财政管理制度范文
时间：2023-10-23 11:35:40
财政管理制度篇1
一、财政国库管理制度改革的必要性
我市于*年起按照单位预算管理体制、理财机制、会计主体法律责任“三个不变”的原则，实施了“中心单一账户、资金集中收付、统一办理资金结算、中心网络监管”的财务集中结算制度，经过几年运行，在强化财政资金的收支管理和预算执行，提高资金使用效益，加强会计监督，促进行政事业单位财务管理，从源头上预防和遏制腐败等方面取得了一定成效。但随着部门预算、政府采购制度改革、政府收支科目分类改革和财政绩效评价等各项财政管理制度改革的不断深入，财政收支信息的采集越来越需要完善的国库集中收付信息体系来保证。为进一步完善我市财政管理体制，适应构建公共财政体系的要求，必须加快实行财政国库管理制度改革。
二、财政国库管理制度改革的指导思想和基本原则
我市财政国库管理制度改革的指导思想是：按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，结合我市实际，逐步建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，进一步加强财政监督，提高资金使用效益，更好地发挥财政的宏观调控作用。
根据上述指导思想，我市财政国库管理体制改革应遵循以下原则：
（一）监督管理原则。实行“一结合、三不变”，即财政国库集中支付与财务集中结算相结合，不改变预算单位资金使用权限、财务管理权限和会计核算权限。通过改变财政资金的账户设置及收缴和拨付方式，实现对财政资金活动全过程的有效监管，增强财政收支活动的透明度。
（二）规范操作原则。合理确定财政部门、预算单位和银行的管理职责，使各项财政资金的支付都按规范的程序在财政国库单一账户体系内运作，做到预算有依据、执行有监督、管理有制度、安全有保障。
（三）便利透明原则。减少资金申请和拨付环节，使预算单位用款更加及时和便利，同时，提高财政支出的透明度，实现对财政资金支出活动全过程的有效监管。
（四）积极稳妥原则。一方面要确保改革后新老模式的充分磨合和平稳转换，另一方面要确保我市财政国库集中支付改革能够稳步推进、取得实效，因此，改革必须做到整体设计、分步实施、先行试点、逐步推开。
三、财政国库管理制度改革的主要内容
我市财政国库管理制度改革的总体框架为：建立国库单一账户体系，将所有财政资金都纳入单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过财务结算中心的财政集中支付单一账户（以下简称财政集中支付专户）体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。
（一）建立财政国库单一账户体系
国库单一账户体系是由财政部门设立的，以财政国库单一账户为核心，预算外资金财政专户、财政集中支付专户、预算单位零余额账户和特设专户为辅助的财政资金收付和清算体系。各账户的构成和功能如下：
1．国库单一账户。财政部门在同级中国人民银行支行开设国库单一账户，用于记录、核算、反映财政预算内资金和纳入财政预算管理的政府性基金(以下统称预算资金)的收入和支出活动，并按预算计划及时将财政资金划拨到财政集中支付专户。
2．财政集中支付专户。财政部门在商业银行开设的财政集中支付专户，用于记录、核算、反映进入市级机关财务结算中心的预算单位预算内外资金收入和支出活动及未进结算中心单位财政国库直接支付和授权支付涉及到的财政资金收支活动，并用于与财政零余额账户、预算单位零余额账户、预算外资金财政专户及特设账户进行清算，实现当日支付。
3．政府非税收入汇缴专户和预算外资金财政专户。财政部门在商业银行开设政府非税收入汇缴财政专户和预算外资金财政专户。政府非税收入汇缴财政专户用于非税收入汇缴结算，向国库单一账户和预算外资金财政专户缴款；预算外资金财政专户用于记录、核算反映的预算外资金收入和支出活动，并将财政国库直接支付和授权支付所需列入部门预算的预算外清算资金及时划拨至财政集中支付专户。
4．预算单位零余额账户。财政部门在商业银行为预算单位开设单位零余额账户（现暂以公务卡代替），用于记录、核算和反映实行财政授权支付的资金活动，并与财政集中支付专户进行当日支付清算。
5．特设专户。在管理上有特殊要求的财政性资金，经同级人民政府或财政部门批准，由财政部门开设特设专户进行管理，用于记录、核算和反映特殊专项的资金活动，并与财政集中支付专户进行支付当日清算。
上述账户和专户要与财政部门及其支付执行机构、中国人民银行国库部门和预算单位的会计核算保持一致，相互核对有关账务记录，逐步实现由国库单一账户核算所有财政性资金的收入和支出，并通过在商业银行开设的支付账户处理日常支付和清算业务。
（二）建立分月用款计划制度
分月用款计划是支出预算的执行计划，由预算单位依据批准的年度部门预算(预算执行控制数)，按照支出预算执行进度分资金性质编制。经财政部门批复的用款计划是办理各项财政资金支付的依据。
预算单位应于每月中旬前将次月的用款计划报财政部门，经批准后执行。
（三）规范收入收缴程序
1．收入类型：财政收入按政府收入分类标准进行分类。
2．收缴方式：财政收入的收缴分为直接缴库和集中汇缴。
3．收缴程序：
（1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。直接缴库的非税收入，比照上述程序缴入国库单一账户。
（2）集中汇缴程序。小额零散税收收入，由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户；直接缴库以外的非税收入，由征收机关通过政府非税收入汇缴专户缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。
（3）规范收入退库管理。涉及从国库退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定执行。
（四）规范支出拨付程序
1．支出类型。按照政府支出分类科目标准及支付管理的需要，具体分为：
（1）工资支出，指预算单位的工资性支出。
（2）购买支出，指预算单位除工资支出、零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出。
（3）零星支出，指预算单位购买支出中的日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品目分类表》的品目，但未达到规定数额的支出。
（4）转移支出，指拨付给预算单位或下级财政部门，未指明具体用途的支出。
2．支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型支出分别实行财政直接支付和财政授权支付。
（1）财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过财政集中支付专户，直接将财政资金支付到收款人或用款单位账户。实行财政直接支付的支出包括：工资支出、工程采购支出、物品和服务采购支出，转移支付以及适宜实行财政直接支付的其他支出。
（2）财政授权支付。预算单位根据财政授权自行开具支付令，通过财政集中支付专户将资金支付到收款人账户。实行财政授权支付的支出为未纳入财政直接支付管理的购买支出和零星支出。
财政直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门根据支出管理需要确定。
3．支付程序。
（1）财政直接支付程序。预算单位依据批复的用款计划，在财政直接支付额度内向财政国库支付执行机构提出支付申请；财政国库支付执行机构根据批复的用款计划及相关要求对支付申请审核无误后，向银行发出支付令；银行从财政零余额账户向收款人付款后，与财政集中支付专户进行清算。
工资性支付涉及的各预算单位人员编制、工资标准、开支数额等，分别由编制部门、人事部门和财政部门核定。
（2）财政授权支付程序。财政国库支付执行机构依据批准的预算单位分月用款计划生成授权支付(清算)额度清单，并在执行月份开始前通知银行；预算单位依据批复的用款计划，在授权支付额度内向银行开具支付令；银行通过预算单位零余额账户向收款人付款或向预算单位支付现金后，与财政集中支付专户进行清算。
（3）已纳入财务结算中心集中结算的预算单位，其支出以实行直接支付为主，未进入财务结算的预算单位，除规定须直接支付的支出外，其余支出实行授权支付。
四、财政国库管理制度改革的配套措施
建立现代财政国库管理制度，是一项十分复杂的系统工程。为保证改革的顺利进行，必须做好制度性和操作性的基础工作。
（一）深化预算编制改革。在全面推行部门预算制度的基础上，进一步细化预算编制，使所有财政资金的支付建立在明晰的预算基础上，为顺利实施国库集中收付制度创造条件。
（二）制订配套制度办法。制订财政国库集中支付管理办法、会计核算办法、银行清算办法等一系列制度办法，为改革的顺利实施提供制度保障。
（三）建立现代化的财政管理信息系统和银行支付清算系统。主要包括：建立预算编制管理信息系统和预算执行管理信息系统，保证财政资金的拨付符合预算安排和支出进度要求；建立财政收入管理信息系统，监控税收和非税收入征收入库情况；建立国库现金管理信息系统，及时反映国库收支和平衡状况；建立国库收支总分类系统，做到所有收支账目在一个系统中反映；建立银行支付清算系统，加快财政资金拨付的到账时间，提高资金支付清算的效率。通过建立现代化的财政管理信息系统和银行支付清算系统，为改革的顺利实施提供现代化的技术支撑。
（四）完善财务结算中心运行机制。充分发挥财政国库集中支付和财务集中结算的各自优势，各级财务结算（会计核算）中心承担财政国库支付执行机构职能，具体办理财政直接支付和财政授权支付业务，利用现有操作平台和预算执行管理信息系统网络，实现财政国库集中支付信息和会计核算信息的共享。财务结算中心要做好转轨和改革试点的有关工作，在具体办理财政直接支付和财政授权支付业务的同时，保留原始凭证“见单审核”的监督措施，以保证会计信息的真实性和完整性，满足对市级预算单位财务监管的需要。
（五）完善监督制约机制。加强对财政资金使用的监督，建立健全财政国库支付执行机构的内部监督制约制度，定期对财政国库支付执行机构的相关业务进行内部审计。审计部门要结合现代财政国库管理制度的建立，进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进预算执行部门和单位依法履行职责，确保财政资金运行。
五、财政国库管理制度改革的实施步骤和要求
按照财政国库管理制度改革的总体规划和目标，我市改革的实施步骤为：
*年底前市本级要做好试点的有关准备工作（确定试点单位、银行；开设改革试点所需相关账户；保证改革试点所需的硬件设备到位，网络畅通；起草完成改革试点方案），从2008年1月1日起选择10个财政全额拨款单位（名单见附件），试行财政国库集中支付；对已实施财务集中结算的单位，结合财务集中结算的实际，逐步向财政国库集中支付转轨；对其他使用财政性资金的事业单位逐步实行财政国库集中支付。各县(市、区)要根据省财政厅的要求，结合各自实际，积极创造条件，因地制宜地采取一些过渡性措施，稳步推进，争取“十一五”期间在我市建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代财政国库管理制度。
推进财政国库管理制度改革，重点要抓好以下五个方面的工作：
（一）加强组织领导。财政国库管理制度改革涉及面广，政策性强，情况复杂。搞好这项改革，对加强财政管理监督，提高资金使用效益，从源头上防治腐败，具有重要意义。各级各部门要统一思想，提高认识，切实加强组织领导。财政部门要精心筹划，周密安排，促进改革的顺利进行。
（二）规范财政性资金账户管理。财政国库管理制度改革的核心问题是建立健全国库单一账户体系，围绕建立新的账户体系，要进一步清理预算单位银行账户，建立健全预算单位银行开户财政审批和备案制度。
（三）择优选择银行。根据省财政厅有关规定，选择服务优良、实力雄厚、设施健全、运行安全、支付网络系统发达的商业银行财政支付清算业务。
（四）严格执行用款计划制度，完善预算单位财务管理。预算单位应当进一步细化部门预算编制，认真测算支出预算执行进度，按照批准的部门预算、财政部门确定的财政直接支付及财政授权支付支出范围编制分月用款计划，实现用款计划的科学化、规范化、制度化，并严格按照用款计划办理各项财政资金的支付，加强资金管理，提高资金使用效率。
财政管理制度篇2
关键词：财政；国库；改革
一、财政国库管理制度改革的必要性分析
财政国库管理制度改革是一项涉及整个财政管理的基础性改革，贯穿于财政预算执行的全过程，是预算执行制度的创新。“国库”不单是指国家金库，更重要的是指财政代表政府控制预算执行，保管政府资产和负债的一系列管理职能。就是运用国家的经济政策，具体组织财政预算收支执行，实现收支总量任务，在保证财政预算支出的前提下，通过对财政资金的沉淀进行资本运作来提高财政资金的使用效益，国库管理制度被称为“国库集中收付制度”，也被称为“国库单一账户制度”。
从基层财政国库改革试点的系统设置流程不难看出，推行国库集中收付的核心，就是要建立国库单一账户体系，全部取消预算单位原有的收支过渡账户，目的是让所有的财政性收入直接缴入国库单一账户，所有的财政性支出均由国库单一账户直接支付到商品或劳务提供者，资金实现“收入直缴，支出直付”，改革的重点是账户体系。其必要性有三：
(一)原体制下账户的设置比较杂乱
虽然这几年通过实行会计委派制、会计集中核算、收支两条线等形式的改革，进行了有益的探索和实践，取得了一定的实效，并积累了一定的经验，但仍不适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求。一方面各征收机关及收费部门，都自行设立了为数众多的收入过渡户收缴收入；另一方面，预算单位也都在各商业银行设置账户接受财政拨款，并从这些账户上进行开支活动，这种资金分散收付的局面，造成大量资金沉淀在征收机关和预算单位，政府实际可调控的资金很少，直接削弱了政府的宏观调控能力。
(二)财政性资金难以严格监督
在收入收缴过程中，除了少数单位按规定将资金就地缴入国库外，绝大多数都通过收入过渡户收缴资金，还有的要按上下隶属关系层层汇缴后再由主管部门上缴国库，而主管部门通过收入过渡户截留收费资金的现象仍然存在，有部分预算外资金在各征收单位账外循环。这种财政性资金脱离财政监督的模式，必然导致财政收支信息的严重失实，不能为预算编制、预算执行和政府宏观调控提供真实的数据，而预算外资金掌握在征收部门手中，如果不按公共财政原则支出，财政部门是很难发现的。
(三)在资金拨付过程中容易形成漏洞
过去是在年度预算批复后，财政部门就按月或按进度向预算单位拨付资金，虽然实行会计集中核算，财政监督有所增强，大部分项目资金也能专款专用，但对基层预算单位的层层转拨容易造成资金的中途时间损耗，也很容易改变资金的本来用途，直接降低财政资金的使用效率，为非法截留、挤占挪用资金甚至诱发腐败提供便利条件。
所以改革现行的财政国库管理制度，建立和完善以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度，是新形势下加强预算管理的需要，也是建立社会主义市场经济条件下公共财政框架的必然要求。
二、财政国库管理制度改革的效果分析
进行财政国库管理制度改革，建立和完善以国库单一账户为基础的国库集中收付制度，是对传统预算制度的根本性变革，也是对财政收支管理的一次创新。这项改革关系到各级财政预算执行能否规范，同时也必将带来财政部门和各预算单位理财观念和理财方式的更新。那么，财政国库改革后究竟会给我们带来什么样的变化呢？
一是实行国库集中收付后，改变了过去多头开户为国库单一账户，将以前的资金分散收付转变为国库集中收付，统筹了预算内外财力，逐步实现预算内外资金在收支过程中的合理配比，促进了预算编制的统一，规范了预算收支执行，强化了财政部门和预算单位依法理财的观念。
二是实行国库集中收付后，各项财政收入直达国库或财政专户，支出直接支付到商品或劳务供应者，实现直接支付，改变了以前收入层层汇集、支出层层转拨、收支资金流经环节多的局面，强化了预算执行中的财政监管职能。
三是实行国库集中收付后，所有财政性收支均在国库单一账户体系内运行，改变过去资金分散存放在单位管理为国库集中管理，有利于政府对资金的统一调度，增强了政府预算执行的可控性。同时，财政部门与预算单位之间通过现代化的电子技术传递信息，克服了以往财政性资金运行信息迟缓、透明度不高的弊端，新的国库集中收付系统流程为财政收支提供了及时、真实、可靠的反馈信息，为预算编制和政府的宏观经济调控提供相对准确的决策依据。
四是实行国库集中收付后，财政部门内部实行了预算编制、执行和监督职能的分工，财政与预算单位之间实行出纳与会计分开，从根本上改变了预算资金的管理方式和预算执行方式，使预算监督变事后监督为事前、事中监督，有利于从源头上控制腐败现象的发生，从这一层面讲，实行国库集中收付制度是加强财政监督管理行之有效的手段。
三、改革进程中需重视和加强的工作
随着支付业务量的逐步增加和支付范围的扩大，国库集中收付在操作过程中也渐渐凸现出其不容忽视的一面，这也正是我们今后工作应该努力的方向。
(一)加强对财政国库管理制度改革的政策宣传和业务流程培训是基础
公共财政框架下的财政国库制度改革是一项庞大的系统工程，改革的覆盖面广、工作量大，对操作人员的业务素质、微机熟练程度要求高，是一项全新的业务，整个工程涉及到基层预算单位、主管部门、财政部门、银行、人民银行、收款人等多个单位或个人，而自推行这项改革以来，从上到下缺乏系统的、规范的、专业的培训，特别是在基层财政，下设
二、三级单位或基层站（所），管理预算职能延伸面宽、收入支出、往来款项、代扣代缴资金业务频繁的部门，在国库集中收付这个绝对程序化的系统中，对操作中遇到的实际问题茫然无措，没有可以借鉴的完整模式。同时，新的国库收付制度从根本上打破了单位过去现金收支的随意性，使单位用钱与过去相比显得“不方便”，对改革带来的这种规范化要求短时期内不适应，特别是现在正处于改革的过渡期，银行、财政、单位等各环节的业务衔接还不是十分到位，软件也处于逐步完善阶段，再加上预算单位不理解改革而产生的抵触情绪，不免引起部分单位的反感。那么，作为占改革主导地位的财政部门，能够有组织、有计划地对整个国库系统业务人员及预算单位业务人员进行进一步培训显得十分重要。一是从政策宣传、营造舆论氛围出发，改变单位负责人和财务人员的认识观念，使之从传统的模式中蜕变出来，能够理解并接纳改革所带来的业务变化；二是对系统业务操作流程进行指导，搞好跟踪服务，使经办人员能熟练地掌握系统软件，发现问题及时解决，使之尽快在改革的大环境中进入角色，为国库集中收付的顺利推进奠定人才和技术的基础。
(二)细化预算编制，全面推行内容完整、项目明细、定额科学、程序规范的部门预算是关键
国库集中收付制度是预算执行的过程，预算执行必须以科学规范的预算编制为基础。基层财政经济基础薄弱，地方自有财力有限，预算单位之间因职能、人员、财力等因素的差异，所列支的范围和标准也不尽相同，那么在具体操作中就应该遵循定项目、定额度、定标准的编制要求，最大限度地平衡单位之间的人均支出水平，真正体现出公开、公平、公正的原则。在预算计划执行中，国库集中支付系统要求严格按部门预算为依据，只有部门预算细化到每笔支出项目，单位才能按月报出相对准确的用款计划，财政才有按部门预算编制审定计划的可行性，最终达到预算编制与预算执行相吻合。
(三)科学编制财政预算，刚化预算执行是保证
随着部门预算的实施，按照预算编制要求，部门预算必须经过“二上二下”的程序，首先由财政部门按照统一标准审核预算草案，再报同级人大常委会讨论通过后执行，是一套严密的具有法律效力的预算执行文本。对预算单位而言，部门预算就是单位一个年度内所有收支活动的“明细账”；对财政而言，部门预算就是预算执行的“指标单”，刚化预算执行、杜绝资金拨付的随意性是维护预算严肃性的唯一途径，也是顺利实施财政预算的根本保证。
财政管理制度篇3
第一条为提高财政资金的使用效益，规范财政投资评审行为，根据有关法律法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条本市财政投资评审工作适用本办法。
本办法所称财政投资评审是指根据有关法律法规，对财政性投融资项目（以下简称项目）的预算、结算和竣工财务决算等进行评估与审查的行为。
第三条市财政部门是财政投资评审的主管部门，其所属的*市财政投资评审机构（以下简称评审机构）具体负责组织实施财政投资评审工作。
市审计、监察、发展和改革等行政主管部门按照职责协同财政部门共同搞好财政投资评审工作。
第四条财政投资评审应当严格执行国家有关法律、法规，坚持客观、公正、公开、科学、合理、廉洁的原则，保证评审报告的真实性、合法性，切实保护国家利益和维护建设单位、施工企业等的合法权益。
第五条市财政部门应当根据财政预算、基本建设支出计划的编制和执行要求，确定每年评审工作的重点和任务。
第六条财政投资评审应当建立“先评审、后下预算”、“先评审、后招标”、“先评审、后拨款”、“先评审、后批复决算”的财政投资建设资金及项目的监督管理机制。
第七条财政投资评审的范围：
（一）财政预算内各项建设资金安排的建设项目；
（二）政府性基金安排的项目；
（三）纳入财政预算外专户管理的预算外资金安排的项目；
（四）政府性融资安排的项目；
（五）其他财政性资金安排的项目支出。
第八条财政投资评审的主要内容：
（一）项目预算、竣工决（结）算的编制和执行情况及与工程造价相关的其他情况；
（二）项目资金的使用、管理情况；
（三）项目单位执行基本建设财务会计制度的情况；
（四）材料、设备定价合理性及执行政府采购规定的情况；
（五）法律、法规、规章规定的其他内容。
第九条财政投资评审采取以下几种方式：
（一）对项目预、决（结）算进行全过程评审；
（二）对项目预、决（结）算进行单项评审。
第二章职责划分
第十条市财政部门在财政投资评审工作中履行下列职责：
（一）制定财政投资评审规章制度，指导财政投资评审业务工作；
（二）确定财政投资评审项目；
（三）对财政投资评审提出具体要求；
（四）审核批复评审报告，并会同有关部门对确认的评审结果进行处理；
（五）安排项目资金的专项检查，对检查结果进行处理；
（六）加强对评审工作的管理和监督，根据需要对评审结果进行抽查复核。
第十一条评审机构在评审工作中的主要职责：
（一）按规定负责财政性投融资项目的预、竣工决（结）算的评审工作，评价审查项目的完成情况，并依法出具评审报告；
（二）依法提供财政投资评审方面的技术咨询。
第十二条项目单位在接受财政投资评审中应当遵守下列规定：
（一）提供评审所需相关资料，并对其真实性、完整性负责；
（二）对评审中涉及需要核实的问题，应当积极配合，不得拒绝、隐匿或提供虚假资料；
（三）对评审机构出具的评审初步结论，自收到之日起10个工作日内提出书面意见，并由项目单位和项目单位负责人盖章签字；逾期未提出书面意见的视为同意评审初步结论；
（四）对财政部门出具的评审意见（结论），项目单位应当认真执行，对自身存在的问题应当及时整改。
第三章评审实施
第十三条财政性资金投资项目在开工前，应向财政部门报审项目预算，经审定的项目预算，是财政部门确定项目支出预算、拨付财政资金的依据，是项目单位进行政府采购、招标的最高控制数，项目单位不得擅自突破和更改；若有特殊情况需调整的，必须报原审批部门批准。
第十四条凡列入财政投资评审计划的财政性投资项目，项目预算未经评审的，市财政部门不予安排项目预算支出和办理拨款手续；已竣工项目决（结）算未经评审的，不得办理财务决算批复及资产交付手续。
第十五条评审机构应当遵守下列规定：
（一）组织专业人员依法开展评审工作，对评审结论的真实性、准确性负责；
（二）执行国家规定的投资评审操作规程，独立完成评审任务；
（三）按规定提交含项目概况、评审依据、评审范围、评审程序、评审内容、评审结论和其他需要说明的问题及对策和建议等内容的评审报告；
（四）建立严格的项目评审档案管理制度，完整、准确、真实地反映和记录项目的情况，做好评审工作有关资料的收集、存档和保管工作；
（五）建立完善的内部控制制度，接受审计、监察等部门的监督。
第十六条评审机构开展财政投资评审工作按下列程序进行：
（一）根据评审任务的要求制定评审计划，安排项目评审人员；
（二）对被审单位提供的资料进行初审；
（三）评审人员进入项目现场踏勘、调查、核实项目的基本情况；
（四）对项目内容按有关标准、定额、规定逐项进行评审，确定合理的工程造价；
（五）审查项目单位的财务、资金状况；
（六）对评审中发现的问题，向项目单位、施工单位等进行核实、查证；必要时开展对外调查，对项目相关情况的真实性作进一步核实；
（七）组织项目单位对项目结算初审结果进行会审；
（八）向项目单位出具评审初步结论；
（九）根据评审初步结论及项目单位反馈意见，依法出具评审报告；
（十）按规定程序和时限报送评审报告。
第十七条评审机构收到被评审单位报送的完整齐全的项目资料后，应当在下列时限内完成初步评审工作：
（一）项目预算：10—20个工作日；
（二）项目结算或决算：20—60个工作日；
（三）其他评审事项：10个工作日。
特大型项目或特殊项目确需延长评审时限的，须经市财政部门批准，并告知被审单位延长的理由。但延长时间不得超过30个工作日。
第十八条市财政部门应当自收到评审报告后5个工作日内出具评审结论。
财政投资评审结论是财政部门确定项目单位部门预算及支出预算、安排项目投资计划、拨付项目资金管理和监督、批复竣工决算的依据。
项目单位凭财政部门的评审结论，依法申请办理竣工财务决算批复、拨款及资产交付等有关手续。
财政部门对审减（增）的资金，按照有关规定予以核减（增）。
第十九条财政投资评审的费用由财政承担，评审机构不得向项目单位收取任何费用。
第四章罚则
第二十条对财政投资评审中发现的项目单位存在违反财政法规的行为，由市财政部门依据国务院《财政违法行为处罚处分条例》予以处理。
第二十一条项目单位拒不配合或阻挠财政投资评审工作，拒绝、隐匿或提供虚假资料的，市财政部门将予以通报批评，并根据情况暂缓下达财政支出预算或暂停拨付财政资金；同时建议有关部门依法给予行政处分。
第二十二条财政投资评审工作人员、、的，按照相关的法律法规，依法追究法律责任。
第二十三条评审机构因过失或故意提供不实或内容虚假的评审报告的，应依法承担相应的法律责任。
第五章附则
第二十四条各区、县（市）财政投资评审工作可参照本办法执行。
第二十五条本办法自2006年3月1日起施行。
关于《*市财政投资评审管理暂行办法》的起草说明
一、制定的必要性
财政投资评审工作是财政的重要职能。这项工作在计划经济时期由建设银行代行，建设银行审查建设项目的预、决、结算，即“三算审查”，为提高建设项目预算的准确性，严格审查和办理工程结算和决算，准确核定工程造价发挥了重要作用。1994年金融体制改革以后，财政部收回了原建设银行代行的部分基本建设财政财务管理职能，1998年政府机构改革转变职能后，财政部进一步收回了建设银行代行的工程审价职能，成立了投资评审中心，财政投资评审正式成为各级财政部门工作的重要组成部分。我市财政投资评审中心于1999年8月经*市编办批准正式成立，六年来，我市财政投资评审工作紧紧围绕财政中心工作，以基本建设项目投资评审为工作重点，不断规范评审工作程序，严格执行工作规程，在加强财政投资项目的监督管理和保证财政资金规范性、安全性、有效性等方面做出了贡献，在财政改革和投资体制改革中发挥了积极作用。通过投资评审，市财政节约了大量资金，有效地加强了财政资金的监管，提高了财政资金的使用效益。
财政投资评审工作是随着政府职能转变和投资体制改革而产生的一项新的工作，是一项崭新的事业，评审事业要健康稳定地发展，必须实现法制化、制度化、规范化，因此，制订出台《*市财政投资评审管理暂行办法》（以下简称《办法》）是十分必要的。
二、制定的依据和过程
（一）制定的依据
本办法的制定依据是：《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、国务院《关于投资体制改革的决定》，参照财政部《基本建设财务管理规定》和《财政投资评审管理暂行规定》、财政部、建设部《关于建设工程价款结算暂行办法》。
（二）制定的过程
2004年11月市财政局着手《*市财政投资评审管理暂行办法》和《*市财政性投资建设项目工程预算评审管理办法》的起草工作。2004年12月底召开了有市发改委、市监察局、市财政局、市审计局、市建设局、市城管局、市林业绿化局、市水利局、市交通局、市建设投资控股公司、市通源建设公司等部门和单位负责人参加的座谈会，形成两个《办法》送审稿。2005年市政府将两部《办法》列入立法计划，市财政局在充分调研的基础上，考虑到这两部规章有一定的重复，在征求市法制办意见后将两部规章合二为一，2005年11月将修订后的《办法》再次书面征求了上述部门和单位的意见并请相关部门进行论证，在充分吸纳相关部门和单位意见，借鉴外省市成功经验的基础上，经市法制办审查、修改形成本《办法》（草案）送审，并经2006年1月10日人民政府常务会议通过。
三、需要说明的几个问题
（一）关于项目预算、竣工结算和竣工财务决算评审的内容
根据预算法规定，财政部门应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金，所以本《办法》中明确了财政投资评审内容包括“项目预算、竣工决（结）算的编制和执行情况”，财政部门评审项目竣工结算和竣工财务决算的主要目的是核实项目成本，并将评审结果作为财政部门安排项目尾款、批复竣工财务决算的依据，这是财政的法定职责，与审计职能完全不同。
（二）关于项目评审时限及送审资料的要求
1．财政投资评审中心完成预、结（决）评审的时限是参照财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）并结合本市实际情况制订的。但是财政投资评审的完成时限必须建立在送审项目资料的完整和规范上，特别是工程结算资料。对报审工程预、结（决）算资料的要求，按照市财政局《关于规范财政投资建设项目概、预、结（决）算送审资料的通知》的规定报送。
2．具体的评审时限按照项目的投资额分段考虑。
3．本《办法》中的评审时限不包括等待补充完善资料、与建设单位等三方会审以及出现重大问题需要协调解决等因素造成的评审时间延长。
（三）关于评审费用的安排和支付
财政管理制度篇4
一、公共财政理论与税费制度改革
（一）纯公共物品与税收
社会主义市场经济条件下的财政，与计划经济条件下的生产建设性财政相比，最大的不同点就是公共财政。公共财政的基本职能就是满足社会公共需要。所谓公共需要，指的是社会作为一个整体，社会公众在生产，生活和工作中的共同需要，主要由纯公共物品保障供给。纯公共物品具有以下两方面的特征：一是消费的非排他性，即无法将一个不缴费者排斥于对该公共物品的消费之外；二是消费的非竞争性，即每个人对这种物品的消费并不会导致其他人消费的减少。纯公共物品消费的非竞争性，意味着纯公共物品消费的边际成本为零。这样，根据边际成本定价原则，政府在向社会提供纯公共物品时不应也无法向使用者直接收费。另一方面，纯公共物品消费的非排他性特征，意味着政府很难确定纯公共物品的收益者群体和受益大小，因而就无法确定纯公共物品的价格和付费对象，即无法通过收费弥补成本。因此，对于纯公共物品，既无必要也不可能向其使用者直接收费，只能通过强制征税方式弥补其供给成本。税收强制性、无偿性和固定性的特征，决定了它的使用主要是为了满足公共需要，不以盈利为目的无偿性支出。这也是社会主义市场经济条件下，政府与市场关系的具体体现。即凡是市场能够发挥调节作用的领域，首先由市场调节，也就是说，凡是能通过市场进行合理定价和回收成本的商品和劳务，均由市场提供，如私人物品；对市场不能有效调节或者无法调节的商品和劳务，由政府直接或参与调节。否则，如果政府直接参与市场竞争，就极有可能影响正常的市场秩序。而财政资金在盈利项目方面的“越位”和在公共物品领域的“缺位”，不仅降低财政资金的使用效率，也会降低社会经济的整体运行效率。因此，在社会主义市场经济条件下，财政职能范围必须严格按照公共物品理论确定。
（二）准公共物品与收费
在市场经济条件下，政府承担的资源配置职能主要涉及以下两种公共物品的供给：一种是纯公共物品，如国家安全与社会秩序等；另一种是准公共物品。准公共物品是指既具有公共物品的某些特征又不完全具有公共物品特征的物品，例如教育、卫生、文化等。这些物品一方面具有公共物品消费的局部公共性或外部性，另一方面，又具有私人物品消费的局部可排他性和竞争性等特征。准公共物品消费的局部公共性和外部性，表明在一定范围内准公共物品不能由市场提供，或由市场提供较无效率，从而需要政府部门的介入。例如，若通过市场定价方式由私人提供教育，由于私人部门往往并不考虑教育的外部效益，而只是根据私人边际成本与私人边际收益相等的原则提供这些服务，易导致教育的供给量低于社会最优水平，造成社会福利损失。准公共物品消费又具有竞争性的特点，这意味着其消费的边际成本并不绝对为零，这样根据边际成本定价原则，在特定情况下有必要向其使用者收费，以免因免费供给而导致人们对该公共物品的过度消费。同时，准公共物品消费还具有可排他性特征，这意味着对其收费具有实际操作上的可行性。因此，可通过收费方式供给准公共物品，更符合经济效率原则。
此外，对于某些具有垄断性质的私人物品，如水、电、暖等公用事业部门，及具有信息不对称的私人物品，如医疗、保险等，虽然也可通过市场定价的方式提供，但由于存在垄断、信息不对称等情况，由市场提供易导致消费和生产的无效率，因而在实践中往往也是由公共部门提供。由于这些私人物品同样具有排他性及竞争性的消费特征，因而公共部门在提供这些物品时应该也可以实行收费制度。
（三）规范性的税费关系
从以上分析可以看出，社会主义市场经济条件下的公共财政，税收作为主要收入形式，主要用于纯公共物品的提供；同时，准公共物品和垄断性质私人物品的存在，收费又有其存在的合理性和必然性。另外，从一般意义上说，税和费都是政府取得财政收入的形式。政府取得财政收入，可以采用税收形式，也可以采用收费形式。由于税收形式的规范性、客体的广泛性、征收的法律强制性，较之于其他收入形式有着无可比拟的优点，税收已成为各国普遍运用的取得财政收入的主要形式，并成为贯彻政府政策目标的重要手段。但是，税种的设置和税款的征收也有其特定的约束条件，对于某些经济活动的调控或公共产品、公共服务成本的补偿，有时不适合采用征税方式，政府便采用较为便利和灵活有效的收费方式，作为其取得财政收入、调节经济活动的必要补充。从财政收入的构成看，各国或多或少都存在一定数量的收费，但无一例外地将其纳入预算统一管理。
在这方面，市场经济比较完善的国家税费关系的大致格局为我们提供了借鉴。从一般的情况而言，在世界上主要的市场经济国家中，预算内的税收（即所谓“正税”），是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的主要手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时，还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费，如高速公路、地铁的收费，污水或垃圾处理的收费等（也要经过法定程序确定收费条款，此类收入有时可占地方财政收入不小的比重）。正税、规费、使用费收入，都应反映在政府预算收入中。同时，企业也可以有“收费”（在我国即经营性收费），但这属于商业行为，与政府财力运作系统无关。
二、政府收费的现状及存在的问题
（一）我国现行政府收费的基本分类及改革取向
从收费部门和单位分析，从中央到地方，各级党政机关、司法机关、有行政职能的事业单位、学会、行业协会等，几乎所有的部门都收费。目前大致分五类：一是国家机关为特定对象提供专门服务，而收取的证照工本费、注册登记费、环境补偿治理费和诉讼费等。这部分收费具有补偿性质，属规费收入，在市场经济发达国家也普遍征收，不存在“费改税”问题，今后主要是纳入预算，依法管理，并严格控制在一定范围内。二是国家机关进行公共管理、提供公共服务时，为弥补机关经费不足收取的管理费，如乡镇企业管理费、个体工商户管理费、福利企业管理费、减税免税保税物品海关监管费等。这部分收费主要是因为部分国家机关经费不足引起的，应逐步取消，经费不足问题应由财政拨款和其他办法解决。三是公益服务费，包括教育、医疗、环卫、殡葬等。这部分收费不能转变为税收，应在分清政府和市场责任的基础上，建立和完善政府和市场双重补偿机制。四是中介服务收费，包括评估、鉴定、检验、、公证、律师等服务收费。这部分收费应从国家机关收费中分离出来，按照市场原则进行管理。五是以筹集建设资金为目的而设立的各种使用费、附加费、建设费、基金等。这部分收费具有强制性，征收范围和标准相对稳定，数额一般较大，具备税收的一般特征，可把这部分合理的收费（基金）改征税收。
从收费项目的管理分析，大致有3种情况：（1）纳入预算管理。国务院决定，自1996年起，将养路费、车辆附加费、铁路建设基金、三峡建设基金、新菜地开发基金、公路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、港口建设费、市话初装费、民航机场管理建设费等13项数额较大的收费（基金）纳入财政预算管理。（2）纳入预算外资金管理。主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院以及财政部审批设立的基金、附加收入等；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金等。这部分资金实行“收支两条线”管理，由财政专户储存。（3）游离于财政预算之外，脱离人大、财政监督，实际上处于管理的“真空”状态。这是乱收费、乱摊派最集中的领域。这部分收费大都是各部门、单位越权擅自设立或非法扩大原收费项目范围、提高收费标准而形成的。其收入构成本部门、单位的“小金库”。据有关典型调查，除小部分用于有关事业发展外，相当部分资金用于职工福利、公款吃喝玩乐，甚至通过各种途径进入个人腰包，成为助长腐败现象的根源。
（二）我国现行收费存在的主要问题
近些年来，由于管理体制不配套、法制不健全、改革滞后等原因，我国经济和社会生活中的乱收费现象愈演愈烈，虽然经过了多次治理整顿，仍难以走出治理———膨胀———再治理———再膨胀的怪圈，由此带来了一系列的负面影响。
一是越权和重复设立收费项目，收费过多过乱，加重了企业、农民和社会的负担，严重干扰了企业正常的生产经营活动，国有大中型企业难以摆脱困境，不利于国有企业改革目标的实现。二是收费规模过大，存在以费挤税、费大于税、费多于税的现象，弱化了政府宏观调控能力。当前收费（基金）的征收主体几乎扩大到政府各个部门，甚至有些部门中的各个职能单位都有相应的收费项目，形成了每增加一项业务，都要以经费或资金不足为由要求设立收费（基金）项目的状况，而且这些收费（基金）由部门、单位直接收取和使用。政府分配主体多元化、收费资金使用部门化的状况，严重干扰了正常的社会分配秩序，侵蚀了税基，挤占了财政收入，分散了国家财力，弱化了政府宏观调控能力和财政分配职能。三是收费极不规范，影响了党和政府在人民群众中的威信。在有的自由市场上，某些收费人员如狼似虎，想向摊贩收多少钱就要多少，摊贩如不缴纳，收费人员则抱着摊贩出售的物品就走，群众极为反感。另外，收费人员使用票据不规范，打白条或无凭据，也影响了执法队伍的整体形象。四是资金管理不规范，使用缺乏监督，助长了腐败现象的滋生和蔓延，影响了党群干群关系。地方和部门越权设立收费项目、擅自提高收费标准的现象屡禁不止，收费规模日趋膨胀。由于收费缺少法律约束，大量资金游离于国家预算之外，形成“体外循环”，成为部门和单位的“小金库”，而脱离监督的收费资金易成为腐败现象滋长蔓延的经济“补给线”。一些部门和单位挪用收费资金发放奖金、增加福利、修建超标准办公用房或宿舍，严重败坏了党风和社会风气。五是大量的收费加剧了社会分配不公的矛盾误导了劳动力的非理性流动。凡有权收费且数额较大的单位和部门，职工福利较好，这样不仅造成了不同单位之间收入差距的增大，而且误导劳动力向有收费权力或福利待遇较好单位的非理性流动，增加了机构改革的难度。更值得注意的是，有收费权力的部门和单位的福利奖金与部分缴费企业效益低下、工资欠发、职工下岗形成强烈的反差，已引起社会公众的强烈不满。六是乱收费及收费的膨胀造成资金使用的低效率。一方面大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域或重复、盲目投资，造成集团和个人消费的扭曲、产业结构的失调、社会资源的极大浪费。另一方面，“三乱”行为加大了社会投资者预期收益的不确定，恶化了投资环境，造成整个社会资金运用效率低下。七是收费稽征机构重叠设置，征收成本较高，不仅浪费了社会资源，而且造成“吃费”人员膨胀。
三、税费制度改革的必要性
1从规模庞大的收费存在的问题和造成的负面影响分析，税费制度改革势在必行。规模庞大的收费不仅影响了税收收入，弱化了政府的宏观调控能力，加重了农民和企业的负担，阻碍了经济的正常发展，而且容易滋生腐败，不利于廉政建设，并由此带来了一系列政治、经济和社会问题，这是我国当前税费制度改革的直接动因。
2从公共财政的角度出发，税费制度改革十分迫切。（1）根据公共财政理论，普遍的无选择的服务，其费用的取得只能采取向全体公民征税的办法，并以政治权力为基础，因此在政府收入体系中，税收是基本财源；对特定公民提供服务，其费用不能也不应当用全体公民缴纳的税收进行弥补，只能对直接享受服务的公民个人采取规范性的政府收费（如规费或使用费），因此在政府收入体系中收费只能起补充和辅助作用。（2）财税部门一定要统揽政府收支（包括预算内收支、预算外收支和制度外收支），并按照政府政策通过财政收支实现资源的有效配置和满足社会公共需要。现行的以费挤税、费强税弱和不规范的政府收支管理格局已经成为建立和完善社会主义市场经济体制的极大障碍，因此税费制度改革迫在眉睫。
3从促进社会和经济可持续发展角度考虑，税费制度改革意义深远。现行税费制度改革主要涉及农村、社会保障、交通车辆、环境保护和教育等经济和社会领域，如，农村的稳定和农村经济的可持续发展离不开农村税费制度改革；国有企业改革的顺利实施和其他改革的顺利推进离不开社会保障体系的建立和健全，而健全的社会保障体系亟需税费制度改革；从我国经济的可持续发展看，通过税费制度改革及相应征收社会保险税，对健全我国社会保障体系具有重要的现实意义。可以说，税费制度改革对促进我国经济和社会的可持续发展具有深远的影响。因此，必须全面深化财税体制改革，加快推进税费制度改革，建立规范的政府收支机制，增强财政分配职能和政府宏观调控能力，建全社会主义公共财政体系。
参考文献：
[1]石恩祥，等农村税费改革与农业税收制度创新[M]税务研究，2002，（10）
财政管理制度篇5
第一条为了加强蓄滞洪区运用财政补偿资金的使用和管理，确保资金及时到位和合理、有效地使用，根据《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，制定本规定。
第二条国家蓄滞洪区是指《暂行办法》附录中所列的蓄滞洪区，其运用是根据批准的洪水调度运用方案，按照调度权限，由防汛指挥机构的分洪命令所实施的分洪运用。
第三条国家蓄滞洪区运用财政补偿资金(以下简称补偿资金)是政府为了保障蓄滞洪区居民的基本生活、尽快恢复农业生产所设立的专项资金。国家蓄滞洪区运用损失由中央财政和省级财政共同给予补偿，其他蓄滞洪区运用损失由地方财政给予补偿。
第四条国家蓄滞洪区运用补偿资金由中央财政和省级财政专项安排。
第五条本规定适用于国家蓄滞洪区运用财政补偿资金的使用和管理。其他蓄滞洪区运用补偿资金的使用和管理可参照本规定执行。
第二章补偿资金使用对象、范围及标准
第六条蓄滞洪区内具有常住户口的居民(以下简称区内居民)，在蓄滞洪区运用后依照《暂行办法》和本规定获得补偿。
区内居民同时根据国家规定享受与其他洪水灾区灾民同样的政府救助和社会捐助。
蓄滞洪区运用时，蓄滞洪区所在地县级以上人民政府应及时组织有关部门对蓄滞洪区的淹没范围加以界定。
第七条蓄滞洪区所在地县级人民政府应组织有关部门，根据当地物价水平和财产新旧程度，合理确定区内居民补偿项目的水毁损失价值。
第八条蓄滞洪区运用后，对区内居民遭受的下列损失给予补偿：
(一)计税农作物、专业养殖和经济林水毁损失；
(二)住房水毁损失；
(三)无法转移的家庭农业生产机械、役畜和家庭主要耐用消费品水毁损失。
第九条农作物补偿包括粮食、蔬菜、油料和经济类作物的水毁损失。专业养殖主要补偿以养殖业为主业的家禽家畜以及水产养殖的水毁损失。经济林主要补偿果树类、苗圃等水毁损失。具体补偿项目及标准如下：
(一)农作物。补偿标准按当地统计部门统计上报的蓄滞洪前3年(不含分洪年份，下同)同季平均产值的50%～70%，并按类和实际生长期实行亩均定值补偿。
1．粮食类作物主要包括：水稻、玉米、高粱、小麦、豆类、薯类等。
2．蔬菜类作物主要包括：各种蔬菜、瓜果等。
3．油料类作物主要包括：花生、芝麻、油菜等。
4．经济类作物主要包括：烟叶、甘蔗、麻类、药材、棉花、花卉等。
(二)专业养殖。主要补偿以养殖业为主业的水毁损失，主要包括：猪、牛、羊、鸡、鸭、鹅等家禽家畜的专业养殖，水面精养、普养鱼类及其他水产养殖等。补偿标准按前3年同期平均产值的40%～50%，并按实际生长期实行定值补偿。
1．家禽家畜的专业养殖：依据省级统计部门规定的规模养殖标准，结合专业养殖户蓄滞洪时存栏数量确定，家庭散养畜禽不予补偿。
2．水面精养、普养鱼类和其他水产养殖：必须具备一定养殖规模，并提供下列证明材料，方可给予补偿。一是水面有效承包合同；二是以前年度纳税凭证；三是县以上有关部门核发的《水面养殖使用证》。
(三)经济林主要补偿果树类、苗圃等经济林木的水毁损失。补偿标准按前3年同期年平均产值的40%～50%予以补偿。
第十条居民住房只补偿主体部分的水毁损失，其他搭建的非居住附属房屋不属于补偿范围。居民住房按损失价值的70%予以补偿。
第十一条无法转移的农业生产机械、役畜和家庭主要耐用消费品主要补偿因受转移时间等限制没有转移到安全区域而造成的水毁损失。
(一)家庭农业生产机械。主要包括：电(动)机、柴油机等农用生产机械。
(二)役畜。主要包括：牛、马、骡、驴等从事农役的牲畜(不含幼畜)。
(三)家庭主要耐用消费品。主要包括：空调、电视机、电冰箱、洗衣机等主要家用电器。
以上三项按水毁损失的50%补偿。其中：登记总价值在2000元以下的，按照水毁损失的100%补偿；水毁损失超过2000元不足4000元的，按照2000元补偿。
第十二条蓄滞洪区分洪运用后，区内行政事业、公益事业单位的公共财产和设备的水毁损失，以及区内各类企业和公共设施的水毁损失不属于补偿范围。
第十三条已下达分洪运用命令，但未实施分洪，因此而造成的农业生产等方面损失，应当给予适当的补偿。
第三章补偿资金的申报与审批
第十四条蓄滞洪区所在地的县级人民政府应按照《暂行办法》的规定，组织有关部门和乡(镇)人民政府(含街道办事处，下同)对区内居民的财产逐户进行登记，并填写水利部制定的《蓄滞洪区居民财产登记及变更登记(汇总)表》，由村(居)民委员会张榜公布；在规定时间内村(居)民无异议的，由县、乡(镇)、村分级建档立卡。
以村或者居民委员会为单位进行财产登记时，应有村(居)民委员会干部、村(居)民代表参加。
第十五条已登记公布的区内居民的承包土地、住房或者其他财产发生变更时，村(居)民委员会应当于每年汛前汇总，并向乡(镇)人民政府提出财产变更登记申请，由乡(镇)人民政府核实登记后，报蓄滞洪区所在地的县级人民政府指定的部门备案。
第十六条蓄滞洪区所在地的县级人民政府应当及时将区内居民的财产登记情况及变更情况汇总后逐级上报省级水利主管部门。由省级水利主管部门核查汇总后，上报水利部，同时抄送省级财政部门和所在江河的流域管理机构备案。
流域管理机构应根据每年的汛期预报对上报的蓄滞洪区财产登记及变更登记情况进行必要的抽查。对抽查中发现的问题应要求有关市县予以纠正。
第十七条蓄滞洪区分洪运用后，所在地的县级人民政府应及时组织有关部门和乡镇人民政府核查区内居民的水毁损失情况，填写水利部制定的《蓄滞洪区居民财产损失核查(汇总)表》、《蓄滞洪区居民财产损失补偿(汇总申报)表》，并按照《暂行办法》和本规定所确定的补偿标准提出补偿具体方案，逐级上报省级人民政府或其授权的部门。
以村(居)民委员会为单位核查损失时，应当有村(居)民委员会干部、村(居)民代表参加，并对损失情况张榜公布。
第十八条省级人民政府应及时组织有关部门核实蓄滞洪区内居民水毁损失情况，并提出补偿意见。
第十九条流域管理机构应及时对省级人民政府提出的蓄滞洪区运用补偿意见进行核查，并提出核查意见。
第二十条省级人民政府应及时将所提出的蓄滞洪区运用补偿方案，连同流域机构出具的核查意见上报国务院，并抄送财政部和水利部。
财政部和水利部对省级人民政府提出的补偿方案进行审查和核定后，提出补偿意见。由财政部拟定补偿资金总额，上报国务院批准后，下达给省级财政。
第二十一条国家根据蓄滞洪区在流域防洪调度中所承担的防洪任务的重要程度、所在省(自治区、直辖市)的财政状况以及区内居民恢复生产的难易程度等因素，核定中央财政与省级财政补偿资金的分摊比例。中央财政一般分担国家蓄滞洪区运用后应补偿资金总额的40%～70%。
第四章补偿资金拨付与发放
第二十二条国务院批准蓄滞洪区运用补偿方案后，中央财政将负担的补偿资金下拨给蓄滞洪区所在省级财政。省级财政将其本级财政承担的补偿资金和中央补偿资金一并及时、足额下拨给蓄滞洪区所在市级或者县级财政，并抄报财政部、水利部和有关流域管理机构。
第二十三条蓄滞洪区运用财政补偿资金由财政部门统一管理，实行专账核算，任何单位或个人不得以任何理由改变资金用途。
第二十四条居民财产登记与变更、损失核查以及补偿资金发放等工作经费不列入补偿资金使用范围，所需经费由地方财政列入预算，专项解决。
第二十五条蓄滞洪区所在地县级人民政府根据国务院批准的补偿方案，组织财政、水利等部门尽快制定出补偿资金具体发放方案，乡(镇)人民政府据此逐户确定具体补偿金额，并由村(居)民委员会张榜公布。
补偿金额张榜公布3日～5日，无异议，由乡(镇)人民政府组织发放补偿凭证，区内居民持补偿凭证、村(居)民委员会出具的证明和身份证明到县级财政主管部门指定的机构领取补偿金。
第二十六条蓄滞洪区所在地县级财政部门统一负责补偿资金的发放工作，不得滞留补偿资金，不得把补偿资金划拨到乡(镇)、村。
第二十七条各级财政部门应加强对财政补偿资金的管理，严格资金的发放手续，定期向上级财政部门报告资金使用情况，并认真做好补偿资金的财务决算工作。
补偿资金发放完毕后，应及时对补偿资金的发放情况进行总结，并逐级上报。
第五章补偿资金的监督与管理
第二十八条蓄滞洪区所在地各级人民政府应组织各级财政、水利等部门加强对补偿资金的监督、审计稽查工作。
第二十九条流域管理机构应当加强对所辖区内蓄滞洪区运用补偿资金的发放情况的监督，必要时应会同省级人民政府或者其授权的主管部门进行调查，并将调查的情况上报财政部和水利部，同时抄送省级人民政府。
第三十条有下列行为之一的，由县级以上财政部门责令改正，及时追加资金，并对有关单位予以警告、罚款：
(一)在财产登记工作中弄虚作假的；
(二)在蓄滞洪区运用补偿过程中谎报、虚报损失的；
(三)在补偿资金发放过程中，收取各种手续费和代收代扣其他费用的；
(四)截留、挤占财政补偿资金的；
(五)骗取、挪用、侵吞财政补偿资金的。
对有以上违法行为的单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以警告和罚款，并建议有关部门予以行政处分，构成犯罪的，移交司法部门依法追究刑事责任。
第六章附则
第三十一条省级财政主管部门可根据本规定会同本级水利主管部门制定具体实施细则，并上报财政部备案。
第三十二条本规定由财政部负责解释。
财政管理制度篇6
「关键词公共选择；集体决策；个人选择；财政立宪；税收立法
「正文
一、引言
法律经济学的意义在于：它揭示了一般法律规则与经济发展之间的内在的逻辑联系，丰富了法学研究的基本范式，并在实践中取得了相当大的成功。[1]在法律经济学的发展历史中，公共选择学自始尚未成为一主流学派，但由于其将研究视野投入到政治领域或者说是“政治市场”中，而法律恰为“政治市场”中的一个典型的不可缺少的因素，因此公共选择学派从理论上给法律经济学提供了理论的支点。[2]公共选择学派之父詹姆斯。M.布坎南为公共选择理论的发展作了拓展性的贡献，其代表作之一《民主财政论——财政制度和个人选择》于1967年第一次出版，正如美国管理和预算局长詹姆斯。C.米勒第三在他的前言中所说的那样“这本书也许是布坎南的公共选择理论最为简明的表述。”
二、内容概述
公共选择理论所要回答的问题是当个人面临资源的使用作出决策时，不同的制度规则如何使个人的成本—收益计算发生变化？如何影响个人的选择行为？如何制定制度规则以使人们对资源的公共使用的选择达到最优？布坎南在本书中将个人的选择分为了三个层次。第一，传统财政理论中的个人选择行为——个人在市场选择中对所实施的财政模式的反应。第二，在给定的财政制度下的个人选择行为——个人在给定的财政制度下对财政—集体选择的反应。第三层次，挑选财政制度的个人选择行为。在本书中，作者主要对后两个个人选择进行了分析。其理论假设是人们至少以两种身份对资源的使用进行决策，一是作为有组织的市场中物品和劳动的买者，二是作为流经有组织的政治过程中的物品和劳务的买者。并且为了便于分析集体决策中的个人，作者首先建立了一个“对公共物品的需求理论。”
在此基础之上，作者借鉴成本收益分析、效益最大化假定等已有经济理论，对集体决策中的个人行为进行研究。他认为尽管政治的决策制定比起市场制度中的非政治的决策制定要复杂的多，但在某一阶段或层次，个人在集体决策中总是不得不“选择”他的资源如何集体地使用，就像被私人地使用一样。集体决策就在许多个人以许多不同身份作出的效用最大化行为中形成。因此，使集体行为的成本和收益得以分摊到个人身上的种种制度会大大影响个人对这类成本和收益的流量的评价和反应。政府劳动的直接成本对个人表现为各种税收，这些税收被征收的方式会大大影响个人对于这类劳务的扩张或收缩的态度。所以，政治决策与其他决策一样，完全可以用成本与收益的语言进行讨论，而且，其收益与成本能够以某种合理的精确度加以计量。由此作者将经济分析的方法运用于政治生活的分析领域中开拓了法律经济学的视野，因为在作者的眼中，“法律”、“政治”、“财政”、或“宪法”制度之间很难划一条鲜明的界线。
当然，作者承认由于受到各种各样的影响，参与集体决策的个人往往会有不同的成本收益计算。例如对于某一项公共支出提案有些人会赞成，有些人会反对。但集体决策因要最终做出，其最终决策的形成有赖于利益不同的个人之间的力量对比，中间选举人对决策的形成有着决定性的影响。当然这是以财政制度已经选定实行简单多数否决规则作为前提的。当引入既定的财政规则时，作者的分析就进入了第三层次的个人选择。即挑选财政制度的个人选择行为。
作者认为，在民主的政治秩序下，个人不仅是在市场中进行选择及在给定的制度下参与集体决策，在决策的某一立宪阶段，他们最终也必须选择为进行选择本身而设置的组织机构，必须选择日常市场选择及普通政治选择所借以得到实施的制度。作者指出由于作出决策本身的成本，个人的“立宪”决策与“功能”决策两者是分离的，在分离的情况下，个人如何进行制度选择呢？布坎南强调不需要引入明确宣称为伦理规范的平等主义目标来捍卫现代财政结构中的种种制度或解释它们的可接受性。因为在不确定的情形下，个人效用最大化的行为会导致他选择对作为整体的该集体将是有效的制度规则。在这一意义上，“公平”和“效率”融合在一起且意味着同样的意思。同时，由于其他成员同样不能确定他们自己在随后选择中的状况，因此，制度规则得到集体同意成为可能。此外，在进行制度规则选择时，作者还注意到一个重要的因素，那就是时间。他认为时间是阶级之间、集团之间的决策转化为一个合理决策的因素。所有真正的结构变革应该被看成是准长期或长期的变革。只要政府的大多数的日常措施是在准长期的制度结构内产生的，那麽政府就能顺利地运转。如果认为可以利用基本的财政制度达到短期的目标，那麽讨价还价的因素将会很快吞没所有效率的考虑。
三、结论
（一）总体来说，本书改变了传统的财政理论只研究私人活动领域中的个人行为的传统，充分考察了公共活动领域中的个人行为，精确指出了在公共活动领域中个人的选择与财政制度之间的关系，透彻分析了特定的财政制度对集体选择中的个人行为的影响，对于今天我们的财政立宪和税收立法具有重大的意义。
（二）同时，通过布坎南的阐述，我们也可以发现公共选择与个人选择存在着以下的差别：第一，个人选择是通过市场过程决定资源在私人产品间的配置，而公共选择是通过立法过程决定资源在公共产品间的配置，个人或者是按照立法程序决定资源在公共产品之间的配置，或者是直接决定或是选出代表决定。第二，个人选择都遵循的是自愿原则，而在公共选择情况下，则带有一定的强制性，如书中所提到的实行少数服从多数的否决规则。第三，在个人选择中，消费者的支出和各商品的消费是一一对应的，个人选择和结果之间有直接的联系；在公共选择中个人税收的支付和单个公共产品的消费不存在一一对应的关系，个人选择与结果之间没有直接的联系。四，在个人选择中，供方为厂商，各经济单位之间存在着竞争；而在公共选择中，供方是政府，只有通过一定的民主程序，政府才能更好的服务于个人。
（三）在以上的推论基础上，笔者认为以布坎南为代表的公共选择派虽然将研究领域拓展到政治生活中去，但从实质来说，他们研究的是经济决策的决策过程，而这一过程正是传统经济学长期视为外生变量所忽视的。公共选择学派将其作为内生变量纳入经济学体系中，用经济方法加以研究。民主财政的决策过程要经过立法、司法、行政三个阶段，在这三个阶段之中，公共选择体现的内容不同，笔者主以立法阶段为例来探讨。
四、公共选择与财政立宪的经济分析
（一）财政立宪与公共选择
在立宪阶段，公共选择理论要决定公共产品的决定规则，即决定按何种原则把社会各成员的偏好加总起来，以确定社会需求的公共产品量，按何种原则确定各阶层要负担的税收。因此公共选择理论中的“立宪”是指制定立法的程序和规则，即为政策的制定者提出一系列建议，以使最终制定的政策具有连续性而非随意性。有一个好的规则约束限制对于制定出合适的经济政策是非常重要的。
“民主政府在财政以及非财政方面的实际操作，要求它的公民坚持所谓的‘立宪态度’”[3].财政立宪是布坎南提出的，它要从立宪的角度来说明什麽样的财政体制合理。其基本的观点是财政体制的税收与支出两方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行中作出，而税收结构与水平的决策则要先于支出结构，在日常运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应该相对稳定，能够为今后的所有公共支出筹资。
公共支出与税收决策的这种区别起因于它们各自的不同性质：公共支出是不可分的，其规模与构成一旦确定，所有的人都同等共享；而税收则是完全可分的，可在不同阶层、团体和个人之间分摊，构成“零和博弈”[4].从而难以就税收分摊达成一致的协议，税制及其变动的集体决策成本极高，不可能经常决策。因此税制在立宪阶段的预先决定有助于给纳税人在以后的经济活动中提供一个稳定的预期，从而有助于经济的稳定发展。公共支出是在财政日常运转中随时决定的，因而存在着一些人操纵利用决策程序剥削他人的特殊利益集团的问题，而税制在立宪阶段的决定和预先稳定则防止了联合起来利用税收决策剥削他人的可能性。
（二）财政立宪的背景分析
布坎南于1967年在《民主财政论》一书中首次提出财政立宪的主张，这与当时的时代背景有巨大的关系。20世纪60年代，以美国为代表的西方国家，政府的支出规模一再膨胀。西方国家的财政发生了一种制度性、结构性的危机，原有的以税收为主要形式的财政收入结构，不能满足满足财政支出的需要，发生大量赤字，政府开支长期地、大量地依赖债务收入。由此，布坎南认为政府收入若大量地依赖于公债而不是征税权受纳税人控制的税收，会使行政权力得不到应有的控制，这将破坏制度的稳定，为此他提出财政立宪主义，主张压缩赤字规模的同时，将预算平衡和相关财政原则写进宪法，以约束政府的权力。可见财政立宪的主张在当时有较大的必要性。
（三）财政立宪对我国的启示
1.我国当前的财政问题
改革开放以来，我国政府的财政收入从依赖于国有企业的利润上缴转型为以税收收入为主，由于当前的税收收入不能满足财政支出的需要，主要依赖债务收入和非规范性收入来补充不足。这将带来两方面的问题，一方面是可能产生严重的债务危机[5]，另一方面是非规范收入带来的私人产权保护问题。从理论上讲，由于目前非规范收入的规模与预算内收入大体相当，即接近一半的财政收入不经过预算，不接受“人大会”的审查，很少受到纳税人的制约，这必然威胁到私人财产权利。从实际情况来看，大多数非规范性收入来自于非国有经济，长此以往，必将极大的破坏中国最有活力的经济部门的增长。
（二）财政立宪主义的借鉴
从上文可以看出虽然西方的财政立宪的时代背景与我国目前存在着差距，但西方财政立宪所体现的政府权力受制于人民，由人民对财政制度进行挑选的精神是当前中国应该借鉴的。具体来说在财政法规层次，应该
1.以法律的形式，明确政府收入的来源应该基于纳税人的收入与财产而征收的税，且征税必须采取规范的形式，通过民主程序征得纳税人的同意，受纳税人所选择的法律的制约。同时，政府应该放弃通过国有企业取得收入的做法，这样一方面有利于纳税人对政府的约束和民主制度的进步，另一方面有利于防止国有企业的低效带来国有银行的风险和政府财务危机，以及防止国有企业所依赖的政府垄断权力干扰正常的经济运行。
2.必须对政府官僚部门的规模与行为施加约束，用税收制度和预算制度将政府的收入限定在某一数量内，尽可能保持预算平衡。在当前阶段需要强调的是必须编制部门预算。同时要限制政府的权力，要求政府实施人人一律相同的课税方案，这样可以约束政府将税价歧视作为扩大收入手段的能力。
五、公共选择与税收立法
前面已经提到以布坎南为代表的公共选择派将经济分析方法运用于非市场决策的财政领域中，试图在国家征税决策和社会、个人选择之间建立起内在联系，其方法与原则在税收立法中也是值得借鉴的。公共选择理论将市场选择中的供给——需求分析法、成本——效益分析法等引入税收领域，力图弄清纳税人面对特定的公共产品及其征税方案，如何估算自己对特定公共产品的需求——收益状况，如何估价这类公共产品的价格——税收，进而纳税人又是怎样对这类方案进行选择、决策和投票，单位公共产品的税收价格又是怎样决定的。认为只有纳税人——投票人——受益人的意愿，才能努力促进征税方案的完善，实现帕雷托最优。
笔者认为公共选择学派理论本质仍然是古典学派的税收理论，认为税收国家与人民之间是利益交换关系，税收是人民享受政府提供的公共物品的代价。公共学派的独特之处是提供了一整套的公共选择规则、程序和方法，将公共产品和税收对应起来，建立了个人纳税与其预期收益之间的直接联系，使每一纳税人都能针对具体的税收方案，决定自己的选择意向，换取最大的经济福利。公共选择的规则提醒我们必须重视税收立法的过程，加强税收立法决策的法制化。具体来说，税收立法的决策应该给民众提供一个充分选择的市场，在这一市场中纳税人或其投票人通过讨论、选择从而最终决策，经过这样的市场制定出来的税收法律才能防止税收立法中立法专横的产生，才能提高税收立法的有效性和高效性，才能让纳税人真正的决策，才能真正代表纳税人的利益。
但反观我国目前的税收立法程序的现状我们发现存在以下问题：第一，税收立法的程序的相关规定还相当粗糙，其规则更倾向于“大而化之”的规定，欠缺对税收立法程序中相关细节的必要规定。第二，立法程序中缺乏民主的必要保证，纳税人难以自觉参与税收立法过程，在当前的税收立法体制下，税收立法过程成为一种绝对的精英决策过程，民众对立法的参与程度较低。第三，全国人大代表欠缺对税收和税法的理解，无法对草案提出独立的价值判断，无法发挥其积极的作用。第四，专门机构的作用仍待加强。如预算工委对税收立法草案的审议准备不足，在草案制定过程中预算工委的作用有所欠缺，使其对草案的审议流于形式。[6]
因此，为了完善我国的税收立法，使公共选择理论的精髓能够运用于我国的税收立法过程中，我国应该从以下方向努力：第一，明确全国人大代表所提出的税收立法议案的法律地位，一方面应该对人大代表的立法议案在一定期限内给予详细的答复和解释；另一方面提出议案的代表有权对不列入立法规划的解释和答复，提出质询，并可以召开咨询会、论证会等。第二，注重发挥立法过程中专家的作用。在专家组中，可以吸收国外专家参与立法起草，进行税法的比较研究和借鉴，避免税法执行中的潜在问题。第三，应该使人大代表与预算工委提前介入到税法草案的起草过程中，提前了解一下具体起草的背景和原因，及时交换意见，并提前进行交流和解释。第四，提高立法审议中各审议机构之间的配合和协调，通过制定程序性的文件，明确各审议机构的职责分工、审议的方式和重点，并明确审议后的修改程序。第五，加强立法审议阶段的公开性和科学性，草案一旦提交，预算工委应该组织多方面的力量，就有关问题进行实地调查，召开各种会议，邀请国务院各部门参加，以淡化起草过程中的部门利益色彩。
「注释
[1]丁以升：《法律经济学的意义、困境和出路》，载《政治与法律》，2004年第2期。
[2]经济学是研究人们经济行为的学问，经济分析方法本来也是分析人们经济行为的方法，无疑用经济分析方法来分析经济领域或市场领域中的问题是很自然的事情，但当用经济分析方法来分析法律上的问题时，由于经济与法律属于两个不同的领域，因此其可信性就要受到质疑了。而公共选择学派成功的将其研究领域拓展到“政治生活领域”，无疑扫除了法律经济学纸上谈兵的风险，在此意义上我们说，公共选择学派为法律经济学提供了一理论支点。
[3][美]詹姆斯·M.布坎南著：《民主财政论——财政制度和个人选择》，商务印书馆1993年版，第312页。
[4]“零和博弈”是博弈论的概念，它是指当每个人都以自己利益最大化为原则行事时，将使所有人都蒙受损失，其结局为零和，或称纳什均衡。
财政管理制度篇7
这些研究已经引起了经济学界广泛的兴趣。国内外学者更多地从制度变迁的成因、路径、成本收益等角度进行了广泛的研究，并对未来进行了积极的预测。经济学是对现实的解释，致力于中国经济学建设的学人不应放弃对这一史无前例变革的探索。运用一种新的方法，一种新的视角，在不同的视角下透视体制变迁的现实，则是一种贡献①。林毅夫、蔡昉、李周（1994），樊纲（1995）、张军（1994）、程虹（2001）、杨小凯（2004）等分别从不同的层面进行了阐述，并得出了令人关注的结论。对重大的变革，人们的认识总是横看成岭侧成峰的。1929-1933年大危机过去了七十多年，经济学界对其成因的看法依然是远近高低各不同。对于中国五十多年的演化，特别是二十多年的改革，我们尚处于山中，因此不识改革真面目则是常态。给摸着石头过河的中国改革以尽可能多层面的理论解释是经济学的任务。多视角的研究可以提高经济学对现实世界的解释力。
政府财政压力的程度是很难量化的，因此我们运用的是广义的财政概念，它不仅包括政府预算中经常账户的执行情况，还包括债务、铸币税、产权等所有能够引发公共收支变动的过程。财政压力周期变动就是财政平衡到财政崩溃的过程，在委托的框架内，当委托人难以承受人提供的公共产品的价格时，便会终止关系。结果是财政崩溃，政府失败。在我们对中国近六十年制度变迁和公共政策演化的解释过程中，出于谨慎的原则，我们只是考虑财政压力的大小，不进行质的区分。下面的分析，也只是一个学者从经济学视角的学术思考。
从大的财政压力周期变动的框架看，中国经历了两个周期：1949-1978，1978-2001.前者是一个完整的从财政危机到财政平衡再到财政危机的周期。后者，是一个从财政崩溃到财政压力缓释再到潜在财政危机的过程。如果细分一些的话，前者还包括1958到1960年的财政压力波动。后者，则还包括1989-1991、1998-2000财政压力的骤然增大。本章主要讨论两个大周期的财政波动下公共政策的演化。
本章的内容分为三节。第一节考察从1949-1978年财政压力周期变动下的政府行为。第二节考察1978-2001年公共政策的演化。第三节，对公共政策未来走势的逻辑推理。公共政策的演变对契约完全性的影响，财政危机引发的短期政策的操作及其累积效用、收入分化引致的制度僵滞以及集体行动中权威的出现将贯穿于本章对现实的解释。
一、1949-1978年的公共政策演化
1949年新中国成立，新政府一开始面对的就是巨大的财政危机。
财政危机的形成可以从两方面论述。一方面是显性的，包括支付国民政府遗留下的债务、新政权的稳定与维持费用的增加等。另一方面是隐性的，即新政权要体现出优于旧政权的经济绩效，如何选择一种较以前政权不同的经济增长方式便成为政府的一种偏好。特别是财政危机时期，往往就是集体行动领导者的偏好。因此，一种理想化的领导意志便转化为一种人为的试验。这种试验在财政危机时期难以实现，一旦危机有所缓解，便又被提上议事日程。违背经济运行规律的短期试验暗含着巨大的风险。
为了解决财政危机，政府短期政策操作首先是在国内通过合约的改变来完成的。新政权的形成是委托人重新寻找人的过程，制度变迁的结果是原来具有决定权的委托人不再具有决定权，而原来没有决定权的则成为一种主流的力量。在国民政府末期，革命的最终含义是穷人不再通过土地、资本或者劳动力这些市场的要素来与富人谈判，采取的是非市场手段的暴力革命。穷人短期内成为具有决定权的委托人，但是由于权威的存在，人的内部控制非常严重。新的合约开始形成，但并不固定，也非常不完全。表现在政府的财政收入上，就是税收并没有成为政府经常性的收入。这一方面是因为穷人作为大集团除了人力资本外就没有别的资本，而又由于教育的投入太少，这种人力资本又特别低。随着人头税的废止，税收收入自然不可能增加太多。另一方面战争的破坏，使得原有的土地以及工业资本带来的增值减少，并且新合约未来的不确定性也降低了这部分要素拥有者进行投入的可能性。
从数据来看，1949年全国财政收入303亿斤粮，支出567亿斤粮，赤字占支出的46.9%.为了弥补赤字，政府公共政策操作的第一步就是发行货币。1949年7月人民币发行总额为2800亿元，9月为8100亿元，10月底为11000亿元，11月达到16000亿元，结果自然是通货膨胀。但是由于财政的收支是以实物计价的，政府并没有获得相应的铸币税。相反，1949年4月至1950年2月的四次物价大幅波动，越发增大了经济运行的不平稳性。1949年12月发行人民胜利折实公债也并没有真正缓解财政危机。而且随着朝鲜战争的爆发，财政危机进一步加剧。
缓解财政危机的下一步政策是政府对经济的垄断。1950年，政府实行国家控制，并开始对重要工农业物资和外贸进行垄断，如部分有色金属矿砂，大豆和43%的土产。政府垄断粮、棉贸易的机构也开始发展。1953年开始实行粮食统购统销，1954年实行棉花统购统销。但这并没有真正解决财政危机，或者说一种隐性的财政危机需要新的政策操作。这种隐性的财政压力来自于一种对新政权优越性的证明，也就是证明新政府经济增长优于旧政府。在一个落后的农业国，原有的以劳动投入为主要因素的增长模式难以做到这一点。转化增长方式是证明这种优越性的一种可能的选择。二战后，工业国强大的经济实力给中国增大了引进成功的经济增长模式的可能，而新政府在战时实行的集中性的军事化经济管理由于路径依赖的关系便成为建国初期顺理成章的政府规制。
产权变革是满足上述经济快速增长的可行选择。这包括接受旧政府的资产、没收外国在华的资产、逐步没收和改造非国有工商业的资产，以及由此所产生的政府对经济的全面垄断。
新政府接收旧政府的资产显然是合理的，因为新政府接收了旧政府的债务。而没收外国的资产则为对外开放设置了障碍，也减少了借助外部资金解决财政危机的渠道。结果是外部的资金注入依赖于个别的国家，国外资本俘获本国政府的可能性极大。一旦两国之间合约的改变导致外国资本撤走，那么，本国经济运行的不稳定性将会增大。政府发放了巨额的货币，引发物价上涨，微观市场主体的逐利行为更多的被指责为投机，扰乱经济秩序。其付出的代价显然就是私人竞争的市场运行状态逐步被政府垄断所代替。
另一方面，1950年代初期，中国开始向苏联借债，并且接受苏联传统产业的转移。通过《关于苏维埃社会主义共和国联盟政府援助中华人民共和国中央人民政府发展中国国民经济的协定》确定了156个建设项目。一五计划确定了“集中主要力量进行以苏联帮助我国设计的156个建设单位为中心的，由限额以上694个建设单位组成的工业建设，建立我国的社会主义工业化的初步基础”②。结果是资本密集型的经济增长模式开始形成，这首先表现为固定资产投资的增长。中国开始了重工业化的进程③，经济增长的结果是财政危机得到了缓解。
但是这一短期政策操作的累积效应和外部效应又使得财政危机出现。由于引入了外资并且效果良好，资本的回报对于财政压力的缓解作用足以让政府改变原有的经济增长方式，并且产生了依赖。这种改变意味着政府将会试图通过一种方式将劳动密集型的经济增长方式向资本密集型的转变。在一个以低级的劳动力为经济增长主要因素的经济体内，除了强制之外，劳动者的剩余是不可能以自由签约的形式转化为资本的剩余的。在外部资本的进入不能保证稳定的资金流的背景下，通过内部的强制将劳动者的剩余转移便成为维持这一经济增长方式的最佳方式。在一个人内部控制相对严重的体制下，委托人只能被动地接受合约的改变。在公共政策的演化中，政府在农村与城市都采取了性质大体相同的方式。
在农村，这种方式的具体表现为：政府采取初级社、高级社等组织方式，将农民的剩余通过剪刀差、粮食统购统销等转化为政府对重工业投资的投入。而在城市，政府通过公私合营等将私人工商业的产权转化为公有的产权。
在这个过程中，经济持续增长，财政压力得以缓解。1953-1957年第一个五年计划期间表现得非常明显。一个例证就是中国本来计划在第一期公债到期后再发行第二期，但是由于经济状况的好转，第二期公债便没有发行。1952-1957年，中国年均工业增长率高达18%，GDP增长率高达8.9%，投资率在17.8%和22.6%之间。
解决财政危机的成功极大地增强了领导者的权威，于是引发权威偏好的改变。这种改变一方面表现为政府追求一种经济增长的加速度，另一方面表现为权威独立性的增强。在引入外资促进经济增长以缓解财政危机的过程中，本国政府与外国政府的合约是不公平的，权威的自主决策权受到相当大的限制。当财政危机开始缓解之时，权威开始力图减轻外部政府的竞争压力。这种努力的直接结果便是外部资金对内部经济增长支持的减弱。1958年中苏全面断交，苏联单方面中断合约，撤走技术人员并催要外债。开放的经济重又进入闭关锁国阶段。资本密集型的经济增长现在只能依赖于不同产业的资金转移。理论上讲，面对外部资金输入的减少，政府的理性选择是减少投资规模，降低经济增长速度。但是经济增长模式与领导者的偏好决定了这种主动降低增长速度的选择是不现实的。
从这个意义上讲，农村的形成便是一个必然的逻辑。在新政权成立之时，政府对农民的承诺是土地个人所有，并以此取得了大集团的支持。但是，这一合约随着工业化进程的推进逐步改变。通过，农民的生产与生活纳入一个军事化管理的、阶层严密的生产车间，市场被彻底取消。结果是整个社会分为两个集团，城市工人与农村农民。前者是小集团，是领导者，后者是大集团是被领导者。两者通过严格的户籍制度完全隔离，大集团是剩余的净输出者，小集团是剩余的净输入者，贫富分化的机制开始形成。
因此，1958年后，“”、等的政策操作引发经济崩溃便是顺理成章的事情。政府财政危机达到高峰。
至此，在权威的暂时让步下，放松管制，特别是归还农民对土地的所有权和使用权便成为“调整、巩固、充实、提高”的主要内容。计划的放松和市场的扩大，使得经济有所恢复。在这一过程中，公共政策观点的分歧增大了内部的交易费用，社会福利损失惨重。加之，二元经济体制下极不合理的激励与约束机制，使得整个社会收入分化程度加剧。其中限制劳动力的流动，特别是对知识的破坏，直接堵塞了经济增长的源泉。持续十多年的“”的结果是制度陷入僵滞状态。1976年，财政危机卷土再来。
穷则思变，制度变迁的理由出现了。
二、1978-2001公共政策的演化
(一)、甩包袱的改革
1976年结束以后，中国的财政危机表现为经济增长停滞，特别是农村经济几近崩溃。中国最大的利益集团为了生存，开始在体制内寻求制度的演变。公共权利非正规地转移到私人手中，结果是社会福利得以提升。这种做法在1960年代初也开始出现过，但是被遏止。1970年代末之所以被认同，关键在于权威的偏好发生了改变。旧权威的退出，保证了新权威的影响力的持续性。权威的连续性可以保证公共政策的时间一致性，但是权威的偏好对制度建设的影响是不一样的。强调放权的偏好与强调集权的偏好产生了截然不同的效果，制度建设的长期效应对社会福利的影响也差距甚远。
1978年以后，政府选择的是一种风险偏好型的策略，即放弃了对农民的生活和失业保障的承诺，相应地也将土地的使用权出租给农民。并在以后采取延长租用期限和允许流转使用的方法实现了土地产权的转移。这种做法也是新权威在1960年代财政危机出现之后使用过并被证明行之有效的做法。学习的效应使得政府“甩包袱”驾轻就熟。甩包袱和当初政府大包大揽的做法都是风险偏好型的短期政策操作，二者都是人主动中断了委托人的。不同点之一，大包大揽许诺了合约改变后福利的提升，甩包袱只是确认了政府可以从土地上获得的基本的租金，将福利的提高寄托于农户自我的激励。不同点之二，大包大揽对合约的改变遭受到大部分农户的反对，而甩包袱是大部分农户心向往之并且有了安徽小岗村成功案例的例证。权威的作用就在于接受这种事实，诱致性变迁得到政府的确认，并且以强制性的制度变迁的方式在全国铺开。甩包袱的最初目的只不过是为了解决农村经济崩溃带来的迫在眉睫的财政压力，政府并没有对此举可能造成社会福利的提高寄予多大的希望。但是，短期操作的外部效应非常明显。完全恶化的资源配置在激励约束机制理顺后，帕累托改进非常显著，农村经济恢复并发展得出人意料的好。它的意义首先是稳定了财政形势，为政府下一步改革提供了物质的支持。其次，这验证了放权优于集权的政策操作，政府在其他领域的放权便可以拷贝这一做法。
但是农村的放权只是缓解了财政的压力，财政危机并没有彻底解决。于是，1981年政府开始恢复发行国债，并且通过增加货币发行量而试图获取铸币税。这种非常态的方式并不能保证政府获取足够的财政收入，不仅如此，这种方式还经常引起经济运行的不稳定性。1988年通货膨胀就是明显的例子。
所有前面的做法都没有增加国内的财富，它并不能彻底解决财政的危机。因此，引入外部资金便成为必然的选择。对内改革阻止了财政压力的增大，对外开放的目的在于通过经济增长缓解财政压力。为了引进外部资金，政府实行了非常优惠的政策。“两免三减半”的税收优惠等都表明政府实行了内外不同的国民待遇，签订了一个权利和义务并不对等的合约。这是财政压力增大的表现。
农村的改革自1978年开始，在制度变革的推动下，到1983年达到顶峰。但是由于资金投入和技术投入的不足，以及产权的不稳定，农业效率提高对经济增长的推动作用开始减弱。外部资金的引入实际上框定了经济增长的路子。政府的财政压力主要表现为失业的难以解决。农村土地制度改革中，人均土地的规模和产出效益决定了这只是一种失业的保障，并没有更多地提升农民的生活质量。农村的所有制改革对劳动力的吸纳在改革初期是有巨大贡献的，以后则不是很显著。引入外资其实是通过放弃税收来换得就业的提高，政府鼓励私营和集体经济发展的意图也在于此。这是甩包袱减少财政支出的必然代价。
这种甩包袱还表现为中央政府将财权和事权下放给地方政府。地方政府与中央政府签订包税制的契约。在自增大的同时，地方政府相应的事权也开始增大。这给了地方政府制度创新的空间，也增大了地方政府的机会主义行为。前者的突出表现是乡镇企业的发展，后者是政府用命令代替法律，任意地改变其与所属人的关系。政府行为以提供地方公共物品为借口，乱收费就是一例。地方在与中央谈判的过程中，占据着主动。类似于诸侯经济的地方政府的作为减少了政府的财源，结果是弱中央强地方的格局开始出现，并渐成尾大不掉之势。在一个相对封闭的经济体内，没有外部的冲击，中央政府对全局风险的承担不是非常迫切时，这种局面可以维持。但是在开放的经济体下，弱中央的局面不可长久维持，因为公共风险的承担是中央政府的应有之责。在1994年之前，以财政收入占GDP比重和中央财政收入占全国财政收入比重下降为主要特征的中央财政压力逐年增长，总是成为经济学家和中央政府关心的话题。这也可以看作是甩包袱的外部效用。
(二)、国有企业的改革与财政压力的变化
甩包袱只能减缓财政压力。经济决定财政，唯有经济增长才能彻底解除财政危机。上一届政府选择的经济增长方式是重工业为主的资本密集型方式。本届政府面对的经济增长中的资本与劳动力的结构并没有大的变化。在外部资金的流入缓解政府财政压力、国内劳动力收益依然低于资本收益的背景下，选择资本密集型的经济增长方式仍然是政府必须的选择④。政府直接掌握着国有企业，因此，如何提升国有企业对政府财政的贡献便成为重要的议题。
国有企业主要分布在城市，它不同于对农民集团的甩包袱，城市的改革并不必然是帕累托改进，因而阻力相对较大。
这一过程，政府是谨慎的，风险最小化的。因为国有企业保障了政府基本的财政收入，并且还保障了政府对经济的基本控制。从这个意义上说，中国的改革是渐进的。
在农村土地使用权转移和城镇非国有经济部分地解决了就业问题的同时，政府依托国有经济加大投资，促进经济增长的意图暂时得到了体现。经济增长的结果是政府的财政压力得到了空前的缓解。为保证这一立竿见影的增长模式的持续性，政府采取各种手段来维持资金的投入。这是短期政策操作的路径依赖。
国有企业的背后是拥有实际控制权的利益集团，政府表现出极强的“父爱主义”，在试图搞活国有企业，甚至扩大国有企业规模的过程中，政府运用的是一种“试错”的方法。从一开始的“放权让利”到“税前还贷”以及政策性贷款，债转股等等，政府采取的是一种“输血”的政策。
政府对国有企业输血的方法经历了以下的历程：先是借助于财政，在1980年代中期财政无能为力之后，政府只好依靠银行体系把居民私人储蓄引入国有企业。1990年代中期以后在金融风险不能增加的约束下，财政体系和证券市场就必须负担起把居民储蓄引入国有企业的任务。在给定了国家的税收能力的前提下，更多的政府债务和上市公司跑马“圈钱”便显得合情合理。
政府向国有企业输血的过程，其实就是财政危机加深的过程。为了保证国有企业对资源的优先利用，政府首先是限定了产业的范围，将利润高的行业由政府垄断后交付国有企业使用，并宣布该领域对非国有企业禁止进入。此为其一。其次，政府仍然沿用计划年代对资本实行行政分配的体制，通过国有银行制度将居民手中的“金融剩余”集中起来，再通过政策性贷款的手段注入国有企业。并且实行一系列的金融管制力图堵塞“金融剩余”向非国有经济漏出的“缺口”（朱光华、陈国富，2001）。或者与国有企业的经理共谋在资本市场上诱引“金融剩余”。前者主要表现为金融抑制，后者主要表现为股市的泡沫。当借助于金融手段不能满足公共资金的需要时，政府便只能在税收和债务上努力了。根据“李嘉图等价定理”，债务是延期的税收，二者的同时提高应验着诺斯悖论。如1998年政府正式的税收增加1000亿元，按实际值（物价在下降）财政收入增加了14.4%，几乎是经济增长率7.8%的两倍。无论从哪种意义上讲，税收都不可能保持中性，它都是微观经济主体的一种超额负担。税收收入最大化与国民经济产出最大化不相容定理是成立的。因此，重税不是实现义理性最大化的理想选择，特别是在扩张性财政政策实施的当口。
由于按照MC=MR征税的林达尔均衡并不存在，因此，过高的税率会导致公共产品的过度提供，结果是产生挤出效应。如果政府增税的目的是为了将资本由非国有企业向国有企业转移，那么对非国有经济抽血的经营结果可想而知。樊纲（2001）用“额外综合税赋”来说明这种转移，并指明这是一个相当危险的征兆。并指出，国有部门中各种反对改革的势力过于强大，而本身的状况又不断恶化，要想维持其生存，就势必利用自己对资源分配的垄断地位、利用国家强权，将大量非国有部门生产出的收入用各种方式转移到国有部门，使非国有部门越来越难以增长，整个经济的增长率也就会慢下来，最后各种矛盾暴露，经济陷入危机。
如果某一天，政府向国有企业的输血政策转为了改革政策，则意味着政府财政困难。这里的一个前提条件是，政府对国有企业的输血是有收益的，它并不仅仅表现为财政收入的增长，其中很重要的一项就是保障社会稳定的收益。政府决策是体制结构的函数，当国有企业所能提供的利税收入越来越少，所需的财政支持越来越多，改革后的净收益大于不改革时的政府净收益时，政府便必然会选择改革的路。因为，国有企业过去一直是政府的权力基础。改革国有企业是一件十分麻烦的政治运作，所以不到“万不得已”，任何政府和企业官员都不愿意进行改革。因此，十五大“抓大放小”、“发展多种形式的所有制”等政策的出台暗示政府输血政策的失败。这也从另一个角度说明了，二十年对国企试错改革耗费了大量资源，投入产出极不相称，从而为经济增长设置了极大的障碍。
这种严重依靠资金推动，过分依赖国外市场的经济增长方式实际上是维系了一种“钢丝财政”。一旦资金链条断裂，或者国际市场需求下降，那么财政压力便会凸现。在1998年之前，这一经济增长方式对财政压力，特别是中央财政压力的缓释起到了非常积极的作用。以至于当年政府工作报告的主旨即在于减少财政赤字。但是始于1997年的亚洲金融危机使得这一路径发生了根本的改变。经济衰退造成的财政压力使得政府又采取了风险偏好的策略。于是体制复归，政府开始替代市场。政府推行产业结构调整其实是将资本推动型的经济增长模型强加给市场的一种企图。通过扩张性的财政政策利用税收将非国有经济的资本强行转移，暂时地保证了经济增长和财政收入。粮食体制的重新统购统销，对农村经济增长的损害，进一步减低了国内的需求。
这意味着将国有企业作为财政收入主要来源的做法需要改变了。对国有企业的试错改革反映了政府与市场力量之间的较量。政府对国有企业产权的恋恋不舍使得经济运行的基础遭到破坏，从而削弱了政府的财政能力。换句话说，政府财政目标难以实现的原因就在于短期效应的累积使得政府长期的财源开始变得枯竭。
（三）、市场的形成
政府将增加财政收入的着眼点放在国有企业上，并没有取得预料的成果。因为国有企业所有者缺位以及激励机制和由于信息不完全所造成的“内部人控制”和“预算软约束”难以解决。并且企业的经营目标不是追求利润的最大化而是追求经理报酬和职工收入的最大化，因此，虽然政府给了国有企业各种优厚的待遇，但其对政府财政的贡献率却在逐步下降。虽然国有企业改革是政府与特殊利益集团妥协的结果，但是如果政府长期坚持这样一种投入与产出不对称的政策操作，其它利益集团必然产生对委托人的不信任。
因此，有远见的政府，特别是具有长治久安目标的权威会主动地给其它集团以相对平等的机会。正是在这个意义上，非国有经济开始出现，市场开始逐步形成。非国有企业的产权性质决定了其经济目标是追求投资净收益最大化的。由于其能很好地解决激励与约束问题，所以它比国有企业更有活力。同样的资源如果从国有企业转让出来会提高社会产品的投入产出率。在政府将社会资源向国有企业转移的过程中，非国有企业利用其中漏出的资源和灵活的机制获得了新生。因为资源的限制，非国有企业之间展开激烈的竞争，结果反倒是市场的基本原则得以形成。随着非国有企业的发展，它对政府财政的贡献越来越大，政府对其身份的认同程度也越来越大。
中国的渐进式改革其实就是逐步放松政府对公有产权的控制的过程。这一过程是在国有经济占有资源和产出不对称的大背景下，政府维系庞大的国有经济的成本太高，以至于不得不放松的结果。随着非国有经济的扩大，竞争性的国有企业开始退出。迫于财政的压力，政府开始将国有企业的
资本和劳动力打包转移。扩大了的非国有经济具备了同政府谈判的能力，在这个渐进化的过程中，政府妥协，国有资产变卖的结果是非国有经济接受了国有的资本，但并没有接受其劳动力。在改革的初期，非国有经济对于财政的贡献较低，随着非国有经济的增长，政府加重了对其征税的强度，1998年之后，非国有经济对预算内财政的贡献开始超过国有经济。从此之后，非国有经济开始成为政府财政收入的重要力量。这是市场扩大的结果。但是国有企业并没有完全被非国有企业所替代，国有企业仍然停留在一些垄断性行业中。
从另一个角度讲，政府缓解财政压力的短期政策操作还从另几个方面促进了市场的发展。如，当政府开始恢复通过发行国债来缓解财政压力的时候，采取的是强制摊派的做法，并且限制流通。随着政府财政压力的增大，政府并没有偿债基金可以为负债作抵押，结果是只能通过借新债还旧债。并且通过政府的内部人控制，将国债的利息制定得较银行存款利息高，使之成为超金边债券。由于国债的规模越来越大，政府难以偿还，特别是随着物价的上涨，民众开始拒绝购买国债。在此情况下，不再强制摊派并且准许国债交易，增加了流动性，国债市场开始出现。
与国债市场出现类似的是股票市场的出现。政府推行股份制的初始动机在于为国有企业解困，并没有考虑市场的形成。通过开放股票的交换市场，政府以极低的成本换取了民众大量的资本，股票市场开始形成。
此外，政府为了国有企业的解困，对金融业，特别是银行业的垄断，其实际上是阻碍了市场的形成和发展。金融市场作为市场经济最核心和最有活力的市场，其核心的价格利率没有市场化，最重要的原因在于利率市场化会减少政府获取铸币税的数额。
（四)、收入的分化与对外开放
以国有企业为核心的资本密集型的经济增长，注定了政府对资本的依赖。这种只注重效率的政策操作，导致的结果必然是收入的分化。收入分化的结果是穷人集团空有创新动力，但没有创新能力。而富人有创新能力，但没有创新动力。于是制度创新开始减弱，制度趋向僵滞，经济增长趋缓。这一状态在1998年亚洲金融危机时期表现得非常明显。
单纯依靠市场内不同利益集团的博弈，是没法打破这一僵滞状态的。政府之所以寻求加入WTO，目的也在于通过引入外部的竞争来打破国内的僵滞状态。通过政府间的国际竞争，政府必须将其垄断的资源对国外资本开放。结果是垄断被打破，国内市场与国际市场连通的程度加大。二十多年来，中国政府对外资的依赖程度在逐步加深。一开始由于巨大的财政压力，政府不得不签订非国民待遇的契约。外资推动了中国经济增长，减少了政府支出的负担。政府对其产生依赖，也迫于压力对其妥协。特别是地方政府，更是如此。在加入WTO之后，中国政府本着这一组织最基本的国民待遇原则欲行修改原来的契约时，自然遭到了反对。不仅如此，非国民的待遇表现得更加明显。比如依靠在国内垄断而获得高额利润的石化、保险、电力以及银行等行业只允许国外资本分享利润，而不允许国内资本分享。这是短期政策操作的外部效应。
随着国内非国有经济对国民待遇要求的呼声越来越高，国际资本发现国内能够提供的优惠待遇越来越少的时候，便要求修改合约，比如要求中国汇率的变动。这可以看作国际长期投资开始向游资转变的开始，暗示着中国经济增长能够提供的利润率在下降，资本推动的经济增长方式维系的难度越来越大。
（五）、中央政府与地方政府的博弈
在1994年之前，中央政府基本上是采取甩包袱的形式。中央只是通过包税制与地方分成。这样一来，在其心理账户中，收入难以通过固定的合约得到保证。通过对民众心理成本影响较小的国债和铸币税维持财政收入不仅不能保证正常的公共开支，而且还会影响到经济的稳定。如1988年中国陷入了通货膨胀的危机，价格飞涨，商品积压，民众向银行挤提存款。此后更加自由的改革被较保守的经济政策所取代，信贷和基建投资大量消减。再加上国际资本对中国国家风险的考虑，外资大量撤走，经济陷入低迷状态。在权威的坚持下，改革和开放的步伐加大。开放的市场要求中央政府承担更多的公共风险。
于是，甩包袱的行为不能持续，相应地，政府必须建立完整的税收体系才能保证人责任的完成。自1992年开始，以增加中央政府财政收入为动机的经济改革开始了快速发展。一方面政府加大固定资产投资，发放巨额的货币，结果导致了以房地产为代表的泡沫的出现。另一方面政府通过法律规范了中央与地方的财政分成，将原来的包干制改成比例分成，并且保证了中央收入的优先权。但是，中央并没有减少地方提供公共品的义务。中央政府还收回了对全国金融资源分配的垄断权，并且严格限制了地方的借债权。由于经济增长对地方政府及其领导者的效用非常明显，减少了国内可支配资源后，它更多的是通过引入外部资金来维系原来的经济增长方式。结果是，外国资本趁机加大了谈判的砝码，地方政府被国际资本俘获的程度越来越大。地方政府所做的事情之一是将以土地为主的公有资产低价长期出售给国际资本，另一方面加大了其他财政收入的筹集，这包括以地方信托为掩护的变相借贷、对民营经济的敲竹杠、对农民的收费等。随着地方掌握的公有资源的减少，政府开始和地方民营经济结盟，共同与中央博弈。中央政府掌握了大量的财政收入，并且直接掌控着消费弹性极低的垄断资源。表面上看是这样。但是，地方政府的机会主义行为特别是因为财政约束使其变为急功近利的执行者，这直接导致了经济运行的不稳定，使得潜在财政风险越来越大。
因此中央政府的政策操作并非游刃有余。因为，中央政府只是暂时解决了显性的财政危机，潜在的财政危机随处可见（魏凤春，2002）。这包括社会保障的缺口、国有银行造成的公共风险等。也即是说，自2002年开始的新一届政府的政策操作仍然是以财政压力凸现为制度背景的。
三、2002年以后公共政策的演化
2002年，新一届政府生命周期开始，其面对的是一个全面开放的风险与机遇并存的制度环境。改革前期的潜在财政风险将会慢慢释放，甩包袱的政策操作已经不可能了，因为已无包袱可甩。大包大揽的做法有违市场经济的要求。而且在政府强制性的制度变迁过程中，以资本推动为特征的经济增长难以为继，如果不改变经济增长方式，政府财政收益就难以保证。
因此，政府必须在潜在的财政风险和短期的经济增长之间选择一条对于自己更合适的路。从政府风险最小化和国家义理性最大化的目标出发，当前的政策选择应该是调整经济增长方式，同时注重劳动替代资本。中国劳动力与资本的不匹配，在资本链条断裂的背景下，劳动力的质量决定了经济增长的路径。人力资本的提高是一个长期的过程，政府只有确定适宜的经济增长目标，把公共收入更多地投资到人力方面，才会迎来长期的经济增长。也只有在人力资本和货币资本相适应的时候，经济增长才可能持续发展。
在这个过程中，政府培养新的税收源泉可能更加重要。打破特殊利益集团的垄断，开放市场已经是老生常谈。但是快速的开放垄断产业，从社会长远发展的角度来看，并不是理性的选择。国有的垄断，可以直接保证政府的财政收入。资源被私人垄断后，如果没有健全的法制和完善的税收制度作为保障，政府被俘获是必然的结果。俄罗斯转轨时期，寡头左右国家命运的教训需要汲取。
俘获政府的另一股强大的力量还来自国际资本。我们前面提到，借助于外部的制度竞争，国内特殊利益集团的垄断地位可望被打破。但是，国际资本在合约中提出的新的条款有可能减少本国政府决策的独立性。而且，中国经济对外资的极度依赖，增大了对国际资本退出中国的担忧。
不仅如此，中国内部收入分化的结果导致了大集团对人满意度的下降。二十年之前农村的改革，政府通过甩包袱缓解了财政危机。随着农村净剩余的转出，农村经济重新陷入僵滞状态。
因此，中国需要权威的出现。一方面通过强制力适度地打破垄断，并且通过转移支付强行转移给穷人财富。另一方面在国际政府的竞争中维护本国人的权利。对权威来讲，转变偏好，主动地承受因经济增长下降而增加的心理成本是必然的选择。
注释：
①张五常评述科斯学术贡献的时候，指出“他的贡献并不在于什么定理，相反，他提供了一种新方法，一种新的角度，能在不同的视角下，透视各种经济现象”（张五常1990）。
②《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》，人民出版社1955年版，第18-19页。
③中国建国初期选择重工业化，经常被解释成领导者的主观偏好、或者说是一种根据经典作家的论述进行的实验。我们不否认这种可能性的存在，但是，一个落后的农业国，实行工业化的阻力是非常巨大的。只有在特殊的时期，这种强制性才较大可能地减少民众的阻力。而选择一种经济增长方式，使之能够取得超过原有体制的经济增长率，则可以有力地支持新政府的存在。
④中国1979-2000年的经济增长过程中，资本的贡献率大致在79%，劳动贡献率在21%.中国的经济增长主要是资本推动型的
政府向国有企业输血的过程，其实就是财政危机加深的过程。为了保证国有企业对资源的优先利用，政府首先是限定了产业的范围，将利润高的行业由政府垄断后交付国有企业使用，并宣布该领域对非国有企业禁止进入。此为其一。其次，政府仍然沿用计划年代对资本实行行政分配的体制，通过国有银行制度将居民手中的“金融剩余”集中起来，再通过政策性贷款的手段注入国有企业。并且实行一系列的金融管制力图堵塞“金融剩余”向非国有经济漏出的“缺口”（朱光华、陈国富，2001）。或者与国有企业的经理共谋在资本市场上诱引“金融剩余”。前者主要表现为金融抑制，后者主要表现为股市的泡沫。当借助于金融手段不能满足公共资金的需要时，政府便只能在税收和债务上努力了。根据“李嘉图等价定理”，债务是延期的税收，二者的同时提高应验着诺斯悖论。如1998年政府正式的税收增加1000亿元，按实际值（物价在下降）财政收入增加了14.4%，几乎是经济增长率7.8%的两倍。无论从哪种意义上讲，税收都不可能保持中性，它都是微观经济主体的一种超额负担。税收收入最大化与国民经济产出最大化不相容定理是成立的。因此，重税不是实现义理性最大化的理想选择，特别是在扩张性财政政策实施的当口。
由于按照MC=MR征税的林达尔均衡并不存在，因此，过高的税率会导致公共产品的过度提供，结果是产生挤出效应。如果政府增税的目的是为了将资本由非国有企业向国有企业转移，那么对非国有经济抽血的经营结果可想而知。樊纲（2001）用“额外综合税赋”来说明这种转移，并指明这是一个相当危险的征兆。并指出，国有部门中各种反对改革的势力过于强大，而本身的状况又不断恶化，要想维持其生存，就势必利用自己对资源分配的垄断地位、利用国家强权，将大量非国有部门生产出的收入用各种方式转移到国有部门，使非国有部门越来越难以增长，整个经济的增长率也就会慢下来，最后各种矛盾暴露，经济陷入危机。
如果某一天，政府向国有企业的输血政策转为了改革政策，则意味着政府财政困难。这里的一个前提条件是，政府对国有企业的输血是有收益的，它并不仅仅表现为财政收入的增长，其中很重要的一项就是保障社会稳定的收益。政府决策是体制结构的函数，当国有企业所能提供的利税收入越来越少，所需的财政支持越来越多，改革后的净收益大于不改革时的政府净收益时，政府便必然会选择改革的路。因为，国有企业过去一直是政府的权力基础。改革国有企业是一件十分麻烦的政治运作，所以不到“万不得已”，任何政府和企业官员都不愿意进行改革。因此，十五大“抓大放小”、“发展多种形式的所有制”等政策的出台暗示政府输血政策的失败。这也从另一个角度说明了，二十年对国企试错改革耗费了大量资源，投入产出极不相称，从而为经济增长设置了极大的障碍。
这种严重依靠资金推动，过分依赖国外市场的经济增长方式实际上是维系了一种“钢丝财政”。一旦资金链条断裂，或者国际市场需求下降，那么财政压力便会凸现。在1998年之前，这一经济增长方式对财政压力，特别是中央财政压力的缓释起到了非常积极的作用。以至于当年政府工作报告的主旨即在于减少财政赤字。但是始于1997年的亚洲金融危机使得这一路径发生了根本的改变。经济衰退造成的财政压力使得政府又采取了风险偏好的策略。于是体制复归，政府开始替代市场。政府推行产业结构调整其实是将资本推动型的经济增长模型强加给市场的一种企图。通过扩张性的财政政策利用税收将非国有经济的资本强行转移，暂时地保证了经济增长和财政收入。粮食体制的重新统购统销，对农村经济增长的损害，进一步减低了国内的需求。
这意味着将国有企业作为财政收入主要来源的做法需要改变了。对国有企业的试错改革反映了政府与市场力量之间的较量。政府对国有企业产权的恋恋不舍使得经济运行的基础遭到破坏，从而削弱了政府的财政能力。换句话说，政府财政目标难以实现的原因就在于短期效应的累积使得政府长期的财源开始变得枯竭。
（三）、市场的形成
政府将增加财政收入的着眼点放在国有企业上，并没有取得预料的成果。因为国有企业所有者缺位以及激励机制和由于信息不完全所造成的“内部人控制”和“预算软约束”难以解决。并且企业的经营目标不是追求利润的最大化而是追求经理报酬和职工收入的最大化，因此，虽然政府给了国有企业各种优厚的待遇，但其对政府财政的贡献率却在逐步下降。虽然国有企业改革是政府与特殊利益集团妥协的结果，但是如果政府长期坚持这样一种投入与产出不对称的政策操作，其它利益集团必然产生对委托人的不信任。
因此，有远见的政府，特别是具有长治久安目标的权威会主动地给其它集团以相对平等的机会。正是在这个意义上，非国有经济开始出现，市场开始逐步形成。非国有企业的产权性质决定了其经济目标是追求投资净收益最大化的。由于其能很好地解决激励与约束问题，所以它比国有企业更有活力。同样的资源如果从国有企业转让出来会提高社会产品的投入产出率。在政府将社会资源向国有企业转移的过程中，非国有企业利用其中漏出的资源和灵活的机制获得了新生。因为资源的限制，非国有企业之间展开激烈的竞争，结果反倒是市场的基本原则得以形成。随着非国有企业的发展，它对政府财政的贡献越来越大，政府对其身份的认同程度也越来越大。
中国的渐进式改革其实就是逐步放松政府对公有产权的控制的过程。这一过程是在国有经济占有资源和产出不对称的大背景下，政府维系庞大的国有经济的成本太高，以至于不得不放松的结果。随着非国有经济的扩大，竞争性的国有企业开始退出。迫于财政的压力，政府开始将国有企业的资本和劳动力打包转移。扩大了的非国有经济具备了同政府谈判的能力，在这个渐进化的过程中，政府妥协，国有资产变卖的结果是非国有经济接受了国有的资本，但并没有接受其劳动力。在改革的初期，非国有经济对于财政的贡献较低，随着非国有经济的增长，政府加重了对其征税的强度，1998年之后，非国有经济对预算内财政的贡献开始超过国有经济。从此之后，非国有经济开始成为政府财政收入的重要力量。这是市场扩大的结果。但是国有企业并没有完全被非国有企业所替代，国有企业仍然停留在一些垄断性行业中。
从另一个角度讲，政府缓解财政压力的短期政策操作还从另几个方面促进了市场的发展。如，当政府开始恢复通过发行国债来缓解财政压力的时候，采取的是强制摊派的做法，并且限制流通。随着政府财政压力的增大，政府并没有偿债基金可以为负债作抵押，结果是只能通过借新债还旧债。并且通过政府的内部人控制，将国债的利息制定得较银行存款利息高，使之成为超金边债券。由于国债的规模越来越大，政府难以偿还，特别是随着物价的上涨，民众开始拒绝购买国债。在此情况下，不再强制摊派并且准许国债交易，增加了流动性，国债市场开始出现。
与国债市场出现类似的是股票市场的出现。政府推行股份制的初始动机在于为国有企业解困，并没有考虑市场的形成。通过开放股票的交换市场，政府以极低的成本换取了民众大量的资本，股票市场开始形成。
此外，政府为了国有企业的解困，对金融业，特别是银行业的垄断，其实际上是阻碍了市场的形成和发展。金融市场作为市场经济最核心和最有活力的市场，其核心的价格利率没有市场化，最重要的原因在于利率市场化会减少政府获取铸币税的数额。
（四)、收入的分化与对外开放
以国有企业为核心的资本密集型的经济增长，注定了政府对资本的依赖。这种只注重效率的政策操作，导致的结果必然是收入的分化。收入分化的结果是穷人集团空有创新动力，但没有创新能力。而富人有创新能力，但没有创新动力。于是制度创新开始减弱，制度趋向僵滞，经济增长趋缓。这一状态在1998年亚洲金融危机时期表现得非常明显。
单纯依靠市场内不同利益集团的博弈，是没法打破这一僵滞状态的。政府之所以寻求加入WTO，目的也在于通过引入外部的竞争来打破国内的僵滞状态。通过政府间的国际竞争，政府必须将其垄断的资源对国外资本开放。结果是垄断被打破，国内市场与国际市场连通的程度加大。二十多年来，中国政府对外资的依赖程度在逐步加深。一开始由于巨大的财政压力，政府不得不签订非国民待遇的契约。外资推动了中国经济增长，减少了政府支出的负担。政府对其产生依赖，也迫于压力对其妥协。特别是地方政府，更是如此。在加入WTO之后，中国政府本着这一组织最基本的国民待遇原则欲行修改原来的契约时，自然遭到了反对。不仅如此，非国民的待遇表现得更加明显。比如依靠在国内垄断而获得高额利润的石化、保险、电力以及银行等行业只允许国外资本分享利润，而不允许国内资本分享。这是短期政策操作的外部效应。
随着国内非国有经济对国民待遇要求的呼声越来越高，国际资本发现国内能够提供的优惠待遇越来越少的时候，便要求修改合约，比如要求中国汇率的变动。这可以看作国际长期投资开始向游资转变的开始，暗示着中国经济增长能够提供的利润率在下降，资本推动的经济增长方式维系的难度越来越大。
（五）、中央政府与地方政府的博弈
在1994年之前，中央政府基本上是采取甩包袱的形式。中央只是通过包税制与地方分成。这样一来，在其心理账户中，收入难以通过固定的合约得到保证。通过对民众心理成本影响较小的国债和铸币税维持财政收入不仅不能保证正常的公共开支，而且还会影响到经济的稳定。如1988年中国陷入了通货膨胀的危机，价格飞涨，商品积压，民众向银行挤提存款。此后更加自由的改革被较保守的经济政策所取代，信贷和基建投资大量消减。再加上国际资本对中国国家风险的考虑，外资大量撤走，经济陷入低迷状态。在权威的坚持下，改革和开放的步伐加大。开放的市场要求中央政府承担更多的公共风险。
于是，甩包袱的行为不能持续，相应地，政府必须建立完整的税收体系才能保证人责任的完成。自1992年开始，以增加中央政府财政收入为动机的经济改革开始了快速发展。一方面政府加大固定资产投资，发放巨额的货币，结果导致了以房地产为代表的泡沫的出现。另一方面政府通过法律规范了中央与地方的财政分成，将原来的包干制改成比例分成，并且保证了中央收入的优先权。但是，中央并没有减少地方提供公共品的义务。中央政府还收回了对全国金融资源分配的垄断权，并且严格限制了地方的借债权。由于经济增长对地方政府及其领导者的效用非常明显，减少了国内可支配资源后，它更多的是通过引入外部资金来维系原来的经济增长方式。结果是，外国资本趁机加大了谈判的砝码，地方政府被国际资本俘获的程度越来越大。地方政府所做的事情之一是将以土地为主的公有资产低价长期出售给国际资本，另一方面加大了其他财政收入的筹集，这包括以地方信托为掩护的变相借贷、对民营经济的敲竹杠、对农民的收费等。随着地方掌握的公有资源的减少，政府开始和地方民营经济结盟，共同与中央博弈。中央政府掌握了大量的财政收入，并且直接掌控着消费弹性极低的垄断资源。表面上看是这样。但是，地方政府的机会主义行为特别是因为财政约束使其变为急功近利的执行者，这直接导致了经济运行的不稳定，使得潜在财政风险越来越大。
因此中央政府的政策操作并非游刃有余。因为，中央政府只是暂时解决了显性的财政危机，潜在的财政危机随处可见（魏凤春，2002）。这包括社会保障的缺口、国有银行造成的公共风险等。也即是说，自2002年开始的新一届政府的政策操作仍然是以财政压力凸现为制度背景的。
三、2002年以后公共政策的演化
2002年，新一届政府生命周期开始，其面对的是一个全面开放的风险与机遇并存的制度环境。改革前期的潜在财政风险将会慢慢释放，甩包袱的政策操作已经不可能了，因为已无包袱可甩。大包大揽的做法有违市场经济的要求。而且在政府强制性的制度变迁过程中，以资本推动为特征的经济增长难以为继，如果不改变经济增长方式，政府财政收益就难以保证。
因此，政府必须在潜在的财政风险和短期的经济增长之间选择一条对于自己更合适的路。从政府风险最小化和国家义理性最大化的目标出发，当前的政策选择应该是调整经济增长方式，同时注重劳动替代资本。中国劳动力与资本的不匹配，在资本链条断裂的背景下，劳动力的质量决定了经济增长的路径。人力资本的提高是一个长期的过程，政府只有确定适宜的经济增长目标，把公共收入更多地投资到人力方面，才会迎来长期的经济增长。也只有在人力资本和货币资本相适应的时候，经济增长才可能持续发展。
在这个过程中，政府培养新的税收源泉可能更加重要。打破特殊利益集团的垄断，开放市场已经是老生常谈。但是快速的开放垄断产业，从社会长远发展的角度来看，并不是理性的选择。国有的垄断，可以直接保证政府的财政收入。资源被私人垄断后，如果没有健全的法制和完善的税收制度作为保障，政府被俘获是必然的结果。俄罗斯转轨时期，寡头左右国家命运的教训需要汲取。
俘获政府的另一股强大的力量还来自国际资本。我们前面提到，借助于外部的制度竞争，国内特殊利益集团的垄断地位可望被打破。但是，国际资本在合约中提出的新的条款有可能减少本国政府决策的独立性。而且，中国经济对外资的极度依赖，增大了对国际资本退出中国的担忧。
不仅如此，中国内部收入分化的结果导致了大集团对人满意度的下降。二十年之前农村的改革，政府通过甩包袱缓解了财政危机。随着农村净剩余的转出，农村经济重新陷入僵滞状态。
因此，中国需要权威的出现。一方面通过强制力适度地打破垄断，并且通过转移支付强行转移给穷人财富。另一方面在国际政府的竞争中维护本国人的权利。对权威来讲，转变偏好，主动地承受因经济增长下降而增加的心理成本是必然的选择。
注释：
①张五常评述科斯学术贡献的时候，指出“他的贡献并不在于什么定理，相反，他提供了一种新方法，一种新的角度，能在不同的视角下，透视各种经济现象”（张五常1990）。
②《中华人民共和国发展国民经济的第
一个五年计划》，人民出版社1955年版，第18-19页。
③中国建国初期选择重工业化，经常被解释成领导者的主观偏好、或者说是一种根据经典作家的论述进行的实验。我们不否认这种可能性的存在，但是，一个落后的农业国，实行工业化的阻力是非常巨大的。只有在特殊的时期，这种强制性才较大可能地减少民众的阻力。而选择一种经济增长方式，使之能够取得超过原有体制的经济增长率，则可以有力地支持新政府的存在。
④中国1979-2000年的经济增长过程中，资本的贡献率大致在79%，劳动贡献率在21%.中国的经济增长主要是资本推动型的
政府向国有企业输血的过程，其实就是财政危机加深的过程。为了保证国有企业对资源的优先利用，政府首先是限定了产业的范围，将利润高的行业由政府垄断后交付国有企业使用，并宣布该领域对非国有企业禁止进入。此为其一。其次，政府仍然沿用计划年代对资本实行行政分配的体制，通过国有银行制度将居民手中的“金融剩余”集中起来，再通过政策性贷款的手段注入国有企业。并且实行一系列的金融管制力图堵塞“金融剩余”向非国有经济漏出的“缺口”（朱光华、陈国富，2001）。或者与国有企业的经理共谋在资本市场上诱引“金融剩余”。前者主要表现为金融抑制，后者主要表现为股市的泡沫。当借助于金融手段不能满足公共资金的需要时，政府便只能在税收和债务上努力了。根据“李嘉图等价定理”，债务是延期的税收，二者的同时提高应验着诺斯悖论。如1998年政府正式的税收增加1000亿元，按实际值（物价在下降）财政收入增加了14.4%，几乎是经济增长率7.8%的两倍。无论从哪种意义上讲，税收都不可能保持中性，它都是微观经济主体的一种超额负担。税收收入最大化与国民经济产出最大化不相容定理是成立的。因此，重税不是实现义理性最大化的理想选择，特别是在扩张性财政政策实施的当口。
由于按照MC=MR征税的林达尔均衡并不存在，因此，过高的税率会导致公共产品的过度提供，结果是产生挤出效应。如果政府增税的目的是为了将资本由非国有企业向国有企业转移，那么对非国有经济抽血的经营结果可想而知。樊纲（2001）用“额外综合税赋”来说明这种转移，并指明这是一个相当危险的征兆。并指出，国有部门中各种反对改革的势力过于强大，而本身的状况又不断恶化，要想维持其生存，就势必利用自己对资源分配的垄断地位、利用国家强权，将大量非国有部门生产出的收入用各种方式转移到国有部门，使非国有部门越来越难以增长，整个经济的增长率也就会慢下来，最后各种矛盾暴露，经济陷入危机。
如果某一天，政府向国有企业的输血政策转为了改革政策，则意味着政府财政困难。这里的一个前提条件是，政府对国有企业的输血是有收益的，它并不仅仅表现为财政收入的增长，其中很重要的一项就是保障社会稳定的收益。政府决策是体制结构的函数，当国有企业所能提供的利税收入越来越少，所需的财政支持越来越多，改革后的净收益大于不改革时的政府净收益时，政府便必然会选择改革的路。因为，国有企业过去一直是政府的权力基础。改革国有企业是一件十分麻烦的政治运作，所以不到“万不得已”，任何政府和企业官员都不愿意进行改革。因此，十五大“抓大放小”、“发展多种形式的所有制”等政策的出台暗示政府输血政策的失败。这也从另一个角度说明了，二十年对国企试错改革耗费了大量资源，投入产出极不相称，从而为经济增长设置了极大的障碍。
这种严重依靠资金推动，过分依赖国外市场的经济增长方式实际上是维系了一种“钢丝财政”。一旦资金链条断裂，或者国际市场需求下降，那么财政压力便会凸现。在1998年之前，这一经济增长方式对财政压力，特别是中央财政压力的缓释起到了非常积极的作用。以至于当年政府工作报告的主旨即在于减少财政赤字。但是始于1997年的亚洲金融危机使得这一路径发生了根本的改变。经济衰退造成的财政压力使得政府又采取了风险偏好的策略。于是体制复归，政府开始替代市场。政府推行产业结构调整其实是将资本推动型的经济增长模型强加给市场的一种企图。通过扩张性的财政政策利用税收将非国有经济的资本强行转移，暂时地保证了经济增长和财政收入。粮食体制的重新统购统销，对农村经济增长的损害，进一步减低了国内的需求。
这意味着将国有企业作为财政收入主要来源的做法需要改变了。对国有企业的试错改革反映了政府与市场力量之间的较量。政府对国有企业产权的恋恋不舍使得经济运行的基础遭到破坏，从而削弱了政府的财政能力。换句话说，政府财政目标难以实现的原因就在于短期效应的累积使得政府长期的财源开始变得枯竭。
（三）、市场的形成
政府将增加财政收入的着眼点放在国有企业上，并没有取得预料的成果。因为国有企业所有者缺位以及激励机制和由于信息不完全所造成的“内部人控制”和“预算软约束”难以解决。并且企业的经营目标不是追求利润的最大化而是追求经理报酬和职工收入的最大化，因此，虽然政府给了国有企业各种优厚的待遇，但其对政府财政的贡献率却在逐步下降。虽然国有企业改革是政府与特殊利益集团妥协的结果，但是如果政府长期坚持这样一种投入与产出不对称的政策操作，其它利益集团必然产生对委托人的不信任。
因此，有远见的政府，特别是具有长治久安目标的权威会主动地给其它集团以相对平等的机会。正是在这个意义上，非国有经济开始出现，市场开始逐步形成。非国有企业的产权性质决定了其经济目标是追求投资净收益最大化的。由于其能很好地解决激励与约束问题，所以它比国有企业更有活力。同样的资源如果从国有企业转让出来会提高社会产品的投入产出率。在政府将社会资源向国有企业转移的过程中，非国有企业利用其中漏出的资源和灵活的机制获得了新生。因为资源的限制，非国有企业之间展开激烈的竞争，结果反倒是市场的基本原则得以形成。随着非国有企业的发展，它对政府财政的贡献越来越大，政府对其身份的认同程度也越来越大。
中国的渐进式改革其实就是逐步放松政府对公有产权的控制的过程。这一过程是在国有经济占有资源和产出不对称的大背景下，政府维系庞大的国有经济的成本太高，以至于不得不放松的结果。随着非国有经济的扩大，竞争性的国有企业开始退出。迫于财政的压力，政府开始将国有企业的资本和劳动力打包转移。扩大了的非国有经济具备了同政府谈判的能力，在这个渐进化的过程中，政府妥协，国有资产变卖的结果是非国有经济接受了国有的资本，但并没有接受其劳动力。在改革的初期，非国有经济对于财政的贡献较低，随着非国有经济的增长，政府加重了对其征税的强度，1998年之后，非国有经济对预算内财政的贡献开始超过国有经济。从此之后，非国有经济开始成为政府财政收入的重要力量。这是市场扩大的结果。但是国有企业并没有完全被非国有企业所替代，国有企业仍然停留在一些垄断性行业中。
从另一个角度讲，政府缓解财政压力的短期政策操作还从另几个方面促进了市场的发展。如，当政府开始恢复通过发行国债来缓解财政压力的时候，采取的是强制摊派的做法，并且限制流通。随着政府财政压力的增大，政府并没有偿债基金可以为负债作抵押，结果是只能通过借新债还旧债。并且通过政府的内部人控制，将国债的利息制定得较银行存款利息高，使之成为超金边债券。由于国债的规模越来越大，政府难以偿还，特别是随着物价的上涨，民众开始拒绝购买国债。在此情况下，不再强制摊派并且准许国债交易，增加了流动性，国债市场开始出现。
与国债市场出现类似的是股票市场的出现。政府推行股份制的初始动机在于为国有企业解困，并没有考虑市场的形成。通过开放股票的交换市场，政府以极低的成本换取了民众大量的资本，股票市场开始形成。
此外，政府为了国有企业的解困，对金融业，特别是银行业的垄断，其实际上是阻碍了市场的形成和发展。金融市场作为市场经济最核心和最有活力的市场，其核心的价格利率没有市场化，最重要的原因在于利率市场化会减少政府获取铸币税的数额。
（四)、收入的分化与对外开放
以国有企业为核心的资本密集型的经济增长，注定了政府对资本的依赖。这种只注重效率的政策操作，导致的结果必然是收入的分化。收入分化的结果是穷人集团空有创新动力，但没有创新能力。而富人有创新能力，但没有创新动力。于是制度创新开始减弱，制度趋向僵滞，经济增长趋缓。这一状态在1998年亚洲金融危机时期表现得非常明显。
单纯依靠市场内不同利益集团的博弈，是没法打破这一僵滞状态的。政府之所以寻求加入WTO，目的也在于通过引入外部的竞争来打破国内的僵滞状态。通过政府间的国际竞争，政府必须将其垄断的资源对国外资本开放。结果是垄断被打破，国内市场与国际市场连通的程度加大。二十多年来，中国政府对外资的依赖程度在逐步加深。一开始由于巨大的财政压力，政府不得不签订非国民待遇的契约。外资推动了中国经济增长，减少了政府支出的负担。政府对其产生依赖，也迫于压力对其妥协。特别是地方政府，更是如此。在加入WTO之后，中国政府本着这一组织最基本的国民待遇原则欲行修改原来的契约时，自然遭到了反对。不仅如此，非国民的待遇表现得更加明显。比如依靠在国内垄断而获得高额利润的石化、保险、电力以及银行等行业只允许国外资本分享利润，而不允许国内资本分享。这是短期政策操作的外部效应。
随着国内非国有经济对国民待遇要求的呼声越来越高，国际资本发现国内能够提供的优惠待遇越来越少的时候，便要求修改合约，比如要求中国汇率的变动。这可以看作国际长期投资开始向游资转变的开始，暗示着中国经济增长能够提供的利润率在下降，资本推动的经济增长方式维系的难度越来越大。
（五）、中央政府与地方政府的博弈
在1994年之前，中央政府基本上是采取甩包袱的形式。中央只是通过包税制与地方分成。这样一来，在其心理账户中，收入难以通过固定的合约得到保证。通过对民众心理成本影响较小的国债和铸币税维持财政收入不仅不能保证正常的公共开支，而且还会影响到经济的稳定。如1988年中国陷入了通货膨胀的危机，价格飞涨，商品积压，民众向银行挤提存款。此后更加自由的改革被较保守的经济政策所取代，信贷和基建投资大量消减。再加上国际资本对中国国家风险的考虑，外资大量撤走，经济陷入低迷状态。在权威的坚持下，改革和开放的步伐加大。开放的市场要求中央政府承担更多的公共风险。
于是，甩包袱的行为不能持续，相应地，政府必须建立完整的税收体系才能保证人责任的完成。自1992年开始，以增加中央政府财政收入为动机的经济改革开始了快速发展。一方面政府加大固定资产投资，发放巨额的货币，结果导致了以房地产为代表的泡沫的出现。另一方面政府通过法律规范了中央与地方的财政分成，将原来的包干制改成比例分成，并且保证了中央收入的优先权。但是，中央并没有减少地方提供公共品的义务。中央政府还收回了对全国金融资源分配的垄断权，并且严格限制了地方的借债权。由于经济增长对地方政府及其领导者的效用非常明显，减少了国内可支配资源后，它更多的是通过引入外部资金来维系原来的经济增长方式。结果是，外国资本趁机加大了谈判的砝码，地方政府被国际资本俘获的程度越来越大。地方政府所做的事情之一是将以土地为主的公有资产低价长期出售给国际资本，另一方面加大了其他财政收入的筹集，这包括以地方信托为掩护的变相借贷、对民营经济的敲竹杠、对农民的收费等。随着地方掌握的公有资源的减少，政府开始和地方民营经济结盟，共同与中央博弈。中央政府掌握了大量的财政收入，并且直接掌控着消费弹性极低的垄断资源。表面上看是这样。但是，地方政府的机会主义行为特别是因为财政约束使其变为急功近利的执行者，这直接导致了经济运行的不稳定，使得潜在财政风险越来越大。
因此中央政府的政策操作并非游刃有余。因为，中央政府只是暂时解决了显性的财政危机，潜在的财政危机随处可见（魏凤春，2002）。这包括社会保障的缺口、国有银行造成的公共风险等。也即是说，自2002年开始的新一届政府的政策操作仍然是以财政压力凸现为制度背景的。
三、2002年以后公共政策的演化
2002年，新一届政府生命周期开始，其面对的是一个全面开放的风险与机遇并存的制度环境。改革前期的潜在财政风险将会慢慢释放，甩包袱的政策操作已经不可能了，因为已无包袱可甩。大包大揽的做法有违市场经济的要求。而且在政府强制性的制度变迁过程中，以资本推动为特征的经济增长难以为继，如果不改变经济增长方式，政府财政收益就难以保证。
因此，政府必须在潜在的财政风险和短期的经济增长之间选择一条对于自己更合适的路。从政府风险最小化和国家义理性最大化的目标出发，当前的政策选择应该是调整经济增长方式，同时注重劳动替代资本。中国劳动力与资本的不匹配，在资本链条断裂的背景下，劳动力的质量决定了经济增长的路径。人力资本的提高是一个长期的过程，政府只有确定适宜的经济增长目标，把公共收入更多地投资到人力方面，才会迎来长期的经济增长。也只有在人力资本和货币资本相适应的时候，经济增长才可能持续发展。
在这个过程中，政府培养新的税收源泉可能更加重要。打破特殊利益集团的垄断，开放市场已经是老生常谈。但是快速的开放垄断产业，从社会长远发展的角度来看，并不是理性的选择。国有的垄断，可以直接保证政府的财政收入。资源被私人垄断后，如果没有健全的法制和完善的税收制度作为保障，政府被俘获是必然的结果。俄罗斯转轨时期，寡头左右国家命运的教训需要汲取。
俘获政府的另一股强大的力量还来自国际资本。我们前面提到，借助于外部的制度竞争，国内特殊利益集团的垄断地位可望被打破。但是，国际资本在合约中提出的新的条款有可能减少本国政府决策的独立性。而且，中国经济对外资的极度依赖，增大了对国际资本退出中国的担忧。
不仅如此，中国内部收入分化的结果导致了大集团对人满意度的下降。二十年之前农村的改革，政府通过甩包袱缓解了财政危机。随着农村净剩余的转出，农村经济重新陷入僵滞状态。
因此，中国需要权威的出现。一方面通过强制力适度地打破垄断，并且通过转移支付强行转移给穷人财富。另一方面在国际政府的竞争中维护本国人的权利。对权威来讲，转变偏好，主动地承受因经济增长下降而增加的心理成本是必然的选择。
注释：
①张五常评述科斯学术贡献的时候，指出“他的贡献并不在于什么定理，相反，他提供了一种新方法，一种新的角度，能在不同的视角下，透视各种经济现象”（张五常1990）。
②《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划》，人民出版社1955年版，第18-19页。
③中国建国初期选择重工业化，经常被解释成领导者的主观偏好、或者说是一种根据经典作家的论述进行的实验。我们不否认这种可能性的存在，但是，一个落后的农业国，实行工业化的阻力是非常巨大的。只有在特殊的时期，这种强制性才较大可能地减少民众的阻力。而选择一种经济增长方式，使之能够取得超过原有体制的经济增长率，则可以有力地支持新政府的存在。
财政管理制度篇8
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻落实科学发展观，以稽察、绩效评价和监督检查为手段，以重大建设项目和重要工作为重点，结合“争先创优”活动的开展，积极推行行政绩效管理制度。
二、主要目的
按照《县财政局财政支出绩效评价管理暂行办法》，加强财政支出绩效评价，提高财政资金使用效益，着力解决财政资金使用效益不够好的问题，实现财政工作的最佳绩效。
三、工作任务
负责对政府投资重大项目资金安排、拨付、管理使用情况进行监督和跟踪问效；制定对重点民生专项资金支出绩效评价的实施方案；每年选取30%的重点民生专项资金进行绩效评价。
四、组织分工
结合局机关各科室和乡（镇）财政所工作职责，理顺工作关系，避免重复交叉，提高办事效率，全面推行行政绩效管理制度。具体工作由企业科、农业科、经建科、农业综合开发办公室、教科文科等科室负责实施，实施结果上报局办公室。（祥见附表）
五、措施要求
推行行政绩效管理制度是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，各科室和乡（镇）财政所负责人要高度重视、认真落实，切实把这项工作抓紧抓好，保证有序、有效、持久地推行。
㈠加强领导，认真组织
各科室和乡（镇）财政所要认真组织学习、广泛宣传动员，统一思想、提高认识，明确部门职责分工，严格按照本工作方案的要求，认真抓好行政绩效管理制度的落实。
㈡分类指导，密切配合
相关科室要加强检查督促和分类指导工作，注意及时发现和研究解决实施中遇到的各种问题，保证行政绩效管理制度的顺利推行。行政绩效管理制度协调推进领导小组办公室要充分发挥作用，实行定期召开协调会议制度、定期情况通报制度和信息资源共享制度，及时沟通行政绩效管理中的重要情况和信(文秘站:)息，并于20__年6月20日前向审计局报送上半年开展此项工作的情况，20__年11月底前报送全年开展此项工作的情况。各科室之间要通力合作，形成分工明确、协作配合、齐抓共管、合力推行的良好格局。
㈢掌握情况，适时反馈
各相应科室要认真总结，适时反馈上报情况，并分别于20__年6月15日前向局办公室报送上半年开展此项工作的情况，于20__年11月25日前向局办公室报送全年开展此项工作的情况。
㈣责任考核，严格奖惩