污染环境的解决方法范文
时间：2023-11-16 19:25:41
污染环境的解决方法篇1
关键词：西部地区环境污染纠纷行政处理制度
近年来，我国西部环境污染问题引起的量呈增长趋势，这显示出公众对生态环境的要求提高；同时，对于大量环境纠纷，公众除、上访之外，缺乏更有效的救济途径。本文旨在以甘肃省徽县血铅污染事件（以下简称徽县血铅事件）的处理过程为研究对象，对我国西部地区环境污染纠纷的行政处理制度予以评析、探讨，为西部生态立法提供思路。
我国环境污染纠纷的处理方法
本文所指环境污染纠纷是平等的民事主体之间关于环境污染的赔偿责任和赔偿金额而产生的纠纷。
（一）我国目前解决环境污染纠纷的方法
协商。这是由纠纷双方针对已经发生的环境污染，自行协商，通过达成和解协议，解决纠纷。因为许多污染者不愿主动承担环境污染的责任，实践中纠纷双方很难达成和解协议。
调解。根据调解人的不同，分为民间调解和行政调解。行政调解是由环境行政机关主持，对环境污染纠纷双方进行调解，以促成纠纷双方在自愿的原则下达成协议，解决纠纷的活动。与之相对应，是民间调解。我国目前主要由人民调解委员会作为民间调解人，也可由较权威的民间调解人居间调解，促成纠纷解决。当事人未达成协议或达成协议后又反悔的，任何一方都可以请求环境行政部门处理，也可以向法院。
行政处理。环境污染纠纷的行政处理是指环境行政机关对社会成员（民事主体）之间发生的由于环境污染产生的纠纷进行处理的制度。“因环境污染引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属于民事纠纷，当事人不服的可以向人民法院提起民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼”。因而，我国环境污染纠纷的行政处理，性质上属于行政调解，其处理决定不具有强制执行的效力。
仲裁。仲裁是指环境污染纠纷的双方自愿达成协议，将纠纷提交仲裁机构进行裁决，解决纠纷。我国现行环境立法，缺乏关于环境污染纠纷仲裁的特别规定。实践中通过仲裁解决环境纠纷的情况较少。
民事诉讼。即环境污染受害者依法向司法机关，请求法院判令污染者停止侵害、排除妨害、赔偿损失。实践中，环境污染纠纷的诉讼解决方法耗时长、取证难、费用高；由于现行法律对于环境污染纠纷的资格、因果关系的确定、污染损害赔偿等问题都欠缺明确具体的规定，从而阻碍了污染受害者寻求司法诉讼的救济途径。
（二）环境污染纠纷行政处理制度的优势
环境污染纠纷的复杂性、多样性和损害性决定了解决环境污染纠纷的方法应当灵活、及时、专业。实践中环境污染受害者选择行政处理方式寻求救济，与其他解决方法相比，行政处理环境污染纠纷的优势在于：
专业性。环境污染纠纷涉及很强的技术性，因而对于污染损害的证明要求较强的专业性。环境污染事故一旦发生，环保部门负有监管和保护环境的法定职责，而且环保部门设有环境监测机构，这有助于及时、准确地确定污染责任。
及时性。环境污染发生后，环保部门负有及时有效地调查处理污染事故的法定职责，这有利于纠纷双方在最短时间内澄清事实，明确责任；同时，鉴于环保部门对排污企业享有监管的权力，因而，排污企业对于环保部门的处理意见愿意采纳并及时执行。这些因素都有助于环境污染纠纷的及时解决。
成本低。救济费用的高低直接决定当事人对于救济方式的选择。由环保行政部门对环境污染纠纷进行处理，是环保部门在执行法定职责的过程所进行的。因而，相对于诉讼和仲裁，行政处理方法成本低廉，且效率较高。而国家也在环境污染纠纷的行政处理过程中实现了诉讼资源的节约。
完善西部环境保护行政处理制度的法律问题思考
作为一种权利救济制度，其内部的具体救济规范的安排应当统一、协调，并且有相关的制度予以支持，才能实现对于缺损权利的有效救济，进而最大可能地实现法律的公平、正义、效率等价值。环境污染纠纷行政处理制度至少应具有以下功能：及时、迅速地解决纠纷，救济缺损权利；损害赔偿制度的安排应当有利于提高污染削减的效果；能够促进和加强环境行政管理，即发挥环境污染纠纷行政处理制度与环境行政管理的协同效应。
在环境污染纠纷行政处理领域，日、美等西方发达国家的理论和实践都较成熟，我国应当呼应当前社会实践对于行政处理制度的迫切需要，完善环境污染纠纷行政处理的相关立法。
（一）行政处理机构的设置
独立且中立的环境污染纠纷处理机构是公正、有效地解决纠纷的前提。因而，首先应当设立在财政和人事上都能保持独立性的纠纷行政处理机构，以保证有效、及时地处理环境污染纠纷。具体到西部地区，立法中则应当关注到跨行政区域环境污染纠纷的行政处理机构的设置。
（二）完善行政处理程序
考察我国《环境保护法》和各环境污染单行法，对于环境污染纠纷的行政处理仅仅作了原则性的规定。不仅起不到解决纷争的作用，而且会使环境行政部门由于缺乏具体的法律规定，而产生权责不清、权力滥用、等违法行政行为，从而起不到程序法应有的法律作用。环境污染纠纷的行政处理制度应当对于行政处理程序作出科学合理的安排。
1.环境污染纠纷的投诉制度。日本《公害纠纷处理法》中最有成效、最受关注的制度就是公害纠纷的投诉制度。该法规定都道府县及市区町村的公害课设置公害意见调解员。其职责，作为公害意见投诉和咨询的窗口，根据市民的意见，提供给当事人有关公害的知识和信息；调解员本人就公害的实情进行调查，给当事人和有关人员出主意，进行中介调解和指导等工作。同时，把有关公害意见的信息迅速准确地向有关部门报告，协调和促进问题的解决。
污染纠纷行政处理制度应当设立一个促进公众与环境行政部门之间的信息窗口：污染纠纷投诉机构。同时，该机构人员的配备应当是具备相当完善的环境法和环境科学的知识，并且行政能力较强，以切实保障环境污染受害者投诉有效。
2.污染纠纷的处理办法。一个富有活力的救济制度应包含一种合理、节俭利用救济资源的机制，以保证所利用的救济方式与特定救济需要相符合；同时一个富有活力的救济制度中所包含的权利救济方式也必须能满足不同缺损权利的救济需要，并且相关主体有权选择自己认为最“合算”的救济方式（即各类救济方式之间有替代性）。
我国现行法律关于环境行政部门的污染纠纷处理方法并没有具体的规定；而且行政部门对于环境污染纠纷的处理实质上属于行政调解，不具有法律强制力，从而使救济结果处于不确定状态。在徽县血铅事件中，当受害者寻求行政部门的救济时，污染事件已呈严重化状态，对于此类严重的、影响恶劣的企业违规排污行为，作为执法部门应当依法主动、强制进行调解，以充分发挥纠纷的行政处理方法的优势。
据此，完善西部地区污染纠纷的行政处理办法，应当明确规定多种行政处理方法，以供不同的权利缺损者选择；比如，斡旋、调解、裁定等；应当赋予行政调解以法律强制力，使救济结果确定，给当事人提供一个合理的预期；应当规定行政处理部门对于特定情形（比如严重违法排污事件、社会影响广泛的污染事件等）的强制调解职能。
（三）建立环境污染损害赔偿制度
1.一种救济制度如果得不到执行，其有效性是令人质疑的。权利人寻求救济的最终目的就是使缺损的权利获得补救。合理有效的环境污染损害赔偿机制，应当至少对以下重要内容作出设计安排：
环境污染损害赔偿的归责原则。目前，各国的立法和理论界都确立了环境污染损害赔偿的无过错责任原则：不论环境污染者主观上有无过错，即无论是环境不当行为还是法律所不禁止的环境行为，只要其污染行为对他人客观上造成了财产损害或人身损害，就应当承担民事赔偿责任。
受害人群的确定。对于受害人群众多的环境污染事件，比如大气污染和水质污染事件等，首先应当规定确定受害人群的方法，即确定谁有权获得损害赔偿。比如日本的公健制度中关于公害患者的认定，就规定了认定条件的三要素和认定有效期限（根据指定疾病的种类分为2年和3年）。
赔偿范围的确定。即确定赔偿金额。合理确定损害赔偿范围有利于有效救济受害者，同时制裁排污企业，抑制排污行为。依我国现行立法及司法实践，环境损害赔偿范围包括：直接损失、间接损失以及可能造成的受害人精神损害。
赔偿金额的来源。环境污染纠纷产生的巨额赔偿金是污染纠纷案执行困难的根本原因。实践中，我国许多企业经济效益并不好，巨额的环境损害赔偿金令企业无力负担，严重者导致企业破产，社会失业人口增多，引起社会不稳定。
2.借鉴各发达国家在理论和立法上较成熟的经验以及我国部分地区的试点性实践，都可以为我国的相关立法提供经验。
适用污染者负担的原则。即污染环境造成的损害及治理污染的费用应当由排污者承担。该原则能够通过经济手段，实现环境污染的外部费用（即环境污染损害及治理污染的费用）内部化，以实现污染削减。各国立法实践证明了该原则的可行性和有效性。
建立污染损害赔偿基金。一般地，排污企业不愿意主动承担污染赔偿责任；同时，突发的、严重的污染损害所产生的巨额赔偿金往往令排污企业难以维系正常的生产经营，企业衰落、破产带来的众多失业人口可能引起社会不稳定。鉴于此，美、日、欧等发达国家建立污染损害赔偿基金，即通过对污染企业征收有关税、费（如排污费/税、自然资源开发费/税、生态补偿费/税、石油税等），构成污染损害赔偿基金。我国可以充分考虑各地的经济和环境条件，通过征收各种环境税/费来建立各地的污染损害赔偿基金，以分摊企业的部分污染损害赔偿金额。
环境污染损害责任的社会化。建立环境污染损害责任保险制度，使环境污染损害的责任社会化，被各发达国家普遍采纳并成为其通过社会化途径解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。发达国家的环境污染责任保险制度分为强制环境责任保险和自愿环境责任保险。在保险责任的适用范围方面，承保的风险范围经历了由小到大的演变过程。
我国已经进入环境风险的高发期，部分地区曾通过试点推进自愿性环境污染赔偿责任保险制度，但许多试点因无企业投保而处于停顿状态。鉴于我国一些企业经营效益不良以及其为利润所驱，不愿承担污染损害风险的现实情况，我国应当通过立法，结合自愿与强制保险的方式建立我国环境污染赔偿责任的保险制度。
参考文献：
1.周林彬著.法律经济学论纲.北京大学出版社，1998
2.王灿发主编.环境纠纷处理的理论与实践.中国政法大学出版社，2002
污染环境的解决方法篇2
一、美、加越界环境污染事件的历史回顾
在越界环境污染方面，法学界一直高度重视曾发生在美国和加拿大之间的一件经典判例――特雷尔冶炼厂仲裁案。虽然已经过去多年，但是，该案件的解决过程及其裁决结果至今在国际环境法领域影响深远。案情是这样的：特雷尔冶炼厂位于原英国自治领地加拿大哥伦比亚省，这家工厂因排放过量的二氧化硫给美国境内的农作物、牧场、森林造成损害引起环境纠纷。该厂从1896年起开始冶炼锌和锡，到1930 年，每月的排硫量高达10000吨。该厂含硫烟气随气流南下，沿哥伦比亚的溪谷越境进入美国的华盛顿州，污染了该州的土地、农作物、森林、牧场，使美国蒙受损害，为此，美国将此问题提交给美加联合委员会审理。1932年2月该委员会向冶炼厂发出劝告，但未能满足美国的要求。双方为了谋求该问题的彻底解决，于1935年将此纠纷交由一个比利时人任主席和美国、加拿大各一人任仲裁员的仲裁庭裁决。仲裁庭于1938年和1941年分别发出第一和第二裁决书。法庭认为：根据国际法原则，“任何国家无权使用或允许使用其领土，在他国域内或对着他国国民财产，以这样一种方式施放烟雾，只要这种施放具有严重的损害后果和明白可靠的证据。”还认为“国家有义务尊重他国及其领土，有义务对他国领土给以保护，使之不受由于自己领土内的个人行为而造成的损失。根据国际法，加拿大自治领地应对特雷尔冶炼厂的行为负责。加拿大政府有责任弄清它的行为是否与加拿大根据国际法所应负的义务相称。”纠纷随之得以解决。
此案是国际法历史上第一起越界环境污染案例。该案的裁决对后世产生了深刻的影响。当时仲裁庭作出裁决依据的是英美法系公害法理论的一个基本原则，即“自己财产的使用不应损及他人的财产”。据此该判决确立了国际环境法中的“各国环境和不损害管辖范围以外环境的责任原则”。这为跨国环境损害所引起的国际纠纷的解决提供了基本准则。针对该案的上述裁决，不仅为美加两国，并且逐渐被各国所接受，成为一项公认的国际环境法基本原则。
二、越界环境污染产生的深层次原因
分析环境和发展的曲折历程，不难发现，在发展过程中，许多国家都比较偏重经济指标的增长，甚至会一度忽视经济发展所带来的负效应：即环境污染和破坏。等到环境污染带来的损失已经严重阻碍到了本国经济发展时候，政府才开始猛然醒悟，采取一系列严格的环境保护标准，抑制因发展而产生的不良环境后果，降低其损害程度。这几乎成了规律。但是，如果发展过程中损害的环境成本是具有国际性的，如：上游国家对界河或者国际河流产生了污染，污染物顺流而下，最严重的损害情况反而发生在下游国家。这时候就容易产生跨国界的环境污染纠纷。其实从预防的角度来看，如果相关国家事先能够采取污染防治措施，越界环境污染是有可能被避免的。但是，单个国家在采取环境保护措施时，不排除其首先要考虑其经济效益以及相关产品在国际市场中的竞争地位如何。因此，就容易形成如下局面：一方面，对于跨国环境污染，需要相关双方或多方共同合作进行防治；另一方面，由于相关国家为环境保护而付出大笔费用将削弱其产品的竞争力，使其在国际市场上丧失价格优势，从而使国民经济受到影响。因此，在自由竞争的世界市场上，各国都不愿付出巨大费用来整治环境污染而削弱本国产品的竞争力。这是越界环境污染产生的深层次原因。
由此可以看出，越界环境污染未必在经济上缺乏效率，但必然产生国家间的环境不公平。因此，越界环境污染的实质是国家间的环境不公平，即环境污染的外部不经济扩散到污染国之外的国家，一些国家从产生污染的发展中得益或者虽受损但获益较大，另一些国家从污染中受害，而受害国没有得到应有的补偿，总体上可能有效率的经济收益只为污染国占有。因此，为弥补受损的环境公平，一国的行为若对别国管辖下的环境造成污染，则应承担制止这种危害结果的责任。
从国际法律责任的视角分析，一国在其境内从事的行为，如果对它国环境造成了实质性损害，则构成了国际不当行为。尽管该国在其境内的行为有可能是符合本国法律的，或者是法律未加以禁止和限制的，甚至可能大多数是对该国至关重要的，该国仍然需要为其行为承担国际法上的国家责任。在“特雷尔冶炼厂案”中，仲裁庭的裁决已经清楚表明，国际法对越界环境污染造成的别国环境或者国际公域受损认定为是一种国际不当行为，如果后果严重，污染国应当承担国际法上的国家责任。
毫无疑问，这体现了人们对环境公平的追求，但由于越界环境污染的复杂性与领土障碍，公平的结果往往不易实现。在通往最终解决方案的路途上，不同国家往往会斟酌解决越界环境污染纠纷的各种可能备选方法，衡量拟采取的方法对本国以及本国企业的利益影响程度，最终作出决策。
三、越界环境污染的几种国际解决途经
根据国际环境保护的有关实践，解决越界环境污染事件主要有如下几种途径：
1.外交途径。外交解决途径主要包括谈判、协商、斡旋和调停方法。其中，谈判和协商是解决越界环境污染事件的主要办法，许多国际环境条约都规定了这种解决办法，如《联合国》第33条就是明确地把谈判作为和平解决国际争端的首要方法。例如，我国2005年的松花江污染事件，影响到了下游俄罗斯渔民的相关活动，中俄两国就在互相谅解的基础上，通过协商达成了解决协议，顺利解决了该污染事件。一般来说，谈判和协商的基本操作途径是，与越界环境污染事件有关的两个或两个以上的当事国围绕彼此间的环境争议而进行交涉。其中，外交谈判方法由来已久，也比较成熟，已经有了较固定的一套形式和原则。在谈判过程中，应遵循利益均衡原则。以谈判和协商解决越界环境污染事件的形式是多样的，可以采用口头或书面形式，或者二者同时并用；可采取双边形式或者由有关国家召开国际会议的多边形式进行；可由国家元首或者政府首脑参加，也可由环境部长、驻外使节或特派全权代表参加。在采用该类方法时候，必须严格遵守国家平等原则，在谈判中坚持利益平衡原则，各方在平等基础上，互谅互让，解决争端。由于具有形式多样、方法灵活的特点，谈判和协商方法成为解决跨国环境污染事件的主要途径。
当越界环境污染当事国不愿意直接谈判或者虽然谈判了但是仍未能解决双方分歧时，第三国或国际组织可以出面协助当事国解决，这就是外交斡旋和调停方法。斡旋和调停本身并没有实质的区别，不同之处仅仅在于斡旋是第三国以各种有助于促成当事国进行直接谈判的行动，但是斡旋者本身不参加谈判；而后者则是第三国以调停者的资格直接参与当事国的谈判，如缓和紧张气氛、主持谈判、调和双方的分歧、提出折衷建议等。应当明确的是，在斡旋或调停中，越界环境污染事件的当事国都保留了完全自由，斡旋或调停无论最后结果如何，第三方的任务也就终止了，而且不承担任何法律责任。
2.仲裁途径。除了外交途径，解决越界环境污染事件还有一种常见方法，即仲裁途径。仲裁是一种古老的争端解决方式，早在12世纪，就已经被瑞典、英国等国家所应用，成为与司法途径并重的纠纷解决办法。具体来说，仲裁是争端当事方根据协议，约定把争端交给他们所选择的仲裁员处理并接受和遵守仲裁员作出的裁决。使用该方法必须具备几个条件：一是双方应当达成仲裁的意愿，即具有仲裁协议；二是裁决应当依据国际环境公约和其他相关法律文件作出；三是仲裁裁决对双方具有约束力。由于该解决方法既能够充分尊重越界环境污染当事国的意愿，又能体现国际法保护全球环境的立法宗旨，所以成为许多越界环境污染案件解决的首选途径。美国和加拿大之间发生的的著名越界环境污染事件――特雷尔冶炼厂案件最终也采取了仲裁途径解决。
3.司法途径。司法途径的基本做法是越界环境污染事件的争议双方在共同同意的基础上，把争端交给一个国际司法机构，以判决来解决该争端。目前，在国际环境保护领域，能够受理国际环境诉讼的司法机构主要有联合国国际法院和根据《联合国海洋法公约》设立的国际海洋法庭。此外，欧洲法院可以受理欧盟成员国提起的环境诉讼，在一定条件下个人也有权向欧洲法院提起司法程序。值得注意的是，和仲裁方法一样，通过司法途径解决越界环境污染案件也必须以争端各方的同意为前提条件，并依照国际环境条约、协定和国际法基本原则等作出判决。例如，国际法院自设立以来，曾解决过多起跨国污染事件，包括1949年的科孚海峡案、1974年的核试验案和1997年盖巴斯科夫－拉基玛洛水坝案等。
四、中国在解决越界环境污染事件过程中的立场
我国经济正处于快速发展时期，在发展过程中也产生了各类环境问题，有些环境问题明显具有越界环境污染的特征，如2005年发生的松花江特大污染事件。可以预见，随着我国经济和社会的进一步发展，类似的问题仍然有可能发生。那么，我国在面对和解决这些越界环境污染问题时，应当采取什么样的立场，如何才能充分体现一个负责任的发展中大国的形象呢？笔者认为，可以考虑以下几点：
首先，坚持发展中国家的立场。国际环境问题林林总总，但是，无论是从工业化的时间还是从对全球环境资源的占有和耗损比例上看，发达国家都对全球环境恶化负有较大责任。而发展中国家面临紧迫的经济发展任务，因此，在解决越界环境污染问题时，在坚持保护国际环境要素的前提下，也要区别对待发达国家和发展中国家。
其次，寻求国家间的合作解决。由于越界环境污染问题的复杂性，没有一个国家或集团有能力在一个时期只依靠自己保护环境，但秉承国际合作精神就能够以全球伙伴关系模式实现可持续发展。同时，由于包含越界环境污染在内的环境问题的解决还具有很强的专业技术性，需要各方面的专家和专业性的国际组织的参与，才能制定出切实可行的规章和治理方案。
再次，呼吁增强保护和改善环境的能力。国际环境问题的解决离不开各国的广泛参与，但各国首先必须要具有参与的能力。由于长期的历史原因，目前各国参与国际环境事务的能力是极不平衡的。对于大多数发展中国家而言，解决本国的环境问题尚力有不逮，遑论致力于保护全球环境。而没有发展中国家的普遍参与，全球性环境问题是不可能彻底解决的。因此，在增强各国环境保护能力方面的国际合作，重点就在于增强发展中国家的能力。
污染环境的解决方法篇3
关键字： 环境民事纠纷 行政处理 行政调解
根据我国环境保护法等现行法律规定，跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷，可根据当事人的请求，由环保行政主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门处理。然而，对于该“处理”的法律性质，目前的法律一直没有明确。具有代表性且针锋相对的观点主要有两种：一是环境民事纠纷行政调解说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政调解，不具有法律约束力；二是环境民事纠纷行政裁决说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政行为，有法律约束力。笔者认为，对我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质认识的不同，直接涉及到环境民事纠纷能否得到及时、合法、有效和公正的处理，影响到对纠纷处理结果的认识及其执行，并将必然涉及到对相关立法的解释。因此有必要对该问题加以研究和澄清。
一、我国环境民事纠纷行政处理机制的现状概览
（一）我国解决环境民事纠纷的主要途径及其评价
随着环境问题的加剧和公民环境意识与维权意识的不断提升，环境民事纠纷也不断增加。现阶段，因环境问题引起的纠纷，既包括由企业生产排污引起的厂群纠纷，也包括不断出现的光污染、热污染、娱乐场所噪声污染、饭店油烟污染、交通运输工具尾气和噪声污染以及各类社会生活性污染等新型环境纠纷。当然，环境民事纠纷内容本身无需过多研究，值得关注的是既有的纠纷解决机制是否具备化解纠纷的能力。
在我国，受到环境污染危害的人解决与污染者之间的环境民事纠纷时，主要可以通过以下五种途径解决：
1. 双方平等协商解决。一旦发生了环境民事纠纷，双方当事人可以首先自行协商，在分清是非的基础上，约定互相让步，签订协议，解决双方之间的争议。用这种方式解决环境纠纷，非常简便易行，而且有利于团结和社会的安定，省钱又省时。
2. 调解解决。调解是指由第三者主持并促成发生纠纷的双方当事人互相协商，达成协议的活动。通过调解的方法解决纠纷，在我国早已经形成了一种制度，而且是解决纷争、增强人民团结的一种有效方法。调解包括民间调解、行政机关调解和司法调解三种方式，目前，行政机关调解已经成为解决环境纠纷的主要途径1.但是，由于调解的自愿性色彩较强，在当事人根本利益对抗而且实力不对等的环境纠纷中，往往很难达成最终一致的结论。而且，根据法律的规定，调解达成的结果当事人没有法律上的约束力和强制性，调解结论的实施不能得到法律的保障。
3. 申请行政机关处理解决。根据我国《环境保护法》第41条的规定，涉及以下三种问题时，受害人可以通过申请环境保护行政主管机关做出行政处理决定的方式解决。这三种问题是：跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷。然而，我国目前缺乏一套行政机关处理解决环境民事纠纷时需要遵循的完整缜密的处理程序，行政机关之间管理权限的划分也比较杂乱，实践中，往往会出现多个行政机关都处理同一案件和遇到棘手的环境纠纷时相互推诿的现象2.
4. 仲裁解决。仲裁是指当事人双方之间的争议由第三者居中调解，作出判断或裁决的活动。如果当事人之间是因为海洋环境污染产生的损害赔偿纠纷，可以通过申请海事仲裁委员会仲裁解决；如果当事人之间的污染纠纷属于其它类型，但只要涉及到财产权益，纠纷当事人可以根据我国《仲裁法》的规定，达成协议之后，向我国的仲裁机构申请仲裁。但是，由于环境纠纷具有公益性、科学性、损害结果的持续性和金额估算的不确定性等特点，很多情况下，一个“非黑即白”的仲裁书不能全面考虑到纠纷涉及的利益，由仲裁机关解决不能算作一个适宜的选择。
5. 诉讼方式解决。诉讼解决指的是环境纠纷当事人通过向人民法院提起诉讼的方式使其争议得以解决的情况，具体包括以下两种：以污染者为被告进行民事诉讼或者以有关行政主管机关为被告进行行政诉讼。诉讼是解决环境纠纷最正式的途径。然而，考虑到环境民事纠纷当事双方实质上的不平等以及诉讼费用高昂和诉讼程序繁杂迟延等问题，很多环境污染的受害者会望而却步。
（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的主要法律依据及其评价
我国环境民事纠纷行政处理机制的法律依据，主要包括《宪法》有关规定，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等污染防治法律的有关规定以及《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等自然资源保护法律的有关规定，并与《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等密切相关。对于破坏土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等自然资源的侵权行为，我国相关的自然资源保护法律明确规定：原则上由有关行政主管部门责令加害人承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事责任，即采取行政裁决的途径，且此类行政裁决不以当事人的申请为前提，有关行政机关得主动进行处理3.
根据我国《环境保护法》（1989年）第41条规定：（环境污染损害） 赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。《水污染防治法》（1996 年修改） 、《大气污染防治法》（1995 年修改） 等其他污染防治法律也作出了与此类似的规定。1992 年1 月31 日，全国人大常委会法制工作委员会“关于正确理解和执行《环境保护法》第41 条第2 款的答复”中强调：当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判。
然而，《固体废物污染环境防治法》（ 1995 年） 、《环境噪声污染防治法》（1996 年） 和《大气污染防治法》（2000 年） 却规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请示，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。”有学者认为，后者将行政处理环境污染损害赔偿民事纠纷的范围缩小，处理的方式被强调为行政调解，从立法上回避了在处理固体废物污染、环境噪声污染、大气污染损害赔偿民事纠纷时调解不成时做出行政处理决定的方法4.
综合以上可以看出，目前我国的环境民事纠纷行政处理机制的法律依据可以从很多法律中找到渊源，然而，这些法律规定多为综合性、概述性，具有直接操作性的程序性法律规定较为罕见。而且，关于环境行政调解和环境行政裁决的法律规定之间缺乏协调和配合，使得行政处理机制的性质和特点更加不明确。另一方面，不同法律规定之间的立法内容存在交叉和矛盾，这些问题都是我国环境民事纠纷行政处理机制弊病的根源。
二、我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质解析
（一）我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性
环境行政机关处理环境纠纷具有其他部门所不具备的独特优势。目前，我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性主要体现在以下几点：
其一，专业性和技术性。按现行的环境管理体制，人民政府下设的环境行政机关是对本行政区的环保工作实施统一监管的环境保护行政主管部门，拥有专业的技术队伍和相应的环境监测技术手段、取证手段，依法享有现场检查、调查、采样监测、拍照录像、取证、污染防治设施监理、检查运行记录等行政权力，可以对环境侵权者依法行使各项行政管理权力，并可以对正在进行的环境侵害行为采取相应的强制措施，如警告、罚款、吊销排污许可证、责令停止排污、限期整改等。除了对当地环境状况、环境问题和企业排污状况最熟悉之外，环境保护行政机关较为全面地掌握环保法律法规和政策，这不仅可以克服当事人举证能力不足的缺陷，还可以借助专家的力量准确确认环境污染的事实和原因，确定责任，计算损害大小，并得到比审判更为合理的解决结果。
其二，社会利益的综合衡量。众所周知，对抗制的诉讼必然会产生一个是非明确权利义务清晰的结论，而这一点对环境纠纷的解决而言，恰恰是最招致批评的5.因为环境纠纷具备涉及面广、权利义务关系复杂、责任认定时争议大、损失难以确定等特点，因而不适宜作出“winner-takes-all”或者“ win-or-lose”的司法判决6.这是因为，环境民事纠纷的一个特点就是所涉及的当事双方的利益可能都有其合理性，而唯独缺少社会利益的代言人。在解决纠纷双方争议的过程中，环境保护行政机关可以把社会利益考虑其中。
其三，经济效益。对跨行政区域的污染等环境问题，行政机关之间的协调更容易进行而且可以大大节省经济成本。这要比当事人选择诉讼好得多。这一点不管对当事人还是对整个国家而言，成本的节约显而易见。
最后，选择上的优先性。从现代环境法的产生发展以及法律传统上看，我国环境法属于自上而下的制度设计，有极其浓厚的行政化色彩。自环境法制建设之始，我国环境法制的建设与发展就一直是由一系列的自上而下的行政化的政策和制度推动。整个环境法律体系中，行政性的处罚条款比比皆是，而有关公民环境权益保护的实体以及程序性规定却是模糊的、缺乏可操作性的。同时，由于我国特殊的历史文化传统，公民对行政机关的依赖心理和“厌诉”的心理一样根深蒂固。在纠纷发生后，公民会首先想到向有关行政机关投诉，请求行政解决。只有在这种努力不产生效果时，公民才会迫不得已的选择诉讼。
（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性
与适应性比较，我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性并不突出，具体可归纳为以下几点：
其一， 法律规定上的局限性。在环境民事纠纷的处理问题上，我国法律对行政机关的授权不够充分、清晰。不同的环境保护行政机关之间职能存在交叉和重叠，比如：在管理渔业污染纠纷时，渔政监督管理机构和环保部门就常常互相推诿7.另一方面，关于行政机关处理环境民事纠纷的管辖范围上，我国法律仅仅规定涉及到赔偿责任和赔偿金额的纠纷时，当事人才可以选择行政处理的方式解决纠纷。然而，相当一部分环境民事纠纷仅仅是对当事人的生活居住环境或者健康造成了一定的影响，尚没有形成可见的损害，这时候当事人就不能选择行政处理方式。行政机关也往往会本着多一事不如少一事的想法，以没有明确的法律依据为理由，拒绝当事人提出的解决纠纷的请求。
其二，行政机关自身的局限性。在较不发达地区，污染企业往往同时是当地政府重点保护的经济支柱。环保部门在正常处理纠纷时，就会受到来自政府的阻力和控制；而地方政府本身就是当地环保部门的主管机关，掌管其资金预算、人员编制和官员升迁等事项，因此，纠纷处理的公正性和中立性难以得到保障。另一方面，在我国目前，企业家进入行政的状况很常见，这意味着行政人员与企业有更多的牵连，更清楚企业的困难，对企业可能存有内心的偏袒。此外，由于行政工作人员的流动性大，容易换任，所以对于环境民事纠纷的解决，尤其是有较大影响的案件，容易久拖不决。
其三，对法治不利的社会效果。行政处理纠纷可能形成各种不一致的结果，虽然我国没有遵循先例的司法传统，但是如果不能形成一个大致相同的社会期待，使纠纷的处理结果成为一个可期待的目标，这对法治的建立和发展也会产生或多或少的破坏力。
三、环境民事纠纷行政处理机制的构建
（一）构建我国环境民事纠纷行政处理机制的基本思路
由于法律的逐步健全和公民法治意识的提升，我国的民商事纠纷近年来剧增，但是不成比例的是，我国法院的规模却基本保持不变，这种比例的严重失调直接导致了法院积案如山。解决积案问题只有两条途径，一是扩大法院规模，二是促使案件分流到法院之外解决。出于维护法院权威、保证法官素质、以及节约司法资源等多方面的考虑，多数国家在处理类似问题时并不采用第一条途径8.分担法院压力的ADR（Alternative Disputes Resolution）因势就利，获得了蓬勃发展9.
建立多种纠纷解决方式赋予当事人程序选择权，从法律上保护当事人对程序或实体上权益的处分，不仅是妥善解决社会纠纷、节约社会资源的需要，同时也意味着国家对公民基本自由的尊重以及相关制度保障体制的完善10.但是，必须注意的是，诉讼外纠纷解决方式一方面为实现环境民事纠纷的迅速与公正解决起到了积极的效果，另一方面，以谈判为运作基础也使其适用淡化并模糊了环境民事纠纷中法律责任的查明，导致不少民事纠纷的解决成了妥协的产物。因此，从切实维护环境受害者的合法权益并完善我国环境法体系的角度出发，笔者认为，应在我国倡导环境民事纠纷行政处理机制的适用，从而达到明确责任解决纠纷的目标。
构建我国环境民事纠纷行政处理机制涉及的问题主要有以下几个方面：
其一，行政处理能否以及应否作为环境民事纠纷诉讼解决的前置程序。现行的环境保护法虽然规定了赔偿责任纠纷和赔偿金额纠纷由环境保护行政主管部门“处理”或者“调解处理”，法律没有规定该程序是必经程序，也没有确认环保部门处理决定的效力，使得环保部门对处理环境损害赔偿纠纷缺乏热情和责任心，不能充分发挥行政机关在处理环境纠纷中的作用。考虑到应该把纠纷解决方式的选择权赋予纠纷双方当事人，因此，不应当规定行政处理程序为必经程序。但是，一旦纠纷双方选择了环境保护部门进行行政处理解决纠纷，就应该赋予环保部门的处理决定以强制执行力。这样可以省却受害者不断收集证据的困难，又可以为法院处理纠纷打下基础，弥补法官对环保技术知识的欠缺。
其二，跨行政区的环境损害赔偿纠纷处理问题。对跨行政区的环境纠纷，现行的环保立法只概括规定了通过有关人民政府的协商和上级人民政府的协调解决制度，没有明确规定具体的解决程序。而且，法律对于这类纠纷没有诉讼救济的规定，不少跨行政区的受害人都在损害发生地的人民法院起诉，法院虽然判原告胜诉，但判决结果很难执行11.因此，应当对跨行政区的环境损害赔偿纠纷的解决规定更具体的救济程序。
其三，各种环境民事纠纷处理方式的程序、效力；纠纷处理机关的取证规则、停止污染侵害的措施、赔偿损失的原则和范围以及损失的具体计算方法；环境纠纷行政处理与诉讼制度的衔接等等问题，都是环境民事纠纷行政处理机制应该明确的问题。关于行政调解和行政裁决的各自适用范围，笔者认为应该进一步明确。行政调解应该主要针对“赔偿金额的纠纷”，对“赔偿责任”的认定不能适用调解，这是由环境民事纠纷的性质和环境保护行政机关的职责决定的。环境民事纠纷的合理解决必须以污染或者破坏行为的发生以及法律责任的明确为基础，否则，所谓的纠纷解决只能是和稀泥，双方当事人很难切实履行协议；环境保护行政机关也不能在纠纷解决和处理的过程中达到加强环境管理、最终达到保护环境的目的；对整个社会秩序而言，更是害莫大焉。只有在明辨是非的基础上分清纠纷双方各自的法律责任，才能达成使双方当事人都比较满意的调解协议，从而有利于调解协议或者裁决决定的自觉履行。
其四，环境信访的处理。环境信访直接影响环境民事纠纷行政处理的案源，在整个机制中应该受到重视。日本的《公害纠纷处理法》规定各都道府县要设置公害投诉相谈员，其任务是接待居民的公害投诉，调查公害的实际情况，对当事人进行帮助、斡旋、指导12.我国台湾地区的《公害纠纷处理法》也规定：各级环境保护主管机关应设置专职人员，处理公害陈情，对公害陈情作调查，直到陈情人申请调处或裁决13.1997年，我国国家环境保护总局于了《环境信访办法》，其中第12条规定：“各级环境保护行政主管部门应当按照方便群众、有利工作的原则，设置专门的环境信访工作机构或者指定其他机构负责环境信访工作。”笔者认为，这一点能否得到落实对构建一个完善的环境民事纠纷行政处理机制而言至关重要。
笔者认为，虽然纠纷解决途径的多样化已经成为一种合理的趋势和势不可挡的潮流，但正如不是所有的纠纷都适合通过法院诉讼的方式解决一样，行政处理机制也不会适合于所有的环境民事纠纷。这一点，正是构建我国环境民事纠纷行政处理机制的立足点。
（二）构建我国环境民事纠纷行政处理机制的建议
鉴于环境民事纠纷行政处理机制对解决环境民事争议的适应性，建议在我国建立隶属于环境保护行政机关内部的环境纠纷行政处理的专门处理机构，分为国家，省，地市三级，各自在本辖区有管辖权。组成人员应当包括有相当丰富环境纠纷解决经验的行政人员、专家、环保社团的人。环境纠纷行政处理机制为纠纷双方当事人自由选择的纠纷解决方式之一，不作为环境民事诉讼的前置程序，但是应该赋予环保部门的处理决定以强制执行力。当事人对行政裁决不服可以在规定时间内（比如15日内）提起民事诉讼，法院受理民事案件时可以直接适用行政机关提供的证据；如果当事人对行政裁决过程中行政机关的违法行为不服而提起行政诉讼，这种诉讼实际不属于环境诉讼的类型，法院按照一般的行政诉讼受理。
如何在公平与效率、自由与秩序之间寻求最佳平衡点？这是纠纷处理机制的研究者们必须不断反思的问题。如何保证“从对抗走向对话，从抗争走向协商，从单一价值走向多元化，从胜负决斗走向争取双赢”？14这是环境纠纷解决机制的研究者们更应该深思的问题。法学理论的选择将会对制度的构建产生巨大的影响。然而在中国，理论的薄弱却不可避免的波及立法。虽然近20 年来我国的环境立法发展很快，且已初步形成了我国环境保护法的体系，为环境保护行政管理提供了比较充分的法律依据15.然而，随着市场经济的发展和公民环境意识的提高，仅仅有环境行政管理的立法已经不能适应环境保护的需要，环境纠纷解决机制理论中诸多未解决的问题在实际的操作中亦不断的凸显，对该理论的研究还应进一步加强16.
参考文献：
1 王灿发：《环境法学教程》，中国政法大学出版社，1997年版，第73 页。
2 王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载于《政法论坛》，2003年8月，第50页。
3 王明远：《中国环境侵权救济法律制度的现状及其完善》，载于《环境导报》，2000年第3期，第7页。
4 王明远：《中国环境侵权救济法律制度的现状及其完善》，载于《环境导报》，2000年第3期，第7页。
5 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清华大学出版社，2003年版，第44页。
6 Nancy K. Kubasek、Gary S. Silverman： Environment Law （Fourth Edition） ， 清华大学出版社，2003年版，第46页。
7 王灿发：《论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径》，载于《政法论坛》，2003年8月，第50页。
8 赵明：《美国ADR 对中国纠纷解决资源利用的启示》，载于《湖南省政法管理干部学院学报》，2001年第4期。
9 [日]小岛武司、伊藤真编：《裁判外纷争处理法》，有斐阁1998年1月出版，第9页。
10 章武生等著：《司法现代化与民事诉讼制度的重构》，法律出版社，2000年版，第345-346页。
11 王灿发：《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法》，载于《政法论坛》（中国政法大学学报），2000年10月。
12 原田尚彦著，于敏译：《环境法》，法律出版社，1999年版，第115页。
13 吴嘉生：《环保纠纷解决之研究》，台湾中兴法学出版社，1998年版，第53页。
14 美国仲裁协会（AAA）出版的《Dispute Resolution Timeless》和《Journal of Dispute Resolution》中的表述，转引自范愉：《非诉讼程序（ADR）教程》，中国人民大学出版社，2002年版，第7页。
15 王灿发：《论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法》，载于《政法论坛》，2003年10月，第18页。
16 吕忠梅：《环境法学新视野》，中国政法大学出版社， 2000年版，第112页。
污染环境的解决方法篇4
关键词：环境污染纠纷 现状 误区 依法行政
中图分类号：X5 文献标识码：A 文章编号：1007-3973(2011)008-126-02
1 双流县环境污染纠纷现状
近年来，双流县的环境污染纠纷频发，从近3年来处理的环境纠纷的统计数据可以初步看出：2008年处理纠纷518件，2009年589件，2010年677件。另外，出现了一些棘手的纠纷，如2006年发生三强轧辊厂、成都驱动桥厂、成都顺成机械铸造厂与周围住户关于噪音、烟尘的污染纠纷以及成都飞压粉末涂料涂装实业有限公司与周围住户关于粉尘、噪声的污染纠纷：2007年华阳歌城与周围住户发生噪声污染纠纷；2010年煎茶镇、三星镇、永兴镇交界处的养殖厂与周围农户发生环境污染纠纷。这些纠纷的处理反复性强、难度大，还引发了集体上访事件。尽管如此，通过环保行政执法人员耐心细致的工作，县环保局与县规划局、国土局等职能部门的合作，县政府出面行使职权，以相关企业整体搬迁或取缔使上述污染纠纷得以根本性解决。
在这些污染纠纷的处理过程中，我发现了环保行政执法者、行政相对人认识和实践上的误区，我对环境污染纠纷的本质、特点以及环保行政机关和行政执法人员的职能进行了深入探讨，并提出依法行政是解决污染纠纷的根本之道。2环境污染纠纷的认识和实践误区
中国传统文化就是一种“人治”文化，对纠纷的认识和处理留下深深的烙印，长期流传的“包青天”和“拦轿喊冤”的故事经久不衰，现在的省长、市长、县长热线(信箱)一定程度上也传承了这种文化。深厚的文化传统影响到人的认识，很多环境污染纠纷当事人认为，解决环境污染纠纷就是只能靠环保局和局内行政执法人员的公正调解，无论如何也不愿走司法途径，实践中就存在信上不信下、不信法的群体上访、越级上访事件，而且缠住环保局要一竿子到底，而不管环保局有无相应的执行权(司法性质)。另外，受传统文化影响，环保局及局内行政执法人员在纠纷处理的认识和实践中也存在误区，少数人唯领导指示是瞻，不以法为根据而是习惯性地参照领导意图来处理纠纷。但绝大多数行政执法人员对环境污染纠纷处理还是尽职尽责的，有把环境污染纠纷处理完美的美好愿望，实践中却往往事与愿违：因袭旧的工作方式，不惜跑腿、不惜口舌、不厌其烦地调解，对反复性的环境污染纠纷也一而再地调解，却对当事人反悔、撕毁协议的行为无能为力，陷入循环反复而无法取得实质结果的状态中，环境污染纠纷当事人不满意，社会舆论不满意，上级领导也不满意。最后还被老百姓戏称“环保局工作人员留下了一串串脚板印，问题还是问题”。
3 环境污染纠纷的本质及特点
环境污染纠纷有时反反复复，难以解决，可以从它的本质和特点来分析原因。环境污染纠纷本质上是人与自然之间的矛盾，常常是某个污染源头污染了自然空间，就与在这个自然空间内生存的人群发生了矛盾，所以，环境污染纠纷往往涉及到多数人的类似纠纷，易发生，由此发生的司法诉讼叫普通共同诉讼。其次，根据环境库兹涅茨曲线，在未出现拐点时，环境污染与经济增长呈正相关关系。我县近年来环境污染纠纷的投诉呈逐年增加的趋势，正是经济增长、利益分化导致环保矛盾通过量变到质变的积累过程而集中凸现。经济发展了，环境污染纠纷数量却多起来了、种类也日渐复杂，不是环保部门没作为，而恰是经济与环保存在相关性关系的科学体现。再次，环境污染纠纷处理难度大，反复性强。因为历史遗留问题和现实新问题交织，使环境污染纠纷的处理牵涉到规划、环保、国土、建设等各职能部门，甚至有些问题要县政府出面解决，这些都使环境污染纠纷处理难度加大。正如本文前面所介绍的2006年的两起纠纷，由于规划设计过于保守，与经济迅猛发展，城镇迅速扩建不相适应，一批持有合法批建手续的厂矿很快成为“城中厂”，挤占了商住楼、住宅楼的环境空间，加上生产工艺、污染治理水平有限，于是纠纷不断。环保局穷尽职权范围内的行政处罚措施――责令整改到位、罚款、限期治理(限期治理这项是县政府委托授权给环保局的，2008年新的水污染防治法将这项权利赋予环境保护行政机关)等措施加上行政调解也无法完全处理好。常常是一时处理后得到短暂平息，但事隔不久再度暴发，而且不断升级、恶化。而且，这类纠纷通过司法途径也未必能得到圆满解决，因为司法系统处理民事纠纷是遵循救济原则，利用赔偿或补偿方式使损失得以恢复，赔偿或补偿方式可能起到一段时间的平息作用，但环境污染问题可能未得到根本性的解决，纠纷也可能再次出现。根本性的解决措施只有责令停产停业、取缔或整体搬迁，这些措施或处罚措施是县政府的职权。本文之前提到的多起环境污染纠纷最终以企业取缔或整体搬迁得以解决。
4 依法行政，完善行政程序，理性解决环境污染纠纷。走出误区
一是加强法制宣传教育，提高全民依法治理意识，加强法治建设。要让大家明白行政调解的性质、调解能达到的目的以及无法达到的目的，建立理性的纠纷解决途径：行政调解不是环境污染纠纷的必经程序，调解形成的协议不具有法律强制力，若一方不履行，只有诉诸法院要求解决纠纷或履行调解协议。二是严格依法行政，完善行政程序。一些反复调解未取得实质成效的纠纷，不是我们未出面处理，而是未严格履行行政程序。具体来说，处理纠纷就是要坚持自愿合法、公开公平公正处理原则，不偏袒任何一方，也不作无原则让步，还要不断完善立案受理、调解处理、结果送达等行政程序：同时借鉴申诉处理的方法，对两次以上调解结果不满意又无新事实、新理由的相同纠纷不再受理，告知司法途径解决。防止纠纷久拖不绝，浪费有限的行政资源，提高行政效能。三是坚持分类处理原则。面对环境污染纠纷的复杂局面，一方面要注意区分行政责任、民事责任。追究行政责任，行政机关要主动出击，针对行政相对人超标排污行为科以行政处罚；而对平等主体之间的环境污染纠纷t行政机关应申请人的申请积极参与行政调解，努力平息民事纠纷。这里要强调表明的是，排污单位达标排污没有行政责任，但该情况下若民事侵权成立，民事责任也免不了。这进一步说明区分行政责任、民事责任的必要性。一方面注意区别纠纷的难易程度。对特别难的纠纷，要牵头组织各职能部门召开联席会议，要及时给县政府出谋划策，力争最大限度解决纠纷。另一方面，注意区分纠纷中的善意矛盾和恶意矛盾。纠纷中绝大多数人以谋求自身利益为目的，是善意的；也有极少数人在后面挑拨，恶意地把纠纷搞复杂，达到别有用心的目的。对善意矛盾以说服教育兼调解为主；对恶意矛盾，必要时依法采取强制措施、追究法律责任。
污染环境的解决方法篇5
【关键词】城市发展 规划 环境 污染
一.城市环境和资源的压力
城市规划中的环境问题跟经济活动和人口的密度成正比，因而，巨大的资源与环境压力也接踵而来，加上日益加快的城市化进程，城市猛增的人口，人民日益提高的生活水平和升级的消费，都带给了紧张的城市环境和资源更重的压力。
（1）噪声污染
噪声一般可分为高、低两种。一般而言，低强度的噪声对人体是无害的，而且在满足一定条件的情况下可以提高工作效率。但高强度的噪声则会对人体有害，使人疲劳，情绪低落，甚至引发疾病。高强度噪声，无论是对人的听觉、视觉、智力还是神经系统、消化系统、内分泌系统、心血管系统等都有伤害。高强度噪声主要来自工业机器、现代交通工具、高音喇叭、建筑工地以及商场、文体娱乐场所所带来的喧闹声等。伴随城市化进程的加快，噪音污染已发展为城市污染的严重灾害之一。城市的噪声污染主要来源于机动车数量的猛增。
（2）大气的污染和大气污染物
大气污染物目前已知的约有100多种。主要由自然因素（如森林火灾、火山爆发等）和人为因素（如工业废气、汽车尾气等）引发，后者更甚，特别是工业生产和交通运输死带来的。城市中的空气污染源大致来自于以下方面：1、工业：工业是导致大气污染的重要因素。因为工业排放到大气中的污染物性质复杂，种类繁多；2、交通运输：尤其是城市汽车，数量多又集中性强，它所排放的污染物能对人呼吸器官直接造成很大的危害，严重污染城市空气，是城市空气的重要污染源；
（3）废水污染
城市水污染主要涉及如下三点：
1、工业废水；2、生活污水。生活排放污水的数量正在逐渐增加，有资料显示，有一半的废水是生活排出的；3、农业中用的化肥、农药，通过雨水进入到到河流中后，使地表水受到污染。据相关环境部门调查，我国城镇未经任何处理直接排入水中的污水每天至少有l亿吨。全国七大水系中，一半以上的河段水已受到污染，全国不适合鱼类生存水占到1/3，不能用于灌溉的占到1/4，严重污染的已达到了90%，有一半的城镇水源不符合饮用标准，40%的水已不适合饮用，甚至水体污染已经成为导致南方城市总缺水量的60%―70%的罪魁祸首。
（4）固体废物污染
固体废物主要涉及到生活垃圾、一般工业固体废物和危险废物三种。另外，也包括农业固体废弃物和建筑废物。固体废物一定要妥善处理后才能丢弃，否则就会对大气、水体和土壤带来严重污染，危害人体健康。固体污弃物具有两重性，也就是说，在不同的时间和地点，对于不同的人而言，被废弃的某物品有可能是废物，但如果转换一定条件，废弃物也能变为资源。
二.环境保护对策
1.防治污染的措施
1.1综合整治和规划噪声污染
目前来讲，噪音污染控制技术上已经发展的较为成熟，但因为现代工业、交通运输业规模很大，要采取噪音控制的企业和场所数量较多，这就要求从技术、经济和效果等方面综合权衡来防止噪音问题。具体方法可包括：在控制室外、设计室、车间或职工长期工作的地方处理好噪音，可以采用隔声、减振、吸声、消声等技术进行城市治理，有效防治噪声污染。
1.2大气污染综合整治规划
大气污染的治理应当在维持现有城市的能源与交通状况的前提下，找出危害广，影响大的最严重污染物，以便能有针对性的有效治理。城市规划的大气污染治理方法主要有：1、合理工业布局；2、减少交通废气的污染；3、绿化造林
1.3水污染综合整治规划
生活污水主要是有机物的污染，工业污水主要的污染物就没那么简单了。虽然每个城市水污染的程度各异，但仍可普遍采取如下措施加以防治：1、提倡节约用水，对废水进行循环再利用。实在不能用的废水经过处理后再排入水管道中；2、划分区域用水，在污染严重区域开办废水处理基地，尝试多种处理方法，采用新的科学方法净化水，严格杜绝未经处理的污水直接倒入江河湖海中。
1.4固体废物综合整治计划
处理城市生活垃圾一般采取两种方式：一种是填埋，另一种就是焚烧。虽说目前，我国填埋生活垃圾已经发展到稳步推进的阶段，但实施填埋时一定要妥善处理土地资源，确保最大限度的减少填埋场的污染和浪费，变填埋气体为资源。焚烧垃圾主要适用于可燃垃圾，东部沿海城市因其土地资源的宝贵性，就决定了焚烧处理会慢慢演变为这一地区生活垃圾处理的主要方式。
2.城市规划中环境保护规划措施
城市环境保护规划是城市规划的重头戏，它是在总体规划城市的性质、规模、发展方向的前提下，通过调查分析城市环境质量现状，进而制定规划体系，达到保护人类的生存环境、减少污染、节约能源的目标。为了提升人类的生活环境，营造良好的生活氛围，针对城市规划中受到的污染问题，建议采取以下工作：（一）做好城市环境保护规划的准备工作，这些前期准备包括：1、用好相关的城市自然环境资料，包括城市具体的地理位置、气象、水文以及生态环境等；2、调查好城市的社会与经济现状，如人口、GNP等；3、做好环境状况的调查分析，如监测大气、水体、噪声的实时情况，并做好记录等；4、城市生态环境现状分析与功能区划等。环境规划应该是基于城市总体规划中城市的性质、规模、发展方向的基础上，通过调查分析城市环境质量现状，进而编制科学的规划体系，用以保护人类的生存环境、减少污染、节约资源；（二）调整工业布局，根据大气自净规律，科学有效的利用大气环境容量：加强遏制污染源，限制污染物的排放量；提倡公共交通，推广新型能源汽车以减少汽车尾气的排放量。
3.增强环境执法力度，加强环境保护
公众参与制度转变政府职能，依法行政，规范政府综合决策与执法监督行为，坚持政务公开，提高执法透明度。重视环境民主与公众参与，在环境立法中对公众参与的方式、获取信息的途径等做出明确规定，鼓励社会公众广泛参与环境影响评价、环境决策、环境执法监督活动，同时对公众参与环境影响评价活动的知情权加以明确规定，并且为公众参与环境影响评价活动提供便利渠道，以及充足的信息来源；增强公众参与环境影响评价的意识，对我国城市规划与环境的保护起到公众监督与参与的作用。
三、结语
污染环境的解决方法篇6
[关键词]重金属污染；污染损害评估；生态环境损害补偿；环境污染责任保险
[中图分类号]D17 [文献标志码]A [DOI]10.3969/j.issn.1009-3729.2014.06.007
近些年，我国重金属污染事件频发，如2005年广东北江韶关段和2006年湘江湖南株洲段发生的镉污染事故，2009年陕西凤翔和2010年湖南多地发生的儿童血铅超标事件，2011年云南曲靖和2012年广西龙江发生的镉污染事件，以及2013年江苏沭阳天能集团的重金属污染与广州的“大米铬超标”事件等。这类重金属污染事件给当地带来严重的经济与环境损失，其所暴露的很多潜在社会性问题应当引起社会普遍关注。其中，2012年春节期间广西龙江发生的镉污染事件的污染程度令人震惊，曾令广西河池龙江两岸及下游柳州的当地群众不得不直面饮用水危机。广西龙江镉污染事件虽已过去两年多时间，但我们需痛定思痛，重新审视该事件，诸如重金属污染事件频发背后的地方产业发展价值取向、企业污染治理、政府环境责任、生态保护、民生权益维护等深层次问题值得我们深入思考。
一、公众环境权益的维护
公众环境权益如何维护？虽然每一次重大环境公害事件后此问题都会被提起，但从现实来看，目前仍然缺乏有效的应对机制来切实维护众多深受环境公害事件影响的公众的环境权益。在广西龙江镉污染事件中，当地因镉污染直接导致133万尾鱼苗和4万公斤成鱼死亡，涉及养殖户237户、网箱758箱[1]。虽然当地政府在污染事故发生后就宣称将会对污染水域的鱼类资源和水产养殖资源损失进行全面、细致的评估，并在评估基础上按照相关法律法规要求污染主体对损失进行全面赔偿[2]，但具体的补偿情况至今依然未见诸报道。实践中，目前很多在环境事故中实施的直接性损失补偿程序与认定标准仍然存在诸多争议。比如，在很多水污染事故中对渔民赔偿最通行的方式是主要根据死鱼数量和网箱拆除情况的简单补偿，渔民除非能证明自己的损失高于目前的赔偿金额，否则不能获得预期的赔偿数额，而对于普通渔民来说，很难维权。广西龙江镉污染事件发生之前，当地很多渔民采用网箱养殖大规格的草鱼、竹鱼、银鱼和罗非鱼等，其养殖周期常常需要3年，污染事故发生时很多渔民养殖的鱼类是两年前投苗，鱼类本身生长还没能达到预期，且前期投放的饲料、鱼苗成本巨大，诸如此类的渔业养殖纯投入期间的成本如何估算、认定，国家还没有出台明确、具有可操作性的规定，导致在污染事故赔偿实践中争议不断、无所适从。福建省紫金矿业水污染事件一年后的有关调查显示，事发后的污染企业即紫金矿业虽委托当地政府对当地渔民因污染事件导致的死鱼以6元/斤的价格进行收购补偿，对渔民购置的网箱养殖工具按40元/平方米进行赔偿，但按照此补偿标准获赔后的众多渔民发现，其获赔款甚至不及养殖投入的饲料成本。另外，由于众多污染受害者在资金、知识背景等方面处于弱势地位，加上地方保护主义严重，普通渔民想依靠自身力量、通过司法程序获取预期赔偿的难度也很大。[3]
每次重大环境事故发生后，除了官方认定的经济损失外，还会涉及公众各种潜在的利益问题，如渔民转型生产的高昂成本、各种潜在的健康隐患等，这些潜在的利益损害赔偿如何界定、以何标准进行赔偿？从现有法律中似乎难以找到明确答案，亟需国家相关部门研究并制定完善的对策。为切实推动环境污染损害鉴定评估工作顺利开展，2011年5月中华人民共和国环境保护部出台了《关于开展环境污染损害鉴定评估工作的若干意见》（环发〔2011〕60号文件），其总体目标是：围绕环境保护中心工作，制定环境污染损害鉴定评估技术规范，组建鉴定评估专业队伍，健全工作机制，为环境行政管理、环境污染案件审理与相关环境经济政策的制定提供支持，为环境污染损害赔偿与修复机制的建立奠定基础。但是，该意见总体上是原则性的，并且其要求全面推进环境污染损害鉴定评估、完善相关评估技术与管理规范、推进相关立法进程及基本形成覆盖全国的环境污染损害鉴定评估工作能力的目标，将实施时间定为2016―2020年，无法应对、解决现实中频繁出现的环境污染问题。现实中，如何立足我国国情，充分借鉴国外经验，积极探索环境污染损害鉴定评估技术方法，不断创新管理机制并有效应对现实中的重污染损害评估问题，已成为考验政府执政理念、检验政府执政效果的重要内容。因为，公众环境权益如果不能够得到有效维护，不仅会影响公众参与环保实践的积极性，而且会进一步激发社会矛盾，影响社会稳定。
二、企业防治污染动力的调动
作为市场经济发展的主体，企业对环境保护的态度与行为、对环境问题的预防与解决，具有重要作用。广西龙江镉污染事件正是由于广西金河公司冶化厂未依法建设渣厂而将严重超标的高浓度镉废液汇集后通过天然溶洞排入龙江河，同时将不符合国家排放标准的污水通过管道排入龙江河，以及鸿泉立德粉厂在进行碳酸锌、铟等生产过程中没有任何污染防治措施直接将含镉废水偷偷排进龙江河而造成的。诸如此类的企业违法排污在其他污染事故中也屡见不鲜，并已经成为一种常态，这些现象在拷问着我国污染防治制度的同时，也会让人思索现实中该如何调动企业防治污染的内驱力这一根本性问题。
针对我国环境法治实践中守法和执法成本高、违法成本低的不正常现象，我国环保法规正在进行积极的修改完善。就我国《水污染防治法》而言，在2008年修订之前，对造成重大或者特大水污染事故的，其第83条第2款只规定要求按照水污染事故造成的直接损失的30%计算罚款，最高不得超过100万元。因而，在2005年松花江发生特大水污染事故之后，国家需要投入数百亿元来治理其所造成的损害，但对其责任人中石油吉林石化分公司的罚款仅为100万元。2008年我国《水污染防治法》修订的重点内容之一则是加大水污染行为的处罚力度，增强对违法行为的震慑力，取消了最高不得超过100万元的罚款限额，从而在一定程度上体现了“过罚相当”的法治基本理念。[4]行政处罚数额的提高，不仅符合污染者付费原则的本质规定，即“在经济观点上一开始不只是费用负担的分配问题，而且是为了达到一定经济上诱因的作用，同时亦在一定程度上对一定污染之制造者有产生吓阻之作用”[5]，同时也能极大地提高公众对于环境法律和环保部门的信心。但是，一个显而易见的问题是，很多污染事故所导致的损失并不仅仅是官方认定的直接经济损失，还有诸如对当地渔业养殖行业的危害、影响当地民众健康的潜在危害与造成当地生态环境的破坏。另外，我们还要看到，现有法律制度下的行政处罚数额仍然很难对污染型企业形成实质性威慑，对大部分污染企业来说，其得到的更多只是告诫，而远非严厉惩罚。如依据2008年新修订的《水污染防治法》，在 2010年紫金矿业污染福建汀江事件中，福建省环保厅对紫金矿业做出了罚款956.313万元的行政处罚，成为新中国成立以来处罚数额最高的一次环境执法行动，被认为是我国环境执法历史中的一座里程碑。但紫金矿业在2009年实现净利润约35.41亿元，2010年上半年实现净利润27.07亿元，而对于对公众造成严重损失、对生态环境造成严重影响的紫金矿业来说，所领到的只不过是一张千万元罚单而已，仅是其利润的九牛之一毛。现实中，企业对环境监督水平与环境违法行为处罚的估算会促使企业采取守法行为，但在较低处罚额度的条件下，则常常会出现违法行为。[6]基于此，2014年4月我国新修订的《环境保护法》，针对那些责令其限期整改却屡教不改的企业，规定了自责令之日起按日计算罚款的措施，且罚款数额上不封顶，这对违法企业将会产生极大的震慑力，促使污染者在付费与治污之间认真权衡，从而在一定程度上解决违法成本低而守法成本高的问题，
令人欣慰的是，在其他的环境保护立法保障措施中，守法成本高、违法成本低的问题也正在逐渐地得到纠正。例如，2011年5月1日起施行的《刑法修正案（八）》对刑法第338条“重大环境污染事故罪”做了较大修改，对比前后条文，该条款将犯罪构成要件中的犯罪结果由“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”，这显然将会加重行为人的责任，即只要造成了重大环境污染，都将被追究刑事责任。同时，将“危险废物”修改为“有害物质”，据此，有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质都被列入了有害物质的范畴，无需再通过《国家危险废物名录》来确定适用范围。[7]另外，最高人民法院、最高人民检察院在2013年6月公布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，该司法解释首先降低了环境犯罪的定罪量刑门槛，如过去污染环境定罪标准为造成1人以上死亡，现改为1人以上重伤；过去加重处罚标准为造成3人以上死亡，现在只要求造成1人以上死亡；认定环境污染犯罪标准过去都要求有结果，现在不少标准规定只要求有相应的行为。我们相信，相关法律规定的修订与完善会进一步调动企业防治污染的内驱力。
三、政府环境监管责任的加强
对广西镉污染所在地河池而言，这个有着“中国有色金属之乡”美誉的地方，近年来却成为重金属污染事件的高发地区，这不能不令人深思。河池的有色金属污染形势近些年一直相当严峻，无论是河池当地喀斯特地貌的地理因素，还是企业散、乱的现实原因，无疑都要求政府的监管和治理应更加有力。而在龙江镉污染事件爆发之前，河池有色金属行业一直处于整顿治理之中：2006年河池市因未完成节能减排任务于2008年被国家实行“区域限批”，要求严肃整顿治理，暂停新项目审批；南丹众多儿童被检测出高铅血症事件之后，河池也被要求对有色金属行业进行全面整顿治理；2010年11月17日，国家环保部向媒体公布2010年环境保护部第二批挂牌督办案件，其中南丹县3家重金属排放企业就被挂牌督办，再次被要求整顿治理。因此，在河池市这种环境污染一直处于形势严峻的背景下，导致龙江镉污染事件发生的诸如部分企业偷排、污染物洞渗漏进入地下河再流到地表河等情况，无法再继续掩盖当地政府及其环境监管部门监管与治理乏力的事实。
可以说，当地政府在环保方面不作为、干预执法与决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源，而近些年不断涌现的重大环境公害事件的产生大多与某些地方政府存在着千丝万缕的联系。从深层次来看，这些问题也暴露出某些地方政府在地方经济与社会发展决策制定、实施过程中对环境因素的忽视，以及对环境保护与经济发展综合决策的缺位。然而，我国立法早已经明文规定了政府部门在社会发展进程决策中考虑环境因素的法定义务，如我国1982年《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；1989年《环境保护法》第6条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；其他一些具体的环保立法，也都遵循上述规定，在立法内容上，明确地规定了各级政府综合决策中有环境考量的法定义务。与单个环境污染事件相比，政府的决策与规划对环境影响范围更广、历时更久，且影响发生之后更难处置，如果不从各种开发建设活动的源头去预防环境问题的发生，我们必将付出更大的经济与政治代价。[8]
为强化地方政府的环保监管责任，我国已陆续颁布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等文件，尝试在我国实行环境保护问责制，加大环境行政责任追究的力度，但实际效果并不明显。究其原因，一个关键因素就是目前我国立法中政府行为的约束机制和具体、可操作的责任追究机制的缺乏，导致政府环保责任形同虚设，影响力有限。因而，未来我国污染防治综合性机制构建中的一个重点应是，在立法中进一步强化各级政府污染防治监管的法律责任，强化经济、社会与环境协调发展意识，避免再现镉污染事件频发所呈现出来的非科学发展之痛。而这一点已经在2014年新修订通过的《环境保护法》中得到反映，该法针对因监管缺位、越位、不到位及其他一些环境行政违法行为而造成重大影响或者发生重大环境污染事故的情形，明确规定应责令其地方政府分管领导与环境监管机关的主要负责人引咎辞职，以确保其积极履行法律规定的环保职责。
四、生态环境的补偿
公正的制度能够提供一种激励机制，使人们积极参与自身生活的改善，最终带动整个经济社会的发展和进步。[9]现实中，污染肇事企业往往仅赔偿直接性的经济损失，对耗资巨大、修复时间较长的污染区域生态环境的损失则往往漠视。现行立法中污染行为生态补偿、恢复责任规定的不完善，以及现有生态损害估算方法、技术的不成熟，导致目前我国生态补偿难以达到理想效果。同时，在生态恢复期间，被治理的污染区域常常不能够正常利用，这也造成一定的潜在经济损失。这些相关损失目前在我国通常是由受害群众、地方政府乃至全社会来承担，这是不公平的，也是不可持续的。
围绕着众多重大环境事故所导致的生态损失补偿问题，我国学界也进行了多方探讨，其中尝试在我国推行环境公益诉讼制度建设成为主流。但囿于现有法律条款对环境侵权诉讼主体资格与条件的限制、环保意识参差不齐、一些地方政府仍以经济发展为中心等因素，公益诉讼的实践在中国仍处于步履维艰的状态。但从长远看，随着科技与经济的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，公害问题日益凸显出来，为了维护国家和社会的公共利益，公益诉讼越来越受到重视，我国环境公益诉讼制度建设与实施的条件也正在逐步得到改善。一方面，我国很多地方司法机关开始尝试建立环保法庭，开始专门性地处置环境纠纷与各种生态环境损害案件。同时，也在积极探索解决检察机关与环保机关、环保检察与环保监察在环境案件中的分工协作与职能界定，以及法律监督与审判活动之间的配合制约等实践难题。另一方面，我国相关的立法规定也在进行修改完善，以适应环境公益诉讼制度建设的法律需要。2012年修订的《民事诉讼法》和2014年新通过的《环境保护法》（修订案），针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，增加了法律规定的机关、有关组织可以向人民法院提讼的具体规定，从而在现有立法中明确赋予有关机关和社会团体对消费者权益和环境污染等案件的诉权资格，不仅增设和完善了我国的当事人制度，还进一步建立了包括生态环境利益在内的国家利益和社会利益的司法保障机制。但应看到，《民事诉讼法》新的公益诉讼条款仍然过于原则，对可提起公益诉讼的主体即有关机关和社会团体还没能进行清晰的范围界定。显然，要让公益诉讼概念真正走入司法实践，还需要细化有关规范，制定配套的执行细则。
除了环境公益诉讼之外，还需要考虑一些行之有效的其他替代性措施。考虑到众多重大环境污染事故中受害人数众多、生态环境损害严重、环境治理艰巨等特点，虽然依据我国侵权责任法第65条规定，因污染环境而造成损害的污染者应当承担侵权责任，但需要赔偿的数额巨大，企业即使破产也很难给予全面赔偿。同时，面对众多的环境事故，政府进行事后补偿的能力也是有限的，并不能满足众多受害人的要求。为此，探讨符合市场规律、体现社会公正的生态环境损害补偿性措施就成为现实需要。目前来看，在存在潜在环境事故风险的企业中推行环境污染责任保险制度是行之有效的重要措施。这一措施也是很多国家应对企业环境风险的有效措施，如依据德国的环境责任立法，存在重大环境责任风险的“特定设施”的所有人，必须采取一定的履行预先保障义务的措施，包括与保险公司签订损害赔偿责任保险合同，或由州、联邦政府和金融机构提供财务保证或担保；同时，德国的环境责任立法还直接以附件方式列举“特定设施”名录，名录覆盖了关系国计民生的所有行业，对于高环境风险的“特定设施”，不管其规模和容量如何，都要求其所有者投保环境责任保险。法国和英国则以自愿保险为主、强制保险为辅，一般由企业自主决定是否就环境污染责任投保，但法律规定必须投保的则须强制投保。我国虽然没有强制性的制度要求，有些企业为了应对不确定的环境事故风险，已经开始积极尝试参加环境污染责任保险。2008年9月28日，湖南省株洲市昊华公司发生氯化氢气体泄漏事件，导致周边农田受到污染，但由于这家企业于2008年7月投保了由中国平安集团旗下平安产险承保的环境污染责任险，依据保险条款，平安产险与村民们达成赔偿协议，在不到10天的时间内就将赔偿款给付到120多户村民手中。该实例对于环境事故中的公民权利救济与生态环境损害补偿问题显然具有积极的借鉴意义。2011年环保部了《关于加强铅蓄电池及再生铅行业污染防治工作的通知》，要求积极推行铅蓄电池和再生铅行业的环境污染责任保险制度，特别是位于重点区域的重点企业和环境风险较大的生产企业应购买环境污染责任保险。我国政府也在积极尝试符合市场规律、适应环保需求、体现社会公正的环境损害补偿性措施。
五、结语
从理论上看，任何一项重要社会问题的解决都会涉及人类发展模式的历史性转变，因为它总会涉及人类生产方式、消费方式乃至思维方式和处世方式的重大突破。[10]因而，我国重金属污染防治措施必然也会涉及我国经济社会发展政策、科技与教育、资源开发与利用、环境保护战略等诸多方面。但作为规范社会主体之间基本行为、维持人们之间有序关系的基础性规范，法律制度因其自身具有的规范性和强制性特点，已成为现代社会可持续发展所必不可少的。由于重金属污染防治领域涉及的社会主体范围广泛且利益需求众多，加之以往缺乏系统、全面、公平的立法应对体系，因此其实践效果很难达到理想状态。为此，重金属污染问题的解决应诉诸立法，要为重金属污染防治实践的开展、相关问题的解决提供明确、可靠的法律保障。
[参 考 文 献]
[1] 新浪新闻.广西龙江133万尾鱼苗4万公斤成鱼因镉污染死亡[EB/OL].（2012-02-02）[2014-09-20].http：//.cn/c/2012-02-02/215623873533.shtml.
[2] 王利.从监管机制入手遏制重金属污染事件[J].环境保护，2012（12）：50.
[3] 吕忠梅.理想与现实：中国环境侵权纠纷现状及救济机制构建[M].北京：法律出版社，2011：123.
[4] 汪劲.环保法治三十年：我们成功了吗[M].北京：北京大学出版社，2011：181.
[5] 陈慈阳.环境法总论[M].北京：中国政法大学出版社，2003：181.
[6] 经济合作与发展组织.环境守法保障体系的国别比较研究[M].曹颖，曹国志，译.北京：中国环境科学出版社，2010：25.
[7] 赵衡.龙江镉污染：关注问责 更关注权利救济[N].检察日报，2012-02-04（003）.
[8] 杨东平.中国环境发展报告2012[M].北京：社会科学文献出版社，2012：65.
[9] 唐代兴.公正伦理与制度道德[M].北京：人民出版社，2003：4.
污染环境的解决方法篇7
一、环境污染侵权民事归责原则的立法框架
因环境污染的特殊性，国家通常制定和适用特殊的法律规则和原则保护污染者的民事权益。严格责任原则是普遍适用于环境污染损害赔偿案件中的一个重要的特殊规则。严格责任在因果关系判断上，并不强调污染者行为违法性或主观过错。但是，从1979年的《环境保护法（试行）》到现在，中国环境立法对污染侵权严格责任的规定一直在变化。在环境法治早期即实施1979年的《环境保护法（试行）》的时期，环境污染侵权案件如其他民事案件一样适用过错责任原则。 1979年的《环境保护法（试行）》在“奖励和惩罚”一章中，规定了环境保护一般法律责任。尽管这章的法条在环境污染侵权责任和法院管辖权规定上是模糊的，但是至少已经为追究法律责任提供了原则性规定；而且，在没有特别规定的前提下，这些规定也意味着过错责任原则是环境污染侵权责任的一般法律原则。1984年《水污染防治法》（中国最早的正式的环境制定法），首次确立了环境污染侵权中的相对严格责任原则。然而1986年《民法通则》把过错责任规定为适用于所有侵权行为的归责原则，包括环境污染侵权———该法第124条特别提及“违反国家保护环境防止污染的规定，污染环境造成他人损害的，应当依法承担民事责任”。
1989年《环境保护法》是适用范围更广的环境基本法。它在环境污染侵权赔偿责任方面的立法延续了1984年《水污染防治法》确立的相对严格责任制度：所谓“相对”严格责任，是指该法将“自然灾害”和“立即采取合理措施”作为责任豁免的情形。这样，环境特别立法与普通民事立法在环境污染侵权赔偿责任原则方面的矛盾就产生了，这种不协调极大地妨碍着人民法院能动地适用环境特别立法的严格责任原则。
在司法实践中，《环境保护法》第41条第1款规定了人民法院对当事人直接提起的民事诉讼享有管辖权，对不服环境保护行政主管部门处理的的民事决定也有司法审查权。但1992年全国人民代表大会法工委颁布的《关于正确执行1989年<环境保护法>第42条第1款的答复（致国家环境保护总局）》，规定环境保护行政主管部门做出的侵权民事处理决定不能作为人民法院的审查对象。这条立法解释暗示环境保护行政主管部门对环境污染侵权案件的处理是属于民事调解，而非行政决定。〔1〕由此，1992年以来，人民法院停止了对这类处理决定的司法审查，而是由民事法庭按照民事纠纷根据处理。
2009年通过、2010年7月1日生效的《侵权责任法》是中国民事侵权立法的里程碑性的立法。它在环境保护方面的成就是坚持和捍卫了环境特别立法关于污染损害责任的规定，创设了第八章“环境污染责任”，进一步承认了相对严格责任、因果关系责任推定、举证责任倒置等重要的法律原则，实现了环境特别立法和普通民事立法在污染损害责任问题上的立法统一。
在考察法院在处理环境污染侵权案件的司法作用的司法在中国环境法治中的作用基于对典型环境污染侵权案件的观察时候，笔者主要关注的是：在环境保护初期，环境制定法缺乏的时候，法院在遇到此类案件是如何进行司法审判的；以及在环境立法发展以后，普通民法与环境特别法存在矛盾的时候，法院又是如何适用法律的？从中我们也可以看出法院在环境保护中的司法贡献和局限。
二、环境污染侵权中国第一案的审理：绝对严格责任原则的创新性适用
王娟诉青岛市化工厂案是1979年《环境保护法（试行）》颁布以来人民法院审理的第一起环境污染侵权案件。〔2〕原告王娟为被告员工，1978年7月1日，雷击导致被告工厂出现大范围氯气泄漏，附近10多名居民中毒，被送往医院医治。原告因吸入氯气中毒症状较为严重，住院治疗1年多时间。被告支付了原告所有的医疗费用，并赔偿了她的收入损失。原告后来被诊断出患有过敏性支气管哮喘，需要继续治疗。原告再次要求被告支付其医疗费用和收入损失，被告以过敏性支气管哮喘与污染事件不存在因果联系为由拒绝。青岛市中级人民法院于1979年受理了这起案件。法院经审理查明：第一，原告在此次患病以前从未患过过敏性支气管哮喘，并且其本人无此类疾病之家族病史；第二，医学实验证明氯气中毒可致人患过敏性支气管哮喘疾病；第三，原告患过敏性支气管哮喘疾病的时间正是在青岛市化工厂发生氯气外溢污染事故以后。法院据此判定，原告的过敏性支气管哮喘系青岛市化工厂氯气外溢污染事故所致，故被告应对原告负赔偿责任。最后，双方当事人接受了法院调解，达成了赔偿协议。
该案的审判即使以现在的标准来衡量，人民法院采用的裁判方法也是创新之举，值得称许。首先，虽然当时1979年《环境保护法（试行）》对环境污染侵权没有明文规定适用严格责任（因此推定为仍然遵循过错原则），但是青岛市中级人民法院在本案中实际上适用了绝对严格责任的标准。所谓的“绝对”是指它甚至排除了不可抗力作为免除责任的理由（在该案中，氯气泄漏是因雷击造成），也就是法院采行的是对受害人最为有利的法律原则。其次，在认定行为与后果之间的因果联系时，举证责任并未加诸原、被告任何一方，而是由人民法院自己主动承担。在司法实践中，这种方法无疑有利于原告一方。第三，法院采用了演绎推理的方法，运用流行病学理论证明氯气泄漏导致了原告患过敏性支气管哮喘。〔3〕可以说，在当时我国可适用于环境侵权案件的法律规定不足或对受害人不利的背景下，该法院在审案过程中跨越了现有成文法的障碍，借鉴了日本法院对同类案例的审理经验，根据公平和正义原则做出了有利于受害人的判决。
三、相对严格责任在司法践行中的困难
从20世纪70年代末到1992年，法院陆续审理了较多的环境污染侵权案件，如“河新村渔场诉天津第二钢管厂案”（水污染给渔场造成损失）、“西安市灞桥区五星村诉西安电子厂案”（噪音污染造成的搬迁费赔偿）、“甘肃省乐都县人民政府诉青海省连城铝厂案”（因大气污染向乐都县受害者支付损害赔偿）、“青海省大通县四村诉青海省水泥厂案”（粉尘污染造成财产损失和人身损害）等。〔4〕法院对这类案件的判决基本上不是依据过错责任原则，而是依据相对严格责任原则。相对严格责任原则，需要人民法院对涉及因果关系、举证责任、污染影响损害赔偿评估规则等的因素给予一定的特殊考虑。
在上述案件中，都有一个未明确的义务问题，即在适用相对严格责任原则时，举证义务如何分配。如果坚持一般民事诉讼原则谁主张谁举证，则与实施过错原则没有两样，对受害者维权不利。基于很多法院在裁判此类案件时仍然坚持原告举证，1992年最高人民法院通过《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》（以下简称1992年最高人民法院司法解释），对有关举证责任的分配问题做出了回应，其第74条规定：“……在诉讼中，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。但在下列侵权诉讼中，对原告提出的侵权事实，被告否认的，由被告负责举证：……（3）因环境污染引起的损害赔偿诉讼。 ”
1992年最高人民法院司法解释表明，尽管在环境污染侵权问题上普通民法与环境保护特别立法存在矛盾之处，但是法院仍应对环境污染侵权适用严格责任原则。然而，由于这项原则仍然不够具体，在污染者承担举证的范围和受害人的举证义务上仍属法官自由裁量的事项。而法院对这些事项的判定可能存在保护受害者或者保护企业这样两种完全不同倾向的法律适用。 “浙江省平湖师范农场诉步云染化厂等五公司案”（以下简称“平湖师范农场案”）就是这样一个典型的案例。〔5〕因检察院和人民法院对水污染的举证责任分配问题存在分歧，该案经历了三次审判监督程序，历时14年。
平湖师范农场始建于1991年，专门为美国合作企业从事特种蝌蚪养殖工作。 1994年4月，原告发现其蝌蚪大量非正常死亡。到同年9月和10月，蝌蚪几乎全部死亡。因为该农场位于被告排污水道之上，且被告已经超国家排放标准排放污水有一段时间，原告认为蝌蚪死亡是被告造成的污染所致。 1995年平湖县基层人民法院作为一审法院受理了此案，1997年判决对原告诉讼请求不予支持，原因是原告未能证明蝌蚪的死亡是被告导致。更具体而言，没有证据表明污染导致了原告的损失。应原告请求，1998年嘉兴市检察院以一审法院没有适用本应适用于该案的举证责任倒置规则即1992年最高人民法院司法解释的第74条规定为由，提出抗诉。嘉兴市中级人民法院通过审判监督程序审理了此案，检察官到庭监督审判。同年中级人民法院判定，举证责任倒置规则应当适用于该案，但只限于证明造成污染者的主观过错。原告仍然必须证明两个事实：污染为被告所致、损失（蝌蚪的死亡）是因污染所致。关于这两个事实，中级人民法院进一步查明：原告已经在一审程序中就污染事实进行了充分证明；就第二个事实而言，中级人民法院要求原告举出确实证据，证明蝌蚪体内的致命物质的化学成分，与被告排放的污染物成分一致（这其实就是证明直接因果关系）。由于原告没能举证直接因果关系的存在，中级人民法院作出不支持原告的终审判决。浙江省高级人民检察院随后介入此案，要求浙江省高级人民法院再审。浙江省高级人民检察院抗辩称，基层人民法院和中级人民法院都是采用的过错责任原则和一般因果关系原则审理案件，而没有采用环境污染侵权所应当适用的严格责任原则和举证责任倒置、因果关系推定的规则。在浙江省高级人民法院的再审程序中，由于被告举证证明了受到相同污染的同一水道区域内的其他蝌蚪养殖场并没有在同一时期出现与原告养殖场同等规模的蝌蚪死亡现象，结果浙江省高级人民法院在2001年的判决中仍然判定污染者不承担赔偿责任。显见，在因果关系问题上，浙江省高级人民法院的判决运用了与中级人民法院相同的方式适用法律。
由此案可以看出，人民法院在对污染侵权案件采用新的举证责任和因果关系证明方面还非常保守。另外，该案的审判也暴露了在这些方面法律规定存在不足。从国外环境司法实践可知，适用严格责任还必须同时辅之以因果关系推定和举证责任倒置等规则。为此，最高人民法院在2002年《最高人民法院关于民事诉讼证据若干问题的规定》第4条重申：“……下列侵权诉讼按照以下规定承担举证责任：……（三）因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。 ”
最高人民法院2002年的这个司法解释是对1992年司法解释的强化，它似乎是对地方法院裁判“平湖师范农场案”的严厉批评，也起到了推动人民法院在环境污染侵权案件统一适用相对严格责任原则的作用。在后来的涉及沿海渔场因石油泄漏遭受损失的“刘俊、刘荣诉锦州经济技术开发区六陆实业股份有限公司案”，涉及噪音侵权的“邸哲明诉陈洪森上诉案”〔6〕中，地方人民法院更多采用了这两个司法解释，正确适用相对严格责任，作出了有利于受害一方的裁判。在同时期发生的“青海省大通县四村诉青海省水泥厂案”的法院裁判也体现了适用相对严格责任的情形。原告因10年来一直受到被告的粉尘污染影响而要求获得对农作物、牲畜、人身健康和收入损失的赔偿。该案难点就在于，要找到衡量来自被告工厂的粉尘造成的实际损失的技术手段。受理法院使用了科学报告和专家实验结果，作为衡量原告农作物和牲畜损失的参考，支持了原告的农作物损失赔偿请求；原告提出的牲畜损失和人身健康损害赔偿请求，由于在技术上仍然无法证明这些损失（例如对人身健康的损害赔偿请求，个人医疗检查并未表明疾病症状实际发生于污染事件之后）而不被法院支持。
得益于人民法院和其他部门这些年处理环境污染侵权案件的实践，严格责任法律规则和相关原则已经在2008年《水污染防治法》得到了发展和更好的阐释。 2008年《水污染防治法》第87条规定，因水污染引起的损害赔偿诉讼，由排污方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。可以说，2008年《水污染防治法》已基本采纳了上述最高人民法院司法解释的规定。该法的规定为司法机关公正处理水污染侵权案件提供了立法基础，为法官裁判大气和噪音污染侵权案件的处理创造类推适用的有利条件。 2009年作为调整侵权行为基本法的《侵权责任法》以“环境污染责任”一章实现了环境特别立法和普通民事立法在污染损害责任问题上的立法统一。
在制定法走向完善的背景下，“平湖师范农场案”在最高人民法院进行的第三次再审程序中得到了公正的裁判。 2009年4月2日，最高人民法院做出终审判决，原审原告平湖师范农场获得胜诉，5家污染企业承担污染赔偿的连带责任。最高人民法院认为，此案经原审三级人民法院审理，共同的争议是5家企业的污染行为与养殖场的损失是否存在因果关系，特别是应由哪一方举证证明这一因果关系是否存在。对此，最高人民法院认为：“原审历次审理，均要求受害人养殖场就污染行为和损害后果的因果关系，即水污染是导致蝌蚪死亡的原因承担举证责任，并认定养殖场青蛙蝌蚪的死因不明，养殖场不能证明蝌蚪死亡系被何特定物质所致，故养殖场所举证据未能达到适用因果关系推定的前提。原审历次审理对于举证责任的分配系适用法律错误，本院予以纠正。 ”“5家企业所举证据既不能证明其污染行为不会导致蝌蚪死亡，也不能证明导致蝌蚪非正常死亡的结果确系其他原因所致，因此对于本案中污染行为和蝌蚪死亡之因的因果关系，5家企业均不能提出足够证据予以否定。位于上游5家企业污染了水源，同时段，下游约6公里的养殖场发生了饲养物非正常死亡的后果，5家企业又没有足够的证据否定其污染行为与损害后果之间的因果关系，作为加害人的5家企业，应当向养殖场承担侵权损害赔偿责任。 ”最后，最高人民法院认定，原审判决认定事实不清，适用法律错误，因此做出撤销浙江省高级人民法院、嘉兴市中级人民法院、平湖市人民法院民事判决的决定。这一判决对污染受害者来说无疑是一个迟到的正义的春天。
四、司法在保障公民因环境污染受损害的民事权益中存在的问题与建议
司法机关在环境立法的实施、执行中起着至关重要的作用。司法的有效与公正的运作不仅能够促进和鼓励社会主体参与环境保护工作的监督管理，更是保障国家和政府各部门公正履行环境、社会、经济事务，维护生态文明和法治的关键因素。
中国环境立法仍受到“官”本位和政府部门利益为重的公权管制模式的影响，因而往往缺乏对民事利益和个人利益给予应有的法律关怀和尊重。受环境成文法的限制，人民法院在环境污染民事案件的司法审判中往往做出保守的判决，不能能动地、主动地通过法官裁量权进行创新性的法律适用（除了“王娟案”等少量案件之外）。如上所述，在国家民事立法法与环境立法存在冲突的情况下，司法机关往往倾向过错原则的法律适用；即便在最高人民法院出台要求适用相对严格责任、举证责任倒置、因果关系推定的司法规则的情况下，人民法院的司法实践仍然差强人意。这从“平湖师范农场案”中三级人民法院连续做出的错误的、不利于受害人的判决可见一斑，法院要如公众期待的那样在污染侵权案件中倾向性地维护受害者的利益，仍需要很长时间。
由于中国司法秉承适用制定法的传统，有关环境损害和污染赔偿的民事或行政诉讼的规定仍需要立法或司法解释的进一步明确和细化。最高人民法院的司法解释虽然填补了举证责任倒置、因果关系推定等方面的一些立法空白，但是这些规则对于指导法官正确、公正审判而言，仍然过于抽象和模糊。应在未来的制定法中加强如下方面的规定。第一，关于举证责任倒置的范围，即在举证责任转移和倒置之后，原告和被告的举证责任范围到底如何具体分配？第二，关于因果关系推定。这不同于举证责任倒置原则，但却与该原则密切相关。因果关系推定要求，如果被控造成损害者无法证明其行为没有导致损害的发生，就可以推断其行为为损害发生的实际原因。 2008年《水污染防治法》已大体采纳该原则，但该原则仍需被扩展至诸如大气污染之类的污染治理领域。第三，关于提供、收集证据的公共职责，即应由哪些公共机构或部门负责向受害人（特别是难以取得相关环境信息的受害人）提供有关污染的信息？建议由公共监管机构、环境保护机构或其他机构和部门在法院要求或私人机构申请的情况下承担这项证明和支持诉讼的责任，人民法院也应承担要求或命令有责公共或私人单位提供此类信息的职责。
考察法院在处理环境污染侵权方面的裁判作用可以发现，人民法院在其中处于较弱的地位，司法裁判的功能没有充分发挥。分析原因主要是人民法院在判定环境污染侵权方面能力不足，技术力量比较薄弱，特别是在事实认定和证据收集方面，包括例如现场勘查、监测和调查等环节远远不如环境保护行政机关。从体制角度来看，人民法院的现有结构中并没设置专门的环境事务审判庭，这可能导致法院对环境污染侵权案件有心无力、爱莫能助。〔7〕考虑到环境事务和环境诉讼的特殊性质，有必要研究在法院体系设立专门环境案件审判庭的必要性（目前呼声已经很高），并加强开展环境法司法实务的法官能力建设。
污染环境的解决方法篇8
按照要求，现将全面深化改革工作完成情况报告如下：
一、基本思路和主要做法
（一）基本思路。深入学习贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，以新时代中国特色社会主义思想和两次视察甘肃重要讲话和指示精神为指导，切实增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，认真落实生态文明思想，牢固树立新发展理念，在区委、区政府的指导支持下，坚决打好污染防治攻坚战，扎实整治突出环境问题，深入推进生态文明体制改革，推动生态优先、绿色发展成为全区上下的普遍共识和自觉行动。
（二）主要做法。一是提高认识，加强组织领导，明确工作责任。成立了以局长任组长，副局长任副组长，各股室负责人为成员的改革工作领导小组，加强了对工作的领导，明确了责任，确保了各项改革工作顺利推进。二是严格按照中央、省、市要求，集中力量解决突出生态环境问题，完善专项督导和验收销号长效工作机制，不折不扣抓好问题整改。对各部门工作落实情况、突出问题整改情况开展督查，建立重点问题整改台账，定期调度进展，对工作进度缓慢和成效不明显的，及时督办并配合职能部门现场研究，提出解决意见和思路，协调推进整改措施落实，确保按期完成整改。着力解决突出环境问题。坚持部门联动，源头防治，持续推进大气污染防治工作，坚决打好蓝天保卫战；深入开展水污染防治，开展黄河流域污染现状调查与整治，完成了1082个涉水问题的治理和2个重点乡镇、工业园区污水处理厂的建设，建成流域末端生态湿地3处，全力推动水环境综合治理；强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治和农村人居环境整治，建立健全了固体废弃物和危险废弃物从产生、转移、处置环节的安全监管；规范环境准入门槛,严守生态红线，认真落实环境影响评价、“三同时”管理和排污许可管理制度，坚决杜绝了不符合国家产业政策的项目和落后产能项目落地，构建了以排污许可制为核心的污染源监管体系；提高污染排放标准，强化排污企业单位责任，健全环保信用评价、信息强制性披露、严管重罚等制度；构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系；加大环境执法工作力度，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。
二、工作进展和成效
（一）推动建立环境信息强制性披露制度方面。一是定期公开环境质量信息。坚持在区政府网站公布每日空气环境质量状况和饮用水水质状况，及时公开突出生态环境问题整改进展、建设项目环境影响评价和生他环境事件查处情况，切实维护了公众生态环境知情权。二是持续开展环境安全隐患排查治理，通过定期检查、“双随机”抽查、交叉执法和联合执法等方式，全方位、地毯式对全区污染源进行循环动态监管，督促指导企业(单位)建立健全环境管理制度，不断加大环保投入，规范运行污染治理设施，定期开展比对监测，及时向社会公开环境信息，全面提高污染防治和环境管理水平。
（二）形成符合国家统一要求、推动全区生态环境改善的环境保护标准体系方面。充分发挥牵头抓总作用，对照中央、省、市、区工作部署和考核要求，分类制定大气、水、土壤污染防治年度工作计划和《污染防治攻坚年工作实施方案》，逐项厘清目标任务，签订目标管理责任书，进行量化考核、统筹协调推进。对重点、难点问题，实行县级领导包抓，定部门、定责任、定要求，坚持用严约束、硬指标推动生态环境保护工作向“常态化、制度化”转变，使“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的生态环境保护领导责任制和“三管三必须”的监管责任制进一步得到加强，形成了“党委统一领导、党政齐抓共管、生态环境组织协调、职能部门分工负责”齐抓共管的生态环境保护工作格局。
三、存在的主要问题及下一步工作计划
对照人民群众的需求和中央、省、市、区要求，当前工作还存在以下问题和短板：一是受地理环境制约加上各项管控措施落实还有差距，我区巩固和提升空气环境质量压力较大。二是受基础设施建设滞后因素影响，全区污水收集处理能力较低，水污染防治工作任务艰巨。三是部分企业污染治理水平不能满足形势需要，存在超标排放风险。四是机构改革过程中，新划入职责较多，治理任务繁重，但人员未相应增加，加之机构改革各方面工作开展不顺畅，导致部分工作推动难度大，压力较重。