基层社会治理方式范文

基层社会治理方式篇1

关键词：清末；乡官；基层治理；地方自治

中图分类号：D691　文献标识码：A　文章编号：1004-9142(2012)03-0034-06

在中国传统政治结构中，基层行政区域的定位经历了长期过程，县以下治理结构经历了从正式到非正式的演变。从秦到隋，实行国家职官系统内的“乡官”制度；隋至宋代王安石变法，进入由“乡官”制到“职役”制的演变过程；宋至清，国家官治体制从乡村社会退出，基层治理依赖于“职役”制度。清代国家正式政权机构的最低层级为县，对县以下的治理并无正式行政建制，县以下基层社会权力的执行者从乡官演变为“职役”。“职役”人员并非国家官员，地位低下，逐渐沦为州县官员乃至吏役任意使唤的对象。国家政权在基层社会的执行者地位低下，沦为“贱役”，这与其实际应该承载的职能极不协调。“有清一代，乡制未改。惟日久生弊，专司钱粮老人之名称，后已鲜有知者，则不裁之裁矣。保正复名乡保，揆其名义，何等郑重，乃传达州署功令于各村之外，并不知乡政为何事，自侪吏胥，人亦以吏胥视之矣。”(《乡镇志》)

鉴于基层治理的恶化，明末开始不时有人提倡恢复古代“乡官”制度，将国家职官体系延伸至县以下基层社会。清中叶和晚清，“乡官”话题不绝于官场士林。目前学术界对于晚清基层治理改革思想的研究，也有部分成果触及“乡官”议设问题，但大都倾向于将“乡官”之议等同于清末地方自治。事实上，清末“乡官”设想与地方自治虽有相近之处，但仍有很大区别。“乡官”制度的权力来源在于政府，“乡官”体现了国家权力在基层社会的延伸和正式化。地方自治则更多体现国家权力对民间士绅权力的妥协，地方自治领袖由基层社会票选产生，是基层社会权力存在的体现，而非国家权力在基层的体现。美国学者罗杰·汤普森(Roger Thompson)很早就注意到清末基层治理改革思路中的恢复“乡官”设想，他关注赵尔巽在山西巡抚任上整顿“乡社”、设立“乡官”的设想，并称其为“山西模式”，以区别于当时袁世凯在天津推行的地方自治。但是，汤普森的研究多年来未得到足够重视，清末议设“乡官”问题也一直没有专文探讨。笔者拟对这一问题进行初步探讨，以求教于方家。

一、清末新政初期的乡官议设——以赵尔巽“乡社”整顿方案为例

清末新政时期，设立乡官话题再度兴盛。有人认为解决当时县治难题的办法就在于“复古时乡官之制而已”。除知识界的地方自治思潮外，此间不少身膺重寄的疆吏开始着手规划基层治理结构改革，改变行之已久但弊病丛生的“职役”制度，试图重建以“士绅”为主导的基层治理秩序。赵尔巽在护理山西巡抚期间提出整顿乡社计划，就是一次重建基层政治秩序的尝试。

赵尔巽出任山西布政使和护理山西巡抚之时，对山西乡村治理状况进行了较为深入的调查。在他看来，乡村治理的弊病就在于基层社会缺少国家权力的正式存在；若要根治这一弊政，必须借助传统资源。赵氏认为，乡村治理是整个国家治理的基础，“弭患之方在澄其本，勤民之要必始于乡。诚以天下之大，州县所积，州县之广，乡社所积”。而且他赞赏古代的乡官制度，认为“周制族党，汉立乡亭，无非就百姓亲附之人，办地方兴革之务，是以下之事举，而上不劳”。但是，产生于宋代中叶，至清代仍然沿袭的“职役”化基层治理模式却导致乡村治理秩序紊乱，造成“内治日疲，民生日困，州县之举职日鲜，贫弱之患与侮讧之乘，有岌岌不可终日者”的危局，其重要原因就是“中国官制多与古异，治民之职未免过少”，而解决之道就是重新构建国家权力在基层社会的存在方式，将国家权力在基层的执行末梢正式化，加强国家对乡村社会的控制。在赵尔巽看来，清末地方吏治窳坏，“往往朝劾一吏而后来之废弛依然，暮去一官而阋葺愈甚”，一个很重要的原因就是州县政府所担负的治理职能过于繁重，而州县官以下虽有佐贰杂职官员之设，但仍然起不到应有的辅助作用，“牧令总辖过繁萃，内治外交兵刑钱谷于一身而有救过不遑之势”。在这种不合理的“一人政府”制度之下，且受任职回避制度制约，州县官要履行其治理职能，“人地不熟为宾从书役之所蔽”，就只能依赖于体制之外的书役、门丁、幕僚为之辅助，而这些体制之外的人群往往地位低下，没有法定收入，但又握有实权，所以在其行使权力过程中，不免产生种种贪腐虐民等权力寻租行为。赵尔巽注意到，西方制度中国家正式权力在基层社会中存在较多，“查东西各国，民官之多，每什百于我”。在清代基层治理结构中，县级以下基层社区并没有设国家正式权力机构，没有设置国家职官，而是依赖于非正式的职役系统以维持国家权力在基层社会的运行。所以，事实上“在上者已予以乡官之权”，但是囿于定制，只是“尚靳乡官之目”，基层治理不得其人，所以“在下者又多受乡社之害，而不见乡社之益”。赵尔巽认为，“地方官能择数十廉能社长散布于外，即可不劳而治，不戒而孚”，任用基层社会精英担任基层治理人员，州县官与基层社长之间建立有效沟通，“官与社长常相晤接，则利病可以周知，情谊可以通达”，而原先操控基层政治，阻碍州县官与基层社会沟通的“奸胥蠹役皆将退处于无权”。所以，光绪二十九年(1903年)正月，赵尔巽拟定整顿山西“乡社”的一套办法上奏朝廷，具体如下：

基层社会治理方式篇2

关键词：政府行政管理；基层群众自治；协调

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：2095-0829(2012)04-0013-05

国家行政管理是“国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。”[1]基层群众自治是基层群众充分发挥主动性，充分利用民主政治权利实现自我管理、自我服务的治理过程。这是我国民主政治建设的重要内容，亦是基层群众民利得以彰显的主要形式。党的十七大报告更是将基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入了中国特色政治制度范畴。当前，我国国家行政管理与群众基层自治作为两种不同的治理模式还存在着协调困境，需探索研究。

一、社会多元治理的缘起

“凯恩斯主义”影响下的传统政府单一主体治理模式，公众是被动的、消极的管理对象，这种治理模式往往带有强制性特点。因为，这种治理环境下，政府治理是单向度的，完全是政府意志的现实化、社会化，公众的需求是不被重视的。若无强制力推行，国家行政管理往往很难实现政府的预期。但是，这也带来了一种困境，即公众对“强制力”的回应。犹如弹簧一样，压力越大，往往弹力越大。在强制力的作用下，公众的合理意愿被压制，这种状况长期持续，则会带来公众的集体“不同意”。另外，单一的政府治理模式，要求相应“大政府”组织体制，这必将导致政府的无序扩张，带来公共资源的巨大浪费，从而会更加剧公权与社会的紧张关系。随着市场理念的回归，社会越来越多的生存发展问题被置于市场机制下得以解决，“在当今社会，政府行政体系与市场体系成为控制社会、影响社会的最大的两股力量。”[2]另外，民主政治建设、政府自身改革业已成为当前政治领域的重要课题，公民社会的培育也受到政府与社会的普遍重视。民主政治建设，从根本上讲就是要释放“民权”，还权于社会；政府自身改革，从根本上讲就是要依据当前经济社会发展现状做出适应性调整；公民社会的发育、成熟，为政府还权于社会、政府职能调整提供了承接载体。

众所周知，政府是利用“公共权威”，经法定程序对社会进行干预，解决公共问题，进而实现公共秩序的。各类市场主体是通过市场机制来满足社会需求，解决人类生存发展的“私域”问题的，抑或是在政府相关制度机制促动下，参与解决某些公共问题。同时，社会作为公共权威与市场机制的作用对象，也不是静态的、被动的，它也在通过公民社会培育下，内部衍生的各类社会主体日渐承担起更多的自我治理功能。在当前各类公共问题涌现并日趋复杂的背景下，任何单一的社会治理模式，都很难达到社会总体治理的预期功效。因此，我们需要一种治理的合作网络，也即“为了实现和增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行政主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务。”[3]事实上，当前的社会总体治理模式也就是政府、市场与社会三种机制的合作共治，只是在不同的国家，因市场经济与公民社会的发育程度而表现出不同的结合方式。

基层群众自治属于多元治理主体结构中社会治理的重要组成部分，它作为一种重要的民主形式和治理方式，因与政府行政管理基于内在驱动、价值选择和运行机制的不同，存在着较大的协调困境。

二、政府管理与基层群众自治协调困境的原因

治理主体或者模式的多元化必将带来冲突与协调问题：权威治理模式与非权威治理模式的冲突与协调，不同权威治理主体之间的冲突与协调，社会非权威治理主体之间的冲突与协调。其中，政府权威治理模式与社会非权威治理模式之间的冲突与协调问题会成为主要内容。毋庸置疑，政府行政管理与基层群众自治之间的协调问题，是政府权威治理模式与社会非权威治理模式之间协调的重要表现形式和内容。

国家行政管理与基层群众自治都是在我国总体政治框架下运行的社会治理机制，因此，两者具有统一的社会目标——社会治理。只是前者对社会的治理是一种有意识的法定行为，而后者是在以满足自我需要为直接目的的基础上，进而推动社会治理目标的实现。因此，前者治理是一种主动，后者治理是一种被动，无论是出于主动抑或被动，两者的行为最终都会导向社会治理。但是，从宏观角度来讲，因不同的内在驱动、价值选择和运作机制，虽然两种治理模式有着内在的统一目标，却不可避免地要面临着诸多的协调障碍，也即国家行政管理与基层群众自治之间如何能降低合作损耗，真正在解决公共问题上形成合力，还需要解决许多的问题；从微观上讲，因权威治理主体的牵绊及自治主体的局限，也带来了相当大的协调困境。

（一）宏观视角下的协调困境原因分析

1.不同的内在驱动：公权与民权的竞争。国家行政管理是一种因“公共权力”运作的管理行为，因此，“公共权力”是其内在驱动。因“公共权力”具有强制性和权威性，所以才能够做到“社会价值的权威性分配。”[4]国家行政管理如若没有“公共权力”做后盾，决计是难以施行的。而基层群众自治作为一种民主政治形式，它是基层群众“公民权利”得以充分彰显的重要机制。基层群众之所以能够自治，是因《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》等法律性文件赋予的基本民利，基层群众自治也即是这种法定权利的施行。因此，“公民权利”是基层群众自治的内在驱动，没有法定的“公民权利”，任何所谓的“自治”都是非法的。由于国家行政管理与基层群众自治的内在驱动的差异，在两种治理模式的耦合过程中，会出现“公共权力”与“公民权利”的矛盾，即对于同一公共问题，可能会存在政府行政管理与公民自治两种治理模式的选择的冲突。因公共权力的权威性和强制性、公民权利的自愿性和平等性，则可能会出现公共权力对公民权利的压制和侵犯，从而出现冲突陷入协调的困境。

2.不同的价值取向：公益与利己的分野。众所周知，国家行政管理的核心价值是“公共利益”，即行政管理的“公共性”，任何以公权谋私利的行为都是非法的。而对于基层群众自治，首要考虑的是自治范围内的利益，这种利益对于其自治范围具有“公益”性质，但是对于作为社会治理网络之一的网格，相对于社会公共利益却是“私益”，因此，基层群众自治的价值取向相对于国家公共利益而言却是“利己”的，当然，这种“利己”行为是合法的。基层群众自治即是通过这种“利己”的自我治理行为达到治理状态的。当社会所有自治群体都通过合法的“利己”行为实现自我治理状态，也即达到了“自治的帕累托最优”，整个社会也会进入良好的治理格局。在不同的价值取向的指引下，国家行政管理对社会的治理是一种有意识的目的性治理行为，而基层群众自治是一种追求“利己”的无意识治理行为。当这两类治理行为相互合作时，必将出现价值的冲突。在不同的价值指引下，必将导出不同的行为方式，因此，这也必将会致使国家行政管理与基层群众自治陷入协调的困境。

3.不同的运作机制：法定与意思的选择。“行政必须以法律为依据，不得逾越或违背法律规定。”[5]即国家行政管理职能、范围、程序等都应严格遵循国家相关法律制度，遵循法定的运作机制。而基层群众自治作为一项公民权利，自然是由相关法律制度赋予和受到相关规定约束，但在具体如何行使以及是否行使，只要不突破既定的政治法律框架，则可完全遵照自治主体的意思表示。法定机制往往具有既定的严肃性和权威性，轻易不能突破，而意思自治机制却可以有多种选择，只要在既定政治法律框架内便可运行。当法定运行机制与意思自治机制遭遇时，必将出现权威与平等、既定和选择、强制与自由自检的冲突，这也必定会引致两种治理模式的协调困境。

（二）微观视角下的协调困境原因分析

微观视角下，两种治理模式协调困境是由治理主体行为过程中的局限性所致。

1.政府职能扩张。“政府行政职能扩展是一种世界现象，也是一种历史的必然。”[6]政府职能的扩张，由自由资本主义向垄断资本主义过渡时肇始，在“凯恩斯主义”的影响下，逐步形成了“行政国家”的独特现象。政府职能的扩张有其合理性的动因：市场失灵，公共问题增多且复杂化等。但在正常合理的职能扩张过程中，也夹杂着一些异化现象，如政府对公民“私域”的过多干涉。20世纪80年代世界范围兴起的“新公共管理”运动，是人们对政府职能扩张问题的一次正面回应。在我国，计划经济下的“全能政府”的组织惯性尚未完全消失，政府职能扩张性问题显得尤为严重，正如邓小平所说，我们政府“都管了很多不该管、管不好、管不了的事，”[7]因顺应发展要求和国际公共管理改革运动，我国也在80年代提出转变政府职能的要求。当前，转变政府职能，以构建适应市场经济和民主政治背景下的社会治理结构，是我国行政管理体制改革的一个重要方向。随着我国社会主义市场经济制度趋于完善，公民社会发育成熟，逐步会形成政府主导与市场调节、社会承担三方合作共治的治理格局。但由于计划经济的惯性思维、团体利益的牵绊等障碍尚在，目前，我国政府，特别是基层政府的行政管理职能扩张问题并未得到根治：对基层管的多，管的死，使基层自治流于形式的现象较为普遍，这压制了基层群众的自治权利，导致了公权与民权之间的冲突，带来了公权治理与民权自治的协调困境。

2.基层群众自治意识薄弱。自治意识本质上来讲是一种权利意识。我国重“权力”而轻“权利”的传统观念一直根深蒂固，这在基层群众的意识里表现得更为顽固。另外，我国长期的中央集权式的“全能政府”直接治理模式，压缩了基层群众的自由空间，破坏了公民社会发育的土壤，带给人们一种政府可以解决一切问题的错觉，形成了“有事找政府”的惯性思维，这些都造成基层群众自治意识的薄弱。缺乏自我治理意识和政治参与主动性的基层群众，在遇到问题时，往往会直接跨过自治组织寻求政府解决，也就是说，基层群众仍倾向于选择基层政府的直接管理。很多地方，虽然形式上建立了自治机制，但自治意识的薄弱，给这些机制的有效运作带来了困境，迫使政府行政管理机制不得不重新介入本已放开的自治领域，这更使得基层群众自治机制的运作显得效果不佳，呈现出基层治理的强政府、弱社会的现象。这就形成一个怪圈：依据我国相关制度与治理原则，政府合理调整职能权限，寄希望于基层自治，而基层自治却因基层群众自治意识薄弱，难以发挥作用，政府又不得不重新介入，政府的重新介入又进一步削弱了基层的自治功能，这是一个亟待破解的困境。

3.基层自治组织利益聚合与表达功能不强。当前，在我国基层自治领域，自治组织的主要形式是村（居）民委员会和企业职工代表大会。但随着市场经济的发展和公民社会的发育，非营利性的社会组织承担起了部分社会治理功能，成为基层群众自治的新的组织载体。无论是国家主导下的村（居）民委员会和企业职工代表大会，还是自发形成的各类非营利社会组织，因经费、身份定位、团体利益等问题的影响，在基层群众的利益聚合与表达方面都没有发挥出理想的作用，这也是造成基层群众对基层自治组织作用并不看好的重要原因。基层自治组织存在的根本原因，就在于其可以聚合与表达基层群众利益，使基层群众能够得到更多的公共政策惠顾。一个聚合与表达功能弱的自治组织注定难以得到群众的认同，政府也不太可能从一个利益聚合与表达功能弱的自治组织那里获取太多基层群众呼声，这也在一定程度上窄化了政府对基层真实信息的获取渠道，从而可能导致出现政府对基层行政管理的不当干涉，这也必将带来与基层自治的冲突，出现协调性困境。

三、政府行政管理与基层群众自治协调的路径选择

对于宏观视角下，两种治理模式之间的协调困境，最有效的协调方式就是充分划清治理的范围。因为，无论是内驱力、价值选择抑或是运行机制，对于两种治理模式都是不可变迁的，任何方面的变动，都将导致两种治理模式的趋同，或者治理效力的弱化。“法律有限，人事无穷”，合理划清两者的治理范围，不仅要有相关的法律规定，更需要在具体的治理过程中，因地制宜地选择权威治理或群众自治。具体而言，对于需要政府强力干涉的领域，政府应当主动承担起治理职责；对于可以充分发挥群众创造力、有效进行自我管理的领域，应充分尊重群众的自治权利，政府做好引导和监督即可，不必过多干预；对于必须由政府与基层群众双方合作共治的领域，应根据公共事务的具体特质来确定一方的主导地位，而不是想当然地由政府主导。

微观视角下，两种治理模式的协调，需要采取以下措施。

1.合理调整基层政府管理职能。基层政府组织是基层群众自治与国家行政管理最直接的衔接对象，因此，基层政府的职能调整对于国家行政管理与基层自治的协调最为关键。什么样的调整才叫合理？当前普遍赞同的一个观点是：充分发挥市场和社会组织的治理功能，推动社会在政治法律框架内自治；在市场和社会治理功能难以彰显的领域，政府做出必要的公权干预。这是当前政府职能调整的合理定位和社会治理格局的理想预期。如何调整才能实现合理？自从政府放弃了“守夜人”的角色，成为了“万能政府”，其“行政国家”的地位一直难以撼动，这里自然有其合理的方面，但公权力的自我膨胀确是一大痼疾。这也是我国政府提出职能转变近30年来，政府职能一直难以调整到位的重要原因。在基层政府范畴，很多地方已将基层群众自治组织视为乡镇、街道等基层政府的下级机关，基层自治组织的自治空间在被逐步压缩，已经变得“非官非民”，完全失去了其应有的功能和地位。对于此种情况，应当合理地缩减基层政府对基层自治组织的直接操控权，严格按照《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》的规定，相应地调整基层政府的管辖范围，该放权的放权，该让位的让位，该间接管理的间接管理。

通过基层政府职能调整，实现凡属群众能够自己办理的事情，就应当放手让群众按照自治的方式去办，并随着社会的发展不断扩大其自治范围。当然，这里还需进一步完善相关法律制度。一是修改《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织 法》，制订《村（居）民自治法》。通过法定程序，保障基层群众自治权利，实现群众自我管理、自我服务、自我治理。二是明晰公权与民权界限。以法律的形式进一步明晰基层政府行政管理权限和基层群众自治范围，约束政府行政管理行为的过度扩张，使基层群众自治权力得到法律保障，实现基层政府行政管理与基层群众自治有机协调。

2.培育基层群众的自治观念。自治需要法律制度的构建，更需要理念的树立。法律制度是外在的保障，理念是内生的驱动。两者缺一不可。法律制度的建立只需要国家相关立法机构的职权运作，而群众的自治理念的形成却需要一个长期的培育过程和有效的培育路径。这需要：一是通过各种媒体渠道，大力宣传基层自治的精神实质、目的以及对于社会治理的重要价值，让基层群众在政策宣传的氛围中，潜移默化地形成对自治制度的认知；二是通过体验的方式让基层群众真正参与到自治中来。自治的最大优越性在于自我解放、自我治理和自我服务，这既是对基层群众公民权利的尊重，也是一种基层群众自我利益分配的一种有效机制。让基层群众真正参与，是发挥其主动性和创造性的重要举措。真正亲身体验自我管理的群众，会深切感受到自治带来的主人翁责任感，从而逐步消弭过去对“自治”的偏见；三是通过典型示范作用，以榜样的力量来影响对基层自治抱有“消极”或者“迟疑”态度的基层群众，使他们积极参与到自治管理中来。当然，基层群众自治观念的培育，不可能一蹴而就，它是一个长期的习惯性思维的培养过程，这需要党和政府的政策支持，也需要基层自治组织真正担负起群众利益代表者、维护者的重任。

3.增强基层自治组织的利益聚合与表达功能。组织能够提供个人实现某种目标的运作机制，这是组织存在的合法性基础；否则，组织是没有生存空间和存在意义的。基层自治组织具有基层群众利益的聚合与表达功能，这是其存在的合法性基础之一。针对当前我国基层自治组织普遍存在的利益聚合与表达功能较弱的现实，提出几点应对建议：一是政府放权，加大投入。政府要放权于社会，让基层自治组织独立承担起基层治理责任，使其在实践中成熟强大；政府要加大对基层自治组织的各种资源的投入。当前，基层自治组织对于政府财政转移支付仍具有依赖性，特别是集体经济较为薄弱的乡村，有了基本的资源保障，基层自治组织才能应对基层利益聚合与表达过程中的各种耗费。二是优化基层自治组织的人力资源结构。基层自治组织要通过引进、培养等各种渠道，优化人力资源结构，不断提升工作人员素质，使基层自治组织有能力发挥基层群众利益聚合与表达的功能。三是细化法律规定。将《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》中较原则性的规定进一步具体细化，使其具有可操作性，便于基层群众自治组织在利益聚合与表达过程中做到操作规范。四是建立相应的履职责罚制度。可以通过基层群众集体协商、政府出台等途径，建立自治组织履职责罚制度，对在基层群众利益聚合与表达中缺位、错位、越位现象进行必要的惩罚。

参考文献：

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基层社会治理方式篇3

关键词：西部民族地区;基层政府;治理困境;治理能力;善治

中图分类号：D67

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）02-0029-04

我国西部民族地区正处于从传统农业社会向现代工业社会、半封闭型社会向开放型社会的快速转变期，在这特殊的历史发展时期，社会潜伏的矛盾更易爆发，治理难度俞益加大，基层政府必须解放思想，更新观念，整合资源，建立科学开放、多元协同的善治模式。

一、当前西部民族地区基层政府的治理困境

我国古代思想家早就认识到基层治理的重要性和艰巨性，所谓“安邦之难，难在固本;治国之难，难在强基”。基层政府是国家政策的执行者，是底层百姓诉求的保障者，也是群众怨气的直接发泄对象，在治理过程中，极易引发社会冲突。

1.治理观念陈旧落后。我国政府体制是金字塔形结构，政府由中央―省―市―县―乡五个层级构成，政府实行单一的“干部委任制”。基层政府在长期的实践中形成了以严格的管控为手段的治理思维，尤其在工业化、城镇化的初步发展期，基层政府执行政治统治和社会管理职能主要依靠对公众、社会和企业进行控制和管理，在经济社会发展中取得了一定的成效。政府因而故步自封，“因循守旧”，按照既有的“章程”理政，形成一种自上而下的“权力流动”，不能适应新的实际变化，忽略公共管理中涉及的多元主体的利益表达和诉求，甚至侵害某一主体的利益。如前些年，由于无视民族文化的特色，许多民族地区的城镇建设失去了民族特色和地方特色，出现了“千城一面”的现象，[1]由此带来公众对基层政府的愤懑与不满，对其治理理念的排斥，抑制了民族地区的全面发展。

2.治理机制刚性僵化。治理机制刚性僵化，是指基层政府在治理公共事务中，不能根据公共问题的具体实际培育起一种“情景”思维能力以调整固有的治理体制，而是硬性地沿用原有治理机制的状况。基层政府治理机制刚性僵化表现为：一是治理主体间关系刚性僵化。在治理公共事务的认知上，存在着治理是政府的事，政府与其他社会组织、公民是泾渭分明的不同主体，其他组织和社会公民是看客和路人的观念。即使把社会组织和公民纳入治理主体范畴，在公共事务治理过程中，它们的合作往往也是流于形式，没有形成利益共享、责任共担的合作治理体制。2014年昆明近郊普宁县在土地征用中，基层政府忽视与民间力量、社会公众的沟通而导致的暴力冲突事件，就是一个例证。二是治理手段刚性僵化。在社会治理过程中，基层政府习惯于使用公权力手段。公权力手段作为政府治理社会的手段，具有权威性和强制性特征，但基层政府公职人员往往将公权力视为社会治理的最有效手段，忽略了其他如市场化、社会化、自治等手段的合力运用。公权力手段体现的是一种自上而下的非平等的治理工具，必须遵循预先设定的固有程序，显得刚硬僵化。三是治理过程刚性僵化。当社会公共问题出现时，尤其是出现重大公共问题时，基层政府是治理的主要组织者、实施者，基层政府必须严格依照程序逐级上报，往往是重大问题等待上级的决策，不会轻易采取灵活的方式，这样容易错失解决问题的最佳时期，给公共治理带来损害。四是治理机制动力不足。基层政府对公共事务的积极治理活动需要构筑长效的动力源泉，才能使公共问题的治理成为一项持久高效的活动。目前，基层政府治理活动的运行更大程度上依赖的是权力的强制性。当权力的强制力较弱时，政府对公共事务的治理活动难以开展或进展缓慢;当权力的强制力过强时，往往表现出一个强势政府，引发社会群体的心理抵触，治理效果同样会大打折扣。

3.府际组织协同困难。府际协同困难表现为：一是权力本位严重导致府际协作艰难。在治理公共问题中，政府间的合作主要依靠“权力”间的合作，这种合作在上下级政府间的合作相对顺畅，但同样存在上下级政府之间的博弈，出现“上有政策下有对策”的不合作行为。在基层一级政府不同部门之间，当一些复杂性的公共问题出现时，尤其是涉及到需要多部门协同解决问题时，政府之间就会出现对部门有利时都去管、无利时都推诿的状况。在运作中出现执法力量分散，执法依据不一，降低了治理效率，无法形成政府间治理的充分协调统一。如同为市场管理机构的工商、物价、卫生、技术监督部门，它们往往根据自身职能划分的差异而各自盘算，各自为政。二是信息碎片化使府际沟通不畅。沟通不畅是政府间在治理公共问题中的症结之一。面对公共问题的出现，垂直管理系统中的政府部门会及时把信息上传下达，但横向管理系统的部门就很少主动地沟通、传递信息或传递信息不全，唯恐自身丧失信息优势，进而在合作中丧失话语优先权。在相对落后的西部农村地区，基层政府缺乏更多的现代技术设备，缺少更多操作信息高速传递技术的专门人才，致使组织协同更加困难。三是政治晋升博弈使府际协同受阻。政府各级及基层同级不同部门间的官员都存在政治晋升博弈现象，在这场政治博弈中，官员们看重的是政治收益，因为晋升的名额是额定的，某一官员的晋升意味着另一官员的落榜，而现行官员政绩以GDP为主要的考核标准的方式，使担心他人利用合作提升政绩的官员而采取不合作或浅合作行为。

二、西部民族地区基层政府治理困境的原因分析

多年来，西部民族地区基层政府在治理实践中形成了具有一些地方特色的治理机制和治理习俗，但治理体系和治理能力现代化水平还普遍较低，亟待提高，其根源主要在于受特定的区域政治、文化、社会环境的影响。

1.官僚文化意识影响深远。受中国两千多年的封建传统思想和新中国初期计划经济的影响，官僚文化意识在公职人员中仍占主导地位，直接影响了基层政府治理模式。一是官本位现象依然突出。随着市场经济和改革开放的深入发展，西部民族地区基层政府虽然在提供公共服务方面有较大改善，但在行政管理过程中，盛行官本位思想。中国长期存在的臣民文化在民族地区基层社会弥散更甚，体现在公务员身上即自认为是父母官、拥有驭民的权力，以权位的高低作为理政的指南，而一些汉族干部粗暴的官本位行为往往被一些少数民族群众曲解为民族压迫，进而产生民族对立情绪，加大了基层干部掌控、治理公共问题的难度。二是的形成。西部民族地区在市场经济建设的过程中，推动了经济的繁荣，但在一些地区形成了。所谓，指权力与资本合谋，排挤非权贵（尤其是中小企业）通过诚实劳动、合法经营及智慧创造获得财富的出路为手段，形成固化的利益集团。常常凭血缘、姻缘关系及密友关系而获得政治领导人的信任、提拔以及重大经济项目上的支持、合作。使其他中低收入群体参与社会治理的积极性降低，将自己视为社会的局外人，公共事务高高挂起。三是庸政懒政现象依旧普遍。一些基层官员工作推诿、办事拖拉、在岗不谋事的问题仍然存在;一些基层干部本着“只要不出事、宁愿不做事”的态度混日子，将“等靠要”视为工作重点;一些基层干部对基层需求不闻不问，对群众疾苦熟视无睹，工作左躲右闪，大打“太极拳”，降低了政府的公信力，严重影响了政府在社会治理中集结群众的感召力。

2.学习型政府构建不力。“置身于治理环境中的政府必须学习一种适宜的、和往昔那种等级制度思想模式相反的运作规范。”[2]西部民族地区基层政府普遍还停留在推崇等级权威的传统型政府阶段，组织学习能力不强。一是沿用传统学习理论。传统学习理论把独立的个体作为学习的出发点，将个体行为能力的改善视为学习能力提升的标准，但这种“单线式”“片面式”学习理念只能造就个别人的优秀，难以达到整个组织能力的提升。因此，树立“复线式”“全面式”学习理念是解决基层政府能力的基础工程。二是难以整合共同愿景。学习型政府以共同愿景为粘和剂，“如果没有共同愿景，就不会有学习型组织”。[3]没有共同愿景的政府，充其量只是被动型学习或者适应型学习，只有当政府公职人员致力于实现某种来自内心深处极度关切的事务时，才能形成创造型学习。西部地区基层政府结构复杂，组织文化庞杂，价值观念差异巨大，要把基层政府整合为“全心全意为人民服务”的共同愿景组织面临较大障碍。三是难以根除局限思考的学习智障。彼得・圣吉论述了学习智障中的局限思考问题。所谓局限思考，是一种狭隘的“固守本职”观念，人们在处理事务中不愿意或不能以系统整体的方式思考问题。政府组织之间局限思考使得公共治理碎片化，政府条块分割、各自为政，甚至出现“地方保护主义”情形。

3.公民社会发育不良。公民社会是相对于于政府、企业之外的独立的民间组织，它是通过自愿集结成社、自主参与公共事务活动、自由讨论公共问题而形成的民间公共领域。它既不属于政府部门，也不属于企业性质，是介于政府和企业间的“第三部门”。在现代化过程中，西部民族地区公民社会发展存在营养不良、发育不全的状况，影响了政府治理的效率。一是政府主控明显。西部民族地区公民社会虽然具有明显的官民双重性，但从总体上看是一种典型的政府主导控制型组织。在关西南民族地区政府管理的调研报告显示，35.5%的调查对象认为居委会和村委会是基层政府，25.8%的调查对象不知道，只有38.7%的调查对象了解其属于居民自治组织。[4]大多民间组织是政府创建并受其管控，尤其是经过合法登记程序的社会组织，它们对政府的依赖性特别高，在公共事务治理过程中不敢挑战政府决策，无法体现社会治理中的合力优化决策的作用。二是公民社会组织面临财力危机。由于西部地区经济发展相对落后，公民社会组织可持续资金明显不足，主要资金来源要么依靠政府，要么依靠外来资金，大大消减了公民社会的自主性和风险性，在公共事务治理问题上，很大程度上可能出现附和或对抗现象，不利于公共事务治理的合作与优化。三是公民社会组织成员整体素质不高。西部民族地区公民社会组织存在缺乏专业人才、组织内部管理不规范等问题。公民社会要求组织成员具有理能力、与他人的良好沟通能力、参政议政和捍卫自身利益能力等基本素质。但在现实中，公民参与组织的热情不高，缺乏参与组织的归属感，一些人在个人诉求没有得到满足之后出现“政治参与冷漠症”现象，严重影响了公共问题治理的效果。

三、西部民族地区基层政府治理变革的实践路径

西部民族地区基层政府在全面深化改革的攻坚期，应结合地区实际，利用后发优势，构建上下左右协调、法治完备健全、责任明确长效、教育有的放矢的治理格局。

1.坚持以人为本，强化社会善治理念。西部民族地区在社会治理过程中，不断总结治理经验，以善治治理理念引领社会治理新常态。善治是政府的良好治理行为，是政府在管理活动中以最少的社会资本耗费获取最大的公共利益，满足最大多数人的公共需求的管理活动。善治非人治，是用法治做保障，形成政府负责、企业协同、公民参与的治理体系。一是基层政府公职人员要树立以人为本思想。基层政府公职人员是决策的制定者和实施者，要有强烈的为人民服务的责任意识，“以人为本，就是以人为中心，把人的全面发展，作为每届政府、每届领导人的终极关怀。”[5]在公共问题治理中，坚持以人为本，才能保障公共事务的“公平正义”。二是基层政府在施政策略上，要改变传统的以管控型为主、以命令―服从为代表性的治理模式，走向现代服务型为主、以协商―共治为代表的治理模式。当然以现代服务型为主的社会治理，不是要摒弃管控职能，而是注重转移基层政府的主要职能，以善治为主，以控制为辅助。云南临沧基层政府实施的“一体二会”（党群致富联合体、新农村建设理事会、产业协会）治理模式，以实现公共服务最大化为目的，调动了民族地区人民全面建成小康的积极性。三是基层政府在治理路径上，要实现从封闭向开放转向。基层政府由于特殊的历史、地理因素，常以决策主体的利益综合代替社会整体利益，忽视了公众的利益表达，影响了政府治理的公共性和公正性。因此，基层政府应构建多元主体参与的透明治理机制，激发社会组织、公众的参与热情，将公共权力置于阳光之下，提升公共事务治理的智力平台，实现公共治理的最优化。

2.建立多元互动协同治理网络。实现基层政府治理能力现代化，关键在于实现政府、企业、公民社会的多元主体共同参与、协调、互动与合作的网络治理机制。一是要厘清政府、企业、公民社会的边界。在经济治理中，要按照市场经济的逻辑规则运行，政府是市场规则体系的制定者，其主要在于提供一个公平竞争、高效有序的市场环境，发挥市场在资源配置中的决定性作用。在社会治理中，政府要减少对基层社会的直接管控，要培育公民社会的发展，健全民间社会组织。浴火重生的贵州瓮安县探索基层治理民生的“三议三公开制度”，群众的事群众议、群众定，群众干、群众管，激发群众参与基层社会的管理，基层社会自组织不断成长，在治理事务中同政府磋商，弥补政府失效和市场失灵的现象，优化了社会治理。二是要形成多元互动的社会治理网络。基层政府从传统的无所不管的管制型治理模式中解脱出来，形成政府、社会、民众各负其责、各履其职、共享其果的社会治理格局，实现从政府单一主体的控制型管理向多元协同型治理转变。为实现公共利益的“最大公约数”，拉萨市城关区政府实施的社区网格化管理，确立“1+5+X”（1个社区，分住户、企事业单位、宗教场所、综合等5种类型，多个网格员对应负责制）的网格力量模式，推行“网格全覆盖，工作无缝隙”的策略，实现网格中的所有工作都在基层政府的管理和服务中，发挥各个主体的能动性，提高了群众对政府执政的满意度。[6]三是要创新多元主体互动协同治理的平台。信息化时代，借助网络平台，重视社会、公民参与渠道的便捷化、多样化和立体化特征，建立透明、高效、迅捷的公共服务网络平台，就公共问题的治理，拓展政府与企业、公民的平等对话的时空，完善多元主体协同参与治理的方式。新疆库尔勒市“智慧社区”管理平台，推行“单位化管理、网格化覆盖、社会化服务”，利用现代科技和网络手段，增强了社会治理活力，实现了服务居民的目的。

3.构建现代法治型基层政府。“从新制度经济学的角度来看，只有通过制度构建，形成一种有效的激励约束结构，才能规制或缓解各种机会主义行为，克服个体理性与集体理性的悖论，将人类行为导入财富创造性活动，而避免其从事诸如寻租、腐败等非生产性和分利性活动。”[7]现代法治政府建设是基层政府变革的必然趋势。一是弘扬法治精神。法治体现社会成员的共同价值观念和政治道德信念，在社会治理过程中要求政府、个人和社会机构都必须遵循，具有权威性和高效性特征。基层政府带头弘扬法治理念，以法治规范治理行为，政府机关和工作人员在宪法和法律范围内活动，社会治理就会有章可循，使决策更加民主、科学和高效。二是注重法治程序的合法性。法治型基层政府是讲规则、守规矩的政府，在社会治理过程中注重程序正义，杜绝治理行为中的任意性、随意性和越权行为。同时，基层政府要向社会公众宣传公众参与政府治理过程的程序，建立激励公众参与的机制，保障公众的有序参与和有效参与。三是强化行政监督的常态化。基层政府要强化自身的法律责任机制，自觉接受行政执法监察，接受权力机关――人大的监督和质询。行政执法监察及廉政监察要对基层政府所有成员实施全方位、零死角监督。在监察过程中，特别注重投诉机制的建立和完善，如广西河池建立的“网络问政”“河池民声”专区，积极回应公众对政府公职人员的行政不作为甚至职务腐败问题的查处，强化了问责效力。

4.健全治理评价追责机制。“中国地方官员的治理机制的核心要素是地方分权、财政分成、政治锦标赛和晋升竞争。”[8]政府治理先治官，建立科学的治理评价制度，实施每一治理环节都有人负责任的制度。一是健全干部政绩考核制度。改变传统的以经济锦标赛为主、以GDP为标尺的干部提拔任用制度，修正主要由政府部门和上级管理部门对干部政绩的考核方式，加大社会公众对干部的意见和评价权重，注重干部施政的善治理念和方式，把具有善治思维，敢于创新的干部提拔到领导岗位上，完善干部选拔任用制度，营造激发人才活力的政治生态环境。二是形成全面追责机制。基层政府公职人员要做到在其位，谋其职，推行“民主政府”“透明政府”的施政环节和程序，既向人民负责，又向上级负责，接受人民和上级政府的问责。同时还要养成自我问责的习惯，做到“吾日三省吾身”，接受自身良心的拷问，甚至引咎辞职以表失职的愧疚之情。三是强化公民异体问责机制。公民异体问责克服了行政同体问责和立法司法机关“准同体问责”中存在的“官官相护”“不打自己脸”的问责弊端，能够更直接、更有效地提升政府履职效能。要营造公民问责文化氛围，培育公民社会，支持激励公民参与问责行为，以法制保障公民的问责活动，使异体问责成为公民的份内事，促进基层政府的善治行为。

5.加强行政伦理常态化教育。良好的行政伦理是西部民族地区基层政府善治的内蕴要素，是良好治理的重要前提。行政伦理体现了政府的道德责任，展示了政府的“组织良心”，它主要涉及“政府行动的正当性和合理性，亦即领导、决策和执行等行政活动的合法性问题，包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范”。[9]一是开展网络化行政伦理教育培训。在基层公务员中开展常设性教育，上级政府中的“政治精英”和高校中的专家学者进行学理性和职前基本从业培训，行业机构开展纵向业务培训，党校（行政学院）开展政治方向性教育培训，让他们明白公权力的来源，树立正确的职业道德观、权利义务观和是非善恶观。二是更新行政伦理教育方式。行政伦理教育要从“说教式补课类培训”为主的教育方式向“思辨式应用类培训”的教育方式转化。思辨式应用类培训主要展现出“‘价值思辨’和‘综合应用’”这两种特质。[10]在培训中，运用情景模拟和案例分享的互动式教学模式，针对基层治理的伦理困境，运用多学科知识，锻炼学员的思维能力，让基层公务员对公共事务进行价值层面的思考与辨别，提出解决问题的最佳途径，既解决公共问题的治理难题，又避免工具理性的泛滥。三是营造创新型行政伦理文化。行政伦理文化作为特定的文化现象，是在行政环境、行政体制及其运转过程中，通过特定的心理定势、文化积淀和潜移默化而铸就的道德意识、道德习惯和伦理传统。在不断变化创新的时代条件下，基层政府要营造一种创新的伦理文化氛围，汲取中外优秀的伦理文化因子，如广西河池通过推广群众喜爱的刘三姐对歌、白裤瑶铜鼓表演等形式，宣传政府执政方式，化解社会矛盾，以善治之道应对公共事务之变。

参考文献：

[1]孟航.文化实践与民族地区新型城镇化道路[J].中国民族，2013，（6）.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[3][美]彼得・圣吉.第五项修炼――学习型组织的艺术与实务[M].郭进隆，译.上海：上海三联书店，1998∶242.

[4]王彦斌，谢和均，吕文义.西南边疆多民族地区政府的社会管理及手段――基于云南、贵州和广西的调查[J].贵州社会科学，2013，（4）.

[5]张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014，（4）.

[6]张继焦.城市网络化管理模式探讨――拉萨市调研报告[J].民族论坛，2015，（5）.

[7]乔福龙.中国治理模式的特色与成长逻辑――基于公共治理的视角[J].内蒙古大学学报（哲学社会科学版），2011，（4）.

[8]陈振明.公共管理学：转轨时期我国政府管理的理论与实践[M].北京： 中国人民大学出版社，1999∶55.

[9]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000∶518.

基层社会治理方式篇4

关键词 基层治理 依法治国 法治化 成都市

中图分类号：D90-052 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkz.2015.11.064

Problems and Countermeasures of Chengdu Grassroots Law Governance Construction in the Perspective of Rule of Law

YAN Junru[1]， WANG Dandan[2]

（[1] School of Foreign Languages of Mianyang Normal University， Mianyang， Sichuan 621000;

[2] School of Foreign Languages， Xihua University， Chengdu， Sichuan 610039）

Abstract Legalization of building grass-roots governance is administering the city， the cornerstone of the rule of law in Chengdu， Chengdu， governments at all levels deserves attention. However， due to various reasons， the effect of grassroots governance around Chengdu Construction Law is not ideal， from the rule of law requires a great distance. In view of this， the Chengdu government organizations at all levels and the rule of law must be adapted to the construction of grassroots governance requirements of the rule of law， innovation and development in terms of value orientation， content system， way way， environmental construction， team building， logistics and evaluation mechanisms build long-term mechanism construction of grassroots governance law， in order to promote the rule of law construction of Chengdu grassroots governance into the normalization， standardization， scientific and democratic development track.

Key words grassroots governance; Rule of Law; legalization; Chengdu City

基层治理是中国国家治理现代化的基础，而法治化建设是基层治理现代化的重中之重。因此，从中央到地方非常重视基层治理法治化的建设工作。具体到成都市基层社会来看，由于历史与现实的原因，其基层治理法治化建设的效果不是很理想，①存在一些问题，面临不少的实际困难与障碍，影响着依法治国在城市社区与乡村社区的推行。因此，研讨成都市基层治理法治化的建设工作具有十分重要的现实意义与长远价值。

1 基层治理法治化建设与依法治国的逻辑关联

十八届四中全会对依法治国、全面建成社会主义法治国家做了专题部署，提出了依法治国的重点在基层，难点在基层。这其实道出了基层治理法治化与依法治国的相关性。②

1.1 基层治理法治化建设的内涵与构成

基层治理法治建设是一个内涵丰富和构成复杂的系统工程，可以从以下两个方面解读：（1）从内涵上来讲，基层治理法治化建设是指依法治国在城市社区和乡村社区治理法治化的落实与体现，是基层治理走上现代化的必然之路，是将依法治国理念贯彻融入到基层治理的各个环节和各个层面的过程。（2）从构成视角来讲，基层治理法治化的要素包括治理理念、治理内容、治理主体、治理环体、治理效能等方面的法治化建设;基层治理法治建设的环节包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和法治政党的建设。

1.2 依法治国与基层治理法治化建设的内在关联

总的说来，基层治理法治化建设是依法治国的地方实践，依法治国是基层治理法治化的价值追求。具体说来，依法治国与基层治理法治化具有以下关联性：（1）依法治国是基层治理法治化建设的价值诉求。基层治理法治具有诸多的价值，对构建和谐社会、民生解决、经济发展和文化建设等都具有重要的政治保障助推作用。在这些众多的价值取向中，依法治国是基层治理法治化的重要价值取向与诉求，因为依法治国将引领基层治理走向法治化和现代化，最终到达基层社会的善治、共治与法治的美好状态。（2）基层治理法治化建设是依法治国的重要举措与地方实践。依法治国、建设法治中国需要多方面的努力，国家治理、地方基层治理以及政治、经济、文化、社会、生态等方面的建设与治理都是贯彻依法治国的重要领域。其中基层社会的治理法治化建设是推动基层社会各项工作法治化运行、贯彻依法治国的基层实践，能够极大推动地方法治化建设。

2 依法治国视角下审视成都市基层治理法治化建设面临的问题

环视当下，成都市基层治理法治化建设工作取得很多成绩，不过由于各种原因，存在很多问题与不足，也存在诸多的障碍。③这些问题、障碍影响了基层治理法治化建设的顺利推进，致使成都市基层治理法治化建设工作与依法治国的要求还有很大一段距离。

法治化建设的的理念、内容体系和方式问题，影响了成都市基层治理法治化建设的内涵式发展。

（1）法治化建设的理念问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的健康发展。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，法治化价值取向坚持不足，没有很好将法治化理念融入到基层治理法治化建设的各项工作与各个环节中去;科学性坚持不足，没有很好把握好基层社会的发展规律，导致基层治理合规律性不足;系统性坚持不足，没有很好地将基层治理法治化建设的各个方面统筹兼顾好，没有很好地协调各级政府治理法治化建设工作;民主化的价值取向坚持不足，导致基层民众参与法治化建设的积极性、主动性不高。

（2）法治化建设的内容体系问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的视域拓展。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好地将基层治理各个层面、各个领域纳入法治化建设的视域之中，尤其是没有很好将基层社会的各种民生问题纳入法治化的轨道，导致城中村问题根治不彻底、流动人口小区管理效果不理想、城市贫困问题依然存在;执法环节中一些不规范现象时有发生;社会矛盾化解工作在很大程度上采用传统的协商方式处理较多，法治化方式采用不够，社会矛盾的法治化化解不足。

（3）法治化建设的方式与途径问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的效率。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，理论上宣传教育过多，实践上行动落实不够;传统平台创新不够，网络平台开发利用不够，导致法治化建设的效果不理想。

法治化建设的环境、队伍建设、评价体系和后勤保障问题，影响了成都市基层治理法治化建设的基础条件。

（1）法治化建设的环境营造问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的氛围构建。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好根据基础社会的特点对基层社会的现实环境、网络环境进行很好的建设，其中尤其是社区环境的建设做得很不够，导致基层社会的法治文化基因营造不够。

（2）法治化建设的队伍素质问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的队伍建设。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，基层社会各级公职人员的思想素质、业务素质、法律素质等均有待提高。笔者调研天府新区华阳街道的一个社区，该社区的工作人员基本上都是高中以下文化水平，平时的干部培训也不多，工作积极性与主动性不高，现代化的办公能力不高。这些均彰显了成都市基层治理法治化建设主体的素质与能力确实有待提升。

（3）法治化建设的评价体系问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的科学督导与引领。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，没有很好地结合成都市基层社会法治化建设的实际情况，将成都市基层社会治理法治化建设的各个方面纳入考核评价督导视域，没有建构好一套基层治理法治化建设的考核督导机制体系，影响了成都市基层治理法治化建设的强力推行。

（4）法治化建设的后勤保障问题，影响了成都市基层治理法治化建设工作的条件准备。这方面主要体现在成都市推动基层治理法治化建设工作时，在人力、物力、财力与政策制度等方面的供给不足，其中尤其是基层社区的经济支持明显不足，导致基层治理法治化建设的很多活动没法开展。笔者调研天府新区华阳街道四河社区，据社区主任介绍，该社区没有自己的集体经济，社区财政收入非常缺乏，大型活动没有足够的经费支撑，从这里可以看出整个成都市基层社区法治化建设的后勤保障确实做得不够。

3 适应依法治国的要求，提升成都市基层治理法治化建设的水平

针对成都市基层治理法治化建设存在的障碍、问题，根据依法治国与基层治理法治化的逻辑关联，成都市基层各级政府应该拓展视野，按照依法治国的要求，整合创新法治化建设的各种路径，构建好基层治理法治化建设的长效机制，推动基层治理法治化建设工作走向科学化、系统化与规范化、常态化发展的轨道。④

构建好基层治理法治化建设的价值理念、内容体系和方式途径，推动成都市基层治理法治化建设科学发展。

（1）科学构建以现代化为主的价值取向与发展理念，推动成都市基层治理法治化建设工作健康运行。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设的价值取向的要求，坚持现代化的价值取向，将基层治理法治化纳入现代化发展的轨道;坚持科学化的价值取向，推动基层治理法治化建设遵循基层治理的规律和基层社会发展的规律;坚持系统化的价值取向，推动基层治理法治化建设整体推进统筹兼顾;坚持民主化的价值取向，充分发动群众参与到基层治理法治化建设中来。

（2）科学设计基层治理法治化建设的内容体系，不断拓展成都市基层治理法治化建设的覆盖面。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设内容体系的要求，将法治型基层党组织建设、基层立法、执法、守法、司法等整体纳入基层治理法治化建设的内容体系构建视域，力求基层治理法治化建设的内容体系实现全覆盖。

（3）整合创新基层治理的现实平台与网络平台，不断增强成都市基层治理法治化建设的有效性。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设方式与平台的要求，充分利用“互联网+”的优势，推动基层治理法治化建设网络化发展;注重基层治理法治化的网络化建设方式与现实运行整合创新，形成共赢互动的发展态势;积极发展基层民主，调动基层群众广泛参与基层治理法治化建设中来。

做好基层治理法治化的队伍、环境和评价体系、后勤保障等方面建设工作，夯实成都市基层治理法治化建设的基础条件。

（1）加大基层治理队伍法治化素质的培训提升，为成都市基层治理法治化建设提供强有力的主体基础。这就要求成都市基层党组织与政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设队伍的要求，从思想政治、政治学、行政伦理学、社会学、社会心理学、儒学、社区工作、经济学、法学等方面，通过各种手段和方式，全力提升基层治理队伍的素质和能力，以此夯实成都基层治理法治化建设的干部队伍基础。

（2）做好基层治理法治化的环境、人力、物力、财力与政策制度准备，为成都市基层治理法治化建设工作奠定坚实的基础。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设的环境与条件的要求，注重社会环境、网络环境、行业环境的综合治理，为基层治理法治化建设提供良好的环境供给;注重制定好基层治理需要的各项制度与规则，为基层治理法治化建设提供合理的制度供给;注重专项经费的足量投入，为基层治理法治化建设提供足够的人力、物力与财力供给。

（3）健全基层治理法治化的评价体系与机制，为成都市基层治理法治化建设工作提供强大的驱动力。这就要求成都市基层党组织和政府务必要好好分析把握依法治国对基层治理法治化建设评价机制的要求，将基层社会治理的各个方面、各个环节和各个要素纳入基层治理法治化建设的考评机制视域中，以此增强成都市基层治理法治化建设的驱动力。

总之，推进成都市基层治理法治化建设是一项系统复杂的长期工作，需要多方面的努力与协作，更需要多视角地探索与实践。依法治国、建设社会主义法治国家为成都市基层治理法治化提供了很好的思路和契机。目前重要的是，成都市基层各级政府务必要按照依法治国和现代政治文明建设的要求，主动适应国家政治、经济、文化发展新常态，从治理理念、价值与行动等层面推动基层治理法治化建设，以此构建成都市基层治理法治化建设的长效机制，让基层治理法治化建设服务法治成都的建设。

基金项目：2015年成都市哲学社会科学规划项目“成都市基层治理法治化建设面临的问题及其对策”（项目编号：2015P18）

注释

① 赵秀玲.走向基层治理现代化――以成都为个案分析[M].广东人民出版社，2014.

② 唐寿东.对基层治理法治化认识与思考[J].理论与当代，2015（8）：6-8.

③ 陈庆芳.大力推进基层治理法治化问题研究[J].管理观察，2015（14）：11-13.

基层社会治理方式篇5

言

党的十七大报告指出，要“坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。报告还指出，要“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。这些论述不仅提升了基层群众自治制度的内涵，而且从战略上给新时期的基层民主发展提供了指导思想和行动方向。

基层群众自治制度作为我国基层民主政治的重要形式，在过去的一段时间里得到了广泛的研究和认同。同时，我们把基层群众自治作为基层民主发展的切入点加以推进，甚至把基层自治等同于基层民主，几乎形成了一种既定的关于基层民主的认知。实际上，不管是何种层面、何种类型的民主政治，都受到一定的制度条件的支撑和约定。因此，要推进基层群众自治和基层民主政治，就必须对基层民主的制度空间展开分析。这种分析包含两个方面的基本内容：一是民主政治过程本身的制度化程度，二是民主政治所赖以发展的外在制度环境。以此来观照和评估我国的基层民主政治的发展，可以看到，改革开放以来基层群众自治的自身制度建设和机制创新已经取得了令人瞩目的成就，但是人们对于其所依赖的外部制度环境亟需得到进一步的深化认识。这个方面问题的核心就在于：随着城市化和社会结构的转型，基层民主政治越来越需要超越传统的“非国家政权”的社会空间领域，跃升到在基层政权的制度平台上来加以发展。这种嵌入于政权领域的基层民主发展观，不仅有助于提升基层群众自治的发展内涵，而且对于社会的和谐稳定以及更高程度的政治发展来说都具有长远的战略意义。

二、基层民主的发展与拓展

构建基层民主政治的发展模式，前提是要把握基层民主与中国政治的关系，尤其是基层民主与其他形式的社会主义民主政治的关系。毋庸置疑，基层民主政治是有中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。改革开放以后，在我国政治发展的战略选择中，基层民主被提上了重要的议事日程。发韧于上个世纪80 年代的村民委员会选举，给村委会这一基层自治团体注入了新的活力和合法性，也大大改善了基层治理，对地方经济发展起到了有力的促进作用。此外，以职工代表大会制度和居民委员会组织为载体，基层民主自治的基本制度体系逐步得到健全，基层民主自治的制度化程度得到了显著的提升。多年来，学者们普遍关注到村民、居民的参选率和参选热情、竞选的激烈程度、选举技术的完善与创新及候选人和当选干部素质的变化，这些方面的推进包含了许多重要的政治含义。正如有的研究所指出的，在人民公社体制坍塌中形成的村民自治，在实践中日渐显示出其核心价值，作为大众参与的民主化试验，基层民主的实践建立起一系列民主规则和程序，这为中国的民主化提供了示范性作用。在更深层次上，规范的选举提升了农民的权利意识，提高了“公民权”的地位。在基层民主选举和社区公共事务治理的关系上，基层民主的发展改变了权力的分配，改进了基层治理。更为重要的是，基层民主的实施也为党在基层社会的存在方式提供了新的制度平台，为调整党与社会的关系提供了契机，为更高层的民主政治建设奠定了基础。

但是，也需要看到的是，这种主要以群众自治组织等“非国家政权组织”为载体所推动的民主发展，也存在着不少问题。除了民主和自治制度自身不完善所致的问题外，这种形态的基层民主和地方政府的利益相矛盾乃至冲突时还会陷入制度上的困境。正是因为基层民主发展中所存在的这些问题和困境，人们开始反思基层民主对于中国政治发展的局限性。有的学者从“国家政权建设”的理论出发，认为在国家建设和现代化的进程中，国家权力会对社会进行渗透、介入并提取资源，不会也不可能允许乡村社会出现更多的自主权和独立性，因此基层自治与民主的可能性也就难以高估。有的学者则指出了村民自治所带来的负面效果，认为基层选举政治不仅造成了国家管理的困境，而且使乡村社会的沉渣泛起，出现“富人政治”和“恶人治村”的局面。从这些方面来看，基层民主的局限性就更为明显，似乎不足以为中国政治发展提供战略性的支撑。

对基层民主自治的研究特别是对上述局限性的认识，引发了关于中国政治发展战略的新的学术研究，主张拓展基层民主制度空间的探索受到了广泛关注。这方面主要有三大论点：党内民主理论、人大民主理论和协商民主理论。党内民主的倡导者认为，鉴于中国共产党在政治生活中的主导地位，开发党内的民主资源，不仅是中国民主政治建设的一个现实切入点，而且对于国家层面和社会层面的民主可以产生更为广阔的辐射效应。鉴于中共在中国长期执政的领导地位，中国的民主化进程也需要党的推动；而在党内实行民主将带动国家民主政治的发展，民主化走体制内道路比体制外道路有利得多。由于整个社会教育文化水平较低，应先在政治精英层面实行民主，而首先推进党内民主就具有这方面的意义。党内制度中的民主集中制、党委合议制、集体领导原则以及国家体制中的全国人民代表大会制度，给党内民主的发展留下了一定的空间，为党内民主提供了符号上的合法性。与此相关，决定中国民主发展方向和进程的只能是国家民主，优先发展基层民主而缓行国家民主，不仅会使基层民主的发展陷于孤军深入，也可能延误发展国家民主的宝贵时机。与时俱进地调整中国民主发展的方略，把国家民主和党内民主放到中国民主建设的首要地位，确立发展民主的基本方向和步骤，对于维护国家的长治久安，充分实现人民当家作主，具有十分重大的意义。

在中国民主政治发展战略的问题上，“人大民主论”和“协商政治论”提出了不同的观点。人大民主论认为，在转型与发展中的当今中国，各种利益诉求--政治参与所反映的民意，需要经过整合上升为公共政策；大量复杂异常的新问题、新难题，需要通过公共政策的制定及实施予以应对。人民代表大会是我国唯一经过选举获得人民权力委托的民意机关，同时也是法定的立法机关和国家权力机关，因此，人大在反映民意、整合民意方面发挥着特有的功能和优势。人大所发挥的“最后产出”的“程序性功能”，在致力于发展民主政治的当今中国显然至关重要。有鉴于此，要以人大民主为切入点来推进中国的社会主义民主政治。

“协商民主”原本是西方学术界为了应付多元社会的挑战和自由民主的不足而出来的。近年

来，国内一些学者将西方的协商民主引入中国社会主义民主政治的发展范畴，视之为中国民主政治的发展目标。学者们从不同角度界定协商民主的涵义，讨论协商民主的理论基础、历史渊源、发展进程、要素、特征与原则以及作用与价值，总结了中国协商民主在实际运行中的问题并提出了相应的对策。研究认为，协商民主或协商政治是现代民主政治的一种新范式，在坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的前提下，在保持其核心价值理念的基础上，对政治协商制度进行完善、创新，以实现政治协商向协商政治的转变，形成中国特色民主政治发展的新模式。目前，学者们对于协商民主的制度和组织形式的研究，主要侧重于多党合作和政治协商制度的功能开发，同时也将其运用于人民代表大会制度和基层群众自治制度。在经验研究中，学者们还总结了一系列有关协商民主的具体形式，包括民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听(议) 政会等。

这些讨论不乏真知灼见，尤其是党内民主理论的讨论，已经成为当前民主政治建设的热点问题之一，更为重要的是，这些研究都在积极探索拓展我国基层民主制度空间的领域和路径。实际上，中国政治发展虽然有其独特的切入点，但从来都不是单边突进的，而是作为一个系统和整体不断演进的。以基层群众自治制度为主要载体的基层民主、基于中国共产党的党内民主和以人民代表大会制度为基础的国家政权层面的民主，应当是相辅相成、互相联动的。因此，我国的社会主义民主政治仍然需要从各个方面多角度地加以推进，其中自下而上的基层民主发展是整个政治体系发展所不可或缺的一部分。我们认为，在总结上述各种观点和主张的基础上，作为一种拓展我国基层民主政治制度空间的战略构想，基层政权的民主更应该持续地成为我国社会主义民主政治建设的一个战略选择。党的十七大报告对此给予了充分的关注，已经将其确立为中国特色的社会主义民主政治发展道路的一个重要构成。

基层政权民主之所以是中国政治发展的一项战略选择，具有深远的战略价值，首先是由我国社会和政治发展的目标决定的。和西方国家不同，我国的民主政治发展的指向并非基于多党制度的领导权转移，而是如何在中国共产党领导下更好地实现依法治国和人民当家作主。基层政权民主是在国家政权和基层社会的交界面对这一本质问题的实践，是通过民主程序来治理地方社会的制度性探索。

其次，基层政权民主的重要性也是由我国的特殊国情决定的，尤其是我国作为超大规模社会、长期处于社会主义初级阶段这一现实。在这一现实结构背景下，基层政权民主是渐进地累积民主的经验、技术和制度的基本途径。这是因为，如果基层政权能够通过民主机制及时反映和吸纳与经济发展直接相关的基层社会的结构变化，积极进行自我发展和自我完善，那不仅能够为整个民主发展积累宝贵的政治资源，而且也能有效地缓解超大规模的经济和社会发展给政治体系带来的过度压力，以保持社会和政治稳定。最后，从基层政权民主来推进整个国家的民主政治建设，这也是政治发展一般规律的体现。从比较政治的视野来看，不同类型的现代政体，都会在一定程度上以某种方式鼓励、至少是容纳地方政权民主的发展，以此来稳定和巩固更大规模的政治体系。在民主化的进程中，基层政权民主提供了公民广泛而直接的政治参与，并在这个过程中增强民主意识，提高民主能力。

三、建构一种新的基层民主发展观

要充分开发和体现基层民主对于我国政治发展的战略价值，就不能仅仅在既有的基层自治的发展框架中推进基层民主政治，而是必须在新的历史条件下扩大基层民主政治建设的内涵与外延，以基层政权为生长点和制度依托来建构新的基层民主发展观。

如上所述，已有的研究通常把基层民主政治视为人民群众直接参与和自己切身利益密切相关的社会事务管理的制度和实践，其最为典型的载体正是体现人民群众当家作主的民主权利的村民委员会、居民委员会以及其他各种群众性自治团体。既有的这种基层民主的一个重要的共同特征，即是其“非国家政权”的组织载体。与“非国家政权组织”的民主运作模式不同，我们认为应该把基层民主和基层政权有机统一起来，从理论上倡导和构建新的基层民主发展模式。这种主张基于这样一种认识，即在和谐社会构建的背景下，在城市化持续深入扩展的条件下，基层民主应该有更为丰富的发展内涵与功能定位：它不仅仅是村(居) 委会的民主制度和过程，而且涉及基层政权与社会的利益关联及其政治表达。换言之，我们需要把基层政权和社会的政治联系作为研究对象来建设民主政治，而这种政治联系不仅仅指涉程序意义上的以村(居) 委会和职工代表大会为平台所推行的民主实践，而且也包括以乡镇、区县等基层政权组织为核心所形成的民主选举、民主参与、政治沟通和社会治理的实践。具体来说，这种民主政治发展观包括如下三大维度或取向： (1) 基层政治参与的制度化，即建立和发展居民和各社会群体合法、有序、有效地参与地方公共事务治理的各种制度设施和保障。(2) 基层政权组织自身运作的合理化，即推进执政党、权力机关和行政组织之间职能的科学划分、议事规则和决策程序的合理改进。(3) 基层政治关系的民主化，即发展基层政权和各类社会组织之间关系的民主化运作机制，推动新型的国家与社会关系的建立。

从一种制度结构以及可行性步骤的角度进行分析，我们所指出的基层政权民主，是指现行宪法体制下以直接选举人民代表为基本特征的政权层面的民主。即县(包括县级市) 、乡(镇) 、城市的区以及与前述具有同等地位的政权组织。一方面，在过去多年的政治发展中，一些地方已经在上述政权层面进行了不同程度的民主化实践，应该说已经积累了一些民主政治的经验；另一方面，当下经济发展、社会发展特别是人的发展对政治发展提出的要求，迫切需要从这些政权层面拓展政治民主的建设。更为重要的是，作为国家的一种政治发展战略，通过基层政权层面的民主，满足人民群众日益增长的政治生活需要，有效地维持基层社会的持续稳定和发展，同时也有效地通过民主的方法和原则，实现国家政权对基层各类公务人员特别是领导干部的有效管理，具有十分重要的意义。

构建这样一种基层民主发展观，并不是随心所欲的，而是有一系列客观的内在规定性。首先，它是构建和谐社会的规范要求。和谐社会和基层民主的规范关系是我国基层民主制度创设和机制再造的理论基础所在。基层民主与和谐社会是内在统一、目标同构和互动共生的，这种关系决定了基层民主在新时期的发展模式。一方面，作为价值目标的民主与和谐是相辅相成的。这正如胡锦涛同志所指出的，和谐社会具有六大特征，并以民主法治为首要内容。在民主这个价值取向上，和谐社会建构和民主政治建设实现了逻辑上的高度统一。另一方面，在构建和谐社会的事业中，随着社会经济结构的快速变迁和利益关系的深刻调整，基层民主的工具理性将不断地被凸显出来，成为协调利益关系的基本方法和构建和谐社会的必由之路。因此，在和谐社会建构的过程中，有必要推进基层民主在发展内涵和制度形式上的创新，把人民当家作主的实践提升到政权运作的层面上，使之具有更为广阔的政治效能和治理能力。

其次，构建这样一种基层民主发展观，也是城市化和社会结构变迁所提出的现实要求。我国当前正在发生人类历史上规模最大和涵义最深刻的城市化进程，这一进程不仅仅意味着农村劳动力向城市转移，向城市基层政权结构提出了新的要求，而且导致了社会问题和社会冲突现象的形态转变，带来了日益多样化和复杂化的社会利益构造，所有这些指向于基层政权并向其提出了新的政策和制度诉求。在这种新形势下，基层民主需要增强其与国家基层政权的联系，强化其利益表达和聚合的功能，使得我国的政治体系具有顺畅有效的输入渠道和反馈机制，适应城市化和社会结构变迁所带来的新挑战。

与此相联系，这样一种基层民主发展观也是基层政权体系自身得以优化和再造的必然选择。随着社会经济领域的结构性变迁，当前我国基层政权和基层社会之间出现了某种程度的断裂和“权力真空”。在这种权力真空中，出现了诸多自组织的政治空间。在权力主体多样化的背景下，如何强化和重构基层政权的合法性基础，建立基层政权和政治社会的有机的制度联系，满足人民群众日益增长的政治权利诉求，这些都成为新时期基层政治发展的核心问题。新的基层民主发展观无疑有助于增强基层政权的合法性和有效性，提升基层政权对其他社会组织的协同能力，优化基层政权的制度体系。

四、结论

不管是在何种政体类型下，民主政治的发展和巩固都需要一定的制度条件，这是当代民主理论的一个基本共识。这里所谓的制度条件，不能只理解为规制民主政治运行的一套稳定的规则体系，而更要考虑到民主政治所依赖的组织环境和制度生态。制度化对于民主稳定运作的重要性毋庸讳言，但是组织环境和制度生态的改变对于激活民主的内涵和价值而言，具有根本的战略意义。

在我国的制度背景下，基层民主政治发展必须关注其独特的组织和制度塑造力，使得基层民主获得崭新的发展内涵。

有鉴于此，我们根据社会主义和谐社会的构建以及当前社会结构的深层次变迁所提出的挑战，把基层民主的发展轨道导入基层政权的这一制度空间，从和谐社会建设和中国政治发展的高度探讨基层民主的新内涵、新发展模式及其战略意义，提出了一种有别于传统的那种基于群众自治的基层民主发展观。这种发展趋向将使基层民主获得新的制度环境，具有更强的辐射力和开发空间，并且更能契合和谐社会建设的要求，回应社会结构变迁所提出来的现实挑战。

基层民主的制度空间的提升及其所带来的社会与政治影响，至少包括如下两大方面：首先，在基层政权这一制度空间中成长的基层民主政治，把社会民主和党内民主纳入一个更大的基层政治建设框架中来，实现了基层政权民主生活、基层党内民主生活以及社会民主生活三者的有机统一。在这种基层民主发展模式下，人民民主、政权民主和党内民主这三种基本的社会主义民主政治生活获得了一个共同的制度操作平台，因此，它将有力地促成党、国家与社会在基层社会的同构和共生。从另一个角度看，这种由群众自治制度提升而来的、以基层政权为中心的基层民主模式，将与传统的群众自治制度以及更高层面的人大民主、党内民主和协商民主一起，共同丰富社会主义民主政治的制度体系。

基层社会治理方式篇6

[关键词]社会治理；基层党建；创新；行为逻辑

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）10-0047-03

新时期的基层社会治理环境发生深刻变化，要求基层党组织在发挥传统政治优势的同时，要根据新的社会治理需要，加大与基层社会的广泛联系，拓展其社会服务性与社会公共性范围，才能推进基层党组织领导基层社会治理方式的根本转变，最终实现基层党建的战略推进和党的基层社会治理能力的有效提升。

一、社会治理创新要求

基层党组织功能做出适应性调整

改革开放后，中国社会发生了深刻的变迁，传统的人际关系裂变带来的新社会形态以及由此导致的阶层结构变化和复杂的社会问题等，使党领导社会治理模式受到了前所未有的挑战，客观上要求转变党的领导方式，将民主、平等、法治、透明、参与等现代治理理念嵌入到基层社会管理体系中，以整合多元、复杂的社会。而兴起于20世纪80年代末的西方治理理论与改革开放后的复杂社会治理需求相契合，为基层社会治理创新提供了有益的思想资源。因此，新形势下的基层社会治理开始从理论认知层面走向具体实践中的多元参与、协商沟通、民主平等、合作共治。这一现象符合马克思关于经济基础决定上层建筑的一般原理。因为，随着物质财富的增长和生活水平的提高，人们自然地开始关注上层建筑领域里的政治生活。譬如，不同利益主体参与公共事务的要求在增强，渴望通过协商和讨论的办法去平衡各方利益，在处理公共事务的过程中希望通过民主的方法解决问题，在必要情况下各社会主体愿意通过合作的形式来应对公共危机问题等。主体意识的多元化既有经济的、政治的原因，也有文化的原因，归根到底还是由人们赖以生存的物质生活条件的改善所引起的。这种由物质财富的增长和生活水平提高带来的新社会变革必然要求执政的中国共产党的功能做出适应性调整，才能适应变革社会的发展。

二、基层党组织功能调整的具体表现

基层社会多元治理格局的形成，推动了基层社会经济、政治等各领域的发展。但这一切终究离不开中国共产党的领导、引导和推动。因为，在当代中国，“集领导党与执政党于一体的政治制度具有优势，它使中国共产党在社会治理中扮演着重要的角色”。[1]作为党的力量在基层的延伸，基层党组织在基层社会治理中的角色定位与作用发挥也如此。

（一）基层党组织是领导者。在当前的社会治理研究中，尤其关注政府的作用，大多疏忽了执政党作为最重要行动主体的现实，以致无法真正解释中国语境下的现实基层治理。在中国政治体制下，政党在政府公共治理背后扮演更重要的角色，即“中国共产党仍旧是中国政治发展中最为重要的行动者”。[2]这是由“中国共产党所承担的中国社会全面实现现代化的历史使命所决定的，而且也是以社会主义民主建设为核心的中国现代国家建设的本质要求”。[3]“作为执政党，中国共产党在制定实施各项路线、方针和政策时，的确有扩大执政基础、巩固执政地位的考量，但其执政的目的亦绝非只是‘为了执政而执政’。经济的发展、民生的改善和对社会的有效治理是其重要的目标追求，也是其合法性的重要来源。”[4]可以说，中国共产党不但在宏观上领导并规制着基层社会治理的方向，而且在微观上整合着多元社会力量以形成有效的治理结构。

（二）基层党组织是服务者。邓小平早就说过，领导就是服务。[5]这一观点适用于各个领域和各级领导。之所以这样说，是因为，作为上层建筑的内容，党的领导是为经济基础服务的；作为生产关系的内容，党的领导又是为劳动者和广大人民群众服务的。所以，领导者只有坚持这个根本原则，才符合社会基本矛盾运动规律的要求，才能推动社会不断向前发展。作为执政的中国共产党，其基层的领导地位主要是通过基层党组织的作用来发挥和巩固的。在基层社会，基层党组织既是社会治理的领导者，也是社会治理的服务者。因为，单位制的解体使越来越多的社会成员进入社会，出现了层次性、流动性、多样性、开放性的社会形态。在复杂的社会形态中，社会流动和社会分层的影响因素是多样性的，性质是不平衡性的，既造成利益分化，又造成社会认识的分化，以及利益格局的多样化和价值观的多元化，由此引发的社会矛盾也很多，给基层党组织的传统功能发挥造成重要影响。这就要求党的基层组织要以服务社会为根本旨向，把代表社会利益、整合社会诉求、服务社会大众、引领社会发展有机统一起来，以实现政党对社会的科学领导。具体来说，一方面要运用政策、法律、技术、经济等多种手段和教育、协商、调节、动员等多种方法，建立像民意咨询制度、信息公开制度、听证会制度、平等协商制度、法律援助制度等诉求和表达制度，依法、及时、合理地处理群众反映的突出问题，把人民群众的利益诉求和表达纳入制度化、规范化、法制化的轨道，保障人民群众利益的实现。另一方面在发挥基层组织的社会性作用中凸显服务功能。政党是一种社会组织，但不是一般的社会组织。用列宁的话说，它是社会组织中最高级、最规整的政治组织。作为最高级的政治组织，它担负着强大的政治使命。为了实现政治使命，政党对其基层组织的活动轨迹进行了规制――是社会矛盾的化解者、社会稳定的维护者、社会活力的激发者、诚实守信文化的塑造者、不同类型社会组织的协调者。如基层党组织既要发挥社会主义核心价值体系的批判作用，又要颂扬和提倡真的、善的、美的东西，不断提高自己的鉴别力、说服力、吸引力和感召力；基层党组织既要帮助松散的社会群体和个人建立社会组织或社会团体，支持社会组织及成员依法活动，又要在组织化中培养社会自治力；既要提供资源供给和公共服务，又要在吸纳、综合民意，代表、保障民利中，实现党的基层组织和组织的功能转型和功能提升；还可以通过自身建设推动基层政权建设，逐步克服基层政权机关或准政权机构的行政性工作方式，以党内治理推动国家治理能力提升。这一切服务行为来自于党组织的社会性作用。正如林尚立教授所说的：“加强党的基层组织与社会的联系，拓展其社会公共性和公益服务性，就要让基层组织的活动与党员的道德实践联系起来，从而使基层组织成为党员服务社会、实践道德、净化自身的组织。”[6]

三、建设服务型党组织有益于推动基层社会治理创新

基层社会治理环境发生的变化，要求执政党寻求新的路径来维系党在基层的政治影响力。具体来说，就是要围绕基层治理能力提升这条主线，加强以服务为导向的基层党组织建设，进而影响、带动多元治理主体的服务意识以及由此形成的主体互动的治理格局，推动基层社会治理创新。

（一）扩大组织覆盖面，提升服务效率。多元化社会扩大了党的社会基础，但给党的执政生态带来变化，给党的有效领导带来挑战。基层党组织有效领导社会依靠的是其结构和功能。就结构来说，强调的是党员干部的优化，既包括内部优化，也包括外部优秀分子的融入。就功能来说，强调的是具体的工作形态，或者说是党的群众工作。社会变迁中党的群众工作环境、工作对象发生复杂而深刻的变化，而基层党组织的功能和组织架构还未适应基层社会的发展变化，出现脱节和空转现象。面对这种情况，党的组织架构只有从理念上更新，树立区域大党建思路，才能应对社会分化、社会流动加剧、社会阶层重组等现实。如一些地区在基层党组织设置上探索采取的“打破区域联合建、突出产业整合建、拓展覆盖延伸建、加强管理流动建”[7]组织设置方式等。这些做法扩大了组织覆盖面，为基层党组织整合各类组织，服务各类组织和团体、个人，提供了有利条件。

（二）建立基层党组织服务社会制度机制，提高服务水平。服务型党组织建设是一项长期工作，不仅仅是为群众做几件好事，就能冠以服务实名，而是服务群众、做群众工作要一以贯之。这就需要制度做保障，才能克服服务“一阵风”现象，实现服务的常态化、长期化。在具体工作中，首先要建立联系服务群众机制。包括联系群众制度、服务规范制度、民主协商议事会议制度、矛盾纠纷化解制度、利益诉求制度、权利保障制度等。其次要建立服务群众考核评价机制。包括解决问题和回应群众意见制度、跟踪式督办制度、参与式考核制度、量化式评价制度、党组织和党员服务群众的激励表彰制度以及评价结果的运用等。在制度机制的规约下，避免“以党代政”或“以政代党”等情况的出现，既履职到位又不越权行事，而是“以服务的方式参与社会问题解决和良好社会秩序建构，从而实践着服务型治理”。[8]

（三）构建党组织和党员发挥作用新平台，提高服务能力。服务平台是服务型党组织建设的重要支撑，通过一定的平台，基层党组织和党员干部才能将服务落到实处。对于服务平台的建设，学者有不同见解。杨蕾认为，通过建立便捷高效的党员服务站点、开展党员志愿者服务活动、创建综合性信息化服务平台等方式，为群众提供更加主动、实效、便捷的服务[9]。钟龙彪认为，服务平台建设要“便民”，要积极构建乡（镇）、街道、村（居）服务阵地网络。既要改善服务中心（站、点）的硬件条件，也要重视软件建设（服务态度），以提高服务效率和质量[10]。范盈茹认为，要“加大服务中心、便民服务站建设力度、推广区域化党建、网格化管理、组团式服务等有效做法，整合服务资源、丰富服务内容、提高服务质量，做到哪里有党员群众哪里就有党组织的贴心服务，党组织建到哪里，服务就跟进到哪里”[11]。秦剑锋总结北京叶氏企业集团服务型党组织建设经验时提出了四个平台，即人才服务平台、政策服务平台、文化服务平台、合作共赢服务平台[12]。总的来说，学者对服务平台的探索很多，既有城乡服务平台、企业服务平台，还有社会组织服务平台，的的确确为各阶层群众提供了便民、主动、实效、便捷的服务。但是，随着公共事务的日益多样和复杂，探索建立政策咨询类、技术培训类、养老服务类、为民解忧类、信息致富类等平台，将更加符合未来基层社会发展的需要。

（四）开展多样性的服务群众活动，丰富服务内容。从当前社会发展状况看，基层党组织的服务对象趋于多元化，不同的群体、不同社会阶层的民众，诉求差异很大，想法也各不相同。在这种情况下，必须要用一把钥匙开一把锁。为此，提供针对。面向不同的对象，提供“适销对路”的服务；提供业务。考虑服务对象的需要，提供技术、人力、培训、政策、信息等服务；提供引导。发挥社会主义核心价值体系的主导、批判和创新作用，把各个阶级、各种团体和力量聚合起来，实现中国梦；提供应急。面对突发性事件，准确判断并采取果断措施，解决社会力量自身发展中面对的风险，保护人民群众生命财产安全；提供志愿者服务。激活社会资源，为群众提供形式多样的如法律、医疗、家政等专业化服务；等等。随着经济增长和民生条件的改善，在输入的基础上，还要组织群众自我服务。因为人民群众追求美好生活的过程中会产生极大的积极性和主动性，基层党组织要适时把人民群众组织起来，进行自我服务、自我管理，解决自己生产生活中的问题，将是服务型党组织建设的新思路。譬如在城乡的社区治理、基层公共事业、社会公益事业等方面，通过协商、讨论的方式理顺社会关系，不但促进人民群众自我管理、自我教育、自我监督、自我服务，而是解决了民众靠政府和党组织不能解决的许多难题。

参考文献

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[8]王思斌.做好服务就是参与社会治理[N].人民日报，2015-02-27.

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[10]钟龙彪.试述服务型基层党组织的内涵及建设要求[J].福建党史月刊，2014（8）.

[11]范盈茹.新形势下推进服务型党组织建设的路径探析[J].党史文苑，2014（10）.

[12]秦剑锋.构建服务型党组织科学发展模式[J].思想政治工作研究，2014（5）.

本文系2012年度国家社科基金重大项目《保持党的纯洁性研究》（批准号：12&ZD076）的阶段性成果。

基层社会治理方式篇7

关键词：精准扶贫 贫困县 乡村治理

一、引言

自新中国成立以来，党和政府就高度重视解决贫困问题。改革开放后，随着经济的发展，中央采取了多种扶贫方式，每年向贫困地区投入大量的人力、物力和财力，经过几十年的努力，贫困地区的经济社会面貌有了很大改观，扶贫工作取得了巨大成就，也为世界减贫事业做出了巨大贡献。但是，中国的贫困问题并没有彻底解决，仍然存在着大量的相对贫困人口。目前，我国的贫困人口主要集中在“老少边”区，这些特殊地区大多基础设施差、发展能力弱，扶贫工作依然面临着严峻的挑战，也因此进入更加“难啃”的攻坚阶段。针对这种情况，中央对以往“大水漫灌”的扶贫开发模式进行了深化和拓展，制定精准扶贫战略。2013年11月，在湘西调研考察时提出了精准扶贫的扶贫理念，后又经过进一步补充论述，成为现阶段中国扶贫开发的新模式，精准化也成为当下扶贫工作的核心内容。

精准扶贫的一大亮点是项目到村和措施到户，它是以村级扶贫规划为核心的，也就是说村庄和农户是精准扶贫最主要的瞄准对象。这就意味着扶贫工作与乡村之间存在着千丝万缕的联系，乡村治理状况直接影响着精准扶贫成效。在“乡政村治”的治理模式下，农村基层干部可以说是一个比较特殊的群体，他们处于权力末端的“最后一公里”。由于村干部掌握着扶贫信息，把持村庄内扶贫资源的分配权力，许多问题往往出在“最后一公里”之中。实际上，进入村庄的扶贫项目几乎都要经过村组织，没有村干部的配合，进村项目很难有效实施。由于自利性的需求，村干部一方面会积极配合扶贫项目的实施，另一方面可能也会有意识地利用自身的职权优势，产生、、等行为，对扶贫范围和扶贫效果产生不同程度的影响。2016年8月，中央纪委公开曝光了第一批重点督办的九起扶贫领域典型案例。在这些案例中，主要违纪群体就是乡村基层干部。由此可见，乡村治理状况对扶贫工作会产生直接影响，可能会造成一些扶贫项目失败，甚至使扶贫工作陷入困境。因此，我们必须将贫困县的乡村社会治理纳入精准扶贫研究的视野，以精准扶贫为契机。完善乡村治理路径。

二、精准扶贫语境下贫困县乡村社会治理面临的困境

精准扶贫的理念自2013年提出以来，经过三年多的不断丰富和完善，从中央到各市县，顶层设计基本形成。它不仅是对以往扶贫工作方式与方法的调整，也是政府治理念与治理路径的创新。面对这种变化，贫困县的乡村基层组织表现出很大的不适应，在承接精准扶贫政策和项目的过程中，贫困县乡村社会治理面临不少困境。

（一）贫困县乡村社会治理主体

在中共中央政治局第三十九次集体学习时强调实现精准扶贫要强化社会合力、强化基层活力，在党的领导下，实现社会中的各种资源与精准扶贫有机衔接，这体现了精准扶贫的运作机制，即“党委领导、政府主导、社会协同”，也就是在党委的领导下，吸纳最广泛的社会力量参与到扶贫工作中来。国家权力依托驻村干部、驻村工作队。与村民面对面，直接参与乡村扶贫治理，在迅速拉近国家与农民关系的同时。也对传统的乡村治理格局提出了挑战。精准扶贫要求贫困治理的主体包括乡镇政府、村民自治组织以及农村社会组织等之间实现资源协作，形成合作互补的“多中心治理”关系，这就意味着贫困县乡村社会治理应该是多元主体参与的格局。但是，当前我国乡村社会的治理模式主要是“乡政村治”，乡村治理的主体仍然是乡镇政府和村民自治组织，其他治理主体相对比较薄弱，对目前的乡村治理格局无法产生决定性影响，尤其是以农民为主的乡村社会组织发育不足，地位模糊、处境尴尬。即使是现有的治理主体，相互之间在权力界定、职责划分、相互关系界定等方面的分歧与矛盾。也直接影响着乡村社会治理的效果。如何实现包括乡镇政府、村民自治组织、农村社会组织等在内的不同治理主体间关系制度设计体系，提高乡村治理效率，是当前乡村社会治理面临的一大困境。

（二）贫困县乡村社会治理目标

精准扶贫不仅要增加贫困村和贫困户的收入，而且还要满足群众对包括医疗卫生、义务教育、环境保护等在内的公共服务的需求。在精准扶贫的过程中，我国贫困地区公共产品供给主体包括政府、市场、社会组织、个人等。各个外来主体给贫困地区带来了大量的资金、技术等资源。在目前的乡村治理模式下。由于农民一家一户经营的分散性，这些资源要充分发挥作用，离不开农村基层组织。尤其是村干部的配合。但是，目前乡村基层政权公共服务能力弱化，不足以承接各种资源、办理公共服务。一方面是基层政府财政资金不足，债务负担重。农业税取消后，基层政权的财政收入大减，再加上“村财乡管、乡财县管”的模式。弱化了基层政权提供公共服务的能力。另一方面是一些乡村干部缺乏提供公共服务的责任意识。当前，广大农民群众的需求趋于多元化，对公共服务的需求也日益多样化和复杂化，包括医疗教育、环境整治、社会治安、食品安全、丰富文化等等，但是，不少基层党政组织在众多公共服务需求面前却处于“缺位”的状态。导致农民群众对乡村基层组织的认同率降低，这种状况对贫困县乡村治理是一大挑战。

（三）贫困县乡村社会治理方式

在精准扶贫过程中，无论是资金还是项目，要达到预期的效果，都离不开目标群体对相关信息的准确和全面的了解，所以信息公开透明非常重要。扶贫政策、扶贫信息自上而下传播畅通，农民利益诉求自下而上表达畅通，以此实现政府与群众的良好互动。目前乡村治理面临的困境之一就是信息的不对称，基层政府、村民自治组织、村民等不同的主体之间无法进行平等的沟通与协调，不能进行有效的协商与合作。这种信息的不对称，一方面易使掌握权力的基层组织不能有效执行上级政策，从而出现一些不公正和乡村干部的现象；另一方面也易导致村民不能获得准确而充分的政策信息，其利益诉求得不到有效表达，加深各主体之间的不信任，很容易激化矛盾，使乡村治理陷入困境。

（四）贫困县乡村社会治理环境

要打赢扶贫攻坚战，到2020年实现全部脱贫，最关键的要素就是人，尤其是贫困地区的精英人才。自上世纪90年代初期以来，农村地区大量青壮年劳动力向城市流动，造成乡村人力资源严重不足，乡村精英流失严重，村庄缺乏发展与凝聚的核心，也弱化了乡村社会可持续发展的能力，贫困地区尤其严重。各类扶贫资金和项目的投入，虽然在一定程度上能解决贫困地区资源短缺的问题，却很难在乡村内部培养带动乡村发展的人才。人作为乡村建设的主体，在乡村发展中起着决定性作用，没有人，尤其是能人，村庄很难从根本上脱贫致富，实现可持续发展。这种“贫困――人才流失――发展缓慢――贫困”的恶性循环，对贫困地区的乡村治理是非常不利的。表现在：一是在贫困村，年轻人不愿意当村干部或者找不到年轻人当村干部，现有的村干部年龄普遍偏高，思想观念相对落后，很难在农村治理中发挥“领头羊”的作用；二是以老人、妇女、儿童为主的留守人口成为村庄的主力，他们在村庄政治结构中往往缺乏话语权，也缺乏参与村庄公共事务的能力和意识。

三、精准扶贫语境下贫困县乡村社会有效治理的路径

精准扶贫给贫困地区带来生机与活力，精准扶贫实践中的好机制好做法，有效地提高了贫困治理的效率，对贫困县乡村社会治理有很大的借鉴意义。精准扶贫工作是阶段性的，但贫困县的乡村社会治理是长期的。因此，我们非常有必要以精准扶贫为契机，积极探索贫困县乡村社会有效治理的路径。

（一）构建政府主导的多元主体参与的乡村治理格局

现代乡村治理是国家治理的组成部分，实际上体现的是广大村民广泛参与乡村公共事务管理的过程，这就意味着乡村治理是一种多元主体共治的局面。但是，就当前乡村社会治理实践来看，乡村治理的主体仍然是政府。其他社会力量，尤其是广大农民在乡村治理结构中长期处于一种“缺席”的状态，这种格局并不符合乡村治理现代化的发展要求。

精史銎洞蚱屏艘酝扶贫观念的束缚，引入包括企业、各种社会组织、高校科研机构等多个非政府力量，构成政府主导多元主体参与的扶贫模式。这种模式有利于激发社会扶贫活力，提高整个社会对于贫困治理的参与程度。通过精准扶贫中这种政府、市场、社会多方协作，既可以提高精准扶贫的效果，又可以构建多元主体参与的乡村治理格局。实现乡村社会良好的治理局面。尤其是在政府引导下，大力培养和发展不同类型农村社会组织，提高农民组织化水平，既有利于农民抵抗市场风险，又有助于他们获取话语权与治理权，成为乡村治理不可缺少的主体。提升乡村治理的效率。

（二）提供完善的乡村公共服务

随着农业税费的取消，基层政府的角色发生了重大转变，从乡村社会资源的汲取者转变为乡村社会公共产品和服务的供给者，也就是从“汲取”转变为“服务”；乡村治理的思维逻辑从自上而下转变为自下而上，乡村治理的目标是为乡村社会和村民提供公共产品和公共服务。这种变化既符合中国社会发展到新阶段的国情，也符合乡村治理的发展需要。

但是，农业税费改革，使乡村治理价值理念转变的同时，也是使乡村基层政府财政困难，债务负担沉重，特别是贫困村，村级负债较高，使得贫困地区基层政府乡村治理变得心有余而力不足。贫困地区一般处于边远山区和少数民族地区，交通不便、经济落后、生存环境恶劣等。受多方条件的制约，基层政府所提供的各类公共产品和服务严重不足。难以满足贫困地区群众在教育、医疗、经济、文化等领域发展权利的诉求。而精准扶贫具有公共产品和公共服务的属性，精准扶贫的过程也是向贫困地区提供不同公共产品和公共服务的过程。通过精准扶贫，实现政府、市场和社会三方协作。鼓励和引导社会资本参与到贫困地区的公共服务建设，以弥补贫困地区财政资金投资的不足，增加社会公共产品供给，改善贫困地区的教育、医疗卫生、交通、水利、电力、产业发展、生态环境以及其他民生工程领域的条件。满足广大人民群众对公共服务的需求。

（三）确立多样化的乡村社会治理方式

社会治理不同于管治，社会治理的主体是多元的，包括政府、社会组织、个人、社区等，不同主体之间的关系是平等的，这就决定了社会治理的方式是多样的，既有协商、合作，也有妥协、退让，也就是说，在社会治理过程中，各个社会主体通过多种方式互动，从而实现社会发展以及社会秩序和谐。作为社会治理组成部分的乡村治理，其治理方式也不例外。但是，我国传统的乡村社会治理模式是“乡政村治”，在其他社会力量参与不足情况下，乡村治理主体之间存在着事实上的不平等，由于不同治理主体之间存在信息的不对称，这就决定了在治理方式上往往是独断、对立、模糊的。精准扶贫的核心内容就是精准化，每一个环节都离不开参与主体的合作协商以及信息透明。乡村社会治理应该抓住精准扶贫这一契机，完善村民自治制度，发展乡村社会组织，增加农民在乡村治理中的话语权。特别是利用互联网开放性、共享性的特点，将“互联网+”与乡村社会治理有机结合，建立政府与民众直接交流沟通的网络协商平台，实现信息传递的畅通和透明，减少猜疑和矛盾，为乡村治理构建一个良序运行的环境。

（四）深入挖掘乡村社会自身价值

对贫困地区来说，大多时候是崇尚外来资源，却忽视了村落的固有资源，看不到乡村固有的价值，特别是乡村的文化价值，这既导致了长期的贫困，也使乡村社会处于无序状态。乡村的文化价值不仅表现在特色的院落、建筑等有形之物，更主要地表现在乡村所独具的道德舆论、民俗礼仪、家风民风、村规民约、生活方式等无形传统。这些约定俗成的传统约束着人们的行为，维系着乡土社会的良序运行。但是，随着城市化的推进、人口的流动、市场经济的冲击以及贫富差距的扩大，乡村固有的文化价值体系逐渐退化，而新的价值观念并未及时形成。传统乡村社会秩序被打破，不稳定因素增加，给乡村社会治理带来了很大挑战。精准扶贫不仅仅是物质帮扶，还要文化帮扶。借助精准扶贫，通过新农村建设，在社会主义核心价值观引领下。深挖传统乡村文化价值，构建新时期乡村文化，充分发挥文化治理作用，增强农民对村庄的向心力和凝聚力，以实现乡村社会治理的高效化。

（五）夯实贫困地区基层党组织建设

乡村基层党组织是党在农村开展全部工作的基础，是贯彻落实党的农村政策的战斗堡垒，也是加强党同农民群众联系的桥梁和纽带，其重要性不言而喻。乡村基层党组织的治理能力直接关系着农村的发展。2006年农业税完全取消后，乡村基层党组织财力下降，可支配资源严重不足，导致基层党组织乡村治理能力日益弱化，服务群众的积极性不断降低。但是，基层党组织所承担的自上而下的任务和自下而上的诉求却不断增长。其结果必然是基层党组织与群众的距离越来越远，群众对基层党组织的不满越来越多。精准扶贫的过程，实际上也是一个权力下放、资源下沉的过程，通过精准考核机制，让基层党组织权责匹配。通过精准扶贫，可以重构中央与地方的关系，尤其是借助驻村第一书记，以增加农村基层领导力资源供给为突破口，解决乡村基层党组织存在的“软、散、乱、穷”等突出问题，加强乡村基层党组织建设。同时，通过精准脱贫还可以加强基层党组织与群众的联系，重塑基层党组织在群众中的威信，切实提高基层党组织的乡村治理能力。

四、结语

基层社会治理方式篇8

【关键词】：基层群众自治组织法律制度 问题对策

党的十七大报告史无前例地把“基层群众自治制度”列入中国特色的政治制度范畴，成为我国社会主义民主政治的四项制度之一，把坚持和完善基层群众自治制度确立作为坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要内容，这是对基层群众自治制度地位的重大提升。基层群众自治的产生与发展，推动了从中央到地方形成比较完整的基层群众自治的法律制度保障体系，基层群众的的选举权、被选举权，对社区事务的知情权、决策权、参与权和监督权得到了更加有力保障。目前，基层群众自治活动领域不断拓展，工作载体不断丰富，制度体系不断完善，制度创新充分涌现，实践成效日益显著。但是，基层群众自治组织法律制度在其运行进程中也存在影响基层群众自治的障碍因素，本文针对存在问题，提出了促进基层群众自治组织法律制度良性运行的建议。

一、基层群众自治组织法律制度运行中的问题 （一）乡、镇（街道）与自治组织的角色冲突，限制了自治组织的“自治性”

乡、镇（街道）与村（居）委会的关系是影响基层群众自治的重要变量。在基层群众自治的进程中，一些地方乡、镇政府、街道办事处与村（居）委会的关系存在不和谐现象，乡、镇政府、街道办事处过分干预村（居）委会的选举与自治工作，并将大量行政事务交给村（居）委会，使得村（居）委会演化为政府机构事实上的行政末梢，自治空间不足。由于我国大部分村委会有相应的经济组织，具有一定经济来源，因此乡、镇对村委会缺乏经济控制手段。但在部分经济条件较差的村委会和所有居委会中，基层群众自治正常运转的经费主要来自地方政府，这种经费的提供方式容易在供、需双方产生“受人钱财，替人消灾”的错觉，而这正是基层群众自治组织长期扮演政府“一条腿”角色的重要原因。

（二）村委会与党支部关系的不和谐，挑战了自治组织的“自治性”

随着村民自治在全国范围内的推广实践，“村支两委”间的关系问题凸显出来，两委矛盾的焦点主要集中在对本村的人权、财权、物权和事权的管理上。冲突的形式一是个人间冲突；二是组织间冲突；三是权力间冲突。两委矛盾起因各有“依据”。村委会依据《村民委员会组织法》，党支部依据《农村基层组织工作条例》。客观地说，由于党处在领导地位上，“干预过多”是主要方面。就多数情况而言，两委之间的矛盾，党支部处于主导地位，是矛盾的主要方面。这种情况出现，主要是因为部分农村党支部没有认识到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展，对如何搞好村基层自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。

两委矛盾的产生和发展演变，对村民自治提出了挑战，直接影响了我国农村的经济发展，在一定程度上也影响了农村的政治稳定。

（三）村（居）民参与意识普遍不高，影响了自治组织的民主进程

由于地缘与血缘的关系，农村社区村民参与选举和村务管理的热情普遍高于城市社区的居民的参与热情，但在一些经济条件较差的农村社区，村民缺乏参与意识的情况也大量存在。造成这种现象的原因主要有：（1）基层群众自治组织行政化，失去自主性和自立性，难以深入群众，无法反映群众的意愿和要求，自治功能发挥不出来，不能动员群众参与社区事务管理；（2）在农村社区，受传统观念影响，村民对政治陌生、冷漠。在城市社区，居民“单位意识”的影响很难在短时期内彻底消除，人们无论在观念上还是行为上依然更习惯于“单位参与”，社区意识和社区参与意识的培养还有待时日；（3）村（居）民参与形式单一，参与渠道不畅通；（4）村（居）民对有关的法律法规和政策、社区事务的决策程序等缺乏了解，需要进行持续不断的普法宣传和民主训练。

（四）民利救济渠道狭窄，诱发了不少、上访问题

目前，我国《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政复议法》侧重于公民的财产权和人身权的保护，村（居）民自治权利不在其调节范围。例如，《刑法》也只是调节县乡人大代表的选举，也没有把村（居）民自治权利纳入调节范围。《村组法》也仅仅把村民自治权利的救济机制，界定在群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上。如果基层政府对群众举报处理不及时，或者干脆不管不问，群众就只剩下越级上访、一条路了。近年来有关基层民主自治的上访、越级访之所以增加，群众法定民利的救济渠道狭窄，恐怕是其重要原因之一。

二、促进基层群众自治组织法律制度良性运行的建议

针对基层群众自治法律制度运行中的问题，不少地方在工作实践中进行了一些探索，形成了一些做法。笔者在总结各地的经验基础上，经过思考和研究，提出如下对策和建议：

（一）严格依法确定乡镇（街道）与基层群众自治组织的关系，保障其自治性

村（居）委会是村（居）民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。《村民委员会组织法》（下称《村组法》）第四条、《城市居民委员会组织法》（下称《居组法》）第二条规定了乡、镇政府、街道办事处和村（居）委会的关系是指导、支持和帮助的关系，而不是领导的关系。针对乡镇（街道）与基层群众自治组织的冲突，可以必须通过以下方式改变现状，从而保证基层群众自治组织的自治性：

1、改变现有基层群众自治组织经费来源。事实上，国家为社区自治提供一

定的经费支持，等价于政府代表全社会向社区自治组织购买一种重要的公共物品一一保证基层社会稳定。若以“公共税收社区返还，即按本地区地方税收总额的一定比例列入财政预算”方式，由国家直接向基层群众自治组织提供用于基层群众自治的基本经费，可有效消除地方政府与基层群众自治组织之间潜在的经济上的不平等。因此，建议居民委员会的工作经费按本地区地方税收总额的一定比例列入财政预算，由国家直接向社区居民委员会提供。居民委员会成员的工资的范围、标准，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定，经居民会议同意，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。

2、费随事转，“一转到底”。区、县在下达每一项任务时，业务部门将经费直接计算到每一个村、社区或乡、镇（街道），根据完成情况给予拨付。费随事转后，基层政府要深入基层，督促工作，强化考核。在费随事转机制运转顺利后，乡、镇（街道）还可以引入竞争机制，比如以目标任务为核心，通过价格竞争手段采取招投标的方式，不断提升工作质量，提高工作效率。

3、居站分离，还自治组织以本来面目。将承担政府工作的社区工作站从社区居委会中分离，归入政府管理，成为街道办事处在社区的工作平台，受街道办事处领导，接受社区居民委员会的检查、监督、评议。社区居委会是社区居民实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治组织，其主要功能是充当政府机关、社区单位与居民之间的桥梁，充分调动社区资源进行社区建设。

4、在乡、镇（街道）与各村、社区间建立一套互动的机制。这个突破口就在于发展基层民主，给予村、社区委员会在所在乡、镇（街道）更多的话语权。互动机制构架如下：一是由村、居民选出委员会，在党组织的领导下，委员会负责辖区的自治和服务，通过自治和服务得到群众认可，受群众监督；二是有经济实体的村、社区委员会在党组织的领导下，可以利用经济实体带来的效益发展公益事业。对投入公益事业的集体资产处置必须通过代表大会；三是允许村、社区委员会参与所在乡、镇（街道）重大决策，赋予他们对建设投入、产出进行效益评价、对经费开支有审核和否决的权力，同时将乡、镇（街道）置于服务的角度，村、社区委会对服务的质量打分，这些村、社区委会的意见直接列入区、县对乡、镇（街道）的年终考核。从基层的角度，通过扩大民主的方式将民主进一步发展，村、社区委员会在行政和自治分离的基础上对乡、镇（街道）工作进行监督，规范行政行为。这种互动体制必然会发展基层民主，促进基层群众自治，进而使基层政府行政规范化、科学化。

（二）坚持党的领导和基层群众自治相统一原则，化解基层自治中的两委矛盾

扩大基层民主，要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡（镇）、街道、村（居）基层党组织的领导核心作用，是《村组法》、《居组法》的一个基本精神。没有党的领导，基层群众自治不可能成为一项在全国普遍推行的基本制度。

坚持党的领导和实行基层群众自治是统一的，不矛盾的。在这个问题上必须防止两种片面性：一是否定党的领导，使基层群众自治工作放任自流；二是党组织不尊重法律规定的村（居）民的民利，搞包办代替。要教育引导“两委”干部树立正确的观念：村（居）委会成员要牢固树立党的领导的观念，自觉维护和尊重村（居）党支部的领导核心地位，村（居）中重大事情要向党支部报告，在党支部的领导下开展工作；党支部成员要增强民主法制观念，带头维护和尊重村（居）委会的法律地位，支持村委会依法开展工作

（三）培育村（居）民参与意识，加强民主训练，走出“政治冷漠”的瓶颈

根据制约村民民主参与的因素，要走出村（居）民参与“瓶颈”，可以从以下方面着手：第一，基层群众自治的权利复归，政府从社区建设的主体地位中逐步退出，从管理主导型转变为公共服务主导型，将社区管理职能逐步让位于自治组织和社区居民；第二，培育村（居）民社区意识，一方面强化居民对社区的认知和认同，另一方面为村（居）民参与社区事务的决策和管理创造条件，让村（居）民在实践中增强参与意识。通过对社区环境、卫生医疗、治安、文化教育等事项的决策，充分与社区居民协商、沟通，征求意见，发挥村（居）民积极主动性，培养杜区居民的归属感；第三，培育社区民间组织，提高社区公民意识和组织化程度；第四，完善参与的利益表达机制与参与的制度建设，可把村（居）民代表大会制度化、常规化；第五，完善参与的技术创新，例如可以通过网络技术进行选举和社区管理。

（四）完善法律救济体系和畅通权利救济渠道，维护基层群众自治权利

目前，我国村民自治司法救济的现状是：第一，相关立法缺位；第二，司法实践困难。面对我国村民自治司法救济的现状，我们认为应该从两个方面进行完善和转变：1、完善法律制度。首先，修订《村组法>、《居组法》，增加司法救济的规定；其次，最高人民法院出台相应的司法解释，针对基层群众自治司法救济中如何具体适用法律的问题作出详细规定，以指导各级人民法院（主要是县级人民法院）在基层群众自治司法救济审判实践中的工作；最后，修改与完善相关的诉讼程序法。2、转变法院对基层群众自治权利司法救济观念。人民法院应依法治精神，转变观念，将基层群众自治权列入司法救济之列。在排除了基层群众自治权司法救济的认识障碍之后，其技术问题并不难解决。