行政机关的含义范文

行政机关的含义篇1

论文关键词 行政授权 公共服务 非政府组织 

一、行政授权的产生背景

在现代社会中，传统的“国家——臣民”或“国家——公民”的二元化模式被突破，国家公权力越来越多地向社会转移。这导致了公权力不再由国家垄断，相应的，非政府组织、非营利组织乃至个人开始涉足社会公共管理领域，形成了“管理社会公共事务的权力由多元的支配者相互控制和限制”的格局。面对此种局势，各国开始通过行政授权使得非行政机关组织行使一定的行政职权。

西方资产阶级革命胜利后，政府职能运行从“消极行政”逐渐向“积极行政”转变，行政权覆盖的范围亦从国防、外交、税收、治安等传统领域日益扩展到经济、社会生活的方方面面。而传统“全能政府”的迟钝与低效表明，依靠行政机关自身的力量已经无法满足社会发展的需要。“政府失灵”的事实使得国家机关对行政权的垄断备受质疑，为了实现政府职能，越来越多国家通过授权的方式，承认并促进非政府组织行使行政职权，管理社会公共事务。第二次世界大战以后，近现代东方社会主义国家（包括中国）的行政法开始区别于西方国家行政法，显现出“管理之法”的特性。如苏维埃行政法为了社会主义建设的需要，首先着眼于国家管理，认为“行政法就是管理法”。因此，政府由“命令者”转变为“管理者”的过程中，必然导致其职能的扩大。同时，由于权力高度集中、相对固化的政府职能部门往往不足以应付纷繁复杂的社会管理职能，于是便有了向非政府机关组织进行行政授权的必要。归根结底，行政授权是实现“提高行政效率、促进社会经济文化发展”，这一“管理法”目的的结果。

二、行政授权的理论基础：对“国家主权”理论的突破与“公共服务”理论的借鉴

传统的公法体系认为，国家享有一种控制命令的权力即国家主权，它是与个人权利想对立的。同时，国际上亦对个人权利给予了极高的肯定，如《人与公民权利宣言》第二条：“所有政治组织都是为了保障个人所享有的天赋的、不剥夺的权利。”以及《美国独立宣言》提及的“正当权力是经被统治者同意所授予的。”归其本质，国家主权理论实质上是通过确定更高位阶的个人权利来限制国家主权，从而确定公共活动的方向并决定政府行政行为的限度。公共权力与个人权利之间的相互控制、束约构成了国家主权理论的二元体系，并且在很长的一段时间内占据了公法理论的主导地位。但早期的“国家主权”理论都无法逃避自身的主观色彩以及抽象性体系所带来的结构性僵化的弊端。其中，行政授权的产生更是将传统公法体系的缺陷展现的毕露无遗。具体而言，在传统公法体系下，国家组织战争、治安和司法以及与主权的概念相容的其他职能已经无法囊括“积极行政”或者“全能政府”的职能范畴。因此，传统公法体系已经无法满足行政授权的理论要求，这时我们则需要一种更为现实的、具体的理论体系来支撑行政授权的理论。

以“公共服务”核心的行政理论体系对于解释行政授权、行政授权的运行规制等提供了更具现实意义的分析框架。“统治阶级并不享有任何主观性的主权权力。它只有拥有一种为了满足组织公共服务的需要而必要的权利。”这就说明了“国家并不再是一种命令的主权权力，它仅仅是一群个人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。”在这一理论基点上，由于公民社会的发展，带来公共需求的数量增加，直接导致了公共服务的扩张，国家为了在使用最小的权力的前提下，实现公共服务的义务，开始对非政府机关组织这种相对灵活、高效的组织形式授予行政职权。这就解释了行政授权产生的问题。从另一个角度而言，这一学说赋予了被授权主体成为行政主体的可能性，即便是非国家机关的组织甚至是公民个人，基于法律、法规对其公共服务职能的认可，最终取得行政主体的资格，这无疑是行政授权对传统公法体系的突破与创新。更为重要的是，“公共服务”理论将阐明“行政授权”的本质：国家通过对非政府组织所进行“公共服务”的认定，来促进并制约行政权向公民社会的回归即行政权力的再分配。

三、公共服务视角下，对行政授权涵义的反思与初探

（一）行政授权涵义之争议

1．主流观点对行政授权的理解

根据《行政诉讼法》第25条第4款规定：由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。此外，“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”第20条、第21条仍与《行政诉讼法》第25条第4款相符，仅仅认同由法律、法规或规章授权的政府内设机构、派出机关、以及其他组织才具有行政诉讼的被告地位。实际上，无论是《行政诉讼法》还是最高院的司法解释，它们都是通过确定行政诉讼被告的主体资格，来达到区分行政授权的方式以及政授主体的范围的目的。因此，主流观点据此认为，行政法学中的授权（行政授权）仅指法律法规授权，而不是行政主体的授权。行政机关只能进行委托而不能授权。多数学者认为行政授权与法律法规授权完全等同。如有学者认为，所谓行政授权，是指由法律、法规明确，通过法定方式将行政职权的部分或全部，授予某个组织的法律行为。有的学者则更加明确地认为，行政授权在我国有特定的内涵，即法律法规直接将某些行政职能及行政权授予行政机关以外的组织行使的法律制度。有的学者甚至直接否认了行政机关直接授权的可能性，认为仅在有法律法规的根据下，才有可能产生行政授权，行政授权的授权主体只能是具有法律、法规制定权的机关。

2.其他观点对行政授权的理解

对于行政授权的含义，另一部分学者认为，行政授权不单指法律、法规直接授权，而且还有独立的行政主体的授权。行政授权，指行政主体在法律、法规许可的条件下，通过一定的程序和形式，将其法定的行政职权的全部或部分转让给有关组织，而这些组织以自己的名义行使被授予的职权，并独立地承担职因此产生的法律责任。从行政授权的性质来说，它不是行政权通过法律法规的直接设定，并与行政委托有着本质的区别。

（二）对以上观点的反思

正如张文显所说“法学和法律实践中的许多混乱是由于不正确的使用概念引起的。如果精确地解释和确定法律概念的定义，就能够更精确地描述法律现象，正确地进行法律推理。”因此，对之前观点的反思并在一个更为合适的理论框架下，寻求行政授权准确的含义，这有着重要的意义。

主流的观点主要根据《行政诉讼法》第25条第4款的规定，但这条规定仅仅从侧面对行政授权进行解释，并未指出行政授权的本质。将行政授权直接等同于“法律，法规的直接规定”，却忽略了行政权动态运行这一事实，其实质上是只关注了传统公法体系层面上的理解，即仅通过法律法规这种“命令”的方式，进行行政权的授予，违背了行政授权的高效行使职权的初衷与宗旨。另一方面，浓厚的主权色彩导致了这一定义忽略了社会管理职能不断发展的趋势，其实质是否认了法定的行政机关将行政职权授予给其他社会组织的事实，并与“法定授权”存在着极大混同的现象，削减了行政授权存在的必要。

第二个观点则较为完整的解释了行政授权的含义，但仅仅认定“行政主体在法律、法规许可的条件下”作为一种行政主体进行行政授权必要的形式，其未能突破“法定授权”的限制，仍不能解决在缺乏法律、法规相关规定的情况下，基于事实行政机关将已作出授权，使得被授权组织主体地位缺失的难题。另一方面，这一定义仍过于表面，并未指出行政授权的实质，“法律、法规（规章）的许可”本身就具有较大的模糊性，尤其是各级行政法规、规章对于行政授权性规定混乱，难以判定行政机关授权的法律依据。这导致了上述授权性规定都符合“法律、法规（规章）许可的条件”，都将被认定为行政授权，而事实仅为行政委托的情况并不少见，这显然是一种误解。因此，笔者认为，这种观点必须要回归到“公共服务”的认定上，被授权组织所行使的职权是否为行政职权，即非国家机关组织履行的管理活动或行使的权力是否足以认定为政府的“公共服务”职能。“法律、法规”仅为行政职权认定的形式，并非必须在有“法律、法规”的情况下，国家行政机关主体才能进行授权。

（三）“公共服务”视角下的行政授权含义

从上述观点的反思中，我们可以发现，结合“公共服务”理论，行政授权的含义研究重点在于如何确定某一组织从事的活动是“公共服务”职能即行政职权？

对于非政府组织权力的认定，首先有必要明确行政授权的前提条件，即公共服务职能的转移。公共服务可定义为“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，只有它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。”因此，无论是法律法规的直接授权，还是行政机关根据法律法规的独立授权，其前提在于法律、法规直接授予的权力为仅为政府机关所具有的权力即本质属于政府干预的权利。在这一前提下，才能认定被授权主体所实施的管理活动为能满足公共服务的活动需要即“公共服务”。

其次，就我国现状而言，认定的方式，具体而言可以分为两种情况：一是立法机关直接通过法律、法规进行直接的行政授权。法律法规的直接授权可以视为行政授权的一种。但是法律、法规作为一种法律规则，必须要保证自身的合法性，以形成对社会事实的正确表达，成为一种民主宪政下的合意结果，从而足以认定被授权主体所实施的管理活动为公共服务职能。一个合法的授权法律规范至少要满足以下三个条件：授权的法律规范的制定者其自身必须具有行政职权的设定权、分配权或者调整权，有制定授权法律规范的主体资格；授权法律规范不能与有效的上位法相抵触；授权法律规范不能与同一层级的法律规范的特别规定相抵触。因此，法律、法规直接规定非政府组织的职权是认定其行政主体地位的重要方式，并以此完成行政授权。二是行政机关根据法律、法规独立授权。实质上，行政机关是通过确定非政府组织的“公共服务”职能来确定其行政主体的地位。因此，行政机关的这种授权需要满足两个条件，即其依据的法律、法规具有合法性和行政机关授权的过程中必须符合一定的法律规制。

行政机关的含义篇2

【关键词】治理理论 高职院校 教师 学术管理

【中图分类号】G 【文献标识码】A

【文章编号】0450-9889（2016）05C-0097-02

当前我国高职院校内部管理体制改革已经取得令人瞩目的进展，这些改革促进了高职院校内部管理的发展，但内部管理上行政管理与学术管理之间的错位、越位或缺位现象仍然存在，这严重削弱了广大教师参与学术管理的权利，导致当前高职院校学术管理的发展受阻。因此，分析当前高职院校学术管理中存在的问题并寻找有效的解决办法，是促进高职院校学术管理科学化、民主化以及现代化的必然要求。本文仅从治理理论的视角对高职院校教师参与学术管理的适切性以及改革原则做一些探讨。

一、治理理论

在《高级汉语词典》中，“治理”包含两层含义：一是“调治”，二是“修复与重建”。英语单词“Governance”的意思是“控制，指导和操纵”，常与“统治”交叉使用，大多数情况下用于与国家公共事业相关的宪法之事、法律或执法问题，也可以指管理利益不同的行业或者机构。治理最早用于政治领域，自上世纪90年代以来，西方学者赋予了治理许多新的含义，其应用也不再局限于政治和经济领域，而广泛使用于社会学、管理学和教育学等各个学科和领域。

治理的含义不是单一的，也不是统一的，因为牵涉很多因素，所以它的含义多种多样。治理被描述为结构、自治形式、权利和责任、决策以及法律关系，因而当前对“治理”定义的解释就变得困难起来，因为治理理论试图概述当前各种复杂变化和丰富多彩的社会现象，治理的含义已变成非常复杂的系统，了解这个系统并不容易。目前全世界的不同研究机构和学者给“治理”下的定义至少有200种，其中比较权威和有代表性的定义是由全球治理委员会于1995年在“我们的全球伙伴关系”研究报告中给出的：治理指的是各种公共或个人与机构管理事物的方式的总和，是调和相互冲突或不同的利益并采取联合行动的持续过程，这既包括有权迫使人们服从于正式制度和规则，也包括人们认同的各种符合他们利益的非正式的制度安排。据此我们可以知道，“治理”的基本含义是：在一个已定的范围内，通过权威来维护秩序以满足公民需要；治理的目的是在不同关系系统之间运用权力指导、控制和规范公民的活动，以最大限度地促进公共利益。

二、高职院校教师参与学术管理的现状

当前高职院校的内部管理主要包括行政管理和学术管理，前者行使行政权力，行使权力的主体是高校行政管理人员及行政机构，后者行使学术权力，这些权力包括高校的教学、科研、学科建设、课程设置、师资培养及招生就业等权力，行使权力的主体并不限定。当前我国高职院校的学术管理与行政管理具有两个主要特征：一是行政权力根深蒂固，对学术事务采用行政化管理，造成行政权力“越位”；二是学术权力根浅叶嫩，造成学术权力“缺位”或“虚位”。我国的高职院校办学时间相对较短，各级的学术机构（比如学术委员会）才刚成立，甚至尚未建立学术机构，因此学术权力“缺位”。尽管目前一些高职院校已成立高教研究所，学科建设、专业委员会等一些行使学术管理权力的学术组织机构，但这些组织机构大多数形同虚设，在学术管理中没有发挥应有作用，而行政管理在学术事务和学术活动中仍起主导作用。比如，涉及学术发展的重大决策，往往都是行政机构决策、行政人员执行，广大教师参与这些学术决策的程度很低。又如，在当前高职院校学术管理机构中，行政人员所占机构成员的比例过大，在学术决策和学术执行中采用行政权力干预学术事务，而作为身处教学和科研一线的广大教师在学术管理中很难发挥实质性的作用，这些都反映出当前高职院校内部管理中行政管理与学术管理之间不和谐的关系。高职院校内部管理中这种行政管理与学术管理之间的不和谐关系势必然阻碍高职院校的健康发展。因此，有必要重构高职院校学术管理与行政管理之间的关系。由于重构二者关系涉及行政管理人员或行政机构管理权力的再分配，所以他们并不愿意从制度或体制上界定或规范学术管理与行政管理之间的正确关系，而是从局部上调整二者关系以迎合广大教师参与学术管理的愿望，但这种局部调整无法从根本上满足广大教师参与学术管理的诉求。因此，有必要从理论层面来重构高职院校内部管理中的学术管理与行政管理之间的关系。

三、治理理论为高职院校教师参与学术管理提供新视角

治理理论为重新构建高职院校学术管理与行政管理之间的新型合作关系提供了一个全新的理论视角。首先，治理理论强调治理主体多元化，主张通过多个管理主体和权力中心共同管理。在高职院校内部管理中，除行政管理这一管理主体外，学术管理应该成为重要的管理主体。行政管理与学术管理共同承担着高职院校的发展重任，两者之间的关系不应是控制与被控制的直线关系，而应成为合作的伙伴关系。其次，治理理论主张法治，强调治理主体之间的平等，这就必然要求行政管理不能凌驾于学术管理之上，两者之间的关系应由过去的控制与被控制的直线关系转化为平等的伙伴关系。最后，治理理论强调民主，治理需要通过民主协商与上下互动达到“善治”目的。这就要求行政管理人员和学术管理人员以民主协商及民主谈判的方式来处理两者之间的利益关系，行政管理人员不应通过“专制”手段实现对学术事务的越权管理。由此可见，从治理理论视角分析当前高职院校学术管理缺位以及行政管理越位的根源，是重构高职院校学术管理与行政管理平等合作关系的必然要求。

四、高职院校教师参与学术管理改革的原则

行政机关的含义篇3

关键词：违宪违宪审查相关理论

宪法是一个国家的根本法,具有最高法律效力。

宪法的首要精神是实践,也就是如何使宪法成为宪法。因此,通过违宪审查来保障宪法的实施,已成为各国可行且必要的措施。迄今为止,世界上已有一百三十多个国家建立了违宪审查制度,但我国目前尚不存在严格意义上的违宪审查制度,更没有规范的违宪及违宪审查的含义。

一、违宪的概念、特征及分类

(一)违宪的概念谈及违宪的概念,学术界有不同的观点。有的学者认为“违宪是与宪法的原则、精神及具体规定相抵触”[1](P627),还有的认为违宪分为“狭义违宪论” 和“广义违宪论”。狭义违宪论指“违宪是一种特定的国家行为,即国家机关及其工作人员的活动与宪法相违背。包括两种含义:第一,国家机关制定的规范性文件和宪法相抵触;第二,重要的国家机关工作人员或者说重要的国家领导人的行为与宪法相抵触”。而广义违宪论是指“国家法律关系中一切权利主体,即国家机关、社会团体、企业组织和公民的行为凡与宪法的原则相违的,都是违宪”。

笔者在分析我国宪法条文的基础上,认为“违宪”和“违反宪法”是一致的“,违宪”可以说是“违反宪法”的简称。就目前我国法制建设进程速度看,我国的立法工作正在突飞猛进,各种法规日益健全,公民及社会组织的许多权利和义务已在法律法规中作了详尽的规定,公民及组织一旦违法,可以适用普通法律。从这一点上看,没有必要将普通公民及组织违法行为都归结为“违宪”。

(二)违宪的特征

1.主体的广泛性。违宪的主体可以是国家机关,也可以是各级国家机关的工作人员。

2.行为的多样性。违宪行为因主体不同而导致多样,就国家机关而言,制定与宪法相抵触的法律法规,实施违背宪法原则的行为属违宪行为;就国家机关的工作人员讲,在行使其职权职责的过程中,如其行为与宪法的原则、精神与规定相抵触,也属违宪行为。

(三)违宪的分类对违宪进法律论文行分类,应建立在对违宪概念、特征分析的基础上进行,就目前国内宪法学界所提出的有关违宪的多种观点,概括看,也就构成了不同的分类标准。

1.依违宪主体不同,分为广义违宪和狭义违宪,如前文所提及,二者区别在于主体是否包含社会团体、企业事业单位和普通公民。

2.依违宪性质不同,分为“良性违宪”和“恶性违宪”。1996年,宪法学界曾就是否存在或是否应肯定“良性违宪”展开了激烈的争论,百家争鸣,莫衷一是。但既然此亦为一种观点,笔者也就将其列为违宪的一类。“良性违宪”是指国家机关的一些举措虽然违背当时宪法的个别条文,但却有利于发展社会生产力,有利于维护国家和民族的根本利益,是有利于社会的行为。

二、违宪审查的概念和特征

违宪审查是由特定国家机关对某项立法或某种行为是否合宪所进行的具有法律意义的审查和处理。由违宪审查概念,可以看出:

1.主体特定性。违宪审查是由特定的国家机关所进行的合宪性审查,判定立法机关所立之法,行政机关、司法机关所执行之公务是否合宪。这种行为本身非同小可,所以违宪审查机构也就必须特定。

2.对象的特殊性。违宪审查的内容主要是审查国家机关及其工作人员的行为(包括立法、司法、行政等)是否合宪,所以审查的对象也就为这些特殊的国家机关及其工作人员。这也决定了审查机构的特定性和权威性。

3.效力的终极性。违宪审查机构所做出的结论具有法律效力。任何组织公民都有对国家机关的行为发表意见的权力,但其不具有法律效力,违宪审查机构则是唯一有权审查某一法律或行为合宪与否的机构,其结论不但具有法律效力,而且具有终极的特点,当事人或当事机关不可上诉,不可申请其他机关复审,这也是由违宪审查机构特定性决定的。

三、与违宪及违宪审查相关的理论辨析

(一)违宪与违法从定义上看,违法指一切有过错的不合法的行为,因此违宪也就当然包含在违法之列;从内容上看,违法包括刑事违法、民事违法、经济违法、行政违法和违宪,是一个内容广泛的概念。我们再将两者从以下五方面进行比较:(1)主体不同:违法的主体是具有责任能力的自然人或组织;违宪的主体是指国家机关及其工作人员。(2)客体不同:违法的客体是指法律所保护的一定的社会主义社会关系;违宪的客体是宪法和宪法性文件所调整的最根本的社会关系。(3)侵害程度不同:违法是对具体人、物、行为进行的一般侵害;违宪侵害最重要、最根本的社会关系。(4)法律责任不同:违法通常追究违法者的刑事责任、民事责任、行政责任及经济责任;违宪的法律责任有宣布法律或条文无效,弹劾、罢免国家机关工作人员。(5)审查机构不同:审查一般违法行为的机构是一般国家司法机关;违宪审查机构则是特定国家机关。

(二)违宪审查与司法审查在我国法学界,有些学者认为违宪审查与司法审查相等同,例如龚祥瑞先生说“:司法审查亦称违宪审查,它是西方国家通过司法程序来审查和裁决立法和行政是否违宪的一种基本制度。”以美国为例,其审查制度包含两大内容:第一,违宪审查,即由司法机关审查国会立法及各州立法是否合宪;第二,对行政行为审查,这种审查同样包含两个内容,其一审查行政行为是否越权,越权行政是违反宪法的,因为宪法对国家机关的权力有明确的分工,行政机关超越宪法规定的权力作出的行政决定,制定的行政法律论文规章都是越权行为。也就是违宪行为,是无效的。从这个意义上说,这仍属于违宪审查范围。其二,行政行为并不直接违宪,而是违法,即不符合国会制定的法律。司法机关仍有权对违法的行政行为进行司法审查,宣布违法的行政行为无效。而在中国,司法审查是指人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动。

参考文献：

[1]许崇德．中华法学大辞典(宪法学卷)[Z]．北京：中国检察出版社,1995.

[2]沈延志．对违宪及违宪审查的几点思考[J]．辽宁教育学院学报,1996,(1):19.

行政机关的含义篇4

关键词：经济；责任；审计；特征

中图分类号：F239 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）006-000-01

一、经济责任审计的含义

邢俊芳同志把经济责任审计的含义概括为：经济责任审计是审计主体对审计客体――特定受托者履行财务责任或绩效责任情况的监督活动；《高级审计师资格考试复习指南》把经济责任审计的含义概括为：经济责任审计是审计机关依法依规对党政主要领导干部和国有企事业领导人员经济责任履行情况进行监督、评价和鉴证的行为。以上所下含义，前者主要根据“受托责任论”的理论对经济责任审计的含义进行了概括；后者主要根据“免疫系统论”的理论对经济责任审计的含义加以概括。党的十后，中央领导同志多次强调审计要实现全覆盖，经济责任审计也要全覆盖，正说明经济责任审计在国家治理中的必要和重要。

二、经济责任审计的特征

1.经济责任审计具有中国时代特征

1999年5月，中办、国办颁布《县级以下党政领导班干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》两个规定（以下简称“二暂行规定”），是根据当时的社会需要而颁布实施的。2006年2月，经济责任审计正式写入《审计法》，经济责任审计的规定提高到了法律层次。2010年10月，中办、国办颁布实施《党政领导班干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，对审计工作更加全面和详细。2014年平7月，中央纪律机关、中央组织部、人力资源和社会保障部、审计署、国资委联合印发实施的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发[2014]102号）（以下简称“实施细则”），是应党的十、十八届三中全会的要求而颁布实施的。

2.经济责任审计要有干部管理部门的委托

2014年7月，由中央组织部等部门联合颁布并实施的《实施细则》第四十九条规定“……组织部门等根据审计机关初步建议，提出下一年度的委托审计建议。”经济责任审计项目需要经过干部监督管理部门委托，审计机关不能直接将经济责任审计主自列入年度计划，经济责任审计结果应报送干部监督管理部门。1999年二办颁布的“二暂行规定”都有类似规定。审计机关开展经济责任审计，要有组织部门的委托手续，是经济责任审计的一个特殊要求，其他种类的审计则没有这个要求。这是经济责任审计的一个明显特征。

3.经济责任审计结果报告报送本级党委和政府主要负责人，层次高，作用大

二办1999年颁布的“二暂行规定” ，规定了审计结果要向政府报告的规定。如《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》第十二条规定：“审计机关审定审计报告后，……，向本级人民政府提交审计工作结果报告，并抄报同级组织人事部门、纪检监察部门。”《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》第十二条规定：“审计机关审定审计报告后，……，向本级人民政府提交审计工作结果报告，并抄送企业领导人员管理机关及有关部门。”《实施细则》第三十六条规定：“审计机关应当将审计结果报告等经济责任审计结论性文书送本级党委、政府主要负责同志……。”经济责任审计结果报送本级党委、政府领导人，层次较高。

4.经济责任审计工作有明显的领导协作机制

2014年7月由多个部门颁布的《实施细则》第四十五条规定：“各地应当建立健全领导小组或者联席会议制度，领导本地区经济责任审计工作。领导小组组长可以由同级党委或者政府的主要负责同志担任”。第五十四条规定：“审计机关实施经济责任审计时，可以提请有关部门和单位协助，有关部门和单位应当予以支持，并及时提供有关资料和信息。”领导小组制度或者联席会议制度，是一个典型的协作机制。1999年二办颁布的“二暂行规定”都明确规定要建立健全领导小组制度或联席会议制度和利用审计成果的制度。二制度的建立，便于经济责任审计工作的开展和审计成果的利用。

5.审计法定程序发生了变化

经济责任审计的程序与其他审计的程序的最大不同，在于传统的审计在编制审计工作计划时，是根据本级政府和上一级审计机关的要求进行编制的，并在此基础上确定审计计划；而经济责任审计的工作计划，除了要根据本级政府和上一级审计机关工作计划制定审计工作计划外，还应当向组织部门提出审计计划建议，组织部门根据审计初步建议，提出下年度委托审计建议。二办颁布的“二暂行规定”第五条和中组部等部门的《实施细则》第四十九条有明确的规定。

6.审计内容和审计方法发生了变化

传统的审计是财政、财务收支审计，这种审计以会计凭证、账簿、报表等会计资料为审计对象，通过对单位的会计凭证、会计账簿、会计报表的检查，对会计活动的合法性、合理性、有效性作出判断和评价，查账方法是有效的审计方法；而经济责任审计除了要审查财政财务收支外，还包括经济指标完成情况、经济活动的决策情况、廉政建设情况等非财务内容，审计内容范围更广，更多。需要运用查账以外更多的检查方法。

7.经济责任审计具有“两重性”

经济责任审计的目的主要是通过审计，界定领导干部个人的经济责任，评价领导干部有关经济等方面工作，为组织部门任用和管理干部提供依据，这主要是对人；同时经济济责任审计也是检查被审计单位财政、财务收支等是否合法，审计过程需要被审单位的大力配合和支持，这是对单位。发审计通知时要同时送被审计单位和被审计人，审计报告征求意见时要同时征求被审计单位和被审计人。这些都表明经济责任审计具有明显的“二重性”。

三、研究经济责任审计定义和特征的意义

经济责任审计是我国审计监督制度发展到一定阶段的产物，是我国经济和政治体制改革深化的产物，具有明显的时代特征。在新常态下，研究经济责任审计定义和特征，对了解经济责任审计的本质，对丰富和创新经济责任审计理论，不断完善和深化经济责任审计制度，更好发挥经济责任审计在经济管理和干部管理中的作用，具有重要和深远的意义。

行政机关的含义篇5

就像是当代中国的每一个合法公民都会有唯一的公民身份证号一样，给我国政府中的每一个构成部门以及事业单位的功能分科、各类法人组织集群的总部及其分支机构都赋予一个专业的电子代码将有效地促进我国政府公务职能办事效率的提升以及各级公务系统中各类行政事务信息传递过程的准确性和高效性。基于这样的背景条件，从实践层面出发，我们初步地将组织机构代码的引入，对当下中国各级政府职能部门的电子政务以及信息化建设进程的具体实践作用划分为两个基本的方面。

（1）电子政务以及信息化工程建设活动的一个最基本的活动内容就是促进有关的行业系统内的信息资源交互系统的建设，具体而言，就是要凭借我们引入的组织机构代码这种数字化深入发展时代的新兴信息管理工具，来加强全国所有政府职能部门、行政性事业单位以及所有级别的法人机构集群的全部属性信息的数据存储与实时应用的数据库，这样的数据库要配备功能强大的即时性信息查询与储备、维护功能，而且在其具体化的建设实践过程中，我们还可以在保证总库的运行状况不遭受不良影响的条件下，适时地开展各种级别的信息分库的建设与投入应用过程。由此，可以有效地实现信息库中已有信息对我国城乡所有级别的政府机关、各级行政事业单位以及全体企业法人集群的有关信息的全面覆盖，从而对政府进行的社会管理工作的良好开展提供契合实际的保证。

（2）电子政务以及信息化工程建设活动的另一个实践目标就是将之前已经输入系统信息数据库中的信息资源进行共享化方向建设，在数字技术得到发展的当下时代，信息共享能够对整体社会事业的充分发展起到良好的助力作用，引入电子化的组织机构代码，将会有效地加强政府的行政职能、提高政府对各类社会事务的管理水平，促使政府对来自各个方面的信息进行及时有效的处理，将对我国公民的整体化的行政服务需求水平的基本满足程度带来更大规模的扩展。进行高效、充分、通常的信息共享过程对推进中国社会宏观整体的管理水平具有不容忽视的实践作用。

2组织机构代码对电子政务和信息化建设的具体实践作用分析

以上我们对电子政务和信息化建设的整体实践作用进行了简要的分析，其分析过程主要是侧重于国家的宏观性战略层面的考量，下面我们将进行进一步的细化，以给广大读者提供更加清晰的认识途径。这里从三个具体的分项来展开我们进一步的论述。

2.1标准化约束管理

这里所说的标准化约束管理是指根据国际上通行的数据编码实施规则,对政务管理工作对象进行统一的赋码行为。目前国际上通行的数据代码编制方法主要有两种，一是有含义代码，二是无含义代码。所谓的有含义代码是仅就代码内容本身而言就已经包含有一定数量的指向性信息，它不仅可以作为某一具体指向性事务的表意替代者，而且其本身也往往包含着一定数量的与被指代事物有关的信息，这方面最为鲜明的代表就是我国居民拥有的居民身份证编号，我们现行的有效中国公民的身份证号码是由18位阿拉伯数字及字母经过规律的数字排列组合生成的，前六位通常表示公民初始登记所在行政区划的数字编码，中间八位是公民的公历出生日期，之后的三位表示户籍登记顺序，最后一位是信息数据系统的校验码。由此，我们从身份证号码的数字排列中就能够获取其对应的持证人基本属性信息。另一种是无含义代码，其代码本身无实际含义，只是作为其代表事物的唯一标识。最常见的就是企业代码，目前包括我国在内的很多国家都采用9位无含义代码对企业身份进行标识。社会实践活动中，由于被赋码对象的自然以及实时环境属性往往处于动态变化之中，所以在这里，无含义代码往往就具有更大的实践价值，因为实际情形中，中国公民会因为求学、就业以及婚姻等原因而导致其经常性居住地的地理区划发生变化，这时其身份证号码所对应的编码信息就不能很好地反映其对应的身份属性，进而给有关管理人员的实际工作带来一些不利的影响。在信息化网路时代，无含义代码在信息项目变更等方面具有更大的优越性。从某种标准来看，无含义代码与市场、信用等概念在逻辑关系上具有某种一致性。随着电子政务、电子商务等业务应用系统的大量增加，依靠人员的经验和技巧已经难以实现不同系统之间的信息共享与数据交换，必须形成相应的数据交换标准。因此，今后代码的标准化工作应该转到电子政务标准化工作的方向上来，围绕业务协同、资源共享与信息资源开发利用而建立与代码应用相关的电子政务元数据标准和数据交换标准。

2.2管理分类化

组织机构代码的管理对象分为两个主要的分支体系，其一是公民或者其他形式的自然人形式体系，其二是法人或者其他形式的集群性组织形式。在这里我们对法人的概念进行一个简要的界定，因为在实践环节中我们经常会发现有很多人在对法人概念的理解方面往往存在着很大的偏差。我国现行的《中华人民共和国民法通则》规定，中国境内设立的法人组织应当具备四个基本的前在条件：其一，法人必须是依法设立的具有实体物态特征的一定形式的组织；其二，法人组织必须拥有一定数量规模的不动产，并且拥有能够维系其生产经营活动的可供周转的资金经费；其三，法人组织必须要有其自身能够独立拥有的名称、系统完备的组织结构以及维持其稳定的运营管理状态的相关制度，拥有生产经营或者是办公活动场所；其四，法人组织要能够独立地承担其所进行的全部生产经营活动所引致的一切客观后果的民事责任。在充分有效地认识了我国现行法律体制之下的法学概念界定以后，我们开始将我们实际将要管理的客观对象进行分类化操作。《中华人民共和国民法通则》将我国境内所存在法人形态划分为五个基本的类型：企业经营类法人；事业进展运行类法人；党政机关法人；公益性社会团体法人；跨形式交叉型法人。另外，我们还可以使用按照政府不同职能部门的职责分工来对组织机构代码进行分类的办法。具体操作方法就是针对中国政府对当下中国社会的具体管理事务的部门分类，借用其已经形成并不断完善的分类体系将有关管理事务对象的具体分项具象化，利用代码系统自带的索引功能模块，可将中国政府在现阶段实际拥有的职能划分为如下所列的若干个模块：市场工商事务管理、税务征收与稽查、海关缉私、实物商品与电子商务贸易、交通运输服务业、商品质量检查、食品药品质量与安全性监督、环境保护与国民基本卫生服务保障、劳动与基本民生保障项目，人事与城乡公民档案管理、社会公共产品与服务的提供，公安机关打击违法犯罪维护社会治安、检查与审判、监狱管理与建设运营，金融事业运营保障等等。分类法有效促进了认识事物的逻辑清晰程度，推进了有关事业的良性发展历程。

2.3政府部门应用与社会服务

应用既是建立组织机构代码的初衷，也是最终目的。从应用对象来看，组织机构代码的用户包括政府部门、企业和普通公众等各个层面。政府部门应用组织机构代码，是组织机构代码工作作为经济社会管理中基础性手段的重要推动力量，已经列入十几个部门的业务管理信息系统中。组织机构代码已普遍使用在我国发展改革、建设交通、经济和信息化、商务、公安、民政、财政、税务、人力社保、工商、统计、质监、国资、银行、海关等部门，为政府各部门加强行政管理，监督企业、事业单位和社会组织的社会经济活动提供了有效的技术手段，为实现计算机自动化管理和信息交换提供了技术保证。其他部门在经济和社会活动中将逐步应用组织机构代码。组织机构代码对于企业和社会公众的应用主要体现在基于组织机构代码所构建的社会信用体系上。社会信用体系是适应市场经济和信用交易发展的内在要求，在信用信息公开化和相关服务专业化、社会化的基础上，将原先单个的市场主体之间的一次性或临时性博弈转变成单个市场主体与整个社会之间的长期反复的博弈，从而对每个市场主体都能够形成一种有效的社会守信激励与失信惩戒机制。但是，要实现社会信用体系的这种功效，必须首先建立和完善有关的各类标准。以组织机构代码为主索引的、由企业和有关机构的注册信息所构成的基本信息，应该作为信用主体及其信用档案的标识标准，成为社会征信平台建设技术标准的重要组成部分，从而使组织机构代码成为社会信用信息收集、加工、流转的首要工具，并使单个市场主体真正地置身于无穷无尽的市场海洋中。

3结束语

人们对代码的功能和作用的认识还存在着一个不断完善的过程。在代码制度建立初期，人们往往只从标准化角度去看待；近年来，电子化、无纸化办公技术已经取得了长远而深刻的发展，中国国民已经越来越离不开电子计算机传输技术的陪伴，在信息化条件下，人们开始意识到代码在加强行政监管、提高管理效能方面的巨大作用，将其应用到一些跨部门的电子政务项目中；今后，代码将进一步成为建立全社会公共记录体系的基本工具。因此，代码的作用将逐步地超越最初的技术和标准化功能，与信息化紧密结合，在电子政务建设过程中日益发挥其综合协调作用。代码越来越成为国家宏观管理的重要基础信息，在各项经济活动和行政管理中被越来越多的部门和领域应用，已经成为国家整个经济和全面管理实现现代化管理的重要信息源之一，为各级政府、各部门开展电子政务、加强行政管理、监督企事单位与社会团体的经济社会行为提供了有效的技术手段，成为信息化条件下完善我国监督管理体系的一项基础性工具。本文从宏观和微观两个层次对有关内容展开了初步论述，希望能对有关人员的实践工作具有一定的参考意义。

行政机关的含义篇6

 

对于信赖保护原则，我国台湾学者对信赖保护原则的定义可引为一般通说。艮口： “信赖保护原则乃在保护人民对于国家正当合理的信赖，人民因信赖特定行政行为所形成之法秩序，而安排其生活或处置其财产时，不能因为嗣后行政行为之变更而影响人民之既得权益，使其遭受不可预见之损害。”一般意义上讲，信赖保护原则一般可以从以下三方面来理解：

 

首先，维护法秩序的安定性和保护社会成员的正当权益当成为设立信赖保护原则之目的;其次，行政机关之行政行为一经作出，即应无可厚非的具有确定力和公信力，一旦行政机关对行政相对人作出行政行为后，即便在事后发现该行政行为于现行法律法规有轻微触碰，或者将可能对执政机关或行政行为作出的具体机关存在不利因素，然只要该行为非因相对人的过错所造成，则行政行为须不得变动，并维持其承续保护;其三，如行政机关作出行政行为之后，事后发现该行政行为将可能给公共利益造成重大损失，或者对公共秩序维护造成极大障碍，必须变动该行政行为时，行政机关理应合理补偿因变动该行政行为而给无过错的行政相对人造成的损失。

 

“信赖保护原则的基础是公众对自己国家及国家权利的信任，这种信任是公众安定性和其他工作，生活能有明确预期的基本前提。这种信任如果没有得到很好的保护，甚至受到损害，公众权利，公众利益乃至整个经济和社会发展都将处于不稳定，不连续的状态之中。

 

二、行政信赖保护原则与私法诚信原则的关系

 

诚实信用，系人类社会长期以来形成的基本道德规范，包含着如下基本含义：诚实，系指言行真实而不欺诈;信用，系指履行及承担约定及承诺确定的职责。基本含义既有独立性，同时又有其关联性。诚实是信用的来源，诚实又体现为信用。

 

两者是紧密结合、互相支持的关系，组合起来，便成为了普遍遵循的道德规范。而随着社会发展和时代进步，诚实信用的适用范围呈现逐步扩大的趋势，其内涵和外延也随之不断发展，从单纯的人际关系、社会伦理领域扩展到社会经济、政治活动领域，从单纯的道德准则和上升为法制原则，从单纯在私法上体现逐步覆盖至公法领域。

 

有学者认为，在私法领域，诚实信用原则为民法的最高原则，被称为私法的“帝王条款”，“贯穿了整个私法的实体法和程序法的全部”。诚实信用原则之基本含义在于行使权利、履行义务，应依诚实及信用之方法。这一原则的宗旨在于实现当事人之间及当事人与社会之间利益关系的平衡，目的在于保持社会稳定与和谐的发展。

 

传统观念上，诚实信用作为一项私法上遵循的原则，只能适用规范调整于民事主体间的权利义务关系，但公法领域能否适用，则存在非常大的争议。

 

诚实信用在行政法中的运用体现得非常广泛，内容上也非常丰富，如行政活动应当具备真实性和确定性，政府应当信守承诺、信任公众和遵循忠实义务等，而最能够直接体现诚实信用的是信赖保护。诚实信用为私法上的基本原则与行政法上的信赖

 

保护原则虽然都可以诚信作为根本，然而但二者仍有区别。笔者认为，区别点体现在如下方面：目标要求不同，在私法领域，基于意思自治与契约自由的要求而产生诚实信用，在公法领域，诚实信用则是现代宪政所提出的必然要求;其次，主体地位不同，私法上，遵循诚实信用原则的主体地位是平等的，在公法领域，则常常未必如此;第三，调整的社会关系不同，在私法领域，诚实信用原则为双向与相互的关系，而在公法领域，信赖保护原则则仅指政府对于公众或者说相对人的信用。

 

由此可见，我们在理解行政法上的信赖保护原则时，不宜简单地推断认为依赖保护原则系由私法上的诚信原则所类推而来。

 

三、信赖保护原则在我国行政许可法中的体现

 

我国从2004年7月1日起开始施行的《行政许可法》，从研究起草到正式颁布，整整用了 7年多的时间。该法第八条、第六十九条体现了信赖保护原则。如第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”

 

第六十九条规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。

 

依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。” 根据行政许可法第八条及第六十九条的规定可以看出，对行政相对人信赖利益同样采取通常的两种保护方式，即存续保护和财产保护。

 

行政许可法第八条的规定中关于公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可的描述，则体现的是存续保护方式。

 

根据行政机关作出改变或撤销的行政许可行为是否系合法实施作为标准，行政许可法对信赖利益的财产保护，采用了行政补偿和行政赔偿两种保护方式。如在行政许可法第八条中，规定当作出的行政许可因为其所依据的法规或者规章修改废止，或者客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要时，行政机关可以变更或者撤销生效的行政许可，但由此而经相对人造成财产损害的，应当依法给予补偿。这种保护方式是行政补偿的方式。

 

而第六十九条中规定了当行政机关撤销行政许可而导致被许可人的合法权益受到损害的，行政机关必须依法赔偿，这条规定的保护方式就是行政赔偿的方式。实践中，采取存续保护方式，其基本的价值取向和目的是为了确保行政相对人的信赖利益，并不去改变原有行政许可所导致的法律状态存在。

 

但是，若是一味的采用存续保护此种方式来保障行政相对人的信赖利益，则有时可能会导致公共利益遭受重大损害。在这种情形下，公共利益和个人利益是很难以做到兼顾的。

 

因此，实践中，一般来说，正确的做法应当是，假使原有的行政许可所引出的法律状态存在于行政相对人是有利的，当不改变这个法律状态又不会明显的去损害公共利益之时，则原则上讲应当采取存续保护这种方式。

 

但是，设若改变该法律状态存在所起到的作用体现为其维护的公共利益明显的大于相对人的信赖利益时，那么，就可以按照“公益优先”原则，采取撤销或者变更原有行政许可法律状态措施，此时，再辅以对行政相对人的信赖利益进行合理的财产保护。

 

行政机关的含义篇7

关键词：TPP第20章；政治友好型；环境规范

众所周知，《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP，2015年10月5日正式公布）创立了更高水平的自由化贸易规则，纳入了备受关注的公共议题，定位为开放式的协定；然而这些因素既可能是成全它的正面能量，也可能是毁掉它的负面原因。它的未来命运――是否能生效――还不确定，它对未来的影响，尚不可预估。然而无论成功失败，似乎都不影响它的空前意义。对TPP内容的评价和分析，从其文本泄露到正式公布，未曾间断，最引人瞩目的，是其环境规范，各种利益与立场在此纠结，歧义纷杂的观点与评说在此会聚。

TPP为环境专门所设的一章，是其第20章，计23条，两个附件。虽然TPP环境规范不止于该专章，由于包含在其他章节中的环境规范在法律性质上比较确定，[1] 本文仅限于争议最大的环境专章来讨论其环境规范的本质特征。

肇始于美国主导的自由贸易协定（FTA），环境保护成为当今FTA不可或缺的一部分。涉及环境问题的FTA，通常包含环境保护或可持续发展字样和目标的序言条款、环境例外条款（一般例外、履行要求例外、征收例外等）、专门环境条款等规定贸易和环境的关系以及专属性环境事项。专门环境条款是从《北美自由贸易协定》（NAFTA）的附属环境协定发展而来，[2] 既有实体性规定也有程序性规定，创建了一套组织机构，以环境合作委员会为核心，另外包括理事会、秘书处和联合公众咨询委员会，通过监查贸易自由化对环境的影响情况，评估协定实施情况。该协定也确立了环境合作的计划指导与公众参与原则，促进贸易与环境协调发展。这样的规则制度和程序构建，在FTA处理自由贸易与环境保护之间的关系上确立了一种模式，影响到后来美国签订的一系列FTA。但是，如果详细考察相关环境规范的法律特征，除了少数几个方面具有法律确定性和拘束力，其他规则尤其关于实体义务的规定更多地反映了政策取向，或者更坦率地说，属于政治友好型环境规范――在所有缔约方达成的最大一致范围内采取的一种价值劝导性守则和政策建议性宣言。

TPP第20章（专属性环境规范）基本延续此前FTA专门环境条款的这一特征。美国政府官员和USTR成员在宣扬TPP谈判成果时强调，TPP在环境保护问题上比以往更加强化其法律性质或者说具有更强执行效力，[3] 这种表述有两层含义，一是说TPP在处理贸易与环境关系上比以前有很大进步，二是承认以前的有关规则法律性质较弱或者说执行力较弱。但是在总体比较之后，笔者并不认同TPP第20章的执行效力得以加强的结论，从以下几个维度进行深入考察后得出，其环境规范的政治友好型性质没有改变。

一、措辞用语反映出的非法律性

首要表现是条款的措辞用语软弱和弹性化，绝大多数义务性规范和授权性规范语气不直接，甚至温婉随和，与通常的法言法语相比过于谦和有礼。这里拿使用频率最高的两组动词“应该/必须”（shall/should）以及“承认/认可”（recognise/acknowledge）的使用做样本，前者的使用表明在实体承诺中义务被弱化的情况，后者本身就是没有法律拘束力的非法律用语，是极具弹性化的态度和语义表达。

（一）Shall/should 的使用

本来这两个词语是语气比较强的施以要求或义务的情态动词或助动词，但在TPP第20章中， 有shall/should之处――shall大致出现90次， should出现5次，绝大多数与实体义务相关，甚至有些与程序义务有关的场合，经过奇妙的处理，这种语气被严重弱化。处理的方式是，让shall/should后面跟随抽象化（不表示具体动作和行为的）动词词汇，使该义务或要求概念化，基本不具有操作性；或以具有弹性含义的修饰用语缓和义务或要求的强度和程度，使之没有确定标准去定性主体行为是否达到了义务要求。下面通过表格说明shall/should的具体使用和被弱化情况。

下表只部分地反应了TPP第20章中shall/should的使用情况。为说明这组使用频率最高的有义务与要求含义的词语的作用，下面就表格本身做必要说明，并基于文本对文本使用shall/should所反映出的其它问题一并分析。

第一，此表考察的范围不包括定义条款（第20.1条）和目标条款（第20.2条），因为它们没有实质权利义务或者程序方面的直接意义，不符合考察目的。

第二，TPP第20章实体条款中，使用shall/should但没有明显弱化者有三十处左右。因为不只从字面计算，还要考虑各款中shall/should适用于项的情况，故表中数字不是完全对应关系。

第三，shall/should 实际被软化的总次数比表中的统计只能更多，因为有很多不是直接弱化的情况，如“应该与......配合（shall coordinate with）”这样的表达方式，没有统计进来；或者虽然直接弱化，比如通过“根据国内法规或政策/可适用的法（in accordance with their repective law or policy/its applicable law）”、

“例外（Except when）”等措辞方式来限制义务范围，但字面上的含义没有这样明显或署常规限制，也没有计算在内。

第四，第20.17条中出现两次的commit to 与shall/should意思和功能相近，而且跟随的动词（如endeavour to， maintain or strenghen）也具有概念性特征，或者有修饰性词语（如appropriate）缓和义务强度，符合上表考察目的，是用语软弱的明证，但没有单列成表的必要。

第五， 从语体结构和文本含义看，越是涉及实体义务时，弱化越明显；涉及程序性义务时，弱化程度较轻或者没有弱化；但涉及到权利时，语气相对确定。比如涉及采取措施（take measures to）、公开信息、协调行动、采取通知步骤、通知时限、通知内容、公开程序、受理意见提交时需满足的条件，以及审查执法与遵守情况等，基本没有弱化痕迹。

第六，相当于这类表达效果甚至语气还要委婉的是 “可以（may）”的运用，全章使用近二十个may，在程序性条款中使用频率更高。有些情况下，may与含义抽象或缓和义务强度的词语结合使用，就更显出条款的法律用意不足。

（二） Recognise/Acknowledge等词语的使用

弱化实体义务的另一组高频动词recognise/acknowledge，意为承认/认可，其含义和使用频率非常明显地反映出TPP第20章规范的政治友好型特征（见下表）。另外，表示“强调（emphasise）”、“宣布/承认（affirm）”、“理解/默认（understand）”等意思相近、功能相同的用语，为说明用语软弱和规范的非法律属性之论述目的， 在此一并考察。虽然recognise这样的词语也出现在第20章第20.2条（规定该章目标）这样的条款里，但如前所述原因和考虑――着眼于实质性权利义务进行观察的需要，此处考察范围不包括该条内容；同时考虑到关于争端解决的程序性条款没有使用这类词语，所以事实上此处考察范围限于第20.3条到第20.19条。这些词汇的使用情况见下表：

表中词语都是动词，与前述shall/should含有义务与责任要求不同，其本身就语义含蓄，因而使用这类词语本身就表明文本用语软弱，与具体条文结合可观其进一步之弱化作用。含有这些词语的条文含义，可以概括为三种情况：承认某物/某事的重要性、缔约方的权利、某种认识（一种判断或结论）的正确性、某项事实的存在性以及某种需要的现实性；默认缔约方某种作为/不作为符合履行要求；强调某种现实需要等。这些词语和条文的实质意义是重申，对于所提出的法律问题的解决来说，没有增加实质性法律权利和义务；尤其是承认、默认和强调的内容本身就很抽象的时候，根本没有可操作性。

（三） 其他词语的使用

除了前述使用频率很高的被弱化和起到弱化作用的词语，TPP第20章还大量使用了没有确定法律含义更没有强制性意向的词汇和用语，比如提高（promote）、合作（cooperate/cooperation/cooperative）、自愿（voluntary）、评估（assess）、对话（dailogue）、加强（enhance/strenthen）、处理（address）、分享（share/sharing）信息/成果以及交换（exchange）信息与经验，等等。

这些词语的使用，及其所在的语体结构和表达的文本含义，弱化了相关内容的法律性质，将TPP第20章塑造为政治友好型环境规范，而使占比很小的法律性环境规范成为点缀和饰品。

二、 承诺的不彻底性

概括说，TPP第20章的环境承诺可以分为几种情况：

第一种是底线意义上的不为某种行为的一般承诺，通过明确的禁止性用语强调其法律效力――不得以影响贸易或投资的方式，不有效执行国内环境法（第20.3.4条）；不得以鼓励贸易或投资为目的，削弱或降低环境保护水平从而减损其国内环境法（第20.3.6条）；强调不得将本协定解释为授权一方在他方领土内环境执法（第20.3.7条）；不得实施某些渔业补贴（第20.16.5 条）。

第二种是在具体环境保护领域采取相关措施的一般承诺，从用语和语体结构及文本含义看，属于法律义务范畴――比如在具体环境保护专题和领域中，缔约方承诺采取为达到某特定公约要求或特定环境保护目标所需的措施（第20.5.1条、第20.6.1条、第20.17.2条、第20.17.5条）、以及关于在这些具体领域中履行公开或者交流信息、通知的义务等。第20.16.14（c）条中有关于实施港口国措施的规定，是为打击非法、不报告、不管制（IUU）捕捞的渔业行为，帮助遏制通过这类捕捞做法所获得鱼类产品的贸易，缔约方承诺的一些义务中唯一没有被弱化的。但是因为此规定并没有与联合国粮农组织（FAO）的《港口国措施协定》挂钩，[4]不与特定的法律和技术协定相衔接，等于没有执行港口措施的具体承诺。[5]

第三种是程序性较强的承诺，在国内程序事项、公众参与与意见提交、合作程序与机构设置等方面做出了明确规定（第20.7-20.9条、第20.12条、第20.19条），通过第20.20-20.23条创立磋商机制与争端解决机制。

第四种基本是在弱化手段基础上的承诺，没有直接法律效力，其效力发挥有赖于遵守规则的意愿或缔约方整体实施承诺的即时态度――这在八个环境专题领域（第20.5、20.6、20.13-20.18条））即最核心的实体承诺中占比最高。

具体说，承诺的不彻底性表现在全部四种情况之中。

1. 第一种情况中禁止性规定仍有不彻底问题

这四个条款是第20章中仅有的禁止性规范。第20.3.4条和20.3.6条强调缔约方有效执行国内环境法的义务，有三个局限：对于缔约方来说并没有增加新义务，仅强调已有义务；义务被严格限制在“与贸易有关”的范围内，范围非常狭窄；在具体实践与争议解决环节，也没有针对认定该关系是否存在规定可操作的标准，很有可能造成文本语气强硬，但因执行中的模糊因素，而达不到令行禁止的效果。第20.3.7条重申不得域外执法的原则， “本章任何规定不能解释为授权缔约方当局在领一缔约方境内进行环境执法活动”，这里的问题是，执法权是的重要组成部分，因而并不是新义务；从字面看，此规定仅禁止将本章任何规定“解释为”有授权境外执法的含义，没有直接规定不得境外执法，因而有撇清与境外执法的关系的含义，也就是说，实际本章与境外执法无关。第20.16.5 条禁止缔约方针对海洋渔业采取WTO《补贴与反补贴协议》（SCM）第2条含义下的具体补贴措施，但补贴的范围限制得很小，仅限于对已经过度捕捞的鱼类种群有负面影响的措施；补贴的船舶是船旗国或者相关区域性渔业管理组织列明的从事非法、不受规制、不报告等捕鱼行为的渔船；没有引入管理海洋渔业捕捞的具体公约，局限性或称不彻底性也是很明显的。

2. 第二种情况中基本没有弱化的承诺也有不彻底性

这种情况中，缔约方承诺采取的措施基本是已有公约中规定的措施，明确列出的公约包括《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（Montreal Protocol）、《防止船舶污染国际公约》及其修订（MARPOL），以及《野生动植物濒危物种国际贸易公约》（CITES）。所以也不属于新创义务，同时，这些义务的履行仍以来源公约为标准，当然也可以采取高于公约规定的标准，但是并没有规定可以适用那些公约中的保障履行的措施，如果依赖于TPP自身的履行与执行机制，那么因为后文所述公约的履行与执行机制的瑕疵，等于是承诺仍是不彻底的。

3. 第三种情况中的程序性承诺对实体义务实施有影响

关于公众参与、公众意见提交、合作机制以及机构建制的程序性规定，基本建立起了环境保护的国内国际程序机制，但是有些关键环节仍显得软弱无力，比如公众意见提交，尽管是对缔约国执行本章情况的一种监督途径，但并没有强制缔约国改善的效力，甚至也没有NAAEC中规定的事实记录环节来造成事实压力。至于磋商机制和争议解决机制，前者是一种缓冲式的解决途径，没有必须达成结果的硬性要求，同时过多的磋商步骤，实际增加效率耗损机会；后者是更为实质的解决问题途径，因为缺乏可操作性，难以对实体义务实施起到保障作用。所以程序性承诺本身的缺陷导致实体承诺的不彻底，是从整体机制运作的系统性而言的。

4. 第四种情况中经弱化的承诺没有可执行性

前述用语软弱，直接导致承诺的不彻底。以表示义务属性的惯用语来说，从规定实体权利义务的第20.3条到第20.18条（共计87款），shall/should出现60次，其中被弱化多达40次；表示承认或强调已有权利义务的惯用语recognise和其它词语，出现38次；也就是说87款规定中弱化用语出现了78次。从文本整体来说，主要是倡导性的宣言，表明缔约方处理贸易与环境关系的愿望，除了在狭窄范围内有受拘束的意愿――但其实现程度受到其他因素的限制，TPP第20章基本没有法律拘束力。

被弱化的情况下，承诺本身虽有方向性，却没有可度量性，在没有被认真对待和执行时，也可以说没有可操作性；承认或强调某种重要性、已有认识、既有权利、既存事实、现实需要的情况下，表明行为主体没有为自己增加新的权利义务，而只是一种表态，尤其因承认和强调的内容具有抽象概括特征，就更不具有执行层面的意义。

综观四种承诺不彻底的情况，被弱化的情况下，承诺的法律拘束力自然是软弱的，即使看起来没有被弱化的部分，实际上因为没有配套的执行保障，也就不具有彻底性。因而，TPP第20章是明显不具有法律特征的环境规范。

三、 承诺得以执行的保障机制没有可操作性

第20.23条规定，因环境专章引起的所有争议可以通过第28章规定的争端解决程序与机制来解决。这套程序和机制的功用，直接关系到其对第20章目标实现能否提供切实保障。但是，从以下几个方面观察，很难说这个保障机制具有可操作性。

1. 首先根据TPP第28章程序解决环境争端，其争议事由与一般贸易/投资争议会有很大不同。起码根据第20.23条第3款和第4款的规定，还需要认定启动一方是否维持实质范围与属于争议解决事项的环境法相当的环境法律，如果被诉方认为没有，双方在磋商阶段应就此讨论，但是对讨论结果没有规定处理建议；对于“以影响贸易/投资的方式”和“以鼓励贸易/投资为目的”，如何认定也尚不明确。

2. 有些条款引入多边环境协定（MEA）中规定的措施作为义务履行标准，但因为多数没有将相关MEA执行委员会或者相关职能机构的执行决议和指令纳入义务履行的标准，导致执行中的困难；而且根据争议解决机构的裁判规则，其不能将TPP第20章中没有规定的具体措施写进裁决，则采取措施以履行相关承诺就不能实现。因而受限于实体规定的抽象和概括特点，争议解决机制也很难发挥实效。

3. 如果败诉一方不主动执行争议解决机构的裁决，则接下来需要进行赔偿谈判，但是不像贸易/投资措施带来的后果基本在经济上可衡量，环境利益的计算既有经济方面的更多是社会和公众健康方面的，采取什么样的培养标准呢？在不赔偿进而转入中止利益（交叉报复）的环节上，因为利益（损失的价值）难以计算，也很难实现。

笔者认为，在环境专章实体义务中规定相应的违反后果，即法律责任，即使将第20章环境专题与第28章争端解决机制相衔接，也并不能切合，因为没有可操作性，争端解决机制功能必然受限，同时削弱规范整体的法律性，进一步加剧该章的政治友好型特征。

四、 结语

从前文对TPP第20章的分析可见，从措辞用语到语体结构反映出的文本含义，从承诺的法律性质强弱到义务实施的程序保障机制反映出的系统性缺陷， 清晰呈现了TPP第20章文本的非法律特征，可据此得出其本质所在――政治友好型环境规范――之结论。之所以这样说，是因为笔者从对构成文本的各层级微观元素到系统性宏观制度体系的考察中，经历了一个从量变到质变的认识过程，这个过程也是逐步透视环境专章的本质特征的过程。在这个过程看到：除了极少数具有确定性法律含义的承诺――那些承诺也都不是新的承诺而且在违反的情况下没有任何明确的法律责任可以追究，总体上，承诺的实体义务没有明确的法律拘束力（可执行性），程序性承诺中磋商没有效率，争议解决机制没有可操作性。这导致TPP第20章整体来说是导向性政策性的宣言和建议，如果考虑进文本谈判中作为主导国家美国的国内政治博弈和谈判国家在国际层面的博弈过程，会更容易看清其本来面目――不曾变性的政治友好型环境规范。

[参考文献]

[1] 比如例外条款中的环境例外，是采取措施的缔约方免除违约责任的法律根据，为国家进行合理规制预留空间，基本有确定的法律意义。见TPP 中的相关条款：Article 9.10： Performance Requirements ；Article 9.16 investment and environmental， health and other regulatory objectives； Article 29.1： General Exceptions … 2. The Parties understand that the measures referred to in Article XX（b） of GATT 1994 include environmental measures necessary to protect human， animal or plant life or health， and that Article XX（g） of GATT 1994 applies to measures relating to the conservation of living and non-living exhaustible natural resources.

[2] 该附属协定名称为《北美环境合作协定》（NAAEC），包括51条和5个附件。

[3] https：//ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/blog/2014/January/The-US-and-Environmental-Protections-in-the-TPP，visited Sep. 4， 2016.

[4] 《港口国措施协定》，即《港口国家预防、制止和消除非法、不管制和不报告捕鱼行为的协定》（Agreement on Port State Measures to Prevent， Deter and Eliminate Illegal， Unreported and Unregulated Fishing ） ，由2009年11月22日举行的粮农组织大会第三十六届会议批准，于交存30天后的2016年6月5日生效。http：///fileadmin/user_upload/legal/docs/037s-e.pdf.

[5] Chris Wold， Empty Promises and Missed Opportunities： An Assessment of the Environmental Chapter of the Trans-Pacific Partnership， https：//law. lclark.edu/live/files/20857-assessing-the-tpp-environmental-chapter， visited Sep.24， 2016.

行政机关的含义篇8

一、让刑事司法守护现代刑法的灵魂——正义

通过司法实现正义乃是现代社会正义理论体系中的一个基本命题。从理论上讲，通过法律实现正义有三种基本形式。首先是通过立法的方式来实现，但立法正义在现代社会所表现出的代价昂贵、不平等和不确定性的特点，加之偏见、政治需要乃至腐化对它的影响，使得人们不敢把实现正义的重任完全托付给立法。其次是通过行政人员或行政机关实现正义。但行政正义所表现出的为了行政机关的方便，趋向于专断行事，逾越司法权的界限，将政策同公平混淆等倾向，致使现代国家纷纷设立司法对行政的审查制度，以尽可能地减少行政的偏私和不公。最后是通过司法实现正义。它是通过把这个责任委托给经挑选的、有知识、有经验、公正无私并永久专门从事裁判争议问题的人来实现的。这种方式的优点是法官根据经验、所受的训练和习惯，尽力公正地发现和适用一般规则，他们的裁判是公开的，而且可以对此裁判上诉、进行公开评论和专门监督与批评。总的看来，司法正义将合理的确定性和法则的可预见性与适度的自由裁量相结合，这种形式优于实现正义的其他任何形式。也许正是在这个意义上，正义才作为司法活动最根本的价值目标，成为人们对司法的终极企盼和要求。（注：参见杨一平著：《司法正义论》，法律出版社1999年版，第52～53页。）从这个意义来说，将司法称之为正义的守护神，是一点也不过分的。那么，刑事司法正义的内涵如何，其与刑事立法正义又是一种什么样的关系？刑事司法正义得以实现的关键又在何处？下面分别对这些问题进行研析。

（一）程序正义还是结果正义：刑事司法正义的意义解读（注：需要指出的是，程序一词的使用，在学界十分混乱。有人认为，任何程序都可以理解为一个个过程——收集信息的过程和作出决定的过程，过程由一个个步骤组成，若干小程序可以组成一个大程序。参见张令杰：“程序法的几个基本问题”，载《法学研究》1994年第5期。但现今有越来越多的学者对此提出了质疑，认为不能把程序与过程等量齐观，但持这一看法的学者中，具体主张又各有异。有学者提出，简单地把程序还原为决定过程是不正确的，或者至少是不准确的。因为程序还包含着决定成立的前提，存在着左右当事人在程序完成之后的行为态度的契机，并且保留着客观评价决定过程的可能性。参见杨一平著：《司法正义论》，法律出版社1999年版，第117页。另有学者则从“程序”(Procedure)与“过程”(Process)在英语世界中的不同指涉，来说明程序与过程之间的区别与联系：“现代英语词汇中，程序与过程有两个含义相近的词，一个是Procedure，一个是Process。前者专指程序，后者主要是指过程。从含义上理解，Procedure主要是指一种人为设定的比较正规或规范的工作顺序和步骤，行为必须按此进行，如法律程序、政治程序。而Process则主要指有关联的一系列行为或变化，尤其指无意识的或不自觉的行为或变化过程。同时，英文中的第二种含义是指一系列审慎采取的步骤、手续，这与Procedure含义相近；第三种含义则专指诉讼程序。Process的三种含义在不同的场合存在不同的选择应用。通常Procedure译作程序，指事先人为设定而必须遵照执行的行为步骤，强调其规范性、强制性，其程序带有主观特征；而Process则主要是指事物发展有关联的行为过程，强调行为之间的关联性与连续性，其行为具有一种自然进行的客观特征。……程序是对工作或行为设定的有步骤的过程，如法律程序事实上就是一种法定的过程。它可以直接表达为Law Procedure，也可以表达为Procedure of Law。而单纯过程则是客观描述工作行为进行和发展的一种自然现象，未经设定的过程，其容量是无限的，有各种事务与因素参与其间。但过程一经设定，其范围和容量就受到限制。所以程序只是正常过程中已经设定的一种行为过程与步骤。”参见周敏博士论文：《宪政程序论》，第1页。可见，在杨一平那里，“程序”除了有过程的要素外，还有结果的含义；而在周敏这里，程序与过程的区别就在于，程序是一种人为的主观设计之物；而过程是一种自然的行动步骤。在我看来，两种观点都有一定的合理性，但我更赞成杨一文的看法，因为正是将结果排除在程序的要素之外，才使得我国轻视程序的传统得以延续，而结果视为程序的应有之义无疑有助于对这一传统的“纠偏”。但这样一来，就使得“程序”与我在本章中论述的“司法”同义。为了行文的方便，我不得不采取了一种固守我国法学界关于“程序”的传统观点的立场，将“程序”限定为“过程”，以示其与既含过程又含结果的“司法”之间的区别，尽管我个人认为，将程序视为过程的传统看法是有失片面的。）

英文中的"justice"，既可译作司法，也可译作“正义”，由此可见司法与正义之间的密切联系。“正义”内涵的丰富性，从形式正义与实质正义、社会正义(social justice)、实质正义(nature justice)、道德正义(moral justice)的对立，以及诸如所谓相互交往的正义、分配的正义、矫正正义、报应正义、程序正义、结果正义等称谓即可见一斑。那么，司法正义又是一种什么样的正义？它是指程序正义还是指裁判结果正义，抑或其他？对此，存在着以下针锋相对的两种观点：

第一种观点认为，司法正义就是程序正义，只要程序正当，结果必然正义。这以英美国家为典型。1354年英王爱德华三世签署的第28号法令的第3章中规定：“未经法律的正当程序进行答辩，对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地或住所，不得逮捕或监禁，不得剥夺其继承权和生命。”这就是“正当法律程序”的渊源。英国法律的这一传统，被独立后的美国继承沿袭下来。美国1791年12月15日批准的宪法前10条修正案（即权利法案）中的第5条规定：“……不依正当法律程序，不得被剥夺生命、自由或财产。”由此确立了著名的正当法律程序。受英美法系正当程序的影响，日本民事诉讼法学界的“第三波理论”以“程序保障”论为起点，认为不应该把案件的审理过程作为只是为了达到判决的必经的准备阶段，而应该把这一过程本身作为诉讼应有的目的来把握。只有正当的程序才是使判决获得正当性的源泉，由此对重视判决的作法表示了怀疑。（注：参见（日）谷口安平：《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年版，第52页。）