应对突发事件的方法范文

应对突发事件的方法篇1

一、突发事件的主要原因

1、在配合办案过程中，法警思想不重视，组织纪律涣散。一些法警在思想上掉以轻心，忽视防范。尤其是长期没有出现过安全事故，法警思想上会有所放松，没有给予足够的重视。突发性事件看似偶然出现，但实际上，正是因为在配合自侦办案的某个环节出现了问题，才导致事件发生，事后细究都会找到令人深思的安全漏洞。比如，没有仔细检查犯罪嫌疑人的身体，违禁物品被随身携带。

2、硬件设施落后，安全防范手段简单，规章制度不完善，执行不严格。配合自侦办案是法警工作的重要部分，也是最容易出现安全事故的地方，因此对硬件设施建设提出了较高的要求。但由于由于种种原因，各地检察院办案场所、监视居住场所的硬件设施仍不能达到规范化标准。虽然近几年，高检院先后出台了《人民检察院司法警察执行职务规则》、《人民检察院司法警察条例》等一系列司法警察工作规定，但许多规定比较原则，法警如何看管和押解，各地检察院仍然在摸索着执行。一些基层检察院并不能完全按照现有规定执行，如存在在配合自侦办案时法警力量不足、看管场所存在安全隐患，看管或者押解的动作不规范等情况。

3、法警人员整体素质需要进一步加强。由于检察院受理案件数量不断增加，法警工作内容随之不断扩大，法警力量严重不足的问题仍然突出。由于对法警的选拔没有统一标准，现有法警的综合素质参差不齐。其中一些人法律知识缺乏，没有受过严格的军事训练，平时又缺乏训练，业务技能较差，组织纪律性不强，年龄偏大，跑不赢，打不过，较难适应法警工作的严格要求。

二、突发事件的特点

1、突发性。犯罪嫌疑人自伤自残、突发疾病、脱逃等情形的发生，一般在事件发生以前没有何征兆，不能预见或者难以预见，发生比较突然，难以及时、有效应对。

2、紧急性。犯罪嫌疑人自伤自残、突发疾病、脱逃等情形发生后，必须依法采取紧急应对措施，妥善有效的处置，否则会发生严重的、难以挽回的损害结果。

3、影响广泛、后果严重性。犯罪嫌疑人自伤自残、突发疾病、脱逃等情形发生后，会在一定区域内乃至更大的范围造成严重恶劣的影响，不利于社会的稳定、和谐。且如不能及时应对，妥善处置，将会造成人员伤亡，财产损失和危害社会的严重后果。

三、突发事件的处置原则

1、文明执法的原则。司法警察在执行配合自侦办案任务时，是代表国家和检察机关行使职能。法警只能在职权范围内执行公务，不能因为他们是涉嫌犯罪而不讲文明，不讲职业道德。是否贯彻文明执法原则，是检验司法警察政治素质和职业道德水平的标准，也是国家文明程度、人权保护在执法环节的具体体现。

2、依法处置的原则。法警执行看管任务时出现犯罪嫌疑人自伤自残、突发疾病以及押解过程中出现犯罪嫌疑人企图脱逃等情形时，应严格按照法律法规、条令、条例等有关规定执行。应针对突发事件的性质、对象、场合、可能产生的危害后果，慎重采取不同的处置方法，做到有法、有理、有效。尤其是使用武器、械具和采取强制措施时，更要严格按照有关规定实施。

3、确保安全的原则。司法警察在配合自侦办案任务中采取的各项措施，应以保障办案安全为基点，这是配合自侦办案工作的根本原则。在配合自侦办案过程中无论出现什么情况，首先应考虑是否危及办案检察人员和犯罪嫌疑人的人身安全，处置突发事件时也应首先从保障检察人员与犯罪嫌疑人的人身安全出发。

四、突发事件的主要应对措施

1、加强沟通，密切配合。防范突发事件的发生需要司法警察、业务部门的共同努力和密切配合，各相关部门需形成联防机制，防微杜渐，从而提高安全系数。自侦部门对于情绪波动较大、身体有严重疾病的、有危险倾向的犯罪嫌疑人，应提前通报法警部门，以便重点关注，妥善布置警力，早作防范，保障自侦办案的整个过程安全顺利。

2、健全规章制度，规范操作处置流程。将所有的安全事故消灭在萌芽状态，是杜绝安全事故的前提条件。实践表明，在配合自侦办案过程中，执行看管任务时出现犯罪嫌疑人自伤自残、突发疾病以及押解过程中出现犯罪嫌疑人企图脱逃等情形，往往是由于对潜在的隐患没有及时发现、排除所致。因此，必须健全规章制度，规范操作流程，完善相应的硬件设施，积极做好预防工作。司法警察要严格按照规定履行职责，抓好执行看管任务时的每一个环节。

3、提高法警队伍素质，强化法警应对能力。通过加强政治思想教育，提高司法警察的政治觉悟，向素质要警力，增强司法警察的警务保障能力。加强岗位责任制的落实，严肃工作纪律，平时发现问题要及时教育处理，不能出了事才追究责任。提高危机意识，能处变不惊。突发事件在发生前并非没有迹象可寻，也有一个矛盾累积、激化的过程，有自身特点和规律，制定处理突发事件的相关预案，进行处理突发事件的演练等都是对危机意识的培养。使法警人人熟悉处突原则和处突程序，一旦遇到突发事件才能沉着应对。

应对突发事件的方法篇2

问：为什么要制定突发事件应对法？

答：我国是一个自然灾害、事故灾难等突发事件较多的国家。各种突发事件的频繁发生，给人民群众的生命财产造成了巨大损失。党和国家历来高度重视突发事件应对工作，采取了一系列措施，建立了许多应急管理制度。改革开放特别是近些年来，国家高度重视突发事件应对法制建设，取得了显著成绩。据统计，我国目前已经制定涉及突发事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件，有关文件111件。国务院和地方人民政府制定了有关自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应急预案，突发事件应急预案体系初步建立。同时，应急管理机构和应急保障能力建设得到进一步加强。但是，突发事件应对工作也还存在一些突出问题：一是，应对突发事件的责任不够明确，统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。二是，一些行政机关应对突发事件的能力不够强，危机意识不够高，依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。三是，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善，导致一些突发事件未能得到有效预防，有的突发事件引起的社会危害未能及时得到控制。四是，社会广泛参与应对工作的机制还不够健全，公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。为了提高社会各方面依法应对突发事件的能力，及时有效控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序，迫切需要在认真总结我国应对突发事件经验教训、借鉴其他国家成功做法的基础上，根据宪法制定一部规范应对各类突发事件共同行为的法律。制定突发事件应对法、提高依法应对突发事件的能力，是政府全面履行职能、建设服务型政府的迫切需要，是贯彻落实依法治国方略、全面推进依法行政的客观要求，是构建社会主义和谐社会的重要举措。

问：制定突发事件应对法体现了什么样的基本思路？

答：一是，重在预防，关口前移，防患于未然，从制度上预防突发事件的发生，及时消除风险隐患。突发事件的演变一般都有一个过程，这个过程从本质上看是可控的，只要措施得力、应对有方，预防和减少突发事件发生，减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，是完全可能的。因此，突发事件应对法把预防和减少突发事件发生，作为立法的重要目的和出发点，对突发事件的预防、应急准备、监测、预警等制度作了详细规定。

二是，既授予政府充分的应急权力，又对其权力行使进行规范。突发事件往往严重威胁、危害社会的整体利益。为了及时有效处置突发事件，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，需要赋予政府必要的处置权力，坚持效率优先，充分发挥政府的主导作用，以有效整合各种资源，协调指挥各种社会力量。因此，突发事件应对法规定了政府应对突发事件可以采取的各种必要措施。同时，为了防止权力滥用，把应对突发事件的代价降到最低限度，突发事件应对法在对突发事件进行分类、分级、分期的基础上，明确了权力行使的规则和程序。

三是，对公民权利的限制和保护相统一。突发事件往往具有社会危害性，政府固然负有统一领导、组织处置突发事件应对的主要职责，同时社会公众也负有义不容辞的责任。在应对突发事件中，为了维护公共利益和社会秩序，不仅需要公民、法人和其他组织积极参与有关突发事件应对工作，还需要其履行特定义务。因此，突发事件应对法对有关单位和个人在突发事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援等方面服从指挥、提供协助、给予配合、必要时采取先行处置措施的法定义务做出了规定。同时，为了保护公民的权利，突发事件应对法确立了比例原则，并规定了征用补偿等制度。

四是，建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应对机制。实行统一的领导体制，整合各种力量，是提高突发事件处置工作效率的根本举措。借鉴世界各国的成功经验，结合我国的具体国情，突发事件应对法规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。

问：对突发事件的预防和应急准备规定了哪些制度？

答：建立健全有效的突发事件预防和应急准备制度，是做好突发事件应急处置工作的基础。对此，突发事件应对法从四个方面作了明确规定：

一是，各级政府和政府有关部门应当制定、适时修订应急预案，并严格予以执行；城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所；县级人民政府应当加强对本行政区域内危险源、危险区域的监控，并责令有关单位采取安全防范措施；省级和设区的市级人民政府应当加强对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域的监控，并责令有关单位采取安全防范措施；县级以上地方各级人民政府应当及时向社会公布危险源、危险区域；所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患，掌握并及时处理本单位可能引发社会安全事件的问题；县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。

二是，县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍，加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力；国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援队伍购买人身意外伤害保险，配备必要的防护设备和器材；中国人民、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。

三是，县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合自身的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传；各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容。

四是，国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费；国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系；建立健全应急通信保障体系；国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠；国家发展保险事业，建立财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险；国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发突发事件预防、监测、预警、应急处置和救援的新技术、新设备和新工具。

问：对突发事件的监测和预警规定了哪些制度？

答：突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。对此，突发事件应对法规定：国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，并与上下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通；县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息；县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度；获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即向所在地政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告；国家建立健全突发事件监测制度，县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备设施，配备专职或者兼职人员。

预警机制不够健全，是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。为了从制度上解决这个问题，突发事件应对法规定：国家建立健全突发事件预警制度；县级以上地方政府应当及时相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，并及时上报；三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当采取措施，启动应急预案，加强监测、预报和预警工作，加强对突发事件信息的分析评估，定时向社会与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，及时向社会警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，及时向社会有关避免或者减轻损害的建议、劝告，转移、疏散或者撤离易受危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；警报的人民政府应当根据事态发展适时调整预警级别并重新，有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已采取的有关措施。

问：对突发事件的应急处置与救援规定了哪些制度？

答：突发事件发生后，政府必须在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免其发展为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。对此，突发事件应对法与现行有关突发事件应急的法律、行政法规作了衔接，同时根据应急处置工作的实际需要并参考借鉴国外一些应急法律的规定，规定了一些必要措施：

一是，突发事件发生后，有关人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，依照本法的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。

二是，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，有关人民政府可以有针对性地采取人员救助、事态控制、公共设施和公众基本生活保障等方面的措施。

三是，社会安全事件发生后，有关人民政府应当立即组织有关部门依法采取强制隔离当事人、封锁有关场所和道路、控制有关区域和设施、加强对核心机关和单位的警卫等措施；发生严重危害社会治安秩序的事件时，公安机关还可以根据现场情况依法采取相应的强制性措施。

四是，发生严重影响国民经济正常运行的突发事件后，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施。

问：对事后恢复与重建规定了哪些制度？

答：突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，应当及时组织开展事后恢复与重建工作，减轻突发事件造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。对此，突发事件应对法规定：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当及时停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件；立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响的地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，修复被损坏的公共设施；上级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援；国务院制定扶持受突发事件影响地区有关行业发展的优惠政策；受影响地区的人民政府应当制定并实施善后工作计划；及时总结应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。

问：贯彻实施突发事件应对法，需要抓紧做好哪些工作？

答：突发事件应对法确立了许多新的制度，提出了许多新的要求，为了保证突发事件应对法的全面、正确实施，需要抓紧做好以下几项工作：

一是，广泛宣传。要结合近年来应急管理工作情况，对这部法律的重大意义、立法背景、主要制度等进行宣传报道，既要让行政机关工作人员掌握这部法律，也要让社会公众充分了解这部法律，提高全社会应对危机的能力，强化全社会的危机意识和责任意识。

二是，完善相关配套制度。要加强对现行有关突发事件规定的清理完善工作，凡与突发事件应对法相抵触或者不一致的，应当及时予以修改或者废止。同时，要抓紧研究制定有关配套制度，比如应急财产征收、征用补偿制度、应急物资储备保障制度、突发事件监测和预警制度等。

三是，落实相关措施。要按照突发事件应对法的相关规定，落实好健全应急指挥机构及其办事机构，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设合理确定应急避难场所，建立或者确定综合性应急救援队伍，研究建立国家财政支持的巨灾风险保险体系等各项要求，为突发事件应对法的实施提供有力的体制、机制保障。

应对突发事件的方法篇3

关键词：突发事件紧急状态应急法律体系

一，问题的提出

突发事件并不是现代社会的产物，而是自古有之，因此应对突发事件也是由来已久的命题。但将其上升到法制层次，则是19世纪以来的事情。我国现代法制建设起步较晚，直到20世纪90年代才将此问题提上议程，出台了一些简单的法律、法规。2003年SARS在全国范围内的爆发和肆虐，充分暴露了我国突发事件应急法制的一系列弊端，许多专家学者也开始关注研究突发事件应急法制，并且取得了大量的成果。然而，这一阶段的研究多在公共卫生领域，对于其他领域的应急法制的研究并不多。近几年我国频繁出现环境污染、洪灾旱涝、重大事故灾难等突发事件，因此有必要将研究的领域拓展为整个突发事件领域。

二，突发事件的概念

在我国现行法律体系中，“突发事件”一词较为常见，但各个立法都没有明确界定这一概念，而且具体内涵和外延也不统一。如《药品管理法》第43条规定“国内发生重大灾情、疫情及其他突发事件时，国务院规定的部门可以紧急调用企业药品”，这里的“突发事件”是指自然灾害；《人民警察法》第17条规定“对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制”，这里的“突发事件”是指社会安全突发事件。而在学术研究中，学者往往将“突发事件”与“紧急事件”、“危机事件”混用，幸运的是，随着我国《突发事件应对法》的制定和提交审议，“突发事件”将成为我国应急法制领域的统一用语。

事实上，突发事件并非一个专用的法律术语，我们往往把不曾或难以预料而突然发生的事件称为“突发事件”，就发生的领域和影响范围而言，可分为突发私人事件和突发公共事件，法律（尤其公法）中所指称的突发事件是突发公共事件，即“突发事件”是“突发公共事件”的简称。按照《国家突发公共事件总体应急预案》，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。它包括四类事件：（1）自然灾害，主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等；⑵事故灾难，主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等；⑶公共卫生事件，主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件；⑷社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等。

三，我国突发事件应急法律体系的现状和问题

我国现行突发事件应急法律体系大致包括自然灾害事件立法、事故灾难事件立法、公共卫生事件立法、社会安全事件法等几个部分。从总体上看，我国在构建突发事件应急法律体系方面已经取得了一些成绩，但是，这种分散性的立法体系也存在如下的问题和不足：

第一，缺少突发事件应急基本法律的设置。突发事件应急法的核心是要解决给予政府特别授权和对公民权利予以适当保护与救济的界限问题。例如，有谁决定和宣布进入或解除紧急状态？政府为应对危机享有哪些权力？对公民权利可以做何种限制？对这些共性问题，美国、英国、法国、俄罗斯等一些国家都是通过制定统一的突发事件应急法解决的。我国没有统一的突发事件应急法，对这种共性问题缺乏统一规定。在发生紧急事件后，容易产生政府与社会成员、中央与地方的责任不清，行使权力与履行职责的程序不明，应急措施不到位等问题，影响及时有效应对突发事件。

第二，中央一级的立法以行政法规和部门规章居多，这虽然保证了突发事件由行政机关应急处理的特点，但由于缺少上位基本法的控制，致使法律之间的冲突现象曾出不穷。而且各部门都针对自己所负责的事项立法，缺乏沟通和协作。同时，地方之间，受地方保护主义的影响，许多立法“以邻为壑”，大大削弱了处理突发事件的合力与合作。

第三，许多立法在内容上较为原则、抽象，又缺乏具体的实施细则、办法相配合，致使可操作性不强。绝大部分立法重视紧急权力的配置，但却忽视对紧急权力的限制和对这些权力造成的危害结果的救济；重视纵向关系上机构之间的领导和被领导的关系，忽视横向层面上的机构之间的协调与监督；重视应急措施上的实体性规定，忽视对其进行程序上的约束；重视官方机关和上级机关在处理突发事件的领导和强力，忽视了非官方机关和下级机关对其的配合和自治。

第四，一些领域的法律仍不完善。比如国防法、统一的突发事件应对法、恐怖性突发事件法，在我国至今仍是空白；事故性突发事件法和灾害性突发事件法虽然在我国发展得较为完善，但也存在过于分散化的现象。在灾害领域比较可行的立法思路是应对分门别类，就不同的灾种单独立法，并在遵循相同或相似的立法原则基础上，建立部门灾害立法体系。应尽快出台一个规定灾害基本对策的《灾害对策基本法》。

第五，现有法律清理工作亟须进行。从以往立法建议来看，学者们往往偏重于呼吁制定新的法律，似乎新的法律制定出来就万事大吉了，同时过于对立法的依赖，就会忽视其他已完善的法律手段，如法律的修改、修订、法律的解释等等。实践证明，制定一部新法的成本远远高于对旧法的修订和解释，而新法的颁布也只有建立在旧法已经丧失修改或解释的空间的前提下。

四，完善我国突发事件应急法律体系的建议

首先，制定统一的突发事件应急法，对紧急状态制度作出全面的规定。由于现行宪法对紧急状态制度的规定十分原则，主要涉及紧急状态的范围、决定与宣布机关等几个问题，对于紧急状态下政府的行政紧急权力、公民权利的保护等诸多重要问题则未作出规定，因此，总结各种紧急状态治理的共同规律和经验教训，并借鉴国际上的通行做法，及早制定一部统一的突发事件应急法，作为我国应对各种突发事件的纲领性法律文件和制度框架，对于提高我国政府应急管理水平具有重要意义。

统一的突发事件应急法在应急法律体系中处于第二层次，其作为突发事件应对的基本法，主要着眼于对各种突发事件所带来的共性问题进行制度设计，规定各种突发事件下应急管理的基本准则和管理方法。一般说来，统一的突发事件应对法应规定应急法律的一般原则、突发事件应对的管理机构、突发事件的预防与准备、紧急状态的宣布与应对、紧急状态的解除、法律责任等内容。

其次，在一些重要领域制定新的法律，填补此类领域法律调整地空白，逐步扭转这些领域无序、混乱的局面，并完善我国的突发事件立法体系。此类亟待制定的法律包括《国防动员法》、《恐怖事件应急法》等；为健全灾害性突发事件应急法律体系，应根据需要出台一些新的灾害防治法，如《台风防治法》、《沙尘暴防治法》等；对地震以外的其他地质灾害突发事件也应制定专门性的立法，以强化该灾害立法领域的薄弱环节；另外在对受灾者、殉职者、罹难者等人员进行法律救助、帮助和抚恤等领域，也有必要制定统一的法律，如《灾害救助法》、《灾后重建扶助法》、《罹难者与殉职者抚恤金法》等。尤其需要强调的是，随着科技的不断发展，科技带来的风险也会越来越大，突发公共事件难免会发生。突发公共事件具有高危险性、高破坏性，而仅靠责任单位或政府难以解决对受害人的救济，需要全社会的共同参与，走法制化途径。因此，有必要制定《突发公共事件保险法》，通过保险的方式，实现对受害人的救济。

最后，在上述立法出台以前或以后，根据法律规范效力等级的差异和一般法理，对现有突发事件应急法律体系进行全面和系统的清理工作，消除同一层次、不同层次应急法规范之间广泛存在的矛盾和冲突，实现突发事件应急法律体系内部的协调统一。可以采取的清理方式包括修改法律、法律解释、废止法律或某一条文等。

OnPerfectingtheLegalSystemofPublicEmergency

Abstrct:TheconstructionoflegalsystemofpublicemergencyhasgottenalittleaccomplishmentbecauseoftheSARScrisisandthefrequentlyhappeningofpublicemergency.Butthelegalsystemofpublicemergencyhasnotbeenperfected,itexistsafewproblems,forinstance,itisshortofthefundamentallawofpublicemergency,thearrangementofnationalLegislationislow,manyprovisionsarecomparativelyabstractandtheyarenottobeeasilyoperated,thelaw-clearinghasnotbeendonewell.Onthebasisofanalysingthecurrentsituationandtheproblmsofthelegalsystemofpublicemergency,thisarticleconcludeswiththesuggestionsthathowtoimproveandperfectthelegalsystemofpublicemergency.

Keywords:publicemergencyemergencytreatmentlegalsystem

参考文献：

[1]莫纪宏编著.非典时期的非常法治[M].北京：法律出版社，2003.

[2]韩大元，莫于川主编.应急法制论[M].北京：法律出版社，2005.

[3]郭春明.紧急状态法制研究[M].北京：中国监察出版社，2004.

[4]吕景胜.紧急状态法立法研究[J].中国人民大学学报，2003，（5）.

[5]于安.制定紧急状态法的基本问题（上）[J].法学杂志，2004，（4）.

应对突发事件的方法篇4

关键词：高校；突发事件；应对机制

一、建立高校突发事件应对机制的必要性和可行性

突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。有的学者对校园突发事件定义界定为，是指因为某种具体或者综合原因所致，在校园内部发生，并可能迅速演变或者激化为较大规模，严重影响校内稳定和治安秩序，进而危及社会安全和政治稳定的事件。高校突发事件可分为学生事件和教职工事件、个体事件和、政治事件和非政治事件、刑事事件和灾害事件。突发事件具有突发性、危害性、扩散性、潜在性、紧迫性、难控性等等特点。

1.建立高校突发事件应对机制的必要性

(1)高校外部环境的复杂化增加了突发事件爆发的可能性。西方敌对势利加紧进行的“西化”、“分化”，敌对势利历来把高校作为渗透和破坏活动的目标；市场经济的负面影响，给师生员工的思想观念、行为方式带来深刻变化；校园周边不良的社会环境，使得校园内各类案件有上升趋势。

(2)高校内部环境的多样化使高校突发事件风险增加。高校后勤社会化，导致校园内治安问题更为复杂；大学生的心理问题和毕业生的就业问题成为人们越来越关注的影响和谐校园构建的重要问题；高校管理中的薄弱环节，也是引发突发事件的土壤。

2.建立高校突发事件应对机制的可行性

(1)理论层面的可行性。目前一些比较成熟的社会及软件科学理论可为突发事件的防范和应对机制的建立提供科学指导。通过多学科的协作研究，可建立有效的、具有较高适应性的防范及应对机制提供充分的理论依据。国外已经有了相对比较长的研究国际危机管理和企业危机管理的历史，积累了比较丰富的理论研究和案例研究文献，这些研究成果为我国高校突发事件应对机制的研究提供了基础。“非典”爆发后，国内很多学者开始注重对突发事件应对机制的研究，出现了一些专著、论文等研究成果，内容涉及紧急状态的法律法规、管理组织机构、危机应对机制以及国内外情况介绍等。因此可以说，建立高校突发事件应对机制已经初步具备了理论层面的可行性。

(2)实践层面的可行性。一些发达的国家已经建立了突发事件的智能应急系统，设立了相应的机构，建立了比较完备的法律体系。《中华人民共和国突发事件应对法》，其中包含了预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建及法律责任等内容。以上这些做法、经验及法规，为我们建立高校突发事件应对机制提供了法律依据和实践经验。

二、高校突发事件应对机制要素的构成

1.规章制度。“非典”之后，党中央、国务院提出了加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，到目前为止，我国已建立了许多紧急应对相关的法律、法规，如《中华人民共和国法》、《中华人民共和国集会游行示威法》、《中华人民共和国传染病防治法》、《中华人民共和国消防法》、《地震预报管理条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》等相关法律、法规中一般都涉及紧急状态的决定和进入程序、突发事件出现前的预备工作、应急组织机构的职责划分、相关信息的获得与、紧急应对行动中政府机构的行政权利扩展、公民和法人的权利限制和义务的扩大，紧急状态的中止等方面的规定。所有这些都将成为高校应对突发事件时的法律依据。但高校的突发事件具有自身的特点，以上的法律、法规不可能完全满足高校应对突发事件的要求，高校还应对其进一步细化，建立适合自身情况的日常管理制度，以及适合高校特点的各类突发事件处置预案。

2.组织机构。组织机构的目标就是对突发事件进行事先的防范和事后的应对，其职责就是全面负责突发事件的预防、应对和善后恢复工作，对突发事件进行全方位和全过程的管理。根据组织机构的职责要求，它包括高层决策指挥、职能部门的协作配合、边界信息的畅通等内容。

3.公众支持。对于重大的突发事件的应对，仅仅依靠管理部门的力量是不够的，公众支持对有效的应对突发事件的作用是非常关键的。在应对大规模的突发事件时，需要大量的人力、物力和财力的投入，没有一个强大的社会支持是难以实现的。公众支持应包括对校内人员参与的引导和协调，校内学生团体的建设与发展，危机信息网络的建设与完善，师生危机应对素质和参与技能的提高以及危机参与意识的强化等方面。

4.资金保障。应对突发事件，缺少不了资金的支持。那么对于资金的筹集和使用方法就需要有效的方法来约束，确保在面对突发事件时能提供强有力的资金保障。其主要包括：设立专项资金、加强资金监督、拓宽筹资渠道等。设立专项资金是指高校在资金预算时划拨应对突发事件的专项资金，统筹安排，在核定过程中对预算项目安排的必要性、轻重缓急、经济效益等进行必要的论证。资金的规划、使用和管理的好坏直接影响到应对突发事件的效果。

三、高校突发事件应对机制的实施

1.高校突发事件的预防预警机制

(1)建立应对突发事件的教育培训机制。加强预防教育。应对突发事件，首要的任务就是做好预防工作。其次，要对大学生进行应对突发事件的思想心理教育，提高大学生的思想心理素质。第三，组织落实应对突发事件的技能训练。增强广大师生的公共安全意识和防灾避险的能力，提高应急处置水平。

(2)建立预警机制的组织机构。突发事件的预防预警机制大致包括：应对突发事件的组织机构和相关部门的职责分工、应对突发事件的应急措施及值班制度、应对突发事件的物质采购及供应制度，突发事件的信息采集、报告和制度和突发事件的检查监督制度等。

突发事件的预警组织机构，应成为学校的常设机构，该机构可定期或不定期地研究突发事件的有关事宜，可以进行实战演练，提高应战能力。

(3)编制高校突发事件的应急预案。应急预案是针对未来可能发生突发事件的构想，预先制定的应对预案。当出现了诱发危机的苗头或危机已经爆发，就可以启动相应的应急预案，以最快的速度控制危机的蔓延，将危机造成的损失降到最低。

2.高校突发事件应急机制的实施

(1)成立应对突发事件指挥部。突发事件指挥部的职责就是全面负责指导应对突发事件组织机构的日常工作，统筹和协调各部门的工作，负责重大减灾预备计划的制定，突发事件总体应急预案的修改，重大项目的决策和实施的监督，决定重大预警信息的，负责重大应急行动的指挥等。

(2)界定突发事件的范围和性质，制定相应对策。现场指挥部要根据收集的信息进行加工、分析，确定事件的范围、性质和事态的发展，以便制定应急措施和对策，减小和避免事件对学校的损失和影响。

(3)建立高校惟一的信息同，统一思想。保障公民知情权，保证高校有效地处理突发事件。公众只有获得准确的信息，了解突发事件本身的情况，同时也了解高校正在采取的紧急措施和即将采取的紧急措施，公众才能做出正确的反应，知道如何配合。

3.高校突发事件善后恢复和处理机制

(1)善后处理机制的范畴。善后处理机制主要包括：采取或者继续实施必要措施防止发生突发事件的次生、衍生事件或者重新引发的社会安全事件；突发事件伤亡人员的处理，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划；突发事件之后的心理辅导与咨询；突发事件的责任追究；突发事件的经过和原因调查；突发事件的总结与表彰等内容。

主要做好调查研究工作。当高校的突发事件得到初步控制后，学校应立即组织力量开展调查研究。对突发事件的调查，在内容上强调针对性和相关性，查明事件发生的时间、地点、背景、人员伤亡、财产损失、事态发展、控制措施、相关部门和人员的态度以及师生员工在事件中的反应；在方法上强调灵活性和快速性。调查中广泛收集和听取事件参与者和目击者的意见、反映和要求，重视专家的意见，从中分析事件的性质和因由。

(2)善后恢复机制的范畴。突发事件的评估；突发事件造成的财产损失；恢复校园的科研、生活、教学和社会秩序；制定恢复重建计划；在处理突发事件的善后事宜时，应重点强化突发事件的原因调查，重大突发事件的评估以及对重大突发事件的责任追究和突发事件预防预警机制和突发事件应对机制的完善等工作。

应对突发事件的方法篇5

［关键词］高职院突发事件预警机制构建

［作者简介］王海英（1980- ），女，山东烟台人，南通航运职业技术学院机电系学工党支部书记，讲师，研究方向为思想政治教育与学生管理。（江苏南通226010）

［基金项目］本文系2012年江苏省教育厅高校哲学社会科学研究基金资助项目“基于高职技术教育特色的‘六维一体’素质教育创新研究”的阶段性研究成果。（项目编号：2012SJDFDY066）

［中图分类号］G712［文献标识码］A［文章编号］1004-3985（2014）14-0169-02

一、高职院突发事件预警机制存在的问题

1.缺乏完善的高职院突发事件管理制度。由于国家尚无专门的《院园安全法》，教育部也尚未制定院园突发事件管理的具体条例，《刑法》《治安管理处罚法》《教育法》等只是粗略界定和处理院园犯罪与治安问题，对在院学生伤害案件的归责原则、事实认定、处理标准没有涉及，对学院应该履行的具体管理职能没有详细规定，对院园突发事件给当事人造成的具体损害没有评估标准，对院园突发事件机构设置及其相应的权力和责任没有提及。学院一旦发生突发事件，如管教冲突、学生受伤、教师侵害学生人身权利等，学院、学生个人及责任人应该各自承担什么样的责任，学院和教师分别承担哪些行政、刑事等法律责任，在法律上都还没有规定。因此，对相关问题的解决仅靠学院惯有的一些规章制度已无法满足现实需要，更起不到突发事件前期预警预防的作用，这给高职院突发事件的管理带来极大的挑战。

2.缺乏常设的突发事件管理机构。现阶段，高职院内部应急管理机构多为临时性的松散组织，如由学院负责人临时牵头组建而成的工作领导小组，这对于实施持续有效的突发事件管理存在很大的不足：一是临时组建的工作小组在人员构成和工作内容上不具有延续性，对于突发事件处理后的经验和教训不能有效整理和存储，因此在此类事件再次出现时无法及时预警；二是在应对突发事件时，往往需要学院内外各个机构的合作，临时组建的工作小组在进行相关协调时每次都需要花费大量的时间与成本，往往错失工作良机；三是临时领导小组事先没有一个有效的应急处理计划或应急预案，难以在很短的时间内形成一套成熟的应急处理操作方案并付诸实施；四是临时性的机构缺乏制度和规范的保障，削弱了其职能的有效性。缺乏常设性的组织机构，大大降低了高职院突发事件的预警能力。

3.缺乏畅通的信息沟通渠道。由于高职院突发事件难以预料，在突发事件爆发前后，如果学院没有建立良好的信息沟通渠道，缺乏与政府、学院、家长、媒体等利益相关体的信息联动机构，就会使自身陷入被动状态。建立有效的信息沟通渠道能快速恢复平衡。目前，我国很多高职院缺乏畅通的信息沟通渠道。

4.缺乏完善的应急预案体系。高职院突发事件应急预案最终目的是将突发事件的危害降到最低值。根据文献资料和统计资料，当前各高职院所具备的突发事件应急预案与要求标准存在很大差距，主要存在应急预案简单笼统、应急预案的可操作性差、未建立分级和分等预案、应急预案缺乏有效的演练等问题。

5.缺乏必要的应急教育。目前高职院很少注重对师生应急能力的培养，很多师生没有突发事件应急演练的经验，缺乏基本的自我保护能力。当遇到突发事件时，无法冷静思考，表现过激而出现一片混乱。因此，加强对师生应急能力的教育与培养是高职院突发事件预警机制的基本环节及重要组成部分。

二、高职院突发事件预警机制的构建

1.加强法制建设，提供制度保障。高职院突发事件管理的各个部分、各个环节、各个阶段和各种管理行为都要以法律、法规和制度规范作约束。只有在依法治院的基础上，明确学院与教师、学院与学生、教师与学生之间的法律关系，规范各方面的行为，依法保护每一个人的合法权益，营造学院教育的法制氛围，才能实现学院管理的法治化目的。加强法制要做到规范高职院突发事件管理立法、强化高职院师生的法律意识、完善各高职院自身管理的规章制度及设立高职院履行法律职责的专门机构。

2.建立管理机构，提供组织保障。首先，高职院应设立管理突发事件委员会，这是最高的决策层，由院领导组成，主要对关系学院层面的问题进行决策。委员会主任可以由院党委书记、院长担任，所有院党委副书记、副院长作为副主任，秘书长由院长办公室主任担任，委员包括所有院领导、参与负责学院突发事件管理工作的院长助理、各职能部门行政负责人、各院（系）党政负责人、学院法律顾问以及心理咨询等方面的专家。其次，突发事件管理委员会下设管理突发事件的办公室，由参与负责学院突发事件管理工作的院长兼任办公室主任，成员由专家、教授、部门领导组成，针对突发事件开展管理工作、预警的等。再次，各职能部门、各院（系）以及学院各直属单位要结合本单位实际建立相应的突发事件管理小组，精心安排人员负责参与突发事件的管理，明确工作职责，保持信息畅通，按照高职院突发事件管理委员会及突发事件管理办公室的要求开展工作。最后，突发事件管理办公室下设安全组、资料组、宣传组、辅导组、联络组、医疗组、后勤组、教务组、基建组、法律组、纪检组共11个明晰的团队，并赋予相关职责，其在高职院突发事件管理委员会的领导下，由高职院突发事件管理办公室作为总召集单位负责总体协调，高效运作，各司其职。高职院突发事件管理委员会是整个高职院突发事件管理机构的最高决策层，下级突发事件管理机构在其统一领导下开展工作。具体来说，由高职院党委书记，院长亲自挂帅的突发事件管理委员会的主要职责是全面负责学院各类突发事件的管理，对涉及安全稳定工作的重大问题和事件及时做出决策并进行有效预警和干预。突发事件管理办公室的主要职责是在高职院突发事件管理委员会的领导指挥下，负责制定和完善高职院突发事件管理预案，开展突发事件管理评价，负责相关信息的收集和整理，负责监督和协调全院各所属单位做好突发事件的预防和处理工作。职能部门、院（系）以及院直属单位的突发事件管理小组的主要职责，是在高职院突发事件管理委员会及突发事件管理办公室的领导和指挥下，负责本单位职责范围内的突发事件管理，同时，积极支持与配合高职院突发事件管理委员会及突发事件管理办公室的工作。

3.加强信息沟通，提供信息保障。在任何管理中，沟通都非常重要，突发事件的管理更是如此。一旦突发事件不可避免地发生，加强信息沟通可以让管理者协调各方面的行动，做出及时、准确的决策。高职院应构建完整的加强信息沟通的制度。信息沟通包含内部沟通和外部沟通。内部沟通包含突发事件管理机构内部的沟通和与院内师生的沟通两个方面。只有内部沟通切实有效，才能稳定军心，将全体师生员工凝聚起来形成一股合力，共同预防和应对突发事件。外部沟通包括教育行政主管部门、卫生防疫部门、安全稳定部门、新闻媒体、社区等方面以及与学生家长之间的沟通。

4.设置应急预案，提供措施保障。近年来，随着高职院突发事件的不断发生，越来越多的教育人士和政府部门认识到制定高职院突发事件应急预案势在必行。高职院突发事件管理委员会应针对可能发生的突发事件制订一套完整的应急计划。高职院突发事件预案涉及学院的方方面面，内容应是较为全面的，并按预警的不同等级划分。高职院突发事件应急预案应包括管理总体预案、专项应急预案、基层应急预案、部门应急预案等。

5.开展应急教育，提供素质保障。预警系统作为高职院突发事件管理中预防突发事件的关键环节，是对预警对象、范围中预警指标关键因素进行分析，确定预警对象与突发事件情势发展之间的因果关系，以此进行早期预测。应急能力强是预防突发事件必须具备的首要素质。加强学生的应急能力的培养教育尤为重要。大学生预警应急能力培训应包括心理培训、知识培训、沟通培训、学习突发事件的应急预案及在模拟情境中进行演习。

6.完善预警系统，提供技术保障。高职院突发事件预警系统是学院为了能尽早地预测事件的发生和减少突发事件带来的损害而建立的一套能够感应突发事件来临的信号监测与报告系统。通过判断系统发出的信号与突发事件之间的关系，可以帮助学院突发事件管理者对突发事件的产生做好心理的准备，并迅速转入突发事件管理状态，采取及时行动，防患于未然，有效地预防和处理突发事件。

高职院突发事件预警系统的建立涉及很多环节，必须面面俱到。其运行主要依靠高职院突发事件管理机构，同时与学院现有的行政组织机构相交错、工作内容相融合。

三、高职院突发事件预警机制的运行

在高职院突发事件预警机制的构建框架中，法制建设位于最核心的位置，为整个预警机制的构建和实施提供制度上的保障。法制建设的不断加强和完善，可以使高职院对突发事件的处理更加规范和有力。高职院组织管理机构的建立是突发事件预警机制构建和运行的基础，是对突发事件进行预防和处理的管理者和组织者，为突发事件的预警机制的各方面建设提供组织保障。信息的有效沟通，可以保证突发事件管理者及时准确地做出决策，整合和协调各方面资源立即采取相应的行动。信息沟通制度的加强，有助于提高整个预警机制的管理和运行的效率。应急预案是应对突发事件的行动指南，可以在很大程度上提高处理相应突发事件的能力，使突发事件的管理更加科学化、规范化、理性化。对高职院师生加强突发事件的应急教育，是学院突发事件预警机制的素质保障，有助于突发事件中各项措施的顺利实施和有效执行。预警系统为突发事件的管理提供了技术保障，有利于突发事件的快速发现和及时处理。

高职院突发事件管理的核心是高职院的全面安全。突发事件的发展包括潜伏期、爆发期和恢复重建期3个阶段；突发事件的管理包括突发事件的预警与预防、针对突发事件的准备、对突发事件的反应和突发事件后的恢复4个环节。突发事件的预警机制是突发事件管理的重要组成部分，一个完善有效的预警机制，不仅能对突发事件进行有效预防和缓解，而且能在突发事件发生时，提供迅速有效的应对措施，有利于在突发事件结束后及时采取善后恢复。

对突发事件的积极应对和有效处理是构建和谐社会的重要保障。《中华人民共和国突发事件应对法》是我国的第一部专门针对突发事件的法律法规，其实施使我国今后应对突发事件有了法律规范。各高职院应更加重视提高自身应对突发事件能力，加强对预警机制的研究，在实践中不断发展完善，加快和谐校园建设的步伐，从而促进整个社会的和谐发展。

［参考文献］

［1］陈秀梅，甘玲，于亚博.领导者应对突发事件的理论与实务［M］.北京：人民出版社，2005.

［2］杜志明.辞海［M］.黑龙江：黑龙江人民出版社，2002.

［3］白涛，许中华.高校危机管理对策初探［J］.华南理工大学学报：社会科学版，2005（2）.

［4］陈秋燕.建立学院心理危机预防与干预反应机制［J］.中国高等教育，2005（2）.

［5］柯狄祖.如何形成思想政治教育有效机制［N］.光明日报，2007-11-24.

［6］郭济，高小平，李程伟，等.高校应急管理机制建设研究报告［J］.中国行政管理，2006（10）.

应对突发事件的方法篇6

关键词：公共突发事件；政府；危机处理

中图分类号：I631 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）35-0282-03

一、概念

突发事件是一种显性社会不稳定现象。所谓突发事件，必须具备3个条件：一是突然发生，难以预料；二是问题极端重要，关系安危，必须马上处理；三是首次发生，无章可循。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下4类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为4级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。

突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，突发公共事件主要分为以下4类：（1）自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为4级：Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）[1]。

二、特征

突发事件的发生在时间和形式上虽然有一定的偶然性，但却遵循着“墨菲定律”（事情如果有变坏的可能，不管这种可能性有多小，它总会发生）的必然性。具体说来它有以下特征：一是突发性、不确定性。从起因上看，一些突发事件是不可预知的；从过程上看，不仅仅因为这件事情的开端是无法用常规性进行判断，而且其后的发展和可能涉及的影响是没有经验知识进行指导；从结果上看，处理突发事件能否恢复到原有状态，最终会产生什么影响，都难以确定。二是公共性。突发公共事件专指在公共管理范畴内的危机事件，其影响和涉及的主体具有公共性、社会性。三是针对性、目的性。针对性就是指每一起群体性突发事件都因利益要求的不同而有具体指向。目的性是指人们所选择和行为所追求的目标，都是为了满足某种需要，得到某种利益。四是复杂性。现阶段突发事件的起因有的是政策，有的是经济性因素，有的是社会性因素，有的是领导者行为因素，甚至是这几类因素交织在一起，有时很难加以区分，这就决定了突发事件的复杂性。有些突发事件还形成“裂变反应”，起因往往是一个因素，但很快会扩散，导致很多方面的因素发生，甚至失控，简单问题变成复杂问题。五是危害性。不论什么性质和规模的突发事件，都必然会不同程度地给社会造成政治、经济和精神上的破坏与损失，而且危机往往具有连带效应，可能引发次生或衍生事故，导致更大的损失和危机[2]。

三、当前公共突发事件中的政府危机处理主要存在问题探析

我国在公共危机管理方面起步较晚，基础较为薄弱，经验尚缺，在实际应对危机中仍然暴露出了很多问题。

（一）缺乏可行的预警机制

虽然 《突发事件应对法》明确了预防与应急准备机制、监测与预警机制，《国家突发公共事件总体应急预案》也明确了“居安思危，预防为主”的工作原则，但是在实践中，我们往往更加重视轰轰烈烈的突发事件应急、应对工作，而相当忽视默默无闻的预防工作，并且成功的突发事件应对往往掩盖了突发事件预防的不力。

第一，缺乏预警意识，监测不力。从中央到地方的各级政府，危机管理预警意识普遍淡薄，我国政府现行的突发事件管理体制中缺少风险评估机制，缺乏专管部门，缺少对社会风险发生或可能发生的外部环境和内部环境因素的调查，再加上没有灵敏、准确的信息监控系统，未能及时收集相关信息并加以分析处理，缺乏敏锐的社会风险判断能力，很难做到对社会风险的准确预警分析，难以对可能发生的危机事件作出正确的分析，结果往往是采取被动的反应模式去处理危机事件。

第二，预案粗陋，缺乏社会参与。要做到预案求实管用，不仅要有社会风险一旦发生就有应对各种可能情况的多套行动方案，而且要通过教育、培训、演练或计算机模拟、培养、提高领导的指挥能力和群众工作的应变能力，检验预案的可行性和科学性，使社会风险一旦发生，预案能够切实地发挥作用。目前，预案缺乏演练，停留于应付上级检查，做表面文章。

（二）信息面临挑战

2008年，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行，这是我国第一部有关信息公开的法规条例，标志着我国的政府信息公开制度的发展进入到了一个崭新的阶段。但我国信息存在瓶颈，长期以来，一些地方政府和有关部门在信息传递方面喜欢欺上瞒下、报喜不报忧，致使内部信息渠道严重阻塞或扭曲；与此同时，政府部门缺乏规范、及时的信息披露制度，宣传主管部门又习惯用计划经济的办法管理大众传媒，大众传媒缺少必要的法律保护，这诸多原因使大众传媒的信息传递作用和社会监督作用受到极大限制。再加上各级政府为了“保稳定”、各级官员为了“保乌纱帽”，使得各级政府在预防和处置社会风险方面透明度极差[3]。

第一，信息应急机制不够完善。以H7N9为例，据《解放日报》报道，3月20日初步认为患者可能感染新型流感病毒，3月21日即报告市卫生行政部门。3月22日按国家生物安全有关规定，由上海市疾控中心将标本送中国疾病预防控制中心。3月29日下午国家疾控中心分离到H7N9禽流感病毒，这个结果3月30日被通报。上海的做法完全按照突发事件的信息、传播规定进行的，但是根据《突发公共卫生事件应急条例》规定：“国务院卫生行政主管部门负责向社会突发事件的信息。必要时，可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会本行政区域内突发事件的信息。”如果在突发事件发生时，上海卫生部门有权直接公布传染病疫情或者国家疾控中心的检测与地方平行进行的话，那么，H7N9禽流感疫情或许在3月20日左右即可，这样就可以大大减少谣言发酵时间。

第二，信息把关人缺失，如何选择成一大难题。自媒体时代颠覆了传统媒体新闻生产的过程和方式，人人都是信息者和传播者，如雅安地震不到12小时，相关微博就达到了6 400万条，有人还整理出“雅安地震的十大流言飞语”，包括红十字会澄清收台湾红会500万“买路钱”谣言，一条搜救犬反复“被牺牲”等等。然而怎样从如此浩瀚的信息大海中获取自己想要信息并非易事。

（三）应对公共突发事件的法律法规还不太健全

虽然我国在总结这些公共危机事件经验教训的基础上制定了一些处理公共危机事件的基本法律法规。如自2007年11月1日起实施的《中华人民共和国突发事件应对法》，是我国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律，它的实施标志着我国结束了应急对抗措施无法律依据的历史。但在实际执行过程中还可能存在有法不依、执法不严、违法不纠，难获救济等问题。

第一，应对公共突发事件的法律不完善，并且不成体系。当前的应急立法比较分散，给突发事件的及时处理带来困难，也不利于各部门在处理突发事件中的协调配合。当前大致是什么领域出现了紧急状况，等事件解决之后就制定一个相应的法律法规，对暂时没有出现的危机的领域，则较少考虑。防洪、消防、地震、突发公共卫生事件等，都是在出现了相应的大规模突发事件，取得应对措施的成功之后，依据经验教训，才制定相关的应急条例。但对恐怖主义、城市公共交通、大范围中毒、大面积停电、火山、大面积气候变化等突发的人为或自然灾害引发的社会危机都缺乏法律调整。

第二，公共危机管理行政法律责任不明确。在公共危机管理中，相关失职领导人员的行政责任追究、因违法行政导致的行政侵权责任的承担、行政相对人行政违法责任的追究、行政补偿责任的落实等等，是研究公共危机管理法治化问题不可或缺的内容[4]。目前在细化明确政府以及官员责任方面还存在很多亟待完善方面：一方面，明确政府责任，将公共安全纳入到政府考核体系。由于我国政府政绩考核中，往往注重经济方面的指标，忽视社会公共安全方面的指标，导致忽视在社会公共安全方面的政府责任。另一方面，完善官员问责制，使政府的责任追究规范化、制度化。权责统一是官员问责制的理论基础。

（四）缺乏对公众进行必要和有效的教育与引导

社会公众既是突发事件的承受者，也是防范和处置突发事件的参与者，对公众进行危机管理教育，无疑是构建完备应急机制不可或缺的一环。我国公民对危机的警觉性较差，缺乏自救、救护的防灾意识和能力。这与我国缺少应对重大危机的培训实践有关。为此，政府要面向公众广泛宣传有关法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等知识，提高社会公众应对公共安全突发事件的综合素质和能力，为公共安全突发事件应急处置工作奠定良好的社会基础[5]。社会公众参与突发事件应对是权利而非义务。

第一，加大推进力度，真正把已经得到宪法确认的公民参与的权利落到实处。我国宪法已经确认了公民广泛的政治参与权和经济文化社会参与权，只有充分地知悉信息，公众才能在突发事件的应对中有效地参与。

第二，鼓励并支持非政府组织的发展。支持非政府组织的发展就是支持公民社会的发展和成熟。在社团立法上破除不利于非政府组织发展的各类限制，通过立法支持非政府组织吸引人才，增强自治能力和参与能力。在突发事件处理中重视社会动员，形成政府和社会良性互动。最终目标是建设成熟的、良性的国家和社会二元关系，在突发事件面前二者协调配合，发挥各自独特的优势，迅速化解公共危机，恢复正常的社会秩序[6]。

参考文献：

[1] 国务院.国家突发公共事件总体应急预案，2006-01-08.

[2] 陈秀梅，甘玲，于亚博.领导者应对突发事件的理论与实务[M].北京：人民出版社，2005：5-7.

[3] 李昕.略论公共危机预警系统的构建[J].宁夏社会科学，2011，（6）：36-39.

[4] 华学成.公共危机管理法治化问题探究[J].学海，2009，（6）：104-108.

[5] 周良金.浅析我国公共突发事件应对机制不足及其完善[J].安徽警官职业学院学报，2006，（6）：84-86.

应对突发事件的方法篇7

我国《突发事件应对法》第3 条第1 款规定：本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。本文主要针对社会安全类突发事件进行论述。

(一)社会安全突发事件的定义

社会安全突发事件是危机到社会安全、影响了社会发展的重大事件，主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、群体性事件以及其他重大刑事案件等。群体性事件是指某些利益要求相同或近似的群众、团体、组织，在利益受损或者不能满足时，在诸多因素的影响下最终采取集会、游行、集体上访、罢课、罢工、罢市等活动冲击党政机关、重点建设工程和其他要害部门，集体阻断交通、械斗甚至用更加极端的方式表达自己的利益诉求， 并引发治安后果的非法集体活动。这种事件在我国近年来也频频发生，规模较大、涉及的层面较广、处置难度非常大，成为了影响社会正常秩序的突出问题。

二、我国社会安全突发事件的法律应对机制及问题

(一)法律应对机制

1.立法状况

《宪法》：2004 年宪法修正案使紧急状态一词正式写入了我国的根本大法。同时我国《宪法》第67条第20 款规定全国人民代表大会常务委员会有权决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态; 第80 条规定中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定有权决定宣布进入紧急状态，宣布战争状态，动员令;第89 条规定国务院有权依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。《突发事件应对法》： 本法颁布于2007 年8 月30 日， 是我国突发事件应急法制建设的里程碑，它对于突发事件的预防与准备、突发事件发生时的应对与处理以及事后恢复与重建均作出了完备统一的规定。在我国的应急法制建设中，《突发事件应对法》应发挥统一规划、集中指导的基本法作用。其中第21 条规定：县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷第46 条规定：对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告，必要时可以越级上报第55 条规定，社会安全事件发生后，组织处置工作的人民政府应当立即组织有关部门并由公安机关针对事件的性质和特点，采取一系列应急处置措施包括强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态发展;对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制;封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，限制有关公共场所内的活动; 加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线等。以上法规都体现了《突发事件应对法》对于社会安全突发事件发生的预警和处置工作均作出了相应的具体规定。其他相关立法： 针对社会安全事件则有《戒严法》、《国防法》、《民兵战备工作规定》、《民用运力国防动员条例》、《民用航空安全保卫条例》、《银行业监督管理法》等。但我国在应对恐怖事件的法律制度上，更多的是我国参加或缔结的国际条约、协定例如《关于制止非法劫持航空器的公约》等，其他关于恐怖突发事件应对的制度分散于《国家安全法》、《国家安全法实施细则》等部门法当中。

2.我国社会安全突发事件法律应对机制概述

(1)预测预警机制。社会安全突发事件的特征决定了其发生具有影响持续的一般特点，但兼具人为及社会因素的影响特点，它是一定数量和强度的因素相互作用进而爆发的结果，除极为特殊的恐怖袭击事件外大多数都是可以预见的。如果具有完善的预测预警机制进行控制，社会安全突发事件往往是可以在初期进行控制，并可以将风险与危害降至最低。对于社会安全事件适用的预防措施， 主要分成两类：一是特定政府机关、基层群众性自治组织对可能引发社会安全事件的矛盾纠纷要进行排查、调解、处理; 二是社会单位要掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全的问题， 并对可能发生的突发事件采取安全防范措施， 及时向所在地的人民政府或者有关部门报告。

(2)应急预案制度。应急预案，是指特定的政府机关或企事业单位为了防止突发事件的发生或提高应对未来突发事件的能力， 在突发事件发生之前所制定的工作计划。应急预案的主要内容就是未来各项应对工作的依托，在突发事件发生前、发生中、发生后都应根据预案内容开展监测预警、应急处置、事后恢复等工作内容。目前我国已初步建立了较为完整的突发事件预案体系， 绝大部分的县级以上地方人民政府已经制定了本地区的突发公共事件总体应急预案及相应的各专项应急预案。

(二)法律应对机制存在的问题

1.立法不完善

目前我国针对社会安全突发事件的法律应对机制上立法较为分散，在很多领域立法上存在着大量的空白，亟待相应的立法进行填补。以恐怖性突发事件为例，其领域内的有关法律一直处于空白状态，大多数的是我国所参与的国际条约和协定对有关恐怖袭击事件有相应的规定，其他极少数分布在相应的部分法当中。虽然相较于美国、中东地区我国恐怖袭击爆发频率较小，但是随着恐怖事件爆发风潮逐渐席卷全球领域，我国也不可避免受到了相应的影响，近年来恐怖暴力袭击事件发生频率逐步增高。由于我国一直缺乏应对恐怖袭击的实战经验，国内目前对恐怖袭击的应对方案仍停留在反恐训练等基本事务层面，在面对突发事件的处理上仍主要依赖行政手段主导。随着社会转型期矛盾的加剧、社会治安的不稳定因素增多、国际局面时而动荡不安，我国制定针对社会安全突发事件尤其是在反恐怖事件领域的法律法规势在必行。

2.《宪法》对事件中权利的限制与扩大规定不足

就突发社会安全事件而言，其应对措施直接指向公民，对公民权利造成威胁和侵害的可能性也就最大;在处理社会安全突发事件时，对公民权利的尊重与保护会直接影响危机化解效果。宪法的核心内容概括起来就是保障人权，但在突发事件中，公民的基本权利往往得不到重视与保护，我国的宪法对于公民基本权利的限制界限未作出更加明确的规定，仅仅在《立法法》中作出了相应简单的规定。另一方面，宪法具有限制国家权力的重要职能，我国宪法虽然在第67 条规定了紧急状态的情形，为政府在突发事件中行使行政权力提供了宪法依据， 但是该条规定的许多内容尚显淡薄。按照国际惯例， 公共应急法制的核心内容是宪法中的紧急状态条款和统一的紧急状态法、突发公共事件应急法， 为了严格地规范在紧急状态下的政府行使紧急权力， 大多数国家一是在宪法中规定了紧急状态制度， 二是制定统一的紧急状态法来详细规范在紧急状态下政府与公民的关系。而我国在宪法上对于紧急状态下政府职权限制的不完善可能会导致政府随意扩大其行政紧急权力， 程序上会遗留下法律上的诸多漏洞，公民权力救济机制的不健全、不具体，如对强制征收、强制隔离、其他对人身自由所施加的强制措施未能作出宪法上的明确界限，公民的基本权利在社会安全突发事件中得不到完全的保障， 造成公民权利在紧急状态时期遭受各方侵害而无法得到法律上的有效救济。

三、域外社会安全突发事件的法律应对机制

当面临着来自于方方面面的威胁与突发事件危机时，如何处理好各种突发情况并将风险与损失降到最低，如何及时处理甚至提前做好各种预防工作，这些已成为世界各国所关注的热点问题。西方国家逐渐形成了核心小、范围大特点的应对机制，对域外社会安全突发事件的法律应对机制的分析有利于借鉴并完善健全我国相应应对机制。

(一)美国社会安全突发事件法律应对机制

以美国为例，其应急管理立法活动就经历了一个从单一性立法到根本性立法的过程。1976 年国会通过的《全国紧急状态法》，结束了联邦政府处理紧急事件和灾害工作的单一、分散的特点，随后又不断修订了《紧急状态法》，并制定了一系列列针对不同行业、不同领域应对紧急状态的实施细则，保证在发生突发事件时，政府可以根据法律的规定的应急管理基本制度和一般原则来迅速应对，有效地提高了政府的应急管理能力和应对危机的反应能力。美国国家安全委员会处于作出各种决策的中心地位，而其国务院、国防部、司法部和联邦调查局等机构则主要分工负责各种具体事务，中央与其他机构相互协调有条不紊的进行各项应对工作。值得一提的是，在9.11事件之后，美国成立了以预防、处理人为的非自然危机为目标的国土安全部， 建立了面向全方位国土安全的应急管理系统。其主要工作包含以下几个方面：一是加强海陆空的防御，防止恐怖分子入境;二是提高美国应对和处理突发事件的能力，预防各类恐怖袭击;三是汇总分析来自于联邦调查局、中央情报局的各种情报。国土安全部的成立， 标志着美国的应急管理已经纳入到整个国家的安全体系范围内。

(二)俄罗斯社会安全突发事件法律

应对机制俄罗斯的应急管理机制的形成则经历了一个较为复杂的过程， 并形成了独具特色的管理非传统安全危机事物的最主要机构俄紧急情况部。 紧急情况部属于联邦执行权力机构，是俄罗斯处理突发事件的组织核心，其主要任务是制定和落实国家在民防和应对突发事件方面的政策，实施一系列预防和消除灾害措施，对国内外受灾地区提供人道主义援助等活动。同时完善的法律法规也是俄罗斯应急管理的重要保障之一，俄联邦政府通过了《关于保护居民和领土免遭自然和人为灾害法》、《事故救援机构和救援地位法》等法律法规，借助法律来协调国家各机构与地方自治机关、单位组织、个人之间的工作，规定了若干权利义务，明确了在事故中的权责划分。

四、完善我国社会安全突发事件法律应对机制的措施

(一)完善相应立法及法律制度

1.完善宪法中对于社会安全突发事件公民基本权利的保障

在突发事件中应当考虑到基本人权的保障，从根本上保障公民的各项基本权利， 应当在宪法及有关的法律法规中规定不歧视原则， 了解明确行政机关及其人员违反该原则时应当承担的法律责任。首先应当明确哪些公民的基本权利在突发事件中应当受到宪法的保护，例如生命健康权、监督权、赔偿权等权利， 同时配套相应的具体法规来保证权利得到充分实现。例如突发事件在公布信息时如果涉及到公民的个人隐私权时， 如果其利益不违背公共利益和法律规定，都应当受到宪法的保护，避免受到强制行政措施的侵害。在突发事件中，还应当保障公民的基本知情权，增加政府公开信息的透明度、全面准确性， 当公民的知情权的行使受到阻碍时对如何救济作出相应规定。

2.在立法的空白领域制定相应法律法规

填补恐怖性突发事件的立法空白， 立法机关应当尽快制定相应独立的反恐法律法规， 以便在应对恐怖事件发生时行政执法部门可以根据具体的法律程序， 及时有效地控制住恐怖分子对公民的人身与财产的侵害行为。完善经济安全事件立法，制定相应的补充性法律法规，在《商业银行法》、《银行业监督管理法》等金融性法律法规中补充关于经济安全突发事件的具体规定。

3.完善应急预案制度

应急预案制度的建立是为政府对于突发事件的应对进行指导，也使得公民对于政府的应急工作有了监督依据。应当从以下几方面完善和补充应急预案制度的内容：在突发事件发生后应急处理指挥部的组成和相关部门的职责;突发事件的预测预警机制;在事件发生前对于突发事件相应的信息收集和分析工作，并将其结果向有关上级部门进行定期汇报、向社会公众通报;第四是如何有效控制社会安全突发事件中的现场，有效疏导人群和各方情绪;应急设备设施的准备、救治药品和医疗器械的调度、专业应急处理队伍的培训。

(二)规范行政执法程序及行政权力的行使

由于行政权力的行使往往会侵害到公民的各种利益，故在突发事件中行政权力的行使应当受到严格的约束，规范行政执法程序是限制行政权力的必要手段。当社会安全突发事件发生后，行政征用对于公民的财产权力造成了侵害且这种侵害通常伴随着国家强制力，故行政征用的目的必须具有法定性、公益性、补偿性等必备要件，我国的现有法律对于征用的有关规范并不完善，对于公共利益的界定不清晰，对于征用的程序没有详尽的规定，这些都需要通过立法的手段与途径进行根本性的解决。另外，在突发事件的处理阶段，公民的某些基本权利也必须靠相应的程序性法律或规定来保障，这不仅需要在立法上完善行政程序的规范化同时也要求行政权力的执行者要按照法律法规规定的程序行使国家职权，在突发事件中公民应当具备要求执法者表明执法身份、展示司法或行政文书、告知说明执法理由及事后救济的权利。

(三)形成各部门应对突发事件联动机制

在突发事件发生后，由于各级政府部门通常不存在着行政隶属关系，往往导致行政部门各负其责、部门之间沟通不强，不能形成统一有效的应对社会安全突发事件的联动机制，很难在第一时间将各部门工作协调起来。因此，应形成完善各部门应对突发事件联动机制：在突发事件发生后，应当建立综合的协调应急机构，将重点放在突发事件的决策、协调和信息等环节上， 加强应急组织协调机构的建设。必须明确各部门的行政职责，安排好资金和人员的流动，在必要情况下吸收军队力量控制较为严重的情况，增强应急处置的权威性、覆盖面和影响力。

(四)完善突发事件信息公开与舆论监督机制

1.建立舆情监测与预警机制，做好突发事件的预防工作

《突发事件法》中规定了及时、真实地报告突发事件信息，向社会特定措施或减轻危害的建议，同时我们还应当完善信息的联动机制， 做好突发事件信息的管理工作。首先，应当由特定部门定期收集各种信息和舆论， 并对可能造成的社会影响进行分析， 控制虚假信息的传播避免煽动公众不良情绪蔓延;其次，当发现可能会出现的重大情况应当向上级部门反应汇报， 需要及时处理的应当通知有关部门提起重视， 不能拖延相关工作导致社会不安定因素爆发。

2.建立事件处置的信息公开和舆论引导机制

应对突发事件的方法篇8

〔关键词〕情景分析；情景——应对；应急沟通；应急决策

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.11.007

〔中图分类号〕G206 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2013）11-0029-04

1 应急决策面临的困境应急决策是在发生非常规突发事件或出现征兆时，面对压力和不确定性，在有限的时间和资源条件下收集处理有关信息，制定应急行动方案并实施的，为应对突发事件而进行的一系列活动过程[1-2]。面对非常规突发事件，应急决策主体通过对当前情境的认识及对事件发展形势的预见，做出非程序化的快速决策，这个过程中应急决策面临以下困境：

1.1 危机环境更加复杂多变现今应急决策面对更加不确定的动态环境，包括突发事件发生、发展、衍变的不确定性，决策对象的复杂性，应急决策约束条件的不确定性，应急决策方案实施效果的不确定性等[3-4]。决策环境处于难以控制的迅速变化之中，并通常趋向恶化发展。

1.2 决策主体缺乏经验与素质应急决策过程中，决策者在一定程度上依靠个人直觉判断或者经验判断做出决策，但突发事件通常是预想不到、没有经历过而又突然发生的事件。并且在应急管理中，个人素质难以满足应急决策要求，决策主体易被个人思维所局限。

1.3 应急决策方法有待发展非结构化或半结构化的问题性质，使得传统的决策理论和方法难以适用于突发事件应急决策问题。在非常规突发事件情形下，情景类型与决策方案之间是高度关联的，决策主体的决策结果高度依赖于当前情景，现有决策方法难以应对这种不断衍变的情景。因此一旦突发事件爆发，应急预案和规划难以应对不断衍生变化的突发事件，只强调突发事件的可预见性，过分夸大事前应急规划的作用而忽视事中的应急决策并不可取。突发事件衍变的不确定性和独特性导致传统的“预测——应对”模式和方法已缺乏适用性，“情景——应对”模式在应急管理中逐渐受到重视[5]。

2 情景分析方法及其在“情景——应对”应急决策中应用的可行性2.1 情景分析方法及其特点情景分析又称情景规划，是通过假设、预测、模拟等手段生成未来情景，描述未来多种可能结果，并分析其对目标的影响的一种方法[6]。突发事件发生后，其发展趋势难以预测，主要的原因在于信息匮乏，意外和方法不当等因素影响，特别是对于许多外部因素不了解，由此导致对突发事件发展缺乏认识并错估形势。而情景分析法能帮助决策者在应急决策中采取“情景——预测”的应对思路，发现事件变化的某些趋势并避免两个最常见的决策错误：过高或过低估计事件未来的变化及其影响[7]。情景分析方法具备以下特点：（1）偏重定性分析。情景分析法基于驱动力及不确定性因素描述将来可能的发展趋势，并通过情景故事的形式完成情景构建。在这个过程中，情景分析主要通过系统的思考，对现有信息进行分析判断，能够识别并分析其中非量化的因素。（2）持续渐进的过程。突发事件的发生与演进是一个动态的过程，需要通过实时监测和分析对其趋势和变化进行掌握，这就对应急决策提出动态性的要求。在变化的环境中，下一时段的掌握的信息一定比现在更多，情景分析通过持续不断收集信息和分析，将明显不可能发生的情景剔除，使预测的情景向几种主流情景集中，得出更加细致准确的情景描述。（3）承认结果的多样性。情景分析法的最基本观点是未来充满不确定性，但未来有部分内容是可以预测的[8]。其可预测的内容是多样化的，有多种可能发展的趋势，因此预测结果也将是多维的。

2 情景分析方法在“情景——应对”应急决策中应用的可行性 情景分析方法在过去应急决策中应用的研究相对缺乏，主要应用于应急预案编制、应急物流规划等方面，已有研究主要关注基于过去情景的情景构建[9]，忽视过去突发事件的情景在匹配当前情景上的局限性。结合情景分析研究，本文从另一角度引入情景分析方法，对事件发生后动态衍变的危机环境进行分析并预测趋势，试图从理论上构建基于情景分析方法的应急决策机制。情景分析提供了一种应对突发事件衍变性的手段，满足应急决策对不确定性分析的需要，符合“情景——应对”的应急管理模式，它在应急决策中的运用具有可行性。应急决策难以进行的一个主要原因是突发事件的不确定性，尽管情景分析不能够消除不确定性，但是它为减少不确定性，分析未来可能出现的趋势提供了帮助。需要注意的是，采用情景分析的目的不是预测未来到底是哪种情景，也不是为未来的各种情景的出现概率赋值，而是通过多种情景将未来环境的可能发展变化演示出来，利用情景提供的关于未来的信息，深刻理解不确定性并为之作好适当准备，以便在未来从容应对[10]。情景分析不是一次性工作，而是一个持续渐进的过程，它是一种动态分析的工具。一次情景分析工作的结束，并不代表情景分析的完结，危机环境依然存在着许多不确定性，决策主体也不可能通过一次性的情景分析对事件发展做出精确预测，需要根据不断更新的信息对预测情景进行修正。应急管理过程中的应急决策不是一次性的，根据突发事件的变化决策会不断变更，这种基于情景分析的动态分析过程可以为应急决策提供阶段性的参考依据，所以运用情景分析辅助阶段性的应急决策具有可行性。

3 基于情景分析方法的“情景——应对”应急决策机制的构建 突发事件发生后，决策目标由事前预防转变为减少损失，但事件发展的衍变性，对应急决策提出了更高要求。本文以一般情景分析法为基础，采取“情景——应对”的应急管理模式，提出一种基于情景分析方法的应急决策机制（见图1），包括4个阶段：事件突发阶段，情景分析阶段，应急决策阶段和危机监测阶段。

3.1 事件突发阶段事件突发阶段是为情景分析阶段做好准备，进行突发事件应急处置并对事件性质分析。事件一旦发生，损失已经不可避免，此时组织内部对于突发事件必须能够迅速反应，针对事件的类型进行先期处置，并做好对外沟通工作，为进一步的情景分析获取时间上的主动。应急处置同时，决策主体对事件性质进行分析，主要关注3个问题：（1）突发事件是由什么关键因素导致？（2）应急目标是什么？（3）可配置资源的情况如何？与此同时应当组建情景分析团队，主要包括外部应急管理专家，相关领域的专业人士等。

3.2 情景分析阶段情景分析阶段是针对当前危机环境的各项要素，构建情景的过程，也是对不确定性进行分析的过程，通过情景分析能够准确判断危机发展态势、影响程度和社会公众的反应，从而将突发事件控制在萌芽期，避免事态的进一步扩大。该过程包括以下步骤：

3.2.1 识别影响危机的因素，分离不确定性要素通过对突发事件及其危机环境的分析，分离出影响突发事件发展的恒定要素、可确定要素和不确定要素[10]，包括3个部分：（1）分析恒定要素恒定要素是指已经在短期内确定不变的环境要素，如国家政策、消费者习惯和技术等。在应急管理中，宏观背景的变化较小，但其中的一些要素往往对于危机的应对起图1 基于情景分析的“情景——应对”应急决策机制

到重要作用，恒定要素的分析可以采用STEEP清单法分析[6]。（2）分离可确定要素和不确定要素可确定要素是可通过数据收集和深入分析确定的影响事件发展的要素，而不确定要素是暂时不能探明的要素。这两者都是中微观环境下的要素，与突发事件密切想关，主要采用“重要性与不确定性矩阵”或“重要性与不确定性矩轴”来分析[6]（如图2），各要素分布于矩轴的各区域，其中高重要性、高不确定性因素要素1和要素2是关键的不确定要素，高重要性、低不确定性因素要素3是关键可确定性要素。部分不确定要素会随着时间和信息收集而转化为可确定要素，其中关键的可确定要素被探明后也是突发事件衍变的重要信号。

图2 重要性与不确定性矩轴 （3）分析不确定要素，找出独立不确定要素和相关不确定要素独立不确定要素是影响突发事件发展的关键，在当前无法确定其变化，而相关不确定要素则会受独立不确定要素影响，如社会公众对事故灾害的认知受媒体态度影响，而媒体态度主要受自身责任感影响，相对独立。如果要素2会受要素1的影响而变化，而要素1不受其他因素影响，则要素1是独立不确定要素，要素2是相关不确定要素。

3.2.2 分析外在驱动力具有高度重要性的独立不确定性要素就是影响突发事件的外在驱动力，通过对不确定性要素外在驱动力的分析，可以对不确定性要素的变化趋势进行假设。

3.2.3 分析早期信号根据恒定要素和已知可确定要素可以构建突发事件变化的宏观危机环境，其中某些关键环境信号，如技术条件、气候环境等，在应急决策中具有十分重要的参考价值。

3.2.4 完成情景构建根据分析影响突发事件发展的早期信号和外在驱动力，可以假设出一些未来可能发生的危机情景。首先通过分析早期信号，确定当前的宏观环境，如当前气候环境、文化背景。其次在宏观环境确定的条件下对关键驱动力进行分析，构建情景轴。将驱动力量按重要性与不确定性的高、中、低程度加以归类，在属于高重要性、高不确定性的驱动力量群组中选出2个或3个最重要的驱动力，作为危机情景内容的情景轴，进而发展情景逻辑（如图3），可以组合出4种情景。

图3 二维情景轴

3.3 应急决策阶段决策过程是根据构建的情景进行预测并采取相应决策方案的过程。这一过程包涵两个步骤：（1）基本情景一般数目较多，需要从中提炼情景（2～4个）进行预测，这些情景包括所有的焦点，最常见的是发展3种情景：最好的可能、最坏的可能和最可能发生的情景[11]，这样决策主体能够理性将多种可能纳入思考。但应当注意，这些情形的假设不应涉及过远的未来，因为突发事件发展衍变性强，过于长远的预测缺乏价值。提炼情景后，需要完善情景故事，构建情景内容，帮助决策主体对事件发展情景有直观的理解。根据先前的分析的宏观环境和可确定要素建立情景故事的框架，然后将重要驱动力在故事框架中赋予一定位置，构建几种不同的危机发展的情景故事，对可能的危机情景进行预测。（2）根据几种对当前环境的情景预测，决策主体做出相应的决策方案和心里准备。首先，应急决策者明确在当前的环境和条件下的决策目标是什么，这个目标应当明确且可实现。其次，应当根据情景分析结果的最好、最坏和最可能的情景进行分析，分别制定相应应急决策方案，并对设计的几种应急决策方案进行评价，选择最佳方案进行实施。应急决策方案的制定应符合承担责任原则和灵活应对原则。突发事件可能导致组织利益与公众利益的冲突，组织只有勇于承担责任，向公众坦诚，才能获得其理解与支持。在应急决策过程中，决策主体需要结合事态变化和现有资源灵活应对，这样不仅能成功应对危机，甚至能提高组织声誉。最后，应急决策方案的实施过程中要做好坦诚沟通。应急沟通包含两个方面：一是应急决策过程中组织内部的沟通，将事件的发展情况及时反馈到决策主体；二是组织与社会公众和利益相关者之间的沟通，组织要及时公布事件进展情况。

3.4 危机监测阶段危机监测阶段为动态分析和阶段性决策提供保障。应急决策做出以后，要不断监测危机环境变化，对不确定要素进行持续的评估，随时准备进行下一阶段的情景分析。对突发事件的监测主要针对以下两个方面：应急决策对突发事件及其危机环境的影响；突发事件及其危机环境对不确定要素的影响。通过监测阶段，该机制在情景分析阶段与应急决策阶段之间形成闭环。

4 相关保障措施为了使基于情景分析方法的应急决策机制有效运作，需要采取一些措施保障其运行：

4.1 构建指挥决策平台为了打破个人决策思维的局限性，决策主体更多地需要以合作的方式应对突发事件，来自不同领域的应急专家和组织成员通过建立统一的指挥平台，进行多元合作。在这个平台中，各方面人员组成一个统一的应急决策小组，由一人担任最高决策者，进行统一协调和最终决策；应急决策小组下设情景分析小组和信息收集小组，分别承担情景分析和信息收集的工作。

4.2 强化信息沟通机制沟通的目的是更好的理解，在运用情景分析时需要良好的沟通机制保障应急决策的进行。构建的情景在情景分析团队内进行沟通，对存在的分歧和问题进行及时讨论和修改，使预测的情景具有内部一致性；保障情景分析团队与应急决策小组的沟通畅通，应急决策主体参与情景分析，促进其对情景的充分理解；构建完善的信息收集机制，确保决策平台对突发事件变化的信息有充分的掌握；完善信息发言人制度，及时向公众公布最新事件消息，避免谣言的传播，做好舆论引导工作以稳定公众情绪。

4.3 合理选择分析人员情景分析是一种偏重定性的预测方法，需要综合多方面意见进行综合判断，因此情景分析人员的意见对结果影响很大，这一点让组织在选择情景分析人员上要尽量做到内外兼顾。在内部选择具有经验的应急管理人员和工作人员，他们对于突发事件的变化发展都有较为深刻的认识和把握；在外部选择不同领域权威的应急管理专家，他们熟知不同领域的专业知识，能准确分析事件中涉及的专业问题，并有丰富的应急管理理论和经验。

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