沟通，建议在有关法律正式出台之前，由全国人大常委会授权国务院制定新的法规，《征收条例(草案)》由此出台。
在长达4个小时的闭门会议之后，郜风涛向媒体通报：在《征收与拆迁补偿条例》正式颁布实施之后。公众与学界诟病多时的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁条例》)将肯定同时废除。
新条例：谈好补偿再拆迁
叫板《城市房屋拆迁条例》，又应邀走进国务院研讨条例修改，走出国务院法制办研讨会现场后，北大公众参与研究与支持中心主任、北大宪法行政法研究中心副主任王锡锌教授在接受采访时坦言，国务院的积极回应“很令人鼓舞”，同时他也表示条例草案进行了很大调整。
据透露，条例草案内容与北大5学者此前的建议书内容精神基本一致，并且去掉了“被拆迁人”这一概念，以“被征收人”取代，对于之前上书中建议修改的包括赔偿问题、拆迁主体的界定以及授权问题等内容，在新修订的草案中都得到了体现，这是很令人鼓舞的。
王锡锌教授表示，关于拆迁制度修改，他关注的核心问题是征收环节。拆迁的前提是征收和补偿，关注拆迁问题更要关注征收和补偿。现在不少征收都是以“为了公共利益”的名义进行，在物权法中明文规定，政府征收必须是为了公共利益的征收，就是为了国防、交通、公立医院、学校等等这样一些事业才可以进行土地征收。但是事实上，许多地方政府基于局部的、短期利益考虑，片面强调城市的建设发展，忽视对财产房屋所有人的权利保护。修改条例时一定要将这一点明确清楚，将政府拆迁与商业拆迁彻底划清界限，斩断政府与开发商的利益链。
王锡锌还认为，补偿到底如何做到公平，是否该在补偿过程中引入比较公正的市场原则，在拆迁制度的修订中，如何能够防止拆迁领域的暴力行为，这些都应该在新条例中明确。
不管你同不同意，推土机先开到你家门口，这是现实中让被拆迁人最难以接受的一幕。王锡锌教授说，遇到这种情况“我可能会和其他的任何一个普通公民一样，捍卫自己的合法权益”。为此，北大几位教授一致指出：政府为公共利益进行的拆迁，必须通过正常的程序，即在取得被拆迁人的同意、给予充分的补偿基础上，才能进行房屋的拆迁。
参加讨论的沈岿教授表示，新条例出台后，如果是纯粹商业利益的开发，那么，就算开发商说动了一千户，只要有一户不肯搬，那他就要修改自己的计划，这跟国外的办法很类似。问题难因修改而消失
虽然《拆迁条例》的修改正在进行当中，经过大约一年左右的法律程序就可以出台，但是从中国目前的经济和社会现状来看，如果指望用一部修改后的《拆迁条例》来杜绝拆迁悲剧的发生，可能也过于天真了。
参与研讨会的北大学者王锡锌认为，目前条例修改的阻力主要来自于一些地方政府，地方政府基于局部的、短期利益考虑。片面强调城市的建设发展，可能忽视对财产房屋所有人的权利保护，这种地方利益和商业利益的勾结，会在《拆迁条例》的修改和实施中形成强大的阻力。
其次，目前正在讨论的条例限定为“国有土地上”，这意味着目前大量涉及农村集体土地的拆迁问题难以被新法规涵盖，如此前引起公众高度关注的唐福珍案，其盖房用地原本就为集体用地。我们看到的因拆迁引起的暴力事件，大部分发生在农村集体土地上，农村集体土地上的拆迁问题依据的是《土地管理法》和《土地管理法的实施条例》。应该有一部统一的法律来管城市和乡村的征收拆迁，但现在还一时难以出台。毕竟城市和农村的土地不归一个部门管，管城市房屋拆迁的是住房和城乡建设部，而管集体土地的是国土资源部。这就意味着，发生在中国城乡结合部的唐福珍式的拆迁悲剧仍难以避免。
集体土地征地拆迁条例篇2
一、纯商业拆迁是否适用本条例？
根据“征房条例”规定，本条例规定是只针对公共利益，相对于旧条例，缩小了适用范围，因为旧条例是允许商业拆迁的。另根据《循环经济促进法》规定，“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”就是说，自2009年开始非公共利益政府不能决定拆除。
二、补偿范围是否包括土地使用权？
这个在旧条例中没有规定，只有个批复，是《国务院法制办对北京市人民政府法制办公室关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示的答复》（2002年1月24日，国法秘函〔2002〕15号）规定，“一、关于1999年1月1日现行土地管理法施行前拆迁城市私有房屋的补偿问题。根据法不溯及既往的原则，1999年1月1日现行土地管理法实施之前拆迁城市私有房屋的补偿，应当适用原土地管理法和原城市房屋拆迁管理条例的规定。二、关于1999年1月1日现行土地管理法施行后至2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行前，拆迁城市私有房屋的补偿问题。现行土地管理法第五十八条规定，收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。……北京市人民政府作出上述规定，将土地使用权补偿因素纳入补偿范畴，不存在法律问题。因此，北京市可以依照上述规定对被拆除的房屋进行补偿。三、关于2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行后，拆迁城市私有房屋的补偿问题。……2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”根据这个批复的意见，现行的一般做法是“地随房走，地不计价”。但我们认为，这明显与物权法土地法相矛盾。
物权法第一百二十一条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”，第一百四十八条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”，土地管理法第五十八条“收回国有土地使用权的对土地使用权人应当给予适当补偿”。
目前我国也有地方对房屋所使用的土地使用权进行补偿的。比如，重庆市采取的做法就是适当补偿原则。根据《重庆市国土房管局关于城市房屋拆迁中土地补偿有关问题的批复》（渝国土房管发〔2003〕113号）“因城市建设收回土地使用权时，对以出让等有偿方式取得土地使用权的土地使用者，应根据其取得土地使用权的成本（出让金及有关税费等）和投入等因素考虑补偿。”那么具体对土地使用的补偿标准如何计算？目前尚无统一的标准，根据法律原理，我们认为法治政府必须建立和保护行政相对人的合理利益。根据物权法规定，用益物权是对他人所有的不动产或者动产依法享有的占有使用和收益的权利。而土地增值利益属于用益物权人应当取得的收益，因此收回土地使用权时应当按收回时（征收决定生效时）的土地出让金标准计算并退还。有了这样的认识后，一个更为复杂的补偿问题实际上也解决了，就是“房地分家”的补偿问题。实践中，有些地方政府图省事经常毛地出让，结果地上房屋和其他附着物尚未补偿，土地使用权已几易其主，政府征收时出现房主之外，地权另有其人的情况。这样的案例在实践中已经大量涌现，但目前尚无具体且明确的先例可循。那么，我们认为前述方法可以作为解决办法的参考。
三、“城中村”改造适用何种程序？
所谓“城中村”是指已经纳入城市总体规划建设区范围，农业用地通过征用所剩余很少或者已经没有，但以住宅用地仍为集体所有性质土地为特征，农村集体成员由农民身份已经或者即将转变为居民身份，滞后于时展游离于现代城市体制管理之外的村民仍在原村居住而形成的村落。“城中村”有广义和狭义之分。从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。城中村在大中城市普遍存在。成都市五城区内尚有待改造的“城中村”12个，计划在2012年前基本完成。
“城中村”改造的程序我们认为应分两步走，即先将集体土地征为国有，再将国有土地上的房屋及其他附着物征收。本次征房条例将旧城改造（有的地方称三项改造，即城中村、棚户区、危旧房）造视为公共利益。目前，我国还没有集体土地拆迁安置补偿的统一法律，但有些省市的做法也值得借鉴。已知的大约有三种模式，第一种叫征地法，即先按程序将土地转为国有，再按国有土地房屋来进行征收，也是我们主张的模式；第二种参照法，参照城市拆迁进行补偿，这种模式有司法解释的依据，最高法院2005行他字第5号批复规定，农村集体土地征用后，原农村居民对房屋仍然享有所有权，房屋所在地被纳入城市规划区的，应当参考拆迁条例规定对房屋所有人进行安置补偿（实际上城市已无安置可言），参照法成本稍少，我们成都市农村建设用地流转采用的就是这种模式；第三种叫协商法，即互相商量补偿，“按平算数”。
四、房地产管理工作中市辖区政府的责任及作用？
在房地产管理中我们听到最多的就是市县政府，基本上没有听到说过区政府，这次征房条例也是如此。部分学者们的观点认为应该包括区级政府，理由是如果仅限市县政府，则民族自治地区的盟、旗则不搞拆迁了。我们认为，根据现行法律规定，对外行使相关管理职能的只能是市县政府。理由是《国家土地管理局对出让国有土地使用权有关问题请示的答复》（1991国土函字第71号）、《国家土地管理局关于出让国有土地使用权有关问题的答复》（1993年4月1日）两次文件均规定“国有土地使用权的出让，由市、县人民政府负责。其中，‘市、县人民政府’，所指‘市’，包括全国各级市；所指‘县’，不包括市辖区。”而且按照政府设置的规定，区级政府原则上不单独设立规划管理部门，征地条例也明确是市县人民政府负责本区域的房屋征收与补偿工作。我们成都市的做法是在征地征房活动中依据《成都市征地补偿安置办法》（78号令）第三条“征地补偿安置工作在市人民政府的领导下，由市土地行政主管部门具体负责实施。市计划、劳动、民政、公安、粮食、规划等有关行政管理部门应按照各自职责，协同市土地行政主管部门做好征地工作。区、乡（镇）人民政府应协助做好征地补偿安置工作”、《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）第六条“成都市房产管理局主管本市城市房屋拆迁管理工作。成都市房屋拆迁管理处具体负责锦江、青羊、金牛、武侯、成华区（含高新区，以下简称五城区）内的城市房屋拆迁管理工作；其他区（市）县房产管理部门管理本区域内城市房屋拆迁工作。公安、教育、电信、供电、供水、供气和广播电视等部门应当及时协助办理被拆迁人的户口迁移、学生转学、电话移机、有线电视迁装和水、电、气供应等有关事宜，除按照国家有关规定外，不得额外参加拆迁人和被拆迁人的负担。国土部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作”明确规定，区级政府基本上是配合义务，从政府组织法来说并无不妥之处，但所有对外文件应当按照法律和行政法规规定的程序处理。
五、征房条例实施后原88号令的废止问题？
由于《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）系根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《四川省城市房屋拆迁管理条例》和《成都市城市房屋拆迁管理条例》制定，根据《立法法》“下位法违反上位法规定的应予以改变或者撤销”的规定，前述条例连同88号令均不再适用。
六、征地与征房的区别与联系？
如果说有联系，那么房地合一就是其中最重要的联系，因为至今科技再发达也不能建造空中楼阁。所以，房产和地产我们通称房地产，这也是我们有时混淆征地与征房的原因之所在。征地与征房在国外区别不大，几乎世界所有国家都实行的是土地私有制，房地事实上也是合一的，只有我国法律制度上实行房地合一，但城市建设用地所有权归属国家，房屋产权所有权人只有使用权且实行多头管理。因此，在中国征地与征房是不同的法律概念。两者的主要区别：
一是适用的法律程序不同。国家建设征收土地适用《土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定；城市房屋拆迁适用《城市房屋拆迁条例》的规定。
二是适用范围不同。征地适用范围是农村集体所有的土地，征房适用范围是城市规划区内的房屋。
三是法律后果不同。征地导致的法律后果是农村集体土地所有权的消灭，征房导致的法律后果是房屋所有权的消灭以及房屋产权的等价调整或者价值的交换。
四是补偿范围不同。征地一般补偿有4项，即土地补偿费、安置补助费、地上费（含建筑与青苗等）、菜地基金。征房实质补偿只有其中一项，即地上费，细化为房屋及地上建筑物补偿，过渡费补偿，营业损失补偿。一句话，征地既补“砖头”（土地及建筑），也补“人头”（人员安置），而征房只补“砖头”。
征房的程序为：
（一）公布补偿方案。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
（二）公布修正补偿方案。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
（三）风险评估，必要时经政府常务会议讨论。
（四）落实征收补偿费用。
（五）处理无证建筑。
（六）作出征收决定并公告。
（七）组织调查登记，公告调查结果。
（八）给予补偿。
（九）对违约者提讼。
（十）对“钉子户”作出补偿决定并公告。
（十一）申请法院强制执行。
征地的程序为：
（一）征地通告。由县或市级国土资源局在被征收土地所在地的村范围内征地通告，告知被征土地的村集体经济组织和村民：征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。
（二）征询村民意见。由县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府，就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。
（三）地籍调查和地上附着物登记。由县或市级国土资源局会同被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积，地上附着物种类、数量、规格等，并由国土资源局现场填制调查表一式三份，由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。国土资源局应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。
（四）拟订“一书四方案”组卷上报审批。由县或市级国土资源局根据征询、听证、调查、登记情况，按照审批机关对报批材料的要求拟订“一书四方案”即：“建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案。”并组卷向有批准权的机关报批。
（五）征用土地公告。征用土地的市、县人民政府应当在收到省或国务院征用土地批准文件之日起10个工作日内在被征地所在村进行征用土地公告。征用土地公告的内容：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；征用土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。
（六）征地补偿安置方案公告。县或市级国土资源局根据省或国务院征用土地批准文件批准的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日内以村为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容：被征用土地的位置、地类、面积；地上附着物和青苗的种类、数量；需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向县或市级国土资源局提出。县或市级国土资源局应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。
（七）报批征地补偿安置方案。县或市级国土资源局将公告后的土地补偿、安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市、县人民政府审批。
（八）批准征地补偿安置方案。
市、县政府将征求意见后的征地补偿安置方案批准批准后，并报省国土资源厅备案，并交由市、县国土资源行政主管部门组织实施。
（九）土地补偿登记。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书(土地承包合同)到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以市、县国土资源行政主管部门的调查结果为准。
（十）实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费，被征地单位和个人按期交付土地。
七、“村转居”后集体土地是否自动转为国有？
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”属于全民所有即国家所有。国家土地管理局部门规章《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条也作了相同的规定。按照前述规定，征地的问题其实再简单不过了，只需要将地上村民户口转为城镇居民，再征收其房屋和地上建筑物即可完成。事实上，从2004年开始，成都市即对全市范围内土地被征占农民全部登记为居民户口，2005年完成锦江、青羊、金牛、武侯，成华及成都高新区、龙泉驿、青白江、新都、温江等农业户口和非农业户口统一登记为居民户口工作，2007年完成其余县(市)的农业户口和非农业户口全部登记为居民户口工作。相应的原来的自治组织村委会也变更为居委会。
集体土地征地拆迁条例篇3
这意味着,2009年年底北大五学者上书全国人大要求对该条例进行合法性审查有了新的实质性的进展。此前国务院法制办公布的“新拆迁条例”中,并未涉及农村集体土地征收和补偿问题。而由于城镇化进程,城郊集体土地拆迁已成为拆迁悲剧多发地带。
五学者之一的沈岿认为这是个好的动向,意味着中央准备实质性地解决这个问题。
积极回应
五学者中,沈岿最早关注成都自焚事件。在孙志刚事件中,他正是继三博士提出违宪审查后,向全国人大上书,要求进行特别调查程序的学者之一。“基于我在孙志刚事件中的一些经验,我觉得有必要向全国人大常委会提出一个违宪审查建议。当天晚上我跟王锡锌教授打电话,提到有这么一个事儿,他也同意跟我一块儿做。”王锡锌说,成都自焚事件的细节让他很受冲击。
他们马上行动,召集了几位行政法和房地产法的博士生开会研讨。“当时提出的重点就是,不仅仅认为其违反《宪法》或者《物权法》,而是要把存在问题根据《立法法》列得更细一些。”
经过几次研讨,最后形成了“关于对《城市房屋拆迁管理条例》进行审查的建议”(以下简称“审查建议”)的初稿。
这前后,沈岿、王锡锌的同事陈端洪教授和钱明星教授加入进来。陈端洪在宪法领域研究颇深,而钱明星则是民商法领域知名学者。按照辈分,姜明安是四人的老师,但对几位年轻学者的举动赞赏有加,也加入进来对初稿进行了具体修改。
2009年12月7日,当这份“审查建议”被特快专递至全国人大常委会时，国务院法制办的积极回应,让五学者感觉很高兴。当月月末,五学者受邀参加全国人大法工委组织的会议。全国人大法工委副主任信春鹰以及备案审查室相关人员参加了会议,并正面回应了“审查建议”。
统一立法?
沈岿认为,农村集体土地拆迁领域的最大问题是补偿。它采用的是一种与城市房屋拆迁不同的补偿标准,主要根据地上物的产值几倍的标准来补偿。但这个土地通过征收转为国有土地出让之后,获得收益远远高于补偿费用,农民一算就知道不公平,这是矛盾的根源。
指向的都是拆迁,却是两个领域的问题。王锡锌表示,对于《条例》,他希望通过人大将拆迁法列入立法计划的方式,使违宪的《条例》自动失效。由于《物权法》规定“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”,《条例》作为行政法规无此权限。
变通方式是,全国人大通过授权,使《条例》获得此种权限。王锡锌的质疑是:对不动产征收的授权可以是长期的吗?他提出两种解决方案,其一是修改《土地管理法》,其二是对不动产征收专门立法。
第二种办法为行政法学界多数学者所赞同。这种方式,正是要将国有土地与集体土地的征收纳入统一的法律制度。
据王锡锌透露,“当时在会上,有官员马上回应表示,由于国有土地和集体土地二元结构,城市国有土地属住建部主管,而农村集体土地管理权则属于国土资源部,统一立法涉及两个部门,非常复杂。”
2007年,建设部(现住建部)前部长汪光焘在做《城市房地产管理法》修改说明时表示,该法与《物权法》相关精神相违背,需要修改。结果是全国人大授权国务院来制定具体的办法,《条例》修改开始启动。但此后,各地强制拆迁愈演愈烈,《条例》修改在长时间内没有动静。2010年1月29日国务院法制办公布《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》,但以此征求意见稿为蓝本的新“拆迁条例”何时能正式出台,国务院法制办至今无时间表。
有学者猜测,“五学者上书”之后,国务院法制办迅速回应,正是在利用上书审查的动力,其背后的阻力则可想而知。此后没有声响,估计仍是因为阻力与分歧过大。
阻力重重
是人大立法还是制定行政法规,是维持土地二元结构还是合并立法,包括具体的制度设计,各方仍存在诸多博弈。
姜明安至今仍坚持他第一次参加国务院法制办的会议上未被采纳的一些意见,这些意见所涉广泛,包括公共利益的界定,补偿标准如何确定,以及争端裁决机制如何建立。
姜明安坚持,产权交换中房子的差价应该由政府补偿,除非是被拆迁户自己选择的地方。经常发生的情况是,拆迁补偿费用远低于购买产权交换的房子的价格,被拆迁户无力支付巨额差价。
这就发生了一个奇怪的状况,政府声称为了公共利益拆迁,最后却导致原有住户最基础的利益得不到保障。中央民族大学熊文钊教授强调称,“一定要看到,原有住户的利益也是公共利益。”
姜明安提出的问题基本上代表了法学界的担忧。王锡锌说在同一次会议上,他也强调,一定要区分公共利益和商业开发的区别。现在最大的问题仍然是没有区分商业开发和公共利益,导致权力的滥用,地方政府中立的假设受到质疑和挑战。在他看来,商业开发绝对不能写进去,如果是商业开发,那就只能按照市场原则去购买交易,而不是政府垄断进行强制征收。
王锡锌仍在思考的是,如何对暴力拆迁、野蛮拆迁追究责任。王锡锌认为,一定要引入新的可行的办法禁止暴力拆迁,比如利益相对人的对抗机制。
大多数法律专家都提出应该引入司法机制,由法院裁决拆迁是否合法,甚至有人提出,包括公共利益在具体案例中的界定都应当由法院完成。
但据参与国务院法制办讨论的学者透露,相关部门表示,人大以及法院的介入仍有一些障碍。
2010年10月26日,在姜明安领衔的北京大学宪法和行政法研究中心与蔡定剑担任所长的中国政法大学研究所共同主办的“促进《条例》废旧立新研讨会”上,又一次就“政府征收或拆迁的条件、公共利益的界定”、“政府拆迁的正当法律程序”以及“补偿标准及救济途径”进行讨论。
该次会议,尽管仍存在争议,但与会学者达成了一些基本的共识。比如,用姜明安的话来说,“由谁来认定公共利益,原来我们是要由政府来认定,现在我看我们大家有一些不同的意见,有的认为应该由社会公众、老百姓通过听证会、讨论会来认定;还有的认为应该由人大来认定;还可以由法院来审查认定。”
即便如此,与会学者还认为,“公共利益也不能作为一个绝对的拆迁标准,还要受平衡原则和比例原则(进行需要获得的利益与损害利益之间的衡量)来决定。”
对于房屋拆迁的程序,与会学者则认为,“这个程序一定要由被拆迁人参与,不是要由政府、法院或者哪一家来决定。”
更为重要的是,要避免早先等到拆迁甚至拆迁完才与被拆迁人谈的问题。学者们认为,“参与不是到了要拆房子的那一天才开始,而是要从开始规划的那一天就要参与,许可的阶段也要参与,正式做决定的时候还要参与,整个过程都要有公众参与。”
集体土地征地拆迁条例篇4
[关键词]城郊；农民房屋；拆迁；公共利益；法律完善
城郊农民房屋拆迁，是城市化推进过程中一个必然要面对的问题。随着城郊农民房屋拆迁纠纷的逐渐增多，城郊农民房屋拆迁法律法规的完善，越来越成为我们必须解决的一大难题。对此，笔者将主要从城郊农民房屋拆迁法律法规的规定现状、城郊农民房屋拆迁行为性质分析、当前城郊农民房屋拆迁法律规定方面存在的问题、建立和完善城郊房屋拆迁法律体系的对策思路等四个方面对该问题予以分析论证，期望能对推进我国现时期的城郊农民房屋拆迁工作的完善有所裨益。
一、我国目前有关城郊农民房屋拆迁法律法规的规定现状
(一)法律中有关城郊农民房屋拆迁的规定
1、《宪法》中的相关规定
《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
《宪法》第十条、第十三条从根本大法的角度为建立城郊集体土地上农民房屋拆迁法律制度奠定了宪法依据基础。
2、《物权法》中的相关规定
《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益：征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
《物权法》第四十四条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
《物权法》第一百四十八条规定：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
《物权法》对构建我国城郊农民房屋拆迁制度产生了深层影响。城郊农民房屋拆迁实质是行政征收制度的一种具体表现形式，因此，城郊农民房屋拆迁制度的完善应受行政征收制度的指导和约束。《物权法》依据宪法第十三条之规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
3、《土地管理法》中的相关规定
《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和音苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。……
《土地管理法》第四十七条第二款、第四款的规定是目前在法律层面上关于城郊集体土地上农民房屋拆迁的较具体的适用规定，在这一条中，城郊集体土地上农民房屋被称之为地上附着物。
4、其他法律中的相关规定
除了《宪法》、《物权法》、《土地管理法》的相关规定，在实践中，一些地方政府在对城郊集体土地上的房屋进行拆迁时，往往利用城郊集体土地上房屋规划手续不健全等理由，依照《城乡规划法》对不同意拆迁的农民的房屋按照违章建筑予以。
例如，《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正：逾期不改正的，可以拆除。
第六十六条规定：建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：
(一)未经批准进行临时建设的：
(二)未按照批准内容进行临时建设的：
(三)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。
第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、等措施。
(二)行政法规中有关城郊农民房屋拆迁的规定
《土地管理法实施条例》第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
除此之外，具体实施拆迁的地方政府能否找到其它的拆迁城郊农民房屋的法律依据呢?我们可以分析一下：
首先，地方政府能否依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》或者某省市的城市房屋拆迁管理条例等规定对城郊农民房屋等设施进行拆迁?答案是否定的。因为国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。省市的城市房屋拆迁管理条例的规定也类似，而农村的房屋设施并非城市国有土地上房屋设施，故不属于《城市房屋拆迁管理条例》等规定的适用范围之列。
其次，地方政府能否依据某个被批准的规划对城郊农民房屋设施进行拆迁?答案仍然是否定的。因为城郊农民的
房屋设施是农民的合法财产，它应该受到法律的保护而不受非法侵犯。按照宪法规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。而批准文件并不是法律，也就不能作为拆迁的依据。同时，批准规划也不等于批准拆迁。参照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，即使建设项目被批准了，还必须要有土地使用权等批准文件，然后才能办理房屋拆迁许可证。拆迁城郊农民房屋也应如此，缺一不可。
最后，地方政府是否可以依据与农民签订协议的方式对其房屋设施进行拆迁呢?答案还是否定的。因为城郊房屋与城市房屋不同，拆迁城郊农民房屋涉及对土地使用权的变更，而这又必须依照法定程序办理，如果没有得到有权部门的批准，而仅凭拆迁协议就实施拆迁，则协议因违反国家的强制性法律而违法。依据违法的协议进行拆迁，自然也是违法的。
拆迁与补偿必须依法而行。严格来说，在没有法律依据的情况下，任何拆除城郊农民房屋的政府行为都是违法的。而在法律明确之前的过渡期，参照《城市房屋拆迁管理条例》，严格根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》的相关规定来办理相关的手续，不能说不是当前城郊农民房屋拆迁依法行政的第一步。
与此同时，在城郊农民房屋拆迁的法律依据层面上，又有人认为城郊集体土地上房屋拆迁的具体行为属于民事行为，可以不制定法律，理由是：行政征收是指行政主体为了国家和社会公共利益的需要，根据法律、法规规定，以强制的方式无偿取得负有法定缴纳义务的行政相对人一定金钱或实物的一种具体行政行为。而行政征用是指行政主体依照法律规定强制性使用行政相对人的财产或劳务，并给予一定补偿的具体行政行为。城郊农民房屋拆迁是由于国家征收征用集体所有土地所产生的，只有国家有权征收征用集体所有的土地。单位和个人进行建设需要使用土地的，可以申请使用国有土地，新的土地使用者(可以是国家、单位或者个人)为了有效使用土地。就需对该土地上原有的建筑进行拆迁。所以土地征收征用和房屋拆迁是两个独立的行为，进行理论研究时应将两者区分开，做到化繁为简，以便于更好的分析问题和解决问题。拆迁是拆迁人与被拆迁人之间就有关安置补偿问题达成协议，并履行协议的活动，其本质是一种民事行为。因此，拆迁不是国家对公民财产的征收，对拆迁活动进行规范可以不制定法律。
笔者并不完全赞同上述意见，因为关于城郊集体土地上农民房屋拆迁，我国目前尚无专门的法律对其进行调整。《土地管理法》第四十七条第二、四款对征地的地上附着物补偿费作了规定，但它不是专门针对集体土地上农民房屋拆迁的补偿标准，而且也不太具体。现行城郊集体土地房屋拆迁中适用的主要是各级地方人大、地方政府、相关部门的地方性法规和政府规章及部门的文件。不仅这些法规规章内容简单，许多问题在法律上是空白的，而且这些法规规章本身与我国的《立法法》是矛盾的。《立法法》第八条第六项明确规定，对非国有财产的征收，只能制定法律(指全国人大及其常委会制定的狭义的法律)。同时，《立法法》第九条规定，对上述事项未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权给国务院制定行政法规。目前，青岛市和武汉市制定的地方规章，杭州市制定的地方性法规等等，既非狭义的法律，也非行政法规，与《立法法》的规定是矛盾的。实践中各地出台的有关农村房屋拆迁的办法或者规定具有积极的指导意义，但并不符合《立法法》的强制性规定，因此呼吁中央立法机关应尽快完善农村特别是城郊农民房屋拆迁方面的法律，使城郊农民房屋拆迁工作有“法”可循。
在拆迁的依据问题解决了之后，拆迁房屋的补偿问题就成为一个农民非常关心的问题了。正当合理的补偿是得到农民认可的重要前提。但是目前，我国法律还缺乏对城郊农民房屋拆迁补偿标准的相应规定。有的地方则按照土地征用的补偿标准进行。应该说，按照行政法中最相类似的比照原则，在对城郊农民拆迁房屋进行补偿时，参照适用城市房屋拆迁的补偿标准才是最合适的。我们更期待有权部门能填补此方面的立法空白，尽快制定城郊农民房屋拆迁法律，给被拆迁农民一个明明白白的依据。
总之，发展地方经济固然重要，但这种经济利益的获取必须以保护好每个公民的合法权益为出发点和最终目的。因此，在城郊农民房屋拆迁过程中，只有地方政府做到有法可依、依法行政，才能在更大程度上实现农民个人权益保护与地方经济发展的双赢。
二、城郊农民房屋拆迁行为性质分析
(一)农村土地所有权和农民房屋所有权分属不同的主体
1、城郊土地的集体所有性质。在我国，农村的土地所有权和农民的房屋所有权属于不同的主体。根据《土地管理法》第八条之规定：农村的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有：宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《土地管理法实施条例》对全民所有即国家所有土地的范围作了更具体的规定。因此可以说，农村中土地除极少部分为国家征收后所有权归国家所有外，所有权主要归集体所有。
2、城郊农民房屋的私有财产性质。房屋归公民个人所有，属于农民私人财产。《民法通则》第七十五条明确规定：公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。而作为根本大法的《宪法》第四次修正案加大了对公民私有财产的保护力度，强调：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。
3、农村土地集体所有与农民房屋个人所有对城郊农民房屋拆迁行为的影响。征地行为是政府行政行为，而城郊集体土地上房屋的拆迁，不仅具有行政征收的性质，其在一般情况下是由取得土地使用权的业主与房屋所有权人协商进行拆迁及补偿，在法律上是一种准民事行为。然而在实践中，却往往由政府在征地时一并对房屋进行强制拆迁，甚至按违章建筑予以，从而造成政府的违法行政和房屋所有权人的利益受损。究其原因，对城郊集体土地和农民房屋的财产所有权在认识上存在混淆是一个重要因素。
(二)城郊农民房屋拆迁与城市房屋拆迁的联系与区别
1、城郊农民房屋拆迁与城市房屋拆迁的联系
笔者认为，不管是城郊集体土地上农民房屋拆迁还是城市房屋拆迁，其本质上都是一种行政征收行为，其拆迁行为本身都需要国家法律层面上作出规定。不能因为房屋在城郊集体土地上，拆迁就不是行政征收行为，而在相邻地段
的国有土地上，房屋拆迁就是行政征收行为。其实质上均是行政主体为了国家和公共利益的需要，根据法律法规的规定，以强制的方式取得行政相对人的房屋，并给予适当补偿的行为。不少被拆迁人甚至学者并不了解有关征收的法律制度，认为城郊农民房屋拆迁是拆迁人与被拆迁人双方平等协商的民事行为，与政府无关，而只要是自己产权的房屋，不想拆迁就可以不必拆迁，这种对城郊农民房屋拆迁法律的理解是错误的，屡屡使拆迁工作陷入僵局。
在这种情况下，宅基地上的房屋是作为征收的对象，适用征收规则，还是不作为征收的对象，按照“宅基地上的房屋所有权随着宅基地使用权终止而缺乏正当根据，于是消灭”的路径解释?这两种解释都说得通，笔者更愿意将房屋作为征收的对象，理由在于：第一，我国现行法将土地和房屋作为两个各自独立的物，为采取土地征收和房屋征收的二元模式提供了前提；第二，由于城市土地所有权归属于国家，城市的房屋拆迁不涉及土地征收，只适用于房屋的征收制度，既然如此，将房屋征收独立于土地征收，有利于建立统一的房屋征收制度：第三，便于将土地征收的补偿款和房屋征收的补偿款分别支付，利于房屋所有权人实际获得补偿款。
2、城郊农民房屋拆迁行为往往与征地行为联系在一起，与城市房屋拆迁相比，被拆迁房屋占用土地的性质不同
按照现有的法律规定以及实践，城郊农民房屋拆迁行为往往是与征地行为联系在一起的，按照《土地管理法》的相关规定，集体土地上的房屋拆迁只是土地征收行为的一部分，而从法理上讲，集体土地房屋拆迁应与征地行为区分开来，因为从《物权法》的相关规定来看，城郊集体土地房屋拆迁本身同城市房屋拆迁一样也是一种独立的行政征收行为，只不过其产生往往是由征地行为而产生的。但其与城市房屋拆迁行为也不是没有区别，两者的区别在于被拆房屋占用土地性质不同，在法律上由于城市房屋占用的土地本身属国有，不存在征收问题，而城郊房屋占用的集体所有性质土地，在法律上也应予以征收。
3、城郊农民房屋拆迁行为是融合了民事行为的行政性质行为。因为在实践中，拆迁本身从法律层面讲是政府及其有关部门的行政征收行为，但签订拆迁补偿协议一般被认为与民事法律行为联系密切。从拆迁发生的原因考察，其可以归结为土地的所有者――国家，出于公共利益的需要，向土地使用权人征收土地使用权。由于土地与其之上的建筑物有着密切联系。因而国家要征收土地使用权必然会牵涉到这部分土地之上的房屋的拆迁问题。《土地管理法》第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制；国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用。《宪法》第四次修正案进一步完善了土地征收征用制度，第十条第三款改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这种国家征收行为是典型的行政行为(行政行为是指行政主体运用行政权所作的法律行为。有人认为房屋拆迁的当事人是国家和被拆迁人，可能是将国家征收或者征用农民土地与房屋拆迁两个独立的行为混为一谈。还有人认为征地拆迁总体上是行政机关的行政管理活动，是行政行为，这一行为的标的是土地，至于房屋拆迁，则作为集体土地征收或者征用过程中对地上节时着物进行补偿的内容，整体上仍然包含在集体征收或者征用这一行为之中。这一观点将房屋拆迁行为视为集体土地征收或者征用行为的从属行为，否认城郊农民房屋拆迁行为的独立性，笔者实难赞同。
此外，在一些地方的实践中，房屋拆迁过程中存在政府及有关部门大量的行政行为，如房屋拆迁许可证的核发：拆迁人与被拆迁人就补偿安置问题不能达成协议时，有关土地房屋管理部门负责依当事人的申请进行裁决等等。
综上所述，在城郊农民房屋拆迁行为当中，拆迁人与被拆迁人是拆迁法律关系的当事人。签订拆迁补偿协议所与民事行为联系紧密，但其没有从根本上改变房屋拆迁这一行为本身是政府行政征收行为的性质，因此城郊农民房屋拆迁行为是融合了民事行为的行政性质行为。同时还应严格将城郊农民房屋拆迁行为与拆迁发生的原因――国家征地行为区分开来。
三、当前城郊农民房屋拆迁法律规定方面存在的问题
(一)城郊农民房屋拆迁法律规定末形成独立体系，散见于有关征地补偿法律法规中
目前，我国城市房屋拆迁已随着法制的逐步健全而逐渐规范，并形成一个独立的城市房屋拆迁法律法规体系，与城市房屋拆迁不同，我国城郊农民房屋拆迁的法律规定由于种种原因还散见于《物权法》、《土地管理法》以及各地地方人大、政府制定的地方性法规、地方行政规章中，亟需参照城市房屋拆迁的法律体系，建立起城郊农民房屋拆迁的法律体系。
(二)现有相关法律法规规定不够完善
1、“公共利益”规定过于宽泛，操作性不强
首先，“公共利益”失之过宽。《土地管理法》第二条规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。而该法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”仔细推敲可以发现：集体所有的土地被国家以“公共利益”之名征收或者征用后，可以为单位或者个人建设使用。而何种建设可以申请使用国家征收或者征用的农村集体所有的土地，并没有做出规定，导致了公共利益的外延极为膨胀。在现实生活中，一些地方政府出面征收或者征用土地建立开发区以招商引资，迫使农民拆迁，这直接导致了土地征收征用权及农民房屋强制拆迁权的滥用。
有人指出公共利益的层级性理论：按建设项且本身计划审批的效力分类，可将拆迁的“公共利益”分为三个层级：高层级的公共利益、中层级的公共利益和低层级的公共利益。其中高层级和中层级的公共利益是直接的，而低层级的公共利益是间接的。考察国外的做法，法律普遍规定：国家征收或者征用土地必须出于公共利益目的，而公共利益又明确限定为：国防、政府设施以及直接的公用事业，如教育、交通、环保等项目。笔者认为，“公共利益”本身就是一个不确定的概念，想要明确公共利益的内涵和外延是极其困难的，而可行的做法是：规定哪一主体有权对“是不是公共利益”进行界定。并应当对界定“是不是公共利益”的程序加以规定。出于保护公民的财产权考虑，不宜对公共利益解释得过宽。上述公共利益层级性理论，试图解决滥用公共利益的问题。遗憾的是，现实生活纷繁复杂，如此划分不可能网罗所有现象，然后再对各种现象进行层级归类。而且，高、中、低层级公共利益的界限难以
明确。还应当指出的是，公共利益是个整体的概念，无所谓高、中、低之分。因此这种划分本身就缺乏科学根据，不可能从根本上解决问题。
其次，是现有城郊房屋拆迁没有区分公益拆迁和商业拆迁。由于区分不明，实践中因基于公共利益的征收补偿标准低，商业征收的补偿标准高，导致许多商业征收借公共利益的幌子，谋求高额商业利润，损害群众利益。按照我国《宪法》第十三条，只有为了公共利益，国家才可以依照法律对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。也就是说，只有为了公共利益的拆迁，国家权力才可以介入，才可以行使强制手段。如果纯粹属于商业利益，应在依法办理相关手续基础上，具体征收拆迁由开发商和农民平等协商。现有法律法规不论公益私利，都允许国家行政权力介入，与前述根本原则相矛盾。试问：在市场体制下，开发商开发房地产是为了营利，有什么理由强制要求别的单位和农民为此牺牲利益呢?正因为没有区分公益拆迁和商业拆迁，一些地方的商业拆迁行为打着“公共利益”的招牌大行其道，商人借助公民赋予官员的公权损害了公民的利益。
2、补偿安置规定方面存在问题有待完善
在这个问题中，实际上包括了两个方面的问题，即安置问题和补偿问题。
首先，简要谈谈安置问题。各地对安置方式的规定很不一致，杭州集体土地房屋拆迁安置方式仅仅是两种，即迁建安置和调产安置；但有的地方如北京有三种安置方式，即货币补偿、房屋安置及另行审批宅基地。虽然现实中选择货币安置的可能性很少。但作为一种安置方式，作为被拆迁人的一项自利，如果在法律上不作出规定，不能不说是一种缺憾。
其次，我国现行城市房屋拆迁中，被拆迁人对安置方式的选择权有明确的规定。但是，在集体土地房屋拆迁中，许多地方的法规规章都忽视了安置方式的选择权。
第三，制定集体土地房屋拆迁补偿标准的权力下放，各自为政，补偿标准高低无据，随意性极大。《土地管理法》第四十七条第四款明确规定，地上附着物的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。但有的地方转授权于下级政府，有的地方由市县级政府部门擅自制定补偿标准。这些都是违反《土地管理法》的规定的。
第四、补偿价格偏低，补偿范围不明确，各地补偿标准不统一。目前只有北京、上海等个别地方对集体土地上的房屋拆迁补偿范围进行了规定。大多数地区对此并没有规定。房屋区位差价、商用营业房停业损失、房屋预期价值没有得到足额补偿。因此，在实践中，拆迁人仅就房屋进行补偿，对其他损失不进行补偿的作法，有违公平原则的。房屋区位补偿金，是房屋拆迁中对房屋所处地理位置所给予的补偿，是对房屋本身的补偿。城郊农民住房不仅具有居住价值，还具有增值价值和出租价值。这部分损失，从合理补偿的角度来说，应当列入补偿范围予以补偿，并以法律的形式明确规定。
造成上述问题的主要原因在于拆迁补偿仅是适当补偿，补偿费用和标准不符合市场价值规律。现有法律法规的拆迁补偿原则是适当补偿，但是在实践中却不断出现变适当补偿为象征性补偿的作法，一些人在借适当补偿之名行损害被拆迁入利益之实。行政法理论上有两种补偿学说，适当补偿说认为“法律并不一定要求全额补偿，只要参照补偿时的社会观念，按照客观、公正、妥当的补偿计算标准予以补偿，就足够了。”完全补偿说认为，“应按作为征用对象的财产的客观价值予以全额补偿”。基于对城市房屋拆迁的行政法律关系性质的认识，笔者主张对被拆迁人进行合理充分补偿。被拆迁人在城郊房屋拆迁中所受的利益损失是为了满足能够房地产开发的需要或者是为了支持国家的经济建设，无论是出于公益目的还是商业目的，拆迁的最终结果是实现了更大的利益；政府不仅改善了城市环境，促进了经济发展，还获取了大量的土地使用权出让金；房地产开发商赚取了巨额利润；不特定的社会公众享受了居住条件和生活环境的改善。多方及被拆迁人除外的整个社会都通过拆迁而受益，完全没有理由仅仅对被拆迁人进行适当补偿，使被拆迁人成为拆迁活动的利益受损者。在补偿费用和标准方面，由于“政府采用土地基准价格加房屋重置价格确定的补偿标准，而政府是在上一年度的基础上制定的基准价格和重置价格。”所以导致对被拆迁人补偿的费用普遍偏低。
另外，拆迁补偿也不及时。“房屋拆迁补偿不及时的情况在我国非常严重。拆迁人往往在还不具有对被拆迁人进行补偿的资力时，就开始拆迁行为，导致被拆迁人长期得不到相应的补偿，对被拆迁人的正常生活造成了巨大的影响，严重侵害了被拆迁人的财产权利。”
第五、被拆迁房屋的价格评估制度形同虚设。从实践反映的情况来看，被拆迁房屋的价格评估制度形同虚设。这主要表现在：第一，房屋价格评估机构的定位本来应当是有独立意志的社会中介组织，在2000年以后房屋价格评估机构也完成了与政府部门的脱钩改制，但由于房地产价格评估机构“绝大多数由政府职能部门的下级部门发展而来，虽然形式上实现了与政府脱钩，但在人事、财物等方面仍存在千丝万缕的联系。”所以房屋价格评估机构在对被拆迁房屋的价格进行评估时难免会受行政意志的影响，不能做到独立、客观的评估。第二，房屋价格评估机构在经济利益上受制于拆迁人，作出的价格评估往往有利于拆迁人。“评估机构为了迎合拆迁人的要求，往往故意压低被拆迁人房屋的评估价格，做出不利于被拆迁人的评估结果，损害被拆迁人的利益。“这种违背市场公正性要求的行为使得价格评估制度被拆迁人所操纵，而被拆迁人的利益却难以通过价格评估得到实现。
第六、拆迁裁决制度的异化。目前的拆迁裁决制度不仅为被拆迁人所诟病，也被学界广泛质疑。究其原因，不外两点。第一，行政机关在拆迁裁决中没有保持中立，而是偏袒拆迁人，所作出的裁决结果往往对拆迁人有利。第二，裁决前置使被拆迁人的权利救济途径变窄。在被拆迁人和拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的情形下，行政裁决成为唯一的争议解决方式。因为被拆迁人不能提起民事诉讼，如果被拆迁人对裁决结果不服提起行政诉讼的话，司法机关也并不会处理被拆迁人和拆迁人之间无法达成拆迁补偿安置协议的争议而只审查行政机关作出的拆迁裁决是否具有合法性。
3、对符合拆迁条件的拆迁行为，钉子户不让拆迁，政府通过法律手段予以拆迁方面缺少法律规定
钉子户是我国房屋拆迁的“顽疾”，在政府与被拆迁人的关系中，一般是政府居于强势地位，可能对被拆迁人进行强制拆迁，甚至野蛮拆迁。但有时却走向另一个极端，符合拆迁条件的拆迁行为，被拆迁人死搅蛮缠，成为政府无可奈何的钉子户，向政府索要高额的补偿款。在农村集体土地征收征用工作实践中，有一部分符合“公共利益”的公益事业用
地，如某地学校用地，手续已经合法批准征用，涉及被征地2 9户村民中，已有28户同意征地并接受土地和房屋拆迁补偿，却因为一个钉子户的无理搅闹拒不接受补偿而无法实施征地拆迁。而依照目前的法律法规，征地补偿安置争议裁决机制及房屋拆迁强制执行裁决机制并未有效建立，法院对类似问题也不受理，理由是对此进行裁决没有相关的法律法规依据。
四、建立和完善城郊房屋拆迁法律法规体系的对策思路
(一)建立起独立的城郊房屋拆迁法律法规体系
笔者认为，按照《立法法》关于对公民财产进行征收应制定法律依据的规定，我国立法机关全国人大常委会应在各地集体所有土地房屋拆迁补偿规定实施的经验教训基础上，参照《城市房屋拆迁条例》，制定国家层面的《城郊集体所有土地房屋拆迁法》，该法应明确城郊集体所有土地房屋拆迁的指导思想和基本原则、拆迁及管理主体、拆迁补偿安置要求及内容、拆迁程序、拆迁救济渠道及方式五部分内容。具体来讲，一是应以保障城乡科学发展、维护城郊农民合法财产权为指导思想，明确为公共利益而强制拆迁的原则、合理充分补偿的原则、补偿安置到位再拆迁的原则、依法依程序拆迁的原则。二是明确为拆迁的主体是有相应资质的专业拆迁机构，拆迁管理主体是市、县地方政府的规划建设主管部门。三是明确拆迁补偿应做到与市场价格基本一致，采用拆迁双方共同聘请的专业房屋评估中介机构评估的方式确定被拆房屋补偿价格。安置方式可以为货币补偿安置，也可以为房屋置换补偿安置，但补偿的总体要求是做到合理、充分。四是明确城郊房屋拆迁的申请、审核、批准许可、实施事后监管、救济等各项程序。五是明确被拆迁人对拆迁行为本身及拆迁补偿安置有异议的，可依法申请行政裁决或直接向人民法院，有畅通有效的救济渠道。
(二)完善城郊农民房屋拆迁法律法规规定
1、明确“公共利益”界定，规范强制拆迁行为
我们当前的城郊房屋拆迁(包括集体土地的征收、征用)，并非单纯的法律不完善问题，还有很深的制度难题。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”因此“为了公共利益的需要”是从事城郊房屋拆迁行为的首要条件。但是物权法对公共利益的内涵并没有做出明确的界定，从新闻媒体披露的情况看，在物权法起草过程中，对物权法中是否应当对“公共利益”的内容做出明确界定，一直存在争议，最终物权法没有对“公共利益”这一概念做出具体界定。因为从本质上说，“公共利益”是一个类似于诚实信用、公序良俗等弹性条款的概念，难以在法律上对其内容加以明确界定，主要体现在以下四个方面：
(1)公共利益的外延宽泛。公共利益包括的范围非常广泛，如国防、政府机关、公共卫生、教育、交通事业、水利事业和慈善事业等，它更多代表的是社会的福祉，包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。
(2)公共利益的内涵不断发展。从内涵上讲，公共利益本身是一个开放的概念，具有不断发展的特性，可以说是类型繁多，且随着社会的发展而不断发展。在实践中，理解和尊重公共利益主要是看大多数公民是否客观上受益，并逐渐反映成为社会公共政策的需要。例如，在几十年前，很多国家并没有把消费者利益看作公共利益的范围，认为这纯粹是一个商业利益问题。但是在最近几十年，随着世界各国对消费者利益保护的加强，很多国家的判例和法律规定，逐渐承认消费者利益也是公共利益保护的对象，这就表明公共利益的内涵在不断扩大。
(3)公共利益的内容不确定。由于公共利益的概念包含着“公共”与“利益”两个始终有争议的元素，这就使得对公共利益的探讨困难重重。西方学者普遍认为，公共利益是一个含糊的术语，它难以进行明确的界定。帕森斯指出，应该注意公共利益这个词组有些模棱两可，一方面，可用来指与有关情境的系统价值一致的社会利益，公共利益的另一种含义是专指政治方面。”安德森指出，“包括政治科学家在内的许多人，都认为不可能对这个概念进行一个普遍接受的和客观的界定。”而黛博拉?斯通的论述，则更直接地表明公共利益概念的不确定性，“在什么是公共利益的问题上，永远不能达成一个广泛的共识。公共利益有如一个空盒，每个人都可以往其中注入自身的理解。”布坎南从个人主义方法论出发，认为个人偏好只有个人知道，不存在所谓的普遍愿望或公共利益。
另外，从概念上讲，利益内容本身是一个价值判断的对象，具有一定的主观性。例如，要拆除某个地方的居民小区建造一个医院，一些人会认为此种行为是符合公共利益的，但另一些会认为，保留原来居民区的特征，维持原有的风貌，从而保护城区的历史，可能也体现了一定程度的公共利益。以上说明，对于公共利益理解的不同，是因为人们做出评价和判断的角度不同。所以形成公共利益的内容不确定。
(4)公共利益的层次复杂。在法律上对公共利益类型化是十分困难的。公共利益中包含了社会全体成员的共同利益(如国家安全利益等)，不特定人关于经济、教育、文化等方面的利益，消费者利益、城市基础设施建设、交通安全等等。这些利益本身有不同的层次，不同层次的公共利益，保护的力度也不同。如果各种不同的公共利益之间发生冲突，法律上需要解决的是，如何使公共利益最大化。这就需要分析公共利益的层次，优先保护更高层次的公共利益。
鉴于上述原因，物权法对公共利益进行了抽象的表述，没有采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵，无论从立法技术和操作实践来讲，都有其合理性。这就要求我们在构建城郊农民房屋拆迁制度时，适时适地，合情合理地把握“公共利益”的丰富内涵。
就社会发展的现实来看，将商业利益的开发界定为公共利益显然不妥，但将包含商业利益的拆迁行为简单地界定为不属于公共利益，对“钉子户”极端的行为和要求一味迁就，似乎矫枉过正，必然会产生城市发展受阻、拆迁补偿难以公平进行的局面，进而可能影响社会经济的发展。由此可以看出，《城郊集体所有土地房屋拆迁法》关于“公共利益”的规定，除了要参考《宪法》、《物权法》和《土地管理法》的规定外，更需要规定什么情况属于为了公共利益进行拆迁补偿?如果发生争议，公共利益的认定程序如何?笔者个人认为，主要应从以下六个方面确定公共利益：
第一，国家因修建铁路、公路、医院、学校公共娱乐场所、绿地等为全体居民利益而征收房屋的，属于为公共利益。
第二，符合城乡总体规划，符合城乡发展，不存在重复性建设，能够为城乡带来较大的经济效益的规划方案，政府可以在一定时间内向农民公布，并据此以
符合公共利益征收的，也可以认定为公共利益，但向农民公布的规划方案不得改变，农民对此不服的，可以提出行政复议或行政诉讼。
第三，包含商业利益开发，已经办理相关拆迁、开发许可，并依法给予被拆迁人足额补偿，且仅有极少数拒不拆迁的，一旦拆迁人申请强制拆迁，可以认定属于公共利益。
第四，依据公共利益需要拆迁城郊农民房屋的，必须规定征收的法定程序，并规定，一旦违反法定程序，即不再属于征收问题，政府应作出高于征收数额的赔偿标准。
第五，依据公共利益需要拆迁城郊农民房屋的，必须规定足额的补偿标准，农民可以依照法定程序，对补偿标准提出行政复议和行政诉讼。
第六，赋予法官最终确定是否属于公共利益的权利。主要赋予法官依职权在审理涉及公共利益的案件中，有权确定调查对象和调查群体，并以据调查结果作出最终的判决。
总之，要做到既保证城乡发展的需要，又保护了农民的利益；并在拆迁过程中维护大多数人的利益。按此原则，制定出既符合《宪法》、《物权法》相关公共利益的精神，又符合现实社会，还能保证法律在具体实施过程中具有可操作性的“公共利益”的认定标准和程序。
2、城郊农民房屋拆迁补偿安置标准的设定应科学、公开，充分协调农民和拆迁人的实际利益
从总体上说，凡行政补偿制度比较完善的国家，立法上对于间接损失的补偿大多予以肯定，只是在具体规定方面不尽相同。在法国，“公正的补偿要求被征收不动产的所有者及其他权利人的全部损失都能得到补偿”。我国向来不承认完全补偿说，但我国现有的房屋拆迁补偿标准连合理补偿、适当补偿的标准都算不上，实际上只是一种“抚慰性”补偿。笔者认为，房屋拆迁补偿即使不能恢复房屋的原有价值，也应当使被拆迁人与原有经济地位大体相当，即不能使被拆迁人的生活状况有显著的降低，这才符合公平的要求。根据中国的国情，在城郊农民房屋拆迁法律中明确规定补偿的基本原则――合理充分补偿原则后，还必须明确补偿标准的制定原则，即以被拆迁房屋的市场价格为主要标准，公平、公正、公开地对被拆迁人给予补偿。
在补偿的具体方式上，被拆迁人可以选择实行货币补偿或者房屋产权调换的方式。但无论是采取货币补偿还是采取实物安置，关键是要明确对被拆迁人权益的保障，从“重建设、轻补偿”的观念转变为“建设补偿并重”的观念，切实从法律制度上解决对被拆迁人利益保护不够的问题。
拆迁评估也必须要进一步规范并充分发挥作用。房屋评估，是房屋拆迁过程中的一个重要环节。房屋评估报告直接关系到被拆迁人的房屋补偿价格。因此，房屋拆迁必然要涉及到房屋评估的问题。集体土地房屋拆迁中，也应当与城市房屋拆迁一样，确立被拆迁入对评估机构的选择权。这是公平评估的程序保障。同时，还应当由国家有关职能部门定期每年公布房屋评估的重置价格标准，供评估机构作为评估时的依据。同时，还应当对评估机构的资质，评估的基本原则、评估程序的基本要求等作出规定。
3、建立健全城郊农民房屋拆迁许可制度
一是严格设定发放拆迁许可的条件。目前发放拆迁许可的条件较为宽松，导致前几年房地产开发投资的居高不下和拆迁活动的不断增多，不利于调节宏观经济和保护被拆迁人的权益。因此有必要严格设定发放拆迁许可的条件以抑制房地产业的投资过热从而使拆迁许可起到保护被拆迁人权益的作用。有学者提出，在商业利益拆迁中，应“将大多数拆迁当事人达成拆迁补偿安置协议且拆迁人已履行协议作为拆迁许可证的法定条件。”笔者认为，这一主张一旦在今后的立法中得以确立将对保护被拆迁人的权益起到重大作用。二是改现有的拆迁许可审查方式为实质性审查并严格审核拆迁申请。许可机关对于拆迁申请不仅要看申请人所提交的书面材料是否齐备，还应对相关文件、手续、证明、方案等进行实质性审查，根据《行政许可法》的有关规定，依照法定权限、条件、程序指派两名以上工作人员对拆迁申请人提交的申请材料的实质内容进行核查，以验证申请材料的真实性。另外，许可机关还应加强内部监督，保证工作人员能遵纪守法、恪尽职守，做到对拆迁许可的严格审核，防止将拆迁许可证发放给不符合法定条件的拆迁申请人。
4、健全城郊农民房屋拆迁程序规定
程序公正方能确保实体公正。目前一些地方拆迁中出现严重损害农民权益的现象，很大程度上应归咎于程序的混乱。在集体土地征收补偿的法律关系中，有的地方政府集法规制定者、参与者、裁判员于一身。使农民的公平受偿的权利至少从程序上得不到保障：在城郊农民房屋征用补偿标准制定方面，本无制定补偿标准权力的基层政府及有关部门，以行政文件、命令、通知制定或决定适用某种标准，以此处分农民私有财产的现象存在：在确定房屋价格、补偿标准方面，公开性、透明性有待改进。
要解决上述问题，第一，必须在全国范围内统一制定法律，对城郊房屋拆迁安置补偿等问题作出一般性规定。其中明确各地方有权制定具体“补偿标准”的主体，严禁其他部门或个人私设标准；按照市场价格对农民房屋作价补偿，允许各地由于经济发展水平的差异而具体的补偿价格有所不同。建议引入听证制度，广泛听取农民的意见。当事人对评估价格有异议时，应有权申请重新评估，对重新评估的结果仍有异议，有权申请召开听证会对评估的依据、事实进行听证。当事人提出听证的申请，有关部门应当组织听证。第二，必须扩大行政听证的适用领域。目前，只有《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《规程》)在城市房屋拆迁领域建立了听证制度，至于《行政许可法》中确立的许可听证制度则还没有得到贯彻执行。但是《规程》中的听证只适用于拆迁裁决和强制拆迁，而且还没有切实推行。实践中，一些地方政府在城郊集体土地房屋拆迁过程中，也实行了行政听证，但适用领域仅仅在强制拆迁过程中。行政听证制度是现代社会中行政程序法的重要制度，它强调行政决策过程的公开和相对人在行政主体作出行政决定前的参与，要求行政主体要充分听取当事人的意见并在行政决定中反映出当事人的意志。为了体现民主和保证行政权力的正确行使以保护被拆迁人权益不受任意的侵犯，笔者认为有必要扩大行政听证在城郊农民房屋拆迁中的适用领域。具体而言，首先要建立拆迁决定的听证制度。即行政主体“在正式作出拆迁决定前应依法举行听证会，广泛征求相关利害关系人的意见，然后在此基础上公告征收决定，明确拆迁对象、拆迁范围、拆迁时间、拆迁方式等。”这样可以避免以往行政主体在作出拆迁决定过程中的专擅垄断，有利于被拆迁人制约行政权力以维护自身的权益。其次就是各级行政机关要落实《行政许可法》的许可听证制度，制定相应的实施办法，规范
拆迁许可证的发放程序。第三，建立健全城郊农民房屋拆迁行政裁决机制，同时保留被拆迁人自由选择救济方式的权利。对于符合条件的拆迁行为，农民不让拆迁，政府可以启动拆迁裁决程序，但同时必须赋予被拆迁人选择权，在拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时，应允许被拆迁人既可以申请行政机关依法裁决，也可以以拆迁人为被告直接向人民法院提起民事诉讼。由于现行的拆迁裁决制度排除了被拆迁人在与拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时提起民事诉讼的权利，从而在实际上否定了拆迁补偿安置协议的准民事性质，使得被拆迁人对裁决不服只能选择与裁决机关对薄公堂，将被拆迁人置于与行政机关的对抗中无疑是加大了被拆迁人维护自身权益的难度。有论者认为，由于当前的拆迁裁决制度“没有从根本上切断政府与拆迁人的利益联系，仍难以在制度上保证政府在裁决中处于中立地位。”所以，应当“废除行政裁决制度。”笔者认为，在现行的城郊农民房屋拆迁法律制度安排中保留行政裁决是必要的和合理的，但须为被拆迁人寻求司法救济扫清前置障碍，允许被拆迁人自由选择权利救济方式，为其设置行政和司法双重保护。理由在于：
①行政裁决的高效率。以行政裁决的方式能够较为迅速地解决拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的问题，使被拆迁人的权益得到及时的保护。而如果被拆迁人诉诸司法解决，则将遭遇繁杂的程序和高昂的诉讼成本，更令他们不堪忍受的是漫长的审判周期。对于被拆迁人而言，“迟到的的正义便不再是正义!”因为他们自己安身立命的基础即将被侵犯，所以被拆迁人希望权利义务关系能尽快确定下来，而不是出现久拖未决的情况。这就要求权利救济方式具有高效率，能够快速地定纷止争，维护法律关系的稳定性。行政裁决正好满足了被拆迁人迫切期待争议得到解决的需要，因此其存在是必要的。
②拆迁活动与行政管理的关联性。我国的政治体制决定了在短期内行政权力仍将在国家政治经济生活中占据主导地位，今后即使城郊农民房屋拆迁法律制度得到规范完善，可以预见政府在城郊农民房屋拆迁中仍将会起关键性作用，所以废除行政裁决缺乏可行性。况且，“当今行政机关处理裁决平等主体间的民事纠纷这样一种重要的行政作用方式，已被人们所接受。”
行政机关对拆迁人的袒护使裁决结果往往有利于维护拆迁人的利益，但这还不能成为行政裁决被废除的充分理由。毕竟，裁决前置才是拆迁裁决被歪曲的制度原因。因此，应当加强行政法制监督，改进行政裁决工作，规范行政权力在裁决中的运用，做到依法裁决和公平裁决，以保护被拆迁人的权益为整个行政裁决制度的中心。
5、建立健全城郊被拆迁房屋农民的基本生存权益保护相关法律制度
(1)逐步使城郊被拆迁房屋农民的身份变为城市居民。经过多年城市扩张征地，土地已所剩无几，城郊农民一般靠出租被拆迁的房屋赖以为生。房屋被拆后，这些农民有必要进行身份的转换，并获得新的谋生手段和工具，才能很快融入城市化社会中。否则，房屋被拆之时也就是贫困的开始。从当前城郊房屋拆迁情况来看，基本上倾向对农民采取的一次性的货币补偿方式，城郊被拆房屋农民最显著的特征是土地的大部分或全部丧失，造成了身份与职业的脱离，是农民身份却丧失了土地，是市民身份却没有适应的职业，未获得赖以谋生的手段，在城市化建设中找不到就业岗位，仅剩的出租房屋收入的丧失，必然导致其逐步贫困和不被社会认可。反过来，贫困会削弱其谋生能力，又导致其进一步的贫困，从而形成恶性循环。这就需要从法律和制度的角度，在房屋拆迁后完成这些农民向城市居民的转变，使他们获取在工业化社会中的自生能力。这就要求立法机关要加快建立健全相关法律，实施城郊房屋拆迁的地方政府积极转变职能，建立健全城郊被拆迁农民身份转换的制度性建设。同时，对于这些转为城市户籍的农民，实行社区化管理，在实质上让他们享有同城市居民相同的福利待遇，为其创业和就业提供一个公平的竞争平台。具体可规定一定的条件，如村民房屋被拆迁后累积被征地数量占原村庄土地总面积80％及以上的村，应按规定撤销村建制变更为居民委员会建制。村民可按照自愿原则向公安部门申请办理“农转非”手续。对未撤村建居区域的被拆迁房屋农民，经本人申请，也可办理户籍“农转非”。对不愿“农转非”的被拆迁房屋农民，政府要尽快完成制度建设，使这些农民在就业、培训、管理等方面与城镇居民一样享受优惠政策与服务，帮助其尽快融入城市生活，完成角色转换。
(2)按城市化的标准建设“安置房”，安置被拆迁房屋农民。一是统规统建安置。即政府在被拆迁范围内专门规划出一块商业价值高的土地，在征求大部分被安置农民意愿的基础上，按照“科学规划、合理布局、综合开发、配套完善、经济适用”的原则，建设被拆迁房屋农民“安置小区”，并把安置小区纳入城市建设总体规划，统一进行规划建设，由政府筹集资金集中兴建。对每名被拆迁人员可按20―30平方米的标准安排安置房，每户还可获得一间用于经商的门面，这样被拆迁农民就可在获得环境优美、功能齐全的住房的同时，还获得稳定的经济来源。为实现专项资金的滚动使用，对安置房按成本价计算、商铺按市场价计算，在被拆迁房屋农民的补偿金中抵扣。二是统规自建安置。即在被拆迁范围内划出部分地段，统一进行规划，供被拆迁农民选择统规自建。失地农民除得到拆迁补偿、安置费外，在统规自建的有关费用上采取地方政府投入基础设施或财政适当补贴的方式，最大限度地降低失地农民安置成本。三是对经济上特别困难的被拆迁户，拆迁补偿费用远远满足不了以上两种安置所需费用，就在建设城市廉租房时，把这些困难被拆迁户考虑进去，以较低的价格或政府财政补贴的方式出租廉租房给这些被拆迁农民居住，解决他们的居住问题。通过采取以上三种方式，使城郊被拆迁农民住有所居，并成为城市新的居民，以主人翁的姿态尽快融入城市建设行列，使其享受到城市化所带来的物质文明和精神文明，同时也加快城市化的发展。
(3)建立保障城郊被拆迁房屋农民就地就业法律制度。为妥善解决城郊被拆迁房屋农民的基本生活和长远生计问题，维护其合法权益，保持社会稳定，加快城市化建设步伐，各地方政府应尽快制定出台城郊被拆迁房屋农民就业培训工作方案，以这些农民就业前的职业技能培训为重点，以提高他们的就业技能、促进这些农民向非农产业和城镇转移为目标，按照“政府统筹领导、劳动保障主办、社会各方配合”的原则，以市场需求为导向，开展免费提供就业培训，努力提高培训学员的实际就业能力。培训结束后，组织学员参加理论考试和技能考核，由城市劳动保障部门职业技能鉴定指导中心负责考核，考核合格者发给通用的《职业
技能培训结业证书》、《职业资格证书》，为其在城区内就业提供有利条件，努力营造良好的劳动力转移培训就业服务环境，努力提高城郊被拆迁房屋农民转移就业率，促进社会稳定。同时，还要大力开发城市管理公益性岗位，如保洁、保安、保绿、公共设施养护以及社区提供的非营利性文化、教育、体育、医疗、保健、托老、托幼、托残等公用事业服务性岗位，城市管理、劳动保障、公共交通、社会治安、民政、卫生监督、环境保护、人口计生、工会组织等部门提供的协助管理性岗位等，促进这些被拆迁房屋的农民就业。对这些被拆迁房屋的农民自谋职业和自主创业的，比照城镇下岗职工再就业的优惠政策，核发《再就业优惠证》，享受一定年限内的免征营业税、所得税、城市维护建设税、教育附加等优惠，免缴管理类、登记类和证照类所涉及的行政事业性收费，确保这些农民“房屋被拆不失业、长远生计有保障”。
(4)建立城郊被拆迁房屋农民养老保障法律制度。目前实行的货币一次性安置方式只能保一时，不能兼顾长远，这些城郊被拆迁房屋农民土地已经所剩无几，赖以出租为生的房屋又被拆除，一旦将有限的补偿费用完，生活失去来源，马上就陷入困境。针对房屋拆迁补偿的短期性，为防止农民将补偿费耗费后失去依靠，建议政府设立该群体农民养老社会保障基金，使这些农民老有所养，无后顾之忧。为扩大基金来源，增强专项基金的保障功能，政府可考虑采取“政府出一块、集体补一块、个人缴一块”的办法筹集，其中个人承担部分可从房屋拆迁安置补助费中抵缴，政府和集体出资部分可以考虑在城郊征地拆迁获得的土地收益中，确定一定比例收取。城郊被拆迁房屋农民的养老保障基金是用来维持这个群体农民基本生活的，各部门应将资金及时、足额地划拨到当地财政部门的基金专户中。资金的使用和支付由劳动和社会保障部门负责，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用，不得挪用、或截留、挤占，切实解决城郊被拆迁房屋农民的后顾之忧。
集体土地征地拆迁条例篇5
当前，随着城市建设的快速发展，各种各样的房地产开发建设项目拆迁工作大面积铺开，作为政府土地归集的有效杠杆，土地储备制度已在各地推广。然而，由于拆迁补偿法规存在缺陷，各地土地收购储备的运行模式各不一样，但都既有市场运作的成分，也有政府行政的因素，无非是市场运作成分多一些，或是政府行政因素多一些。拆迁利益矛盾日益激烈，暴力冲突、甚至诸如引火自焚的极端事件不断见诸于报端，拆迁已成为全国性的话题。面对如此严峻的形势，我们有必要探究纠纷产生的根源，找出解决纠纷的办法，为城市建设创造和平，稳定社会环境。目前全国各地强制拆迁公民合法私有房屋主要依据是国务院制订的《城市房屋拆迁管理条例》，它不能有效遏止和解决房屋拆迁纠纷。目前，各地正在进行的土地储备，严格意义上讲是一种土地经营行为，城市私有房屋土地使用权应依法确认，并在拆迁中予以公平补偿。从房地产市场购买房屋所有权人虽然当初购买房屋时没有直接和国家签订国有土地使用权出让合同，但是被拆迁房屋的开发商和政府订立过合同，列入拆迁范围的强行拆迁，于法无据，应当谨用；消除矛盾，必须在尊重被拆迁人各项权益的基础上进行公平协商、补偿。本文试图分析矛盾的根源，研究土地储备的性质、土地使用权的确认、强行拆迁的合法性和公平补偿的确定，最后提出建设性的建议，以期达到有益于城市建设的建康发展之目的。
关键词:城市拆迁;土地储备;公平补偿
近些年来，随着“经营城市”理念的提出，各地各种房地产开发建设项目、拆迁工作大面积铺开。一方面，以较高的效率推动城市发展，改善城市形象,提高城市品位，另一方面，恶化了被拆迁人的生活状况，激化了社会矛盾。据建设部统计，2002年1—8月份，建设部受理来信共4820件次，其中，涉及拆迁问题的占28%。上访1730批次，其中反映拆迁问题的占70%；在集体上访的123批次中，拆迁问题占83.7%。据国家局统计，截至2003年8月底，国家局接到关于拆迁纠纷的投诉信件共11.641封，比2002年同期上升50%，上访人数5360人次，上升47%,近些年来，在有些地方拆迁问题已呈白热化趋势。安徽老农朱正亮天安门自焚受伤、南京居民翁彪自焚身亡等均涉及房屋拆迁问题。面对如此严峻的形势，我们有必要探究纠纷产生的根源，找出解决纠纷的办法，为城市建设创造和平、稳定的社会环境。
一、土地储备制度
当前,城市建设用地多采用土地储备的方式进行归集,拆迁补偿多发生在土地储备的收购阶段,因此.要弄清拆迁补偿,必须研究土地储备。
关于土地储备的定义，各地说法不一,其中比较有代表性的有两种：一种指土地储备机构依据规定，将需盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产的行为。”另一种是政府依照法定程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收购、收回、置换和征用等方式取得的土地进行前期开发，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。”
各地土地收购储备的运行模式各不一样，但都既有市场运作的成分、也有政府行政的因素，无非是市场运作的成分多一些，或是政府行政的因素多一些。
各地土地储备机构担当着双重角色：一是政府授权而行使部分行政权力，如代表政府制定收购储备计划等。二是根据市场经济规则而行使企业行为，如根据土地市场需求收购储备出让土地等。
那么,土地收购储备行为性质到底应该是什么?当前,大致有:1、行政行为说(强制说),2、民事行为说（自由论）,3、区分说,4、经济法律行为说。实际上,细分行政主体在土地储备中的角色,即可看出土地储备的本质属性,土地管理部门依职权做出土地规划,适时土地储备机构作为拆迁人(收购者)进行拆迁,房屋拆迁主管部门对拆迁事务进行管理,拆迁人与被拆迁人进行补偿协商。拆迁补偿（收购土地）是其核心,根据土地储备的非公益性和拆迁的民事行为性,土地储备应为民事行为。只不过在整个过程中，参与的行政主体多，土地作为商品的特殊性质和土地市场的特别管理，使得收购过程行政色彩较浓。
二、关于土地使用权
土地储备意味着土地权属的变更,从理论上讲,土地收购是原用地人.土地储备机构如何合理分配土地收益,从实践中看,拆迁补偿纠纷也是利益的分配问题,一是双方的地位是否平等。二哪些该补偿。三是补偿标准如何定。下边将分别进行探讨。
按照传统的民法理论，物权分为自物权和他物权。自物权是对自己的物所享有的权利；他物权是对他人的物所享有的权利。对于他物权来讲，他物权人虽然不享有此物的所有权，但依照权能的划分，仍然可依法对他人之物享有占有、使用、收益和依法处分的权利。《罗马法》以来，一个传统的基本愿则是优先保护房屋所有人权利，就是土地所有权人有义务尊重房产权人的权利。“所有权人不得以自己的行为或任何方法损害用益权人的权利。”这种传统的民法物权论自罗马法始，已为现代各国民法所采用，在我国的《民法通则》中则表述为财产权和与财产权有关的财产权。
国有土地所有权包含占有权、使用权、收益权和处分权四种权能。国有土地使用权是从国有土地所有权派生出来的一项独立权能，指公民、法人或其他组织依照法律规定，对依法占有的国有土地享有利用和取得收益的权利。按照我国民法通则的规定，土地使用权是一项民事权利，是一种物权，是一种他物权，是一种用益物权。依照我国的《土地管理法》等法律、法规的规定，可以清楚看出我国现阶段实行国有土地所有权与使用权相分离的制度。私房用地使用权以私房所有权为前提，也就是说地权随房权存在、变动与消灭。“划拨土地”也是一种审批方式，它并不影响土地使用权本身财产权的性质。
虽说土地使用有期限.但对房屋而言,法律对房权的保护是没有固定期限的，房屋有多长寿命则地权有多长期限。因而原则上说只要房屋所有权存在，国家就不能收回其土地使用权，所以现在“收回土地使用权”说法不能成立.
(一)房屋产权人土地使用权的法律确认
城市房产权人所享有的国有土地使用权的法律依据，虽然现行法律中未有集中具体规定，但在有关的法律规范中对这一问题还是作出了明确的解释。1990年4月23日国家土地管理局在给最高人民法院《关于城市宅基地所有权、使用权问题的复函》中指出："我国1982年宪法规定城市土地归国家所有后，公民对原属于自己的城市土地应该自然享有使用权。"1995年3月11日国家土地管理局在《确定土地所有权和土地使用权的若干规定》中进一步提出："土地使用者经国家依法划拨、出让或解放初期接收、沿用，或通过依法转让、继承、接受土地上建筑物等方式使用国有土地的，可以确定其国有土地使用权"，"土地公有制之前，通过购买房屋土地及租赁土地方式使用私有土地的，土地转为国有后迄今仍继续使用的，可确定现使用者的国有土地使用权。"1988年12月29日重新修订的《土地管理法》第七条规定"国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用"。由此可以看到，有关的法律法规对城市私房产权人享有国有土地使用权是予以确认的，原则是明确的。
从房地产市场购买房屋的房屋所有权人虽然当初购买房屋时没有直接和国家签订国有土地使用权出让合同，但是被拆迁房屋的开发商和政府订立过合同，列入拆迁范围的，可以视作被拆迁人通过向开发商支付对价的方式取得了开发商在国有土地使用权出让合同中享有的土地使用权，土地使用权作为财产性权利被转让，房屋所有权人是土地使用权拥有者。
﹙二﹚城市土地使用权转移收益问题.
首先,由于被拆迁人合法拥有被拆迁房屋的土地使用权，被拆迁人就有权利获得土地使用权转让产生的收益。
其次，国家将属于被拆迁人的土地使用权出让给拆迁人并从中获得收益，没有法理的依据。被拆迁人作为土地使用权的权利人享有占有、按合法的目的使用国有土地的权利，不受他人干涉。土地储备过程中,一边无偿强制收回,一边转手向开发商出让,并谋利益,于法无据,于理不公。国家享有国有土地所有权，被拆迁人享有国有土地使用权，根据他物权优于自物权的原理，在合法期限内，被拆迁人的使用权是可以对抗国家的所有权的。政府在没有征得被拆迁人同意的情况下将土地出让给开发商，属于无权处分行为，如果得不到被拆迁人追认，政府和开发商签订的土地出让合同无效。政府从中牟利，亦不合法。
三、关于强行拆迁
根据《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）的规定，房屋拆迁是指建设单位根据城市规划要求和拆迁许可证，依法拆除批准的建设用地范围内的房屋及其他附属物，并对被拆迁人进行补偿、安置的行为。
房屋强行拆迁权的核心在于它的强制力,它不需被拆迁人同意就能够产生法律效力。由于这项权力的行使以国家权力作为后盾并涉及私人房屋所有权的保护,因此,防止该项权力的滥用,便成为判定拆迁权行使合法性的关键。
（一）拆迁权实体合法的唯一标准---社会公共利益
前面已经论述过,房屋拆迁产生的法律后果之一是土地权利流转给拆迁人。而为了判定拆迁权是否被滥用,应当首先在法律上设置一个标准,用以评判一项具体的拆迁行为是否合法。这项标准就是"公共利益"。
目前一些地方政府对公民房屋强制拆迁中一个最常用的理由是个人利益要服从“公共利益”。什么是“公共利益”？
“公共利益”在法律上应该严格界定，台湾地区的有关规定将公共利益列举为：铁路、交通、学校、公用设施、国防、教育。法国.日本.德国也分别在有关法规中就公共利益作出具体规定，均不含所谓“经营城市”的政府利行为。
在我国,"公共利益"的法律地位在立法中得到了确立。首先是《宪法》,该法第10第3款规定:"国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用"。其次是《土地管理法》。该法第2条第2款规定,"国家为了公共利益的需要,可以依法对集体所有的土地实行征用",并同时在第58条第1款第(一)项规定,国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。第三是《城市房地产管理法》。该法第19条规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。第四是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第42条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。显然,从宪法、法律到行政法规,"社会公共利益"都成为了征用土地、收回土地的前提条件,并且在概念使用上都是一致的。《城市私有房屋管理条例》第4条规定:"城市私有房屋因国家建设需要征用拆迁时,建设单位应当给予房屋所有人合理的补偿……"。。何谓"国家建设",1999年1月1日前施行的《土地管理法》列专章规定"国家建设用地",在第21条中对"国家建设"作了这样的限定,"国家为了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业",并在第22条中进一步诠释:国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的建设项目,只能是列入固定资产投资计划或者按照规定准许建设的国家建设项目。然而,在房屋拆迁立法上,这一立法宗旨却悄然发生着变化。新《城市房屋拆迁管理条例》第2条规定:"在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并需要对被拆迁人补偿、安置的,适用本条例"。事实上,该条例就未对拆迁行为本身的合法性作出任何规定,并给公权介入私权留下缺口.按上位法优优先原则,公共利益应按土地法规定界,土地法第54条规定可以土地划拨的事业才能构成公共利益.
（二）强拆公民合法私有房屋无法可依
拆迁是公法行为，公权介入私权要有充足的理由。政府之所以有权征用土地和老百姓的房屋，不是基于它的土地所有权，而是基于行为。所以，政府征用土地必须是与行为有关的公共利益，而不应是经济目的。
目前全国各地强制拆迁公民合法私有房屋主要依据是国务院制订的《城市房屋拆迁管理条例》，它不能有效遏止和解决房屋拆迁纠纷，反而是愈演愈烈.这只能让人得出这样的结论：2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》存在问题！
首先，该规定违宪。《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”，第39条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”住宅不受侵犯是公民享有的基本权利，关系到公民的生命是否有保障，生活是否安定，攸关公民的生存，是公民的生存权和基本人权。因此，在宪法中加以规定和保护，任何人不得随意剥夺。按照《立法法》规定，涉及对民事基本权利及财产权利的调整只能由基本法律调整。而根据《宪法》第62条之规定，基本法律的制订主体只能为全国人民代表大会。由此看来，《条例》中有关强制拆迁的规定是立法权的严重越位，甚至是滥用。
其次，拆迁人和被拆迁人订立补偿安置协议是民事行为，行政机关无权强制一方接受协议。在补偿安置协议的订立过程中，拆迁人和被拆迁人是平等的民事主体，两者应当在自愿、公平、等价有偿、诚实信用的基础上订立协议，不受任何单位和个人的非法干预。拆迁人对被拆迁人进行补偿，其实质是对拆迁人被拆房屋及土地使用权的购买，带有明显的交易性质，应该在双方合意的基础上签订合同。即使双方达不成协议，也是当事人自己的事，可以双方协商解决，不需要行政机关的干预。行政机关介入补偿合同的签订，是公权向私权的扩张，违背了“意思自治”，“契约自由”的私法基本原则。因此，《条例》的关于诉讼不停止拆迁的规定应当废止，强制拆迁必须慎行。前置拆迁无视人权，产生被拆迁人无家可归的恶果，增加社会的不安定因素，损害了社会利益，不符合“公序良俗”的精神。
四、关于公平补偿
（一）拆迁补偿应多方面考虑
当前，补偿方面问题较多。因此，必须对公平补偿的标准进行探讨。什么样的补偿比较公平，至少可以考虑三个方面：
一方面，对被拆迁人私有财产权的公平补偿必须考虑私有财产的既有价值和可得利益。纯粹从现有价值出发去评估补偿数额，即便是按照市场价，也难以弥补当事人的损失。例如，残疾人或者普通下岗工人把其房屋出租，其生活来源主要就依赖于此。房屋本身可能已经有多年的历史，在市场上并无好价，此即“卖着不值，用着值”。征用此类房屋，仅依市场价计算，有失公平。所以，可得利益必须考虑在内。
对于采取非回迁的方式补偿的，还应考虑补偿拆迁给被拆迁人增加的隐性成本。由于大多数被拆迁人被安置到城郊，得到货币补偿的被拆迁人大多也买不起同类地段的房子，选择在偏远地段购房，交通、购物、子女入学等问题接踵而来，生存成本大增，加重了被拆迁人的经济压力，因此，拆迁人应当予以补偿。
另一方面，要维护“被拆迁房屋”业主的完全物权。：第一，既保护房屋的所有权又保护宅基地的使用权的；第二，要按照“对世权”的方式来进行保护——除因公共利益需要政府依法征用或征收外，凡房屋业主均不仅有权就“补偿”数额(及方式)讨价还价，还有权就“迁与不迁”独立自主地作出决定。要以生存权为维权底线。
再一方面，公平补偿必须考虑分配正义。必须确定一个基本原则，即补偿必须保证个人的生活水准不会因为私有财产权的征收或征用而降低。但如果不能做到这一点，那么，我们的分配就会建立在让少数人生活水平急剧下滑的基础上，是不符合正义要求的。
（二）市场价值的含义
房地产评估，大都是对目标房地产的市场价值进行评估，但在估价过程中对市场价值的含义常存有不同的理解。美国的法院出于诉讼的目的解释了市场价值的含义，典型的有两种定义：①所谓市场价值，就是一宗财产放入公开的市场内，在一段合理的时间内能找到购买者进行出售，从中所能得到的以货币估量的最高价格，其中购买者是在知道该财产的所有可调整的使用用途和它能够实现的用途情况下购买该财产。这是在审判过程中被广泛引用和接受的一个关于市场价值的定义，是建立在美国一个加州法院判例的基础上的。②另一个法院的判例中是这样定义的：为了公用目的征用土地的市场价值，就是假想一个意愿的出售者向一个意愿的购买者出售这块土地时的交易价格，而不管这个交易行动是否是双方的一时冲动或者是经过深思熟虑的结果。实际在拆迁时，对于大多数被拆迁者而言，出售他们的财产并非他们的意愿。
关于市场价值，在国家质量技术监督局和建设部于1999年联合的《房地产估价规范》中，有一个“公开市场价值”定义：“在公开市场上最可能形成的价格。采用公开市场价值标准时，要求评估的客观合理价格或价值应是公开市场价值。”
1993年2月国际资产估值标准委员会在澳洲墨尔本开会，通过了一条国际认可的市场价值的定义，其中文意是：“于估价日一物业在经适当市场推广后，由一自愿卖方售予一无关系的自愿买方所得的最佳金额，该笔交易是基于买卖双方均有知识，行事谨慎及没有被压迫的情况下进行。”
由以上关于市场价值的定义可知，市场价值的形成需要相应的市场前提：①买方和卖方均完全出于自愿；②具有适当的期间完成交易，而不是急于出售或急于购买。在土地征用的过程中，由于被征用方一般为非自愿，而且征用受到一定期限的限制。正因如此，在很多国家，法律给予被征地者的征用部分的土地补偿往往要超过该征用部分的土地的市场价值，体现征用利益双方在法律上的平等的民事关系。
事实上，即使充分考虑了上述内容，被征用者仍然会觉得不合理。人们对于失去的土地的评价往往要高于在市场上购买同等数量土地所愿意支付的价格。
五、结论
目前，各地正在进行的土地储备，严格意义上讲是一种土地经营行为，城市私有房屋土地使用权应以法确认，并在拆迁中予以公平补偿。强行拆迁，于法无据，应当慎用；消除矛盾必须在尊重被拆迁人各项权益的基础上进行公平协商、补偿。可喜的是，此问题已引起高层的重视和社会的关注，近日，国务院下发通知，大拆大建强令禁止。
当今世界一些国家土地储备主要有三种形式：①完全市场条件下的土地储备，即以该地块所处区域土地最优利用条件下所取得的收益作为进行土地储备补偿依据。土地储备当事人之间是平等的经济主体；②以地上物补偿和征用土地补偿为基础的土地储备，以保证原土地使用者生活和居住水平不至于下降为主要目标；③以土地现用途为依据的土地储备，规定土地优化利用所带来的收益归土地所有者享有。从当前我国的实际来看，继续实施现行的集体土地征用和城市房屋拆迁补偿的做法有很大的局限性，它忽视了土地使用权的价格。但在土地公有制条件下，采取完全市场经济的做法也不足取。它忽视土地所有权的收益，造成相邻地块在不同规划条件下的土地使用者所得的补偿不平衡，既影响土地储备的开展，也造成新的不公平。因此，只有以土地使用者现有的权利为基础，对土地使用者丧失的权利进行补偿，维护其合法权益。
参考文献
1、《新编房屋拆迁补偿安置法律手册》，中国法制出版社，2004年第一版。
2、《房屋拆迁安置补偿合同文本及相关法律规定》，中国法制出版社，2003年第一版。
3、马原等，《房地产案件新问题与判解研究》人民法院出版社1997年第一版。
4、国务院法制办农林资源环保司等《城市房屋拆迁管理条例释义》，2001年第一版。
集体土地征地拆迁条例篇6
随着近年非法暴力拆迁的频发,尤其是近期包括四川成都女户主唐福珍自焚等一系列因拆迁而起的惨烈事件后,中国国内呼吁大修《城市房屋拆迁管理条例》(下称“《拆迁条例》”)之声达到了顶峰。
2009年12月7日,北京大学法学院5名学者联名建议全国人大常委会,对《拆迁条例》进行审查。12月16日,国务院法制办举行座谈会,讨论修改《拆迁条例》。现行《拆迁条例》将被废除,新规有望写入先补偿后拆迁。12月26日,全国人大常委会法工委副主任王胜明首度就《拆迁条例》修改问题公开作出回应,称在北大五位学者提出建议前,全国人大有关部门就一直在积极推动条例的修改,此后又加紧了这方面的工作。
中国式拆迁之恶
2009年11月13日,四川成都市金牛区天回镇金华社区女企业家唐福珍在自家三层小楼被强行拆迁过程中,以死相争未能阻止区城管执法局带领的拆迁队伍,点燃汽油自焚于楼顶天台。11月29日,唐福珍因伤势过重,经抢救无效离世。
据报道,成都市要在此地规划建设一项污水处理厂的配套工程,唐福珍家正好位于规划红线内。这幢建筑面积1000多平方米的房子政府按1996年建房标准赔付117万元,而唐福珍一家希望赔偿800万元。双方一直未能达成一致。
唐福珍的悲剧上演前后,中国式拆迁之战正在多处爆发。
中央电视台《经济半小时》栏目11月21日播出的节目“一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战”,报道了2008年6月上海市闵行区女户主潘蓉为阻止自己的房屋在世博会重点工程虹桥交通枢纽建设中被拆,用汽油瓶、弓弩与拆迁人员对峙一个多小时,最终在挖掘机不断推进下,房屋被拆除。2009年4月,潘蓉夫妇因妨碍公务罪被判刑。
此外,在贵阳,开发商组织数十名不明身份人员,携带钢管、撬棍和封口胶采取暴力手段破门进入被拆迁房屋,将正在熟睡的13名无辜群众强行拽上汽车,拖离现场。暴力拆迁事件发生后,被拆迁户用40余瓶液化气罐堵路讨要说法;在昆明,因为拆迁一个大型集贸市场,上千商户上街抗议⋯⋯
国内知名评论人五岳散人在接受媒体采访时表示,从最近的事例看,拆迁所引发的对抗正逐步升级,其手段和结果都越发激烈。“对抗从哀求式的上访,开始转变成伤害自身以求传播效力的最大化”。
他把中国拆迁的对抗分为三个阶段:最初,对抗是单向压制,因为那时传播媒介是有限的;第二阶段是上访以寻求司法救济;第三阶段,伤害自身同时也伤害对方,有时集体对抗,更极端的是自焚造成社会伤害。
与以往中国式拆迁不同,本轮强拆行为中,有不少涉及地方政府的公共建设。为抵御金融危机冲击,国家2008年年底出台了规模庞大的4万亿投资计划,其中流向地方的基础建设占了很大比重,而当前宽松的货币政策也进一步刺激了地方政府投资热。“这次强拆集中爆发是由一个整体经济框架走向决定,地方政府需要消化这些资金,进而拉动GDP。”
近期频发的暴力拆迁引起了中国社会的极大关注,也引起了世界的广泛关注。日本《产经新闻》就此评论认为,中国市民维权意识增强,“一方面是地方不顾形象的蛮横做法,另一方面是市民保护私有财产的维权意识逐渐提高,这种官民冲突的事件很可能越来越多”。
于是,在拆迁的对抗中,有媒体人士将这样的场景形容为:一边是高举着支持依法强拆的国务院行政法规《拆迁条例》,一边摇动着位阶高于它、本该更有力的《物权法》;一边是现实利益的铲车,一边则是铲车下迅即变成砖瓦石块的立身之所。
被指违宪
造成非法暴力拆迁频发的直接原因,是久受诟病的《拆迁条例》。
现行条例出台于1991年,原因是为了配套《城市规划法》,立法思想是通过旧城改造房屋拆迁,改善居民的住房条件。当时,国有单位还是城市建设的主体,拆迁以政府为主导,并不涉及公共利益与非公共利益的区分。
1994年中国正式开始城镇住房制度改革,当年《城市房地产管理法》出台,房地产开始市场化,也让地方政府开始借重“土地财政”。
2001年6月,修改后的《拆迁条例》公布并沿用至今,修订后的条例仍然没有区分公益和商业拆迁,其运作模式依然是建设单位向政府申请拆迁许可,获批后实施拆迁,发生纠纷由政府裁决;被拆迁人拒绝拆迁的,实行强制拆迁。
其中,地方政府既是拆迁许可者,又是争议裁决者,并在无形中充当了强拆的支持者,理论上为官商“合谋”提供了现实的便利,并逐渐发展成为拆迁矛盾的根源。
与此同时,2004年3月,《宪法》第四次修正案增加了“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”、“公民的合法的私有财产不受侵犯”等内容。2007年10月1日,《物权法》公布施行,进一步强调维护被征收人的合法权益。而新《拆迁条例》却迟迟未能出台。
在唐福珍等事件后,五教授“上书”,将《拆迁条例》再次推上了社会舆论的风口浪尖。
2009年12月7日,北大法学院5名学者沈岿、王锡锌、姜明安、陈端洪、钱明星通过特快专递向全国人大常委会联名递交了《关于对〈城市房屋拆迁管理条例〉进行审查的建议》(下称“《审查建议》”),建议立法机关对《拆迁条例》进行审查,修改或撤销其中的违法条款。
在《审查建议》中,北大学者认为,国务院2001年6月6日颁布、2001年11月1日开始施行并沿用至今的《拆迁条例》,与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》中保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触,这导致了城市发展与私有财产权保护之间关系的扭曲。立法机关应以法制协调统一原则为基础,对《拆迁条例》进行审查,以建立合法、公平、公正的房屋拆迁法律关系。
学者们的矛头直指《拆迁条例》与现行法律之间的几大冲突。一是依据宪法和法律,补偿是征收合法有效的构成要件,应当在房屋拆迁之前完成,而《拆迁条例》却将本应在征收阶段完成的补偿问题延至拆迁阶段解决;二是征收、补偿主体应是国家,征收补偿法律关系应该是行政法律关系,而《拆迁条例》却将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定为民事法律关系;三是对单位、个人房屋进行拆迁,必须先依法对房屋进行征收,而《拆迁条例》却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就给予拆迁人拆迁许可。
此外,学者们还认为,《拆迁条例》中的许多规定违背基本法理,例如,拆迁是由政府主导的,产生争议后还由政府裁决,此项违反了“自己不能做自己案件的法官”的基本原理。
据悉,这也是继2003年对收容遣送办法、2007年对劳教办法提请人大审查后,法学界发起的又一次“修法”行动。
新条例四大变化
五教授“上书”当日,全国人大常委会法工委法规备案审查室官员在接受媒体采访时透露,国务院正准备修改《拆迁条例》,目前已组织了国务院法制办、住房和城乡建设部、国土资源部等相关部委,进行前期的立法调研工作。
9天后,国务院法制办举行闭门座谈会,讨论修改《拆迁条例》。围绕公共利益如何界定、征收的程序、补偿的标准、争端解决机制、强制拆迁的形式和程序、在非公共利益的情况下采用怎样的规范等6方面问题,与会专家们进行了深入讨论。该办副主任郜风涛会后确认,在《征收与拆迁补偿条例》正式颁布实施之后,现行《拆迁条例》将肯定同时废除。新条例修改草案不久将向社会公开征求意见。
媒体报道透露,新条例拟有四大变化,包括:
一,区分公共与非公共利益。新条例对因公共利益的征收、拆迁与非因公共利益的房地产开发、拆迁进行了区分。后者不适用强制拆迁,而由建设单位与房屋所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。
二、拟规定“先征收补偿后拆迁”。新条例对因公共利益的拆迁,确立了先征收、补偿,后拆迁的原则。换言之,不先解决征收、补偿问题,就不得拆迁。
三、拟规定“政府为拆迁主体”。新条例明确规定:征收、拆迁主体是政府,而不是开发商。也就是说,旧条例授权拆迁人,即开发商,拆除被拆迁人房屋的事今后是不允许的。
四、“断水电气暴力强拆”拟被禁。新条例将严禁野蛮拆迁。明确规定:建设单位或受委托实施拆迁的单位,不得采取断水、断热、断气、断电等方式,或者以暴力、胁迫及其他非法手段实施拆迁。
值得关注的是,公共利益如何界定是最棘手的问题之一。草案中已经尝试对政府关于公共利益的征收进行了界定,也采用了大量描述,但仍然过于模糊。比如草案规定“危旧房改造”属于公共利益,但是什么样的房子算是旧房子?住了两三年的房子也可以称为旧房子。这里面就给了地方政府钻空子的空间,比如将危旧房改造与地产开发结合起来。
补偿问题是房屋拆迁过程中的核心问题。据悉,“仍然按照市场价”补偿成为共识。不过,评估机构很重要,怎么定市场价,政府说了算,被征收人肯定不满意,需要一个保持中立的机构,进行合理的评估。
利益之困
从唐福珍生命的殒灭,到法学专家对《拆迁条例》的重新审视,再到此次“修法”,人们似乎看到了中国式拆迁的终点。但要从源头上理顺城市发展公共需求与居民财产之间的“公利”与“私权”关系,这绝非一个新条例所能够解决的。
有学者表示,地方政府的拆迁冲动缘于巨大的利益诱惑。其将土地从居民那里拿来之后,要么亲自拍卖,要么通过地方政府拥有的地产公司转手土地,一方面拼命压低买地价格,另一方面又拼命抬高卖地价格。这种具有经纪性商人的身份,让地方政府成为交易中的一方。
一些遭遇强拆的房子,其价格在裁定中严重被压低。上海女户主潘蓉400多平方米的四层小楼,在裁定中能够获得的补偿,是每平米761元的房屋重置补贴,再加上1480元的土地补偿。而在同一地段,商品房的价格已经卖到1.5万元一平方米。
在总成本既定的情况下,开发商愿意在招拍挂中为土地出价的高低,与其可能为拆迁所付出的成本成反比。“在拆迁中付出的成本越小,开发商越肯为土地付出高价,反之亦然。这就将政府和被拆迁人置于天平的两端。地方政府如果想从土地中获利,就不得不通过手中的权力,压低对被拆迁人的补偿价格。”
潘蓉事件还有一个插曲:在上海市闵行区政府和拆迁人枢纽工程建设公司签订的土地拆迁大包干协议中,该公司委托给区政府的征地款是每亩地130万元,整个虹桥枢纽的拆迁费用高达148亿元。但是补贴到被拆迁人手中的征地款是每亩38万元。剩下的每亩近100万元的补偿款哪儿去了?闵行区虹桥枢纽动迁指挥部主任吴仲权解释说,该地块是在政府的扩建消息传出后才大幅提升的,因此由之产生的土地增值价值不应该由群众取得。
近几年,地方政府的拆迁手段也越来越强悍,抵抗的百姓还会被刑拘。前段时间,某直辖市的一份内部讲话资料曝光,其中明确提到强拆是一种合适的手段,并且要“形成巨大的压力,造成兵临城下的态势”。唐福珍事件也被金牛区地方政府定性为“暴力抗法”,并刑拘家属。正是种种强压,业主采取了玉石俱焚的抗议。
有观点表示,如果不从根本上改变政府与民争利的现状,改变“土地财政”的模式,《物权法》等被架空、拆迁制度迟迟不能规范就很难避免。
其他国家拆迁如何补偿
美国:赔多少法院裁定
美国宪法第五修正案规定:“没有公正补偿,任何私人财产不得被征收为公共使用。”
公正补偿不仅能保护公民的财产权,减少民众对于兴建公共设施的阻力,最重要的是,征地需要高成本会使政府决策者在征地前经过审慎的考虑,而不至于滥用权力。
在美国,各个行业都有一个“公平市场价格”――市场形成的、大家承认的、相对公平的价格。房地产行业也有这样的一个价格,作为补偿拆迁户的标准之一。私人开发商如果想在一块土地上搞开发,就需要事先购买这片土地,包括这里住户的房产。实现这一目标的前提是,开发商必须给予拆迁者一个合理的补偿。补偿的标准双方以公平市场价格为基准进行协商,协商不能解决的,要么放弃,要么“法庭上见”。
相对来说,政府征地的情况就比较复杂,因为这涉及公众利益与个人利益孰轻孰重的问题。不过,政府征收个人土地和财产,同样需要给予以公平市场价格为参考的合理赔偿。动迁官司在最高法院做出决定之前,普通居民可以对政府特权及规定作出挑战。
美国司法努力在公私之间寻求一种平衡。司法的严谨,使得美国地方政府在动用拆迁特权问题上非常谨慎,而民众也会更多地考虑到公共利益。
英国:补的不只是拆迁费
在英国,土地征用补偿的范围非常广泛甚至事无巨细。
除土地的补偿价格以被征用土地的当前市价为标准计算外,补偿范围还包括:租赁权损失补偿――契约未到期被征用而引起的损失;迁移费、经营损失等额外补偿;律师或专家的费用、权力维护费用等其他必要支出的补偿。
对于土地开发商来说,征购土地后还不算完,如果由于周边的商业开发使得附近土地增值,法律规定,受益者还要酌情另交一笔特别税,即为改善金,以示公正。
印度:开发商利润大都用来拆迁补偿
和很多发展中国家一样,由于人口基数大,且增长速度快,为了寻找更好生活空间的印度人从乡村涌入城市,形成了被称为“城市之痒”的贫民窟。而贫民窟往往成为拆迁中的“拦路虎”。
集体土地征地拆迁条例篇7
一、权利保障机制
1.获得公平补偿权
真正意义上的公平是不存在的，公平一般靠法律和契约保障。公平是一个宽泛的见仁见智的概念。公平补偿是指征收者所承担的民事责任，也可以被理解为征收人所获得的收益。在市场经济国家，公平补偿是相对的。政府征收应当通过公平市场交易价格来作为衡量补偿的标准，那么公平补偿一般是指市场评估价。
2.知情权
被征收人知情权是指被征收人知悉、获取与征收拆迁有关的信息的自由与权利。与征收拆迁有关的信息包括补偿安置标准、被征收房屋认定的结果、评估报告、本项目其他被征收人补偿的结果等。根据《政府信息公开条例》的规定，上述信息也属于应当公开的政府信息。为了体现政府诚信并取信于民，政府应当主动公开上述信息，实现被征收人的知情权。如果政府拒绝提供上述信息，被征收人可以申请政府信息公开，也可以提起行政诉讼。
3.通过口头书面提出意见建议、座谈会、听证会，以保障被征收人的参与权
政府就补偿安置方案公开征求意见后，被征收人可以提出书面意见和建议，可以通过座谈会、听证会表达自己的意见。通过被征收人充分参与，政府制定的补偿安置方案才更加科学、更加公平合理、更加人性化、更加贴近群众，能够得到更多被征收人的支持。
4.被征收人享有有限决策权
评估公司的确定首先通过被征收人协商一致，其次通过票决过半，最后通过随机抽取确定。通常的做法是发放《选择评估公司选票》，被征收人投票选择，某评估公司获得选票超过半数的，投票有效，如果选票没有超过半数的，在公证处公证下，随机抽取。这一机制体现了被征收人的有限决策权。
5.监督权
被征收人对征收工作人员失职渎职、、补偿厚此薄彼等损害被征收人利益的行为进行检举揭发。通过监督，使得征收程序更加规范、补偿标准更加公平、征收干部更加廉洁，增强了征收工作的权威性和公信力，有利于征收效率的提高。
6.救济权利
依法、申请行政复议、提起行政诉讼、检举控告。根据相互间是否具有派生关系，权利包括原权利和救济权利。救济权利是由原权利派生并在原权利受到侵害或有受侵害的现实危险下而发生的权利，是保护性法律关系中的权利。在征收及其补偿中，被征收人认为自己的公平补偿权、知情权、参与权、有限决策权等各项原权利受到侵害时，可以通过依法、申请行政复议、提起行政诉讼、检举控告等方式进行救济。
二、公开透明公平公正机制
公开透明是阳光政府应当做到的，公平公正是依法征收应当做到的，是社会公平正义的要求，是顺利实施征收拆迁的捷径，是实现政府目标的基础。依法征收应当做到全程留痕、公开透明，具体包括：补偿安置标准公开、入户测量结果公开、未经登记房屋认定结果公开、评估报告公开、补偿结果公开。上述事项的公开是取信于民的金钥匙。通过政府信息公开，实现公开透明；通过司法审查监督，将公开透明作为合法性审查的程序内容；通过被征收人监督、审计监督、纪委监察监督，实现公平公正。通过公平公正，实现征收拆迁目标。
三、内外监督机制
征收拆迁工作必须以高度理性的方式来对待并行使征收及补偿中各项公权力，必须深刻理解公权力的内在扩张性质，理智地认同对公权力进行限制和约束的必要性，并自觉遵守法律为公权力所划定的界限、遵守法律对公权力及其行使所赋加的约束条件。正如弗朗西斯·西阶尔斯特德所言，“法治是要约束国家的权力”。建立内部监督机构比如稽查科，对测量表进行抽查或者复查，对补偿安置合同进行审核；加大新闻监督、审计监督、纪委监察监督、司法监督力度。通过监督，防止权力滥用以保护干部，提升征收工作的公信力和群众的信任度以推动征收工作顺利进行。
四、奖励保底对比机制
对国有土地上房屋征收补偿，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）规定了公平补偿原则即市场评估价标准的补偿，许多地方为了让被征收群众得到实惠，规定许多奖励措施：签订协议奖励、无违法建筑奖励、分组签订协议完成奖励、项目签订协议完成奖励。对被征收人个人的奖励，激励其积极签约；将被征收人分成若干组，对整个组在规定的时间内签约完成后进行奖励，增强被征收人的集体利益意识，这种制度可以起到发动群众做群众工作的作用，这种捆绑奖励不属于中央明令禁止的株连政策；同样，在规定的时间完成整个项目签约，对每一户被征收人进行奖励，可以在更大范围起到发动群众做群众工作的作用。上述各项奖励能够激励被征收人积极签约，一旦签约期限届满作出补偿决定，上述奖励一律取消，具有一定惩罚性，当然，即使对“钉子户”被征收人作出决定，也不能低于市场评估价即保底。显然，奖励和保底具有明显的对比性，这一制度是在引导、提倡和激励协议拆迁。
五、未经登记房屋认定处理宽严对比机制
《征收条例》第24条第1款规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。”通过采取停止施工通知、查封施工现场等有效行政强制措施，能够有效遏制突击抢建违法建筑；对于存量违法建筑，在征收补偿中对其进行适当补助，以促使存量违法建筑的消化，减轻规划执法部门执法的压力。但是，如果缺乏制裁措施，被征收人就会要求其违法建筑按照合法房屋进行补偿安置。无证房屋的认定和补偿存在一定的自由裁量权，《征收条例》第24条第2款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”。为了实现通过违法建筑处理带动合法房屋征收拆迁，应当建立未经登记房屋认定处理宽严对比机制，即在协议拆迁期间一揽子签订补偿安置协议的，可以将未经登记房屋认定为建筑物和构筑物，给予一定的补助；协议期满未一揽子签订协议的，按照违法建筑依法处理。通过激励机制和压力机制共同促进征收拆迁进程和违法建筑的消化。
六、补差对比机制
《征收条例》规定市场评估价为公平补偿标准，但是，许多地方规定棚户区改造征收拆迁安置标准为“拆一迁一”，即被征收房屋与安置房屋等面积回迁，这样，通过征收安置，被征收人的房产价值增加了。但是，如果缺乏压力机制，价值增加的安置就会使得被征收人认为理所当然，这种激励机制就会丧失应有的功能。例如，将协议拆迁规定为三个阶段，在第一个阶段签订协议的，免交差价；在第二个阶段签订协议的，象征性补交差价；在第三个阶段签订协议的，补交明显的差价；做出补偿决定的，进行双向评估，结算差价。这样，就鼓励协议拆迁、鼓励及早协议拆迁。
七、强力借力机制
征收拆迁需要许多单位在职权范围内履行职责，但是，迫于的压力，常常出现推诿打太极现象，于是出台《征收拆迁职能部门职责暂行办法》，根据相关法律法规司法解释规定，明确规定相关单位职责：（1）组织部抽调后备干部参与征收拆迁工作，并加强对其考核和选拔，加强对被征收公务员进行顾全大局、支持政府中心工作的教育和要求；（2）纪委加大对干部的监督，促进被征收公务员顾全大局、支持征收拆迁工作；（3）国土资源局出具是否符合当地土地利用总体规划的说明，对集体土地组卷报批，对净地招标、拍卖、挂牌及时办理土地出让手续；（4）规划局出具是否符合当地城市总体规划的说明，审批建设方案，颁发建设工程规划许可证，依法处理违法建设；（5）公安局打击征收拆迁中的违反《治安管理处罚法》和《刑法》的违法犯罪行为，打击犯罪、预防犯罪、对征收拆迁安全保障；（6）法院及时受理涉及征收拆迁的诉讼、非诉讼案件，及时判决、裁定，依法强制执行；（7）工商税务环保等行政执法部门对违法的被征收人加大调查力度，为征收拆迁营造良好氛围；（8）办事处是人民政府的派出机构，最了解群众，是做好群众工作最具有优势的单位，其负责和被征收群众打交道，负责完成征收拆迁的各项具体工作；（9）征收办公室充分调研，起草最为科学的征收补偿安置方案。在征收全过程中，最清楚需要哪个单位配合，并有权向相关单位发《请求协助函》，被请求单位也许位高权重、主业繁忙，其未必配合，于是，要求该《请求协助函》抄报分管领导，分管领导做出明确批示，要求被协助单位限期办理，并送督查部门督办。
八、多途径强制机制
1.拆迁裁决
在2011年1月21日即《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之前已经颁发《拆迁许可证》的项目，至今仍然存在“钉子户”的，应当对拆迁许可证进行延期并及时做出裁决，被诉至法院，待法院判决生效后，申请人民法院强制执行生效判决，超过期限不复议不的，申请法院非诉执行。
2.签订补偿安置协议
根据《合同法》第2条规定，合同是平等主体的自然人、法人之间设立民事权利义务关系的协议，依法成立的合同，受法律保护。签订补偿安置协议后，少数被征收人拒不搬迁，合同的相对方可以依法向法院提起民事诉讼，法院判决生效后，申请法院强制执行。
3.村民会议决议
最高人民法院[2006]民立他字第23号答复规定，村民小组长以村民小组的名义和行使诉讼权利应当参照《中华人民共和国村民委员会组织法》第17条履行民主议定程序。《村民委员会组织法》在2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议进行修订，修订后的《村民委员会组织法》第22条和28条规定，做出村民代表会议决议或者村民代表会议决议，对不履行决议义务的村民向法院提起民事诉讼，村民会议或者村民代表会议决议对全体村民具有法律效力。形成村民会议决议或者村民代表会议决议后，村民小组长针对少数拒不履行该决议的村民，向法院提起民事诉讼，待法院判决生效维持决议效力的，依法申请法院强制执行。基层组织有凝聚力、群众呼声较高、容易形成村民大会或者村民代表会议决议的新启动的“城中村”改造项目，可以采取该种方法实行村民自治协议拆迁。
4.国土资源局作出责令交出土地决定
许多“城中村”改造项目绝大部分已经拆迁，遗留少许“钉子户”漫天要价、满意不满足，再补签村民会议决议较为困难。根据《土地管理法实施条例》第45条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第14条规定，土地管理部门根据土地管理法实施条例第45条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（1）征收土地方案已经有权机关依法批准；（2）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（3）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（4）被征收人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，国土资源局可以自期限届满之日起三个月内，依法申请人民法院强制执行。人民法院对符合条件的申请，应当裁定准予执行。
5.人民政府作出补偿决定
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定，政府对拒不签订补偿安置协议的被征收人作出补偿决定，该决定被诉至法院，待法院判决生效后，申请人民法院强制执行生效判决，超过期限不复议不的，申请法院非诉执行。
6.层报政府收回土地使用权
根据《土地管理法》第65条，层报政府收回土地使用权。《土地管理法》第65条规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权，收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。现实中，实施征收拆迁项目的目的是改善村民居住环境，提高村民的生活水平和生活质量，符合该村村民的整体利益。村委会根据《中华人民共和国土地管理法》第65条规定，层报原批准用地的人民政府做出收回土地决定，收回城中村改造范围内村（居）民集体土地使用权。被收回土地使用权人提起行政诉讼被法院判决维持并发生法律效力，根据《行政诉讼法》第55条规定，依法申请人民法院强制执行；期限届满发生法律效力，根据《行政诉讼法》第56条规定，村委会或者政府依法申请人民法院非诉强制执行。
7.责令限期拆除
根据《城乡规划法》第68条规定，规划部门对违法建设行为人作出责令限期拆除决定，逾期不拆除的，经催告后，依法申请人民政府作出强制执行决定书，政府责成公安、规划、土地、公证、综合执法等部门强制执行。
8.D级危房鉴定
《城市危险房屋管理规定》规定，进行房屋安全鉴定，必须有两名以上鉴定人员参加。对特殊复杂的鉴定项目，鉴定机构可另外聘请专业人员或邀请有关部门派员参与鉴定。经鉴定属危险房屋的，鉴定机构必须及时发出危险房屋通知书。根据该规定，对被鉴定为危险房屋的，可分为四类进行处理：A级危房观察使用，适用于采取适当安全技术措施后，尚能短期使用，但需继续观察的房屋；B级危房处理使用，适用于采取适当技术措施后，可解除危险的房屋；C级危房停止使用，适用于已无修缮价值，暂时不便拆除，又不危及相邻建筑和影响他人安全的房屋；D级危房整体拆除，适用于整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的房屋。农村危房可以根据《农村危险房屋鉴定技术导则》（试行）规定，参照上述程序办理。
集体土地征地拆迁条例篇8
【关键词】房屋拆迁；物权法；拆迁条例
2007年《物权法》的出台，对房屋拆迁作出了一些原则性的规定，《拆迁条例》表现出了很多与《物权法》的冲突，为此，国务院在今年的一月二十一日出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》取代了原来的《拆迁条例》，更好的贯彻了《物权法》的理念与精神。
2001年国家在旧条例的基础上进行了一些修改形成了新的《城市房屋拆迁管理条例》（下称“《拆迁条例》”）。《拆迁条例》对房屋拆迁管理程序作了新规定。2007年《物权法》的出台，对房屋拆迁作出了一些原则性的规定，《拆迁条例》表现出了很多与《物权法》的冲突，主要体现在以下几个方面：
1、法律依据的制定主体超越立法权限。《拆迁条例》是由国务院制定的，该条例的法律等级属于行政法规。《物权法》规定征收单位、个人的房屋必须依据法律规定的权限和程序。房屋是公民个人财产的极其重要的组成部分， 对房屋的拆迁行为也应通过法律而不是行政法规来规范才是恰当的。私人房屋的取得、转让、继承、拆迁丧失都由法律来规定， 既体现法律保护私人基本财产权的本质， 又体现法律的协调统一。而由国务院来制定行政法规对房屋拆迁进行规范，其立法权限于法无据。
2、“公共利益”的限定不明确。《物权法》规定了征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产必须以公共利益为前提。《拆迁条例》中第一条规定：“为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例”；第二条规定：“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”。对拆迁行为并未规定以公共利益需要为前提， 这使得无论为公共利益还是商业开发拆迁， 公民城市房屋都可能遭到强制拆迁的危险， 公民的个人利益不但要服从公共利益， 也有可能要服从商业利益。对于公共利益没有给出一个明确的界定，也是导致公共利益在拆迁过程中被滥用的主要原因，理论界和实务界应该尽快解决这个问题。
3、拆迁主体问题。《物权法》规定征收的主体只能是政府，但《拆迁条例》第四条规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位，包括了开发商，事实上进行拆迁工作并且引起纠纷的拆迁人往往是开发商。从目前来看，申请裁决的绝大部分都是拆迁人，被拆迁人提出裁决的很少，或者通过这种裁决拿到利益的很少，几乎没有。政府做出的拆迁裁决生效之后，立刻就可以执行，如果其中有矛盾，政府都可以出面来解决。这种角色的错位给公众的感觉是，政府部门和开发商是一致行动人或者利害关系人。这容易造成被拆迁人受损失，引发社会矛盾，严重损害政府形象。
4、缺乏具体补偿机制、原则。房屋征收拆迁中的合理补偿是落实损益相补、等价有偿拆迁补偿原则的重要环节。征收拆迁活动所涉及的财产法律关系主要表现为补偿安置，补偿安置的基础和依据是对被征收拆迁房屋价格的评估。物权法已明确规定要保障被拆迁人的居住条件，这实际上就确定了在拆迁过程中最重要的补偿原则。但是《拆迁条例》却没有将《物权法》确立的补偿原则具体化，只是拆迁人根据自己认为正确、合适的补偿原则来实施对拆迁户的补偿。而且对于房屋价格评估机构以及评估程序也没有予以规范，导致的实际情况是政府选定房屋价格评估机构，而评估机构自然要倾向于政府，难以保持中立性，致使评估价格难以公正，补偿费用过低。
二、新的拆迁条例的改进
国务院在2011年1月21日出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，自此2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》废止。这个新的征收条例相比较原有的拆迁条例有了很多改进，也体现了与物权法的融合。具体体现在：
1、区分了商业拆迁与公益拆迁，限定了“公共利益”的范围。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”。第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。据此可以看出，新的征收条例区分了公益拆迁与商业拆迁，将“公共利益”作为拆迁的前提，贯彻了物权法的原则与精神。第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”透过这条规定，通过列举的方式给公共利益限定了一个范围。
2、将房屋征收部门限定为非营利部门。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条规定“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”这一规定明确规定房屋征收部门必须不以营利为目的，这就将开发商这种营利单位排除在拆迁之外，也避免了拆迁过程中的经济利益冲突，有利于更好的实施拆迁工作。
3、完善了补偿方面的规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》在第三章通过十三条对房屋征收的补偿作出了规定，更好的维护了被征收人的权益。其中第十七条明确了补偿的范围包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第十八条规定征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。这些规定保障了被征收人的居住条件，与物权法的原则和精神相融合。条例还规定补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用，拆迁应本着先补偿后拆迁的程序进行，有利于保障被征收人的利益。
4、取消了强制拆迁。《拆迁条例》规定了被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。相对比我们可以看到新的拆迁条例取消了政府部门直接强制拆迁的权力，而对于法院的强制拆迁用强制执行代替，这样有利于避免政府与被征收人之间的直接冲突，更好的保证拆迁程序的顺畅。新的条例还规定任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，并且明确规定了此类行为的法律责任，保障了拆迁过程中被征收人的权益。
【参考文献】
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